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　　法律“總則”一章的內容，通常是對這部法律的立法宗旨、適用范圍、管理體制等重要原則問題作出規定，對其他章節的規定具有概括和指導的作用。本法總則共計9條，除對本法的立法宗旨、適用范圍、防沙治沙工作管理體制作了規定外，還對防沙治沙工作的原則、將防沙治沙納入國民經濟和社會發展計劃、建立行政領導防沙治沙任期目標責任考核獎懲制及對防沙治沙工作作出顯著成績的給予獎勵、國家支持防沙治沙的科研與技術推廣工作及開展防沙治沙知識的宣傳教育等作出了規定。

　　第一條為預防土地沙化，治理沙化土地，維護生態安全，促進經濟和社會的可持續發展，制定本法。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙法立法宗旨的規定。

　　一、我國是世界上土地沙化危害最嚴重的國家之一。土地沙化是我國當前面臨的嚴重的生態環境問題，不僅使我國的生態環境日益惡化，而且吞噬著中華民族的生存空間，給國民經濟和社會可持續發展造成了極大危害。雖然經過長期艱苦努力，我們在防沙治沙工作上取得了一定成效，但總的看，是“沙進人退”，治理的力度遠遠不夠，防沙治沙的速度趕不上土地沙化蔓延的速度，局部治理、整體繼續惡化的局面沒有從根本上得到遏制。我國土地沙化面積平均每年擴大2460平方公里，相當于每年損失一個中等縣的土地面積。近兩年春季，我國北方地區遭受十幾次揚沙、沙塵暴災害，這種惡劣天氣發生的時間之早、頻率之多、范圍之廣、強度之大，為近50年來所罕見。造成我國沙化土地的不斷擴大，沙塵暴頻繁，有氣候等自然原因，但主要是由于人類不合理的活動(一些地方毀林開荒、亂采濫挖、草原過度放牧等)引起的。

　　總結建國以來經濟建設經驗教訓，在森林法、草原法、水土保持法等有關法律和黨中央、國務院有關防沙治沙的政策基礎上，為有效遏制土地沙化，制定防沙治沙法是必要的，這部法律的制定對維護生態環境，做好防沙治沙工作，實施西部大開發戰略，促進我國經濟和社會的可持續發展，具有重要意義。

　　二、根據本條規定，防沙治沙法的立法宗旨包括以下幾個方面內容：

　　(一)預防土地沙化。土地沙化是指因氣候變化和人類活動所導致的天然沙漠擴張和沙質土壤上植被破壞、沙土裸露的過程。預防土地沙化是防沙治沙法的重要內容，防沙治沙法第三章對預防土地沙化的主要措施作了專門規定，這些預防措施主要有：土地沙化的監測、植被的管護、實行控制載畜量與調整牲畜品種及牲畜圈養輪牧制度、開墾耕地與退耕還林還草、開發建設項目環境影響評價等。預防土地沙化是治理沙化土地的基礎和前提，預防土地沙化是制定防沙治沙法的首要目的，也是防沙治沙工作遵循的一項重要原則。沙化地區的生態環境十分脆弱，植被一旦遭破壞就很難恢復。因此，防沙治沙工作必須把對現有植被的保護放在優先的位置和首要任務，依法堅決制止盲目開墾、過度放牧、濫砍伐、亂采挖等行為，依法堅決保護好沙化地區的現有植被。

　　(二)治理沙化土地。預防土地沙化和治理沙化土地是防沙治沙法的兩個主要內容，防沙治沙法第四章對沙化土地的治理作了專門規定，規定的主要內容有：政府組織有關部門、單位和個人，按照防沙治沙規定，因地制宜種林種草，增加植被;地方政府和有關部門鼓勵單位和個人從事公益性治沙活動并對其提供治理地點和無償技術指導;國家保護營利性治沙活動的單位和個人的合法權益，治理者應當按照防沙治沙規劃的治理方案進行治理;使用已經沙化的國有土地的使用權人和農村土地承包經營權人，必須采取措施改善土地質量，地方政府及其有關部門應當對其治沙活動提供技術指導;采取退耕還林還草、植樹種草或者封育措施治沙的國有土地使用權人和農村土地承包經營權人，按照國家規定，享受政府提供的政策優惠;對沙化地區的鐵路、公路、河流和水渠兩側，城鎮、村莊、廠礦和水庫周圍，實行治理責任制。預防土地沙化與治理沙化土地是本法直接的立法目的。預防為主，防治結合，二者密切聯系，相互促進，不可分割。預防土地沙化、保護現有植被是防止沙化土地、治理沙化土地的基礎，治理沙化土地是預防土地沙化的保障;為了避免“邊治理、邊破壞”的現象，必須在治理的同時，加強對治理后形成的植被進行有效地保護，預防土地再次沙化。

　　(三)維護生態安全。生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎。保護和建設好生態環境，實現可持續發展是我國現代化建設中必須始終堅持的一項基本方針。防沙治沙是保護和建設生態環境的重要方面，只有大力加強預防土地沙化和治理沙化土地工作，才能保護和改善生存條件，維護生態安全。維護生態安全既是防沙治沙法的立法目的，也是防沙治沙工作的一項重要原則。

　　(四)促進我國經濟和社會的可持續發展。防沙治沙是一項生態環境建設與經濟發展緊密結合的工作。防沙治沙法旨在調動全社會各方面的力量，從我國的國情出發，遵循生態規律和經濟規律，緊緊圍繞我國防沙治沙面臨的突出矛盾和問題，以保護和改善生態環境、提高和改善人民生產生活條件，實現經濟和社會的可持續發展為目標，同時依靠科技，以重點防治為突破口，處理好長遠與當前、全局與局部的關系，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一。因此，促進我國經濟和社會的可持續發展是防沙治沙法的根本目標。

　　三、預防土地沙化和治理沙化土地是防沙治沙的根本措施，維護生態安全則是防沙治沙的基本要求，促進我國經濟和社會的可持續發展是防沙治沙的始終目標。上述三個方面緊密聯系，構成防沙治沙法的立法宗旨。

　　第二條在中華人民共和國境內，從事土地沙化的預防、沙化土地的治理和開發利用活動，必須遵守本法。

　　土地沙化是指因氣候變化和人類活動所導致的天然沙漠擴張和沙質土壤上植被破壞、沙土裸露的過程。

　　本法所稱土地沙化，是指主要因人類不合理活動所導致的天然沙漠擴張和沙質土壤上植被及覆蓋物被破壞，形成流沙及沙土裸露的過程。

　　本法所稱沙化土地，包括已經沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地。具體范圍，由國務院批準的全國防沙治沙規劃確定。

　　【釋義】本條是關于本法調整范圍及有關名詞定義的規定。

　　一、法律的適用范圍，也稱法律的效力范圍，包括法律的時間效力，即法律從什么時候開始發生效力和什么時候失效;法律的空間效力，即法律適用的地域范圍;法律對人、事的效力，即法律對什么人、行為適用。關于防沙治沙法的時間效力問題，本法第四十七條已作規定。本條第一款則對本法適用的地域范圍和對人、事的適用范圍作出了規定，主要包含兩層意思：

　　(一)本法適用的地域范圍，是中華人民共和國境內，即陸域范圍。它包括在我國主權所及的全部領域內。一般講，法律的地域效力范圍的普遍原則，適用于制定它的機關所管轄的全部領域。防沙治沙法作為全國人大常委會制定、頒布的法律，其效力自然可在我國境內。這里需要指出的是，根據我國香港特別行政區基本法和澳門特別行政區基本法的規定，只有列入這兩個基本法附件三的全國性法律，才能在這兩個特別行政區適用。防沙治沙法沒有被列入這兩個基本法的附件三中。因此，防沙治沙法不適用我國香港和澳門兩個特別行政區。我國沙化土地主要分布在北方13個省區，這些地區是防沙治沙的重點地區。但根據全國沙化土地的普查結果看，在黃淮海平原及長江以南的其他一些沿海、沿河和沿湖地區也分布著零星的沙地。我國沙化土地分布的區域包括除上海外(不包括臺、港、澳地區)的30個省、自治區、直轄市的851個縣(旗)。因此，防沙治沙工作不僅僅是西部地區的事，而是關系到我國整個生態環境的改善和經濟可持續發展的全局性的大事。

　　(二)本法適用的主體范圍，包括一切從事土地沙化的預防、沙化土地的治理和開發利用活動的單位或個人。這里的“單位”，可以是我國的法人和其他組織，也可以是外資企業以及其他組織;“個人”既可以是中國公民個人(包括農牧民、個體承包戶)，也可以是外國人。上述主體在我國境內從事土地沙化的預防、沙化土地的治理和開發利用活動的，不論是營利性治沙活動還是非營利性的公益性治沙活動，都必須遵守防沙治沙法。

　　二、本條第二、三款對涉及本法適用范圍的“土地沙化”的含義作了規定。關于土地沙化的定義，學術界有不同的認識和理解。這里介紹幾個與“土地沙化”的有關的概念，以便進一步理解“土地沙化”的概念，需要介紹和明確“沙化”、“沙漠化”、“荒漠化”三個不同概念。“沙化”不是指土地沙化而是指土壤沙化，具體地講是土壤的物質組成中較小的顆粒的減少、有機質的損失、較粗大(沙)物質相對集中的過程;“沙漠化”是一個地理景觀變化(環境、植被、水等)的過程，指景觀或地理環境向類似沙漠的土地退化過程;“荒漠化”是指因氣候和人類活動造成干旱、半干旱和亞濕潤干旱地區的土地退化，1994年我國加入《聯合國防治荒漠化公約》規定，“荒漠化”包括沙漠化、鹽漬化、水土流失、生物多樣性退化。本法所稱土地沙化的概念本條第三款作了規定，即“本法所稱土地沙化，是指主要因人類不合理活動所導致的天然沙漠擴張和沙質土壤上植被及覆蓋物被破壞，形成流沙及沙土裸露的過程。”這一規定進一步明確了本法所稱的土地沙化的原因主要是不合理活動所導致的土地沙化。之所以作出這一規定，主要考慮是：土地沙化的不斷擴張，有自然原因，但主要是因人類不合理的活動所引起的，這些不合理的活動主要是在農牧交錯區盲目開墾(大規模的毀草毀林開荒，破壞植被，造成地下水位下降，使原來的灘地、固定沙丘變成流動沙丘)、過度放牧(據統計，沙化地區草場超載率高達50～120%，有的甚至高達300%) 、濫采濫伐(薪柴需求量巨大，濫采濫伐，造成大量沙生植被破壞，加劇了土地沙化的進程)、濫挖野生中藥材等沙生植物(主要是采集固沙作用大、經濟價值高的甘草、麻黃、發菜)、水資源開發利用不合理(大水漫灌、河流上中游修建水利工程不合理，造成下游水量減少或斷流、過度開采地下水).

　　近百年來人類不合理活動所引起的土地沙化對生態環境破壞是最為嚴重的，人類的這些不合理活動引起的土地沙化主要分布在農牧交錯區，且與農牧民的生產生活緊密相連，如能妥善安排好農牧民的生產生活，土地沙化是可以預見并能控制，也是有能力治理的，建國以來我國的防沙治沙活動實際上也是以治理這些沙化土地為重點的。對因自然原因造成的土地沙化，形成的原生性沙漠和戈壁，目前還難以預防和治理，也沒有必要進行治理。外國對原生性沙漠和戈壁也均未進行治理。因此，本法著重規范主要因人類不合理活動所導致的土地沙化的預防和治理活動是符合實際的，對我們堅定防沙治沙信心是十分必要的。

　　三、本條第四款對本法所稱沙化土地作了規定，即“本法所稱沙化土地，包括已經沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地。具體范圍，由國務院批準的全國防沙治沙規劃確定。” 本款之所以明確沙化土地的概念，是為了進一步明確治理的范圍，使治沙活動建立在切實可行的基礎上。根據目前的監測結果，我國已經沙化的土地約為168萬平方公里，主要分布在北方的13個省區。其中，難以治理或者不需要治理的戈壁約67萬平方公里、原生性沙漠約49萬平方公里，戈壁和原生性沙漠約占2/3，即116萬平方公里;在當前的技術和經濟社會條件下可以治理的約占1/3，即52.9萬平方公里，這部分沙化土地主要是因人類不合理活動引起的。還有近90萬平方公里的土地具有明顯沙化趨勢。根據上述統計，可以初步得出目前我國已經沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地面積約為142萬平方公里。這里講的數字是為了說明和理解沙化土地的概念，僅作為一種參考。我國沙化土地的具體范圍，將由國務院批準的全國防沙治沙規劃確定。

　　第三條防沙治沙工作應當遵循以下原則：

　　(一)統一規劃，因地制宜，分步實施，堅持區域防治與重點防治相結合;

　　(二)預防為主，防治結合，綜合治理;

　　(三)保護和恢復植被與合理利用自然資源相結合;

　　(四)遵循生態規律，依靠科技進步;

　　(五)改善生態環境與幫助農牧民脫貧致富相結合;

　　(六)國家支持與地方自力更生相結合，政府組織與社會各界參與相結合，鼓勵單位、個人承包防治;

　　(七)保障防沙治沙者的合法權益。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙工作應當遵循的原則的規定。

　　一、防沙治沙工作應當遵循的原則，是貫穿于整個防沙治沙工作始終并作為防沙治沙工作的指導思想，也是建國以來防沙治沙工作的經驗教訓的總結;本條規定的防沙治沙工作應當遵循的原則是統一的整體，不能分割、對立。

　　二、根據本條規定，防沙治沙工作應當遵循以下七項原則：

　　(一)統一規劃，因地制宜，分步實施，堅持區域防治與重點防治相結合。防沙治沙首先必須有一個積極可行的防沙治沙規劃，明確任務，突出重點，分步實施。全國的防沙治沙工作必須實行統一規劃，地方的防沙治沙規劃要根據全國防沙治沙規劃編制。防沙治沙規劃的具體實施方案要納入國民經濟和社會發展計劃之中，以保證防沙治沙規劃的落實，同時國務院和沙區的地方政府還要在本級的財政預算中按照防沙治沙規劃通過項目預算安排資金，用于本級政府確定的防沙治沙工程。防沙治沙法對科學、可行的編制防沙治沙規劃作了具體規定，防沙治沙規劃要因地制宜，量力而行，分步實施，分清輕重緩急，先易后難，也要突出重點，對區域社會經濟影響大的要進行重點治理。

　　(二)預防為主，防治結合，綜合治理。預防為主，實際就是保護優先，通過法律手段將保護現有植被置于優先位置，否則植被一旦被破壞，將很難再恢復。預防為主，保護植被是防沙治沙工作的首要任務。為此，一方面必須堅持制止并依法處理沙區破壞植被的違法行為，另一方面國家也在采取措施讓農牧交錯區土地沙化嚴重的農牧民退耕還林還草，通過調整產業結構，保護生態，解決農牧民的生產生活。防治結合，指預防與治理相結合，通過植樹種草等治理措施的實施，有助于對土地沙化的預防，對現有植被也是一種保護，預防與治理的目的都是為了搞好生態建設，減少沙化土地的危害。防沙治沙是一項綜合性很強的工作，必須要綜合治理，采取生物措施、工程措施與農藝措施相結合，林、草、水的措施相結合，各種治理措施科學配置，發揮治理的綜合效益。

　　(三)保護和恢復植被與合理利用自然資源相結合。保護和恢復植被與合理利用自然資源相結合，就是要處理好生態效益與經濟效益的關系。防沙治沙是一項以生態效益為主，生態效益與社會效益、經濟效益緊密結合的工作，有了生態效益，就會有經濟效益。在保護和恢復植被的基礎上，合理利用自然資源，除害興利，對調動全社會力量共同參與防沙治沙是十分必要的。

　　(四)遵循生態規律，依靠科技進步。人類的盲目開墾、過度放牧、濫采濫挖等不合理活動，就是違背客觀規律，不遵循生態規律。土地沙化，實際就是對人類破壞生態環境的一種懲罰，這方面的教訓是深刻的。因此，防沙治沙法將遵循生態規律作為一項原則。防沙治沙工作一方面要遵循生態規律，另一方面也要依靠科技進步，進行科學治沙。不能將遵循生態規律與依靠科技進步對立起來，二者是統一的。只有依靠科技進步，才能使治沙更有成效，加快治沙進程。防沙治沙法把依靠科技進步放在突出位置，國家支持防沙治沙的科學研究和技術推廣工作，發揮科研部門、機構在防沙治沙工作中的作用，培養防沙治沙專門技術人員，提高防沙治沙的科學技術水平。國家根據防沙治沙的需要，組織設立重點科研項目和示范、推廣項目，并對有關防沙治沙方面的科學研究與技術推廣給予政策優惠，調動科技人員的積極性。沙區各級政府還要組織開展防沙治沙知識的宣傳教育，提高公民防沙治沙的能力。

　　(五)改善生態環境與幫助農牧民脫貧致富相結合。我國土地沙化地區大多是經濟欠發達地區，這些地區的經濟活動主要是傳統的畜牧業和種植業,生產方式的落后不同程度地存在著對草原草場、森林土地等資源的過牧、過墾問題。因此防沙治沙要將生態環境建設與幫助農牧民脫貧致富結合起來，結合當地經濟、社會發展，調整產業結構和改進生產方式，發揮沙區資源優勢，落實國家有關防沙治沙資金、稅收、技術服務等方面的優惠政策，只有這樣才能調動廣大農牧民的防沙治沙的積極性，防沙治沙才能有成效。如一些地方集體經濟組織將統一治理后的土地搞基本農田(周圍建有林帶林網)分給農戶，農民基本生活有保證并得到一定改善，就不會去盲目開墾破壞植被了。

　　(六)國家支持與地方自力更生相結合，政府組織與社會各界參與相結合，鼓勵單位、個人承包防治。防沙治沙工作是艱巨的歷史性任務，國家各方面支持是必要的，但同時國家支持應當與沙區的地方政府及廣大干部群眾自力更生相結合。國家通過政策引導，各級政府組織、動員全社會力量共同參與，建立富有活力的防沙治沙機制，調動各方面積極性，形成多元投資主體投入防沙治沙。

　　防沙治沙工作是沙區政府責無旁貸的重要職責，防沙治沙法規定了政府行政領導防沙治沙任期目標責任獎懲制度，國家和沙區地方各級政府一方面在本級財政預算中按照防沙治沙規劃通過項目預算安排資金，用于防沙治沙工程，并在安排扶貧、農業、水利、道路、礦產、能源、農業綜合開發等項目時設立防沙治沙項目，保證對防沙治沙的投入;另一方面大量的防沙治沙工程必須依靠社會力量，國家和地方政府通過政策支持、組織、引導，鼓勵單位、個人承包防治，并依法保護治沙者的合法權益。

　　(七)保障防沙治沙者的合法權益。

　　防沙治沙法將保障防沙治沙者的合法權益作為一項原則，主要是針對一些地方在治沙者將“不毛之地”變成“萬畝綠洲”之后屢屢發生侵害治沙者合法權益的現象而規定的。保障防沙治沙者的合法權益的原則，具體地講，就是治沙者按照符合防沙治沙規劃的治理方案進行治理，所取得的收益受國家法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　第四條國務院和沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府，應當將防沙治沙納入國民經濟和社會發展計劃，保障和支持防沙治沙工作的開展。

　　沙化土地所在地區的地方各級人民政府，應當采取有效措施，預防土地沙化，治理沙化土地，保護和改善本行政區域的生態質量。

　　國家在沙化土地所在地區，建立政府行政領導防沙治沙任期目標責任考核獎懲制度。沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府，應當向同級人民代表大會及其常務委員會報告防沙治沙工作情況。

　　【釋義】本條是關于將防沙治沙納入國民經濟和社會發展計劃、沙區地方政府保護和改善生態質量的責任及建立政府行政領導任期目標責任考核獎懲制度的規定。

　　一、防沙治沙是關系國民經濟和社會可持續發展的大事，國務院和沙化地區的地方各級人民政府應當把防沙治沙作為一項長期的重大的戰略任務來抓。本法規定將防沙治沙納入國民經濟和社會發展計劃，也就是說將防沙治沙作為本地的經濟和社會發展計劃的重要組成部分。各級政府還要抓緊制定防沙治沙規劃，并將具體實施方案納入國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃。只有這樣才能保障和落實防沙治沙工作的開展。

　　為了保證國民經濟和社會發展計劃中防沙治沙工作任務的完成和目標的實現，沙區各級地方人民政府，應當按照防沙治沙規劃，把防沙治沙工作與當地經濟和社會發展結合起來，加強領導和組織，采取有效措施，只要一任接著一任干，一代接著一代干，一張藍圖干到底，保護和改善本地區的生態質量的任務就一定能完成。

　　二、保護和改善本地區的生態質量是沙區地方各級人民政府的歷史責任。為此國家在沙化土地所在地區將依法建立政府行政領導防沙治沙任期目標責任考核獎懲制度。這里講的政府行政領導包括沙區的地方各級政府的行政領導、政府有關部門的行政領導。如何能夠認真貫徹這一規定，還需要由國務院和省級人民政府作出具體規定。

　　三、為了進一步加強對政府防沙治沙工作的監督檢查和必要的支持，本條第三款還規定，沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府，應當向同級人民代表大會及其常務委員會報告防沙治沙工作情況。人民政府向同級人大及其常委會報告工作這是我國憲法和法律的規定。本法這一規定的目的是強化政府及有關部門防沙治沙工作的責任意識，并加強各級人大及其常委會對同級政府防沙治沙工作的監督。

　　第五條在國務院領導下，國務院林業行政主管部門負責組織、協調、指導全國防沙治沙工作。

　　國務院林業、農業、水利、土地、環境保護等行政主管部門和氣象主管機構，按照有關法律規定的職責和國務院確定的職責分工，各負其責，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

　　縣級以上地方人民政府組織、領導所屬有關部門，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好本行政區域的防沙治沙工作。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙工作管理體制的規定。

　　一、本條第一款明確了在國務院領導下，國務院林業行政主管部門負責組織、協調、指導全國防沙治沙工作;第二款明確了國務院林業、農業、水利、土地、環境保護等行政主管部門和氣象主管機構依法在各自的職責范圍內，共同做好防沙治沙工作;第三款明確了地方政府組織、領導防沙治沙工作的責任。本條對防沙治沙工作管理體制之所以作出這樣的規定，主要是考慮：

　　一是防沙治沙是一項綜合性很強的工作，涉及植樹造林、草原保護、水資源合理調配、土地管理、生態環境監督等各方面的工作，防沙治沙工作只有在國務院及其有關地方人民政府的統一領導下，林業、農業、水利、土地、環境保護等有關部門各負其責、密切配合、共同努力，才能搞好。二是為了與有關法律的有關規定相銜接，國務院林業、農業、水利、土地、環境保護等行政主管部門和氣象主管機構，應當按照有關法律即森林法、草原法、水土保持法、土地管理法、環境保護法和氣象法規定的職責分工，各司其職，密切配合，依法共同做好防沙治沙工作。三是考慮到地方的機構情況比較復雜，對縣級以上地方人民政府所屬的涉及防沙治沙工作的有關部門和機構，沒有一一列舉。沙化地區的縣級以上地方人民政府應當對防沙治沙工作實施統一組織、領導，其所屬有關部門，應按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好本地區的防沙治沙工作。

　　二、防沙治沙工作應當堅持政府統一領導，林業行政主管部門與其他有關部門各負其責，密切配合，形成防沙治沙的合力。國務院要加強對全國防沙治沙工作的領導，國務院林業行政主管部門負責具體的組織、協調和指導工作。如何做好組織、協調和指導工作，應注意兩點：一是組織、協調、指導應依照防沙治沙法、有關法律和國務院確定的職責分工的規定;二是組織、協調、指導工作主要是在“宏觀”上的，要充分發揮有關部門在防沙治沙工作的專長作用，主動協調，各司其職，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

　　第六條使用土地的單位和個人，有防止該土地沙化的義務。

　　使用已經沙化的土地的單位和個人，有治理該沙化土地的義務。

　　【釋義】本條是關于單位和個人防沙治沙義務的規定。

　　一、本條分別對單位和個人使用土地或者使用已經沙化的土地的防沙治沙的義務作了規定。

　　本條所稱的兩類土地均包括國有土地和農民集體所有土地;本條第一款所稱使用的土地，包括尚未沙化的土地和具有明顯沙化趨勢的土地。本條所稱的單位應是指法人和其他組織;個人包括公民、個體承包戶、農民集體所有土地的承包經營權人等。外商投資企業使用土地或使用已經沙化的土地，同樣有防沙治沙的義務。

　　二、使用土地的單位和個人，有防止該土地沙化的義務。這一規定明確了不僅使用沙化地區的土地有防止土地沙化的義務，而且使用非沙化地區的土地也有防止土地沙化的義務。這里講的義務應當主要是側重于因單位和個人的使用土地的活動可能引起土地沙化的，單位和個人有義務采取措施，防止土地沙化。

　　三、使用已經沙化的土地的單位和個人，有治理該沙化土地的義務。這一規定既包括使用已經沙化的土地進行治理的，也包括使用已經沙化的土地進行生產、建設等活動的，都要對其使用的已經沙化的土地進行治理。防沙治沙法第二十五條、第三十條等對此作了明確規定。這一規定對企業、個人不僅是義務，更重要的是企業、個人自身也有這種治理的需要，通過治理沙化土地，改善生態環境，改變企業的面貌和形象，有利于企業的進一步發展，也有利于老百姓個人的生產和生活。

　　第七條國家支持防沙治沙的科學研究和技術推廣工作，發揮科研部門、機構在防沙治沙工作中的作用，培養防沙治沙專門技術人員，提高防沙治沙的科學技術水平。

　　國家支持開展防沙治沙的國際合作。

　　【釋義】本條是關于國家支持防沙治沙科研、技術推廣工作，發揮科技作用及開展防沙治沙國際合作的規定。

　　一、依靠科技進行防沙治沙是防沙治沙工作的一項重要原則。本條第一款規定國家在科研、技術推廣、人才培養、國際合作方面給予支持，旨在使先進科技在防沙治沙中發揮更大的作用，提高防沙治沙水平，達到更快、更有效的治沙效果。本款講的科學研究和技術推廣，應當是防沙治沙或與防沙治沙有關的科研和技術推廣。根據本法規定，國家對防沙治沙、沙區能源、沙生經濟作物、節水灌溉、防止草原退化、沙地旱作農業等方面的科學研究和技術推廣工作給予資金補助、稅費減免等政策優惠。

　　二、我國是世界上土地沙化危害最嚴重的國家之一。1994年我國加入了《聯合國防治荒漠化公約》，一方面我國要履行國際公約的規定，另一方面加入公約為我國開展防沙治沙的國際合作創造了條件。在防沙治沙的國際合作中，我們應特別注意引進和吸收國外的先進治沙技術，這也是國家支持開展防沙治沙國際合作的重要原因。

　　第八條在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予表彰和獎勵;對保護和改善生態質量作出突出貢獻的，應當給予重獎。

　　【釋義】本條是關于獎勵在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個人以及對保護和改善生態質量作出突出貢獻的給予重獎的規定。

　　一、對違法者給予處罰，是維護法律權威性的一個主要方面。但同時，對嚴格依法辦事并作出顯著成績的，給予表彰和獎勵，也是維護法律權威性的一個重要方面。通過對成績顯著的單位和個人給予獎勵，可以引導人們更好地遵守法律、執行法律，從而達到維護法律權威性的目的。獎勵是指對于某種有利于社會發展的行為予以獎賞和鼓勵，包括物質獎勵和精神獎勵。對在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個人，給予表彰和獎勵，以及對保護和改善生態質量作出突出貢獻的，給予重獎，是我國推動防沙治沙工作，保護和改善生態質量而采取的重要舉措，也是鼓勵和動員社會力量防沙治沙、保護和改善生態質量而采取的必要措施。

　　二、為了鼓勵在防沙治沙工作中作出顯著成績和對保護和改善生態質量作出突出貢獻的單位和個人，各級人民政府實行獎勵制度。根據國家有關規定，獎勵制度具體包括發明獎勵制度、科學技術獎勵制度、合理化建議和技術改進獎勵制度以及與獎勵有關的專利制度、發明權制度等等。本條規定了獎勵的范圍和條件。獎勵的范圍有兩項，一是在防沙治沙工作方面，二是在保護和改善生態質量方面。本條規定的比較原則，在實踐中如何具體實施，可以由地方人民政府作具體規定。根據本條規定，獎勵的條件是在防沙治沙工作中作出顯著成績的，以及對保護和改善生態質量作出突出貢獻的，主要包括：1.在防沙治沙工作中，積極參與防沙治沙工作，為防治土地沙化作出顯著成績的。2.在保護和改善生態質量方面，積極參與保護生態質量，對破壞生態質量的行為進行檢舉和抵制，依靠科學技術保護和改善生態質量等方面有突出貢獻的。

　　三、本條規定的獎勵的主體包括兩個方面：一個是給予獎勵的主體，即是實施給予獎勵行為的主體，是人民政府。二是被獎勵的主體，包括單位和個人。單位主要是指企業、事業單位和其他組織等;個人主要包括從事防沙治沙、保護和改善生態質量的農牧民、全體承包戶、科技人員、管理人員、縣、鄉基層干部等等。

　　四、對在防沙治沙工作中作出顯著成績的，以及對保護和改善生態質量作出突出貢獻的單位和個人給予獎勵的辦法可以分為兩類：一類屬于精神上的獎勵，可以采取授予光榮稱號、通報表彰、嘉獎等具體形式;另一類是物質上的獎勵，可以采取發給一定數額的獎金、晉升工資，對治理者也可以給予稅收、信貸方面的優惠待遇等形式。采用一種形式或者同時采用兩種形式都是可以的。

　　第九條沙化土地所在地區的各級人民政府應當組織有關部門開展防沙治沙知識的宣傳教育，增強公民的防沙治沙意識，提高公民防沙治沙的能力。

　　【釋義】本條是關于開展防沙治沙知識宣傳教育、增強防沙治沙意識的規定。

　　一、植樹種草、保護草原植被等工程性治理措施是防沙治沙的主要手段，通過開展防沙治沙知識的宣傳教育，增強公民的防沙治沙意識，以提高公民的防沙治沙能力，這些非工程性治理措施也是防沙治沙工作的一個重要方面。社會公眾的廣泛參與是搞好防沙治沙工作的群眾基礎，沙化土地所在地區的各級人民政府在這方面應當起到積極的組織、領導作用。本條具體地規定了沙化土地所在地區的各級人民政府有責任組織有關部門開展防沙治沙知識的宣傳教育，增強公民的防沙治沙意識，提高公民的防沙治沙能力。

　　二、根據本條規定，沙化土地所在地區的各級人民政府應當組織有關部門開展防沙治沙知識的宣傳教育。這一規定首先表明，防沙治沙知識的宣傳教育是沙化土地所在地區的各級人民政府的責任，沙化土地所在地區的各級人民政府應當把防沙治沙知識的宣傳教育納入政府的議事日程，加以重視、部署和安排。不僅對成年人，而且對未成年的中小學生也要給予足夠的重視。未成年人自我保護意識較差，最易受到傷害，如甘肅發生的沙塵暴正值學生放學，造成傷亡的中小學生較多，加強對他們的宣傳教育，增加保護意識，也是防沙治沙宣傳教育工作的一個重要方面。有條件的沙化地區，當地政府還可以組織有關部門編寫防沙治沙知識宣傳手冊，也可將防沙治沙知識納入到當地中、小學校的教材中去。其次，防沙治沙的宣傳教育應開辟多種渠道，組織多種形式進行，涉及到林業、農業、土地、水利、環保等很多部門，這就要求沙化土地所在地區的各級人民政府組織有關部門來開展這一項工作，以保證防沙治沙的宣傳教育能有序、有效地進行。再次，防沙治沙是一項長期而艱巨的任務，需要若干年甚至幾代人的努力才能見到成效，因此，沙化土地所在地區的各級人民政府應當做好充分準備，將防沙治沙知識的宣傳教育任務長期堅持下去，并制定出工作目標予以完成。

　　三、防沙治沙知識的宣傳教育可以包括以下幾個方面的內容：一是宣傳防沙治沙法及其他有關的法律、法規，使沙區干部群眾懂得哪些行為是可以做的，是合法的;哪些行為是不能做的，是違法的，以及可能受到的處罰等。二是宣傳形成沙化土地的原因及其危害，如盲目開墾、過度放牧、濫采濫伐、濫挖野生中藥材等沙生植物以及不合理利用水資源等是形成沙化土地的主要原因，沙化土地形成后對環境及人類生存的危害，從而使沙區群眾認識到破壞環境就是破壞自己的家園，就會受到自然的懲罰。三是宣傳如何預防土地的沙化，如應當嚴格保護植被，不能為了一點眼前經濟利益而在沙化土地上砍挖灌木、藥材及其他固沙植物;應當知道沙化土地封禁保護區的范圍，在這個范圍內禁止一切破壞植被的活動。四是宣傳如何治理沙化土地，如治理沙化土地應當符合防沙治沙規劃，誰治理誰受益，同時治理沙化土地可以享受國家的有關優惠。五是宣傳如何免受沙塵的危害，如當沙塵暴來臨時應采取哪些措施避免受到傷害等等。宣傳內容應當既包含有自然科學、技術科學知識，也包含社會科學知識。因為這些知識都是人類長期進行防沙治沙的經驗總結，都是人類對防沙治沙的認識和實踐經驗的積累，對于人們的行為都具有指導性。開展防沙治沙知識的宣傳教育，就是為了增強公民的防沙治沙意識，提高公民的防沙治沙能力，從而達到預防土地沙化和減少沙化土地的目的。

　　第二章防沙治沙規劃

　　本章是關于防沙治沙規劃的規定。本章共四條，自第十條至第十三條，主要內容包括防沙治沙統一規劃，防沙治沙規劃的編制、審批程序，防沙治沙規劃編制的依據，沙化土地封禁保護區以及防沙治沙規劃與土地利用總體規劃的關系等內容。

　　第十條防沙治沙實行統一規劃。從事防沙治沙活動，以及在沙化土地范圍內從事開發利用活動，必須遵循防沙治沙規劃。

　　防沙治沙規劃應當對遏制土地沙化擴展趨勢，逐步減少沙化土地的時限、步驟、措施等作出明確規定，并將具體實施方案納入國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙實行統一規劃和防沙治沙規劃的主要內容以及具體實施方案納入國民經濟和社會發展計劃的規定。

　　一、黨中央、國務院對防沙治沙工作歷來就十分重視，如建國初期，國務院就在呼和浩特市召開了西北六省區治沙工作會議，組織動員沙區人民開展以植樹種草為主要內容的、群眾性的防沙治沙運動。先后實施了東北西部防護林帶建設、三北防護林體系等林業生態工程，有力地促進了我國的防沙治沙事業。特別是1991年實施全國防沙治沙工程以來，防沙治沙工作進入了有計劃、有步驟快速發展的新階段。截止1999年底，治沙工程累計完成人工造林3465萬畝、飛播造林937萬畝，封山封沙育林3900萬畝，種草及改良草場院733萬畝，在近兩年的時間里治理沙化土地達1.2億畝，取得了可喜的成效。局部地區減緩了沙化擴展的速度，改善了生態環境，促進了農牧業的增產增收，擴大了生存和發展的空間。陜西榆林、內蒙古赤峰和新疆和田等地區實現了人進沙退，出現了林茂糧豐的可喜局面。同時在長期的治沙實踐中，初步形成了一套行之有效的防沙治沙技術體系和治理模式，為新世紀防沙治沙工作奠定了堅實基礎。但是，由于缺乏一個宏觀的總體規劃對全國的防沙治沙工作進行指導，防治工作沒有納入法制軌道，法制不完善，執法不嚴，對濫墾、濫牧、濫樵、濫采，濫用水資源等人為破壞活動缺乏有力約束措施以及投入不足，嚴重制約治理的規模和速度，致使總體上治理速度趕不上沙化速度，局部治理、整體繼續惡化的局面沒有從根本上得到遏制，我國土地沙化的形勢十分嚴峻。因此，在統一規劃的前提下，分期、分批逐步開展防沙治沙工作，才能取得良好的收效。

　　二、防沙治沙規劃是為防沙治沙而制定的總體部署，在整個防沙治沙工作中起著“龍頭”的作用。在本法第一章總則中，將統一規劃作為防沙治沙工作應當遵循的首要原則，就可以看出防沙治沙規劃在防沙治沙工作中具有重要的法律地位。其特點是：第一，防沙治沙規劃規定的是一個時期內的防沙治沙的工作。隨著治理工作的完成，防沙治沙規劃在若干年后還可以進行修改，重新規劃需要治理的地區及其治理的重點。第二，防沙治沙規劃是在深入研究有關沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源狀況、土地沙化程度等自然條件的基礎上，通過綜合分析、比較論證而制定的，它反映的是對全國或者某一行政區域防沙治沙工作的總體要求，對全國及某一行政區域的防沙治沙工作具有普遍意義。第三，防沙治沙規劃的內容具體詳細，對需要治理的重點區域、主攻方向及采取的治理措施作出了具體規定。

　　三、防沙治沙是一項綜合性的系統工程，各個不同地區、不同部門對治沙的要求不同，出發點不同，在防沙治沙工作中有時就會出現矛盾，如果各自為政，就可能違背防沙治沙的客觀規律，起到適得其反的作用。因此，防沙治沙工作要強調在統一規劃的前提下進行，即根據沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源、土地沙化程度等自然條件及其所發揮的生態、經濟功能，制定出合理可行的規劃，任何從事防沙治沙活動的單位和個人都必須按照規劃實施。從事防沙治沙活動，以及在沙化土地范圍內從事開發利用活動，都必須遵循防沙治沙規劃，這是對從事防沙治沙活動的單位和個人所做的義務性規定，只有按照規劃進行綜合治理，才能遏制沙化土地的擴展趨勢，達到改善生態環境的目的。

　　四、防沙治沙是一項涉及面廣且十分艱巨的工作，其中包括的內容很多，本條規定強調防沙治沙規劃應有具體的治理目標和措施，即要對遏制土地沙化擴展趨勢和逐步減少沙化土地的時限、步驟、措施等作出明確規定。

　　防沙治沙是保護生態環境，促進社會和經濟可持續發展的一件大事，它與沙化土地所在地區乃至整個國家的經濟發展狀況密不可分，經濟狀況好，在防沙治沙上的投入就大，投入越大，就會遏制沙化土地的擴展，同時，遏制了沙化土地又會促進經濟的發展。所以說防沙治沙與當地的經濟發展是互為促進的。因此，防沙治沙應當與國家或沙化土地所在地區的經濟和社會發展水平相適應，把防沙治沙規劃的具體實施方案納入國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃一并考慮，統籌安排，促進防沙治沙工作的順利進行。我國正處在社會主義的初級階段，經濟尚不發達，沒有更多的資金專門用于治理沙化土地，在防沙治沙方面的投入和需求矛盾十分尖銳。國家投資不足，將影響防沙治沙事業的發展。本法規定將防沙治沙規劃的具體實施方案納入國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃，將加大防沙治沙投入的力度，有助于經濟建設與生態建設的協調發展，促進可持續發展，更加有利于防沙治沙工作的順利開展。

　　五、《1991-2000年全國治沙規劃要點》到2000年底已經到期，要點所確定的任務已基本完成。為加快沙化土地的治理步伐，提高治理效果，盡快遏制沙化土地不斷擴展的趨勢，全國防沙治沙的戰略布局、建設目標和重點都要求有一個新的總體部署和統籌安排，需要一個宏觀的規劃進行指導。國家林業局已會同國務院有關部門編制新的全國防沙治沙規劃，依照本法規定，這個規劃經國務院批準后就具有法律效力。

　　第十一條國務院林業行政主管部門會同國務院農業、水利、土地、環境保護等有關部門編制全國防沙治沙規劃，報國務院批準后實施。

　　省、自治區、直轄市人民政府依據全國防沙治沙規劃，編制本行政區域的防沙治沙規劃，報國務院或者國務院指定的有關部門批準后實施。

　　沙化土地所在地區的市、縣人民政府，應當依據上一級人民政府的防沙治沙規劃，組織編制本行政區域的防沙治沙規劃，報上一級人民政府批準后實施。

　　防沙治沙規劃的修改，須經原批準機關批準;未經批準，任何單位和個人不得改變防沙治沙規劃。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙規劃的編制、審批和修改程序的規定。

　　一、根據本條規定，防沙治沙規劃由全國防沙治沙規劃，省級防沙治沙規劃和沙化土地所在地區的市、縣級防沙治沙規劃三級組成。

　　(一)全國防沙治沙規劃由國務院林業行政主管部門會同國務院農業、水利、土地、環境保護等有關部門編制。防沙治沙是一項綜合性的系統工程，涉及的范圍較廣，如水、樹、草、土地、環境等等，既需要采取工程性治理措施，又需要非工程性措施;既要治沙，又要使沙區人民擺脫貧困。全國防沙治沙規劃是對全國沙化土地的概況、治理的重點、采取的措施等方面內容進行的統籌安排、總體部署，是宏觀指導全國防沙治沙工作的依據。因此，本條規定全國防沙治沙規劃由國務院林業行政主管部門會同國務院農業、水利、土地、環境保護等有關部門共同編制。

　　(二)省、自治區、直轄市防沙治沙規劃由省、自治區、直轄市人民政府編制;沙化土地所在地區的市、縣級防沙治沙規劃由沙化土地所在地區的市、縣級人民政府編制。

　　下級防沙治沙規劃應當依據上一級防沙治沙規劃編制，也就是說，省、自治區、直轄市防沙治沙規劃應當依據全國防沙治沙規劃編制，符合全國防沙治沙規劃確定的任務與總體目標;沙化土地所在地區的市、縣級防沙治沙規劃應當依據省、自治區、直轄市防沙治沙規劃編制，符合省、自治區、直轄市防沙治沙規劃確定的任務與總體目標。沙化土地所在地區的市、縣級防沙治沙規劃，是針對本地區存在的沙化土地而編制的，其范圍、治理措施應更為具體，更易于操作。地方各級防沙治沙規劃要嚴格依據上一級防沙治沙規劃并結合本地區土地沙化的情況進行編制。只有這樣，才能保證中央政府確定的全國防沙治沙規劃通過地方各級防沙治沙規劃而得到全面落實。

　　二、本條規定的防沙治沙規劃的審批實行分級審批制，即國務院、省、自治區、直轄市人民政府按照各自的職權審批防沙治沙規劃。根據本條規定，國務院批準的防沙治沙規劃的范圍有兩個：一個是由國務院林業行政主管部門會同國務院農業、水利、土地、環境保護等有關部門編制的全國防沙治沙規劃;另一個是省、自治區、直轄市人民政府編制的本行政區域的防沙治沙規劃。省、自治區、直轄市人民政府編制的防沙治沙規劃也可以由國務院指定的有關部門批準。所謂“國務院指定的有關部門”，本條未明確規定是哪一個部門，可以由國務院具體指定某個部門，國務院指定是哪個部門，哪個部門就應承擔審批省、自治區、直轄市防沙治沙規劃的任務，本法對此授權了國務院。省級人民政府批準的防沙治沙規劃的范圍是沙化土地所在地區的市、縣級人民政府編制的防沙治沙規劃。

　　防沙治沙規劃采取分級審批，其目的是為了更好地開展防沙治沙工作，使各級防沙治沙規劃更具體、更全面，成為防沙治沙工作所必須遵循的、具有法律效力的規范性文件。這里需要說明的是，有關部門和人民政府在報送防沙治沙規劃時，需要提供一定的文件、材料，比如，規劃文本和規劃的說明、規劃圖件及其他必需的文件材料。防沙治沙規劃經過批準后，應當及時公告，一方面有利于執行，另一方面也有利于人民群眾的監督。

　　三、本條第四款是關于防沙治沙規劃修改程序的規定。根據本條規定，不論是全國防沙治沙規劃，還是省、自治區、直轄市防沙治沙規劃或者是沙化土地所在地區的市、縣級防沙治沙規劃，都是依據法定程序進行審批的，一經批準就具有法律效力，必須嚴格執行。如果情況變化確實需要修改的，則必須依照法定的程序經過原批準機關批準。修改防沙治沙規劃是有關機關根據不同時期防沙治沙工作的特點，為適應防沙治沙工作的新要求而進行的對原防沙治沙規劃某一項或者某幾項，如治理的范圍、區域或者治理的措施等進行的修訂。根據本條的規定，修改防沙治沙規劃，必須經原批準機關批準，未經批準，任何單位和個人不得改變防沙治沙規劃，這樣規定充分體現了防沙治沙規劃的嚴肅性。因此，修改全國防沙治沙規劃，須經國務院批準。修改省、自治區、直轄市防沙治沙規劃，須經國務院或者國務院指定的有關部門批準。修改沙化土地所在地區的市、縣級防沙治沙規劃，須經上一級人民政府批準。

　　第十二條編制防沙治沙規劃，應當根據沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源狀況、土地沙化程度等自然條件及其所發揮的生態、經濟功能，對沙化土地實行分類保護、綜合治理和合理利用。

　　在規劃期內不具備治理條件的以及因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地，應當規劃為沙化土地封禁保護區，實行封禁保護。沙化土地封禁保護區的范圍，由全國防沙治沙規劃以及省、自治區、直轄市防沙治沙規劃確定。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙規劃編制的依據和沙化土地封禁保護區的規定。

　　一、本條第一款是關于防沙治沙規劃編制依據的規定。防沙治沙規劃是在一定區域內，依據沙化土地所處的地理位置、土地類型、植被狀況、氣候和水資源狀況、土地沙化程度等自然條件及其所發揮的生態、經濟功能，對沙化土地的開發、利用、治理、保護在空間上和時間上所作的總體安排與部署。國務院林業行政主管部門、省(自治區、直轄市)和沙化土地所在地區的市、縣級人民政府組織編制防沙治沙規劃的主要依據之一是沙化土地所處的自然條件，其中包括：(一)沙化土地所處的地理位置。我國沙化土地主要分布在西北地區，可以將我國沙化地區大體劃分為五個類型區：一是干旱的沙漠邊緣及綠洲類型區。該區主要包括新疆、內蒙古西部及甘肅河西走廊等地區113個縣(市)，全區沙化土地109.06萬平方公里。二是半干旱沙地類型區。該區行政范圍包括北京、天津、內蒙古、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、陜西和寧夏等10個省(區)的165個縣(旗)，全區沙化土地25.32萬平方公里。三是高原高寒沙化土地類型區。該區主要包括西藏、青海兩省區的81個縣，全區沙化土地34.9萬平方公里。四是黃淮海平原半濕潤、濕潤沙地類型區。該區包括北京、天津、河北的平原地區、山東、河南鄭州以東和安徽、江蘇的北部共209個縣(市)，全區沙化土地3.16萬平方公里。五是南方濕潤沙地類型區。該區主要包括浙江、福建、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、貴州、云南、四川、重慶等省區市283個縣，全區沙化土地1.86萬平方公里。(二)沙化土地的土地類型。沙化土地大致可分為以下三種類型：一是流動沙地(丘)，是指植被蓋度小于10%的沙地或者沙丘;二是半固定沙地(丘)，是指植被蓋度在10～29%之間，而且分布均勻，風沙流活動受阻，但流沙紋理依然普遍存在的沙丘或沙地;三是固定沙地(丘)，是指植被蓋度大于30%，風沙活動不明顯，地表穩定或者基本穩定的沙丘或者沙地。(三)沙化土地的植被狀況。沙化土地上的植被總的來說都是較為稀少的，但也并非絕對沒有，有的地區曾經是草木茂盛區，但由于人為破壞而變得較為稀疏了，但通過保護、治理是可以恢復的。(四)沙化土地所處的氣候和水資源狀況。沙化地區有的干旱少雨，風大沙多，年降水量在200毫米以下;有的干旱多風，年降水量在300～400毫米之間;有的地表水和地下水資源相對較豐富;有的干旱、寒冷、風大，光照強，年降水量不足100毫米。(五)土地沙化程度。沙化地區有的是一望無際的大沙漠，這部分地區可以劃為沙化土地封禁保護區;有的固定沙丘活化，流沙面積迅速增加。沙化土地所處的自然條件不同就決定了所采取的保護、治理措施也不相同。因此，在編制防沙治沙規劃時必須根據當地的自然條件，因地制宜地確定不同的主攻方向，采取不同的治理方式和技術措施。

　　二、編制防沙治沙規劃的另一個重要依據是沙化土地所發揮的生態、經濟功能。保護生態環境是功在當代、惠及子孫的事業，防沙治沙是保護生態環境的一個重要組成部分，通過治理沙化土地改變沙區人民惡劣的生存環境。同時，沙化土地也是生態系統的一個組成部分，在治理時要整體考慮周圍的生態，以免造成對整個生態系統的破壞。在治理沙化土地的前提下，充分發揮沙化土地的經濟功能，這也是編制防沙治沙規劃時的一個依據。沙化土地經過治理可以使“廢沙地”變為“益沙地”，在沙化土地上要效益，如通過治理沙化土地而舉辦的種植業、養殖業，綜合利用、加工利用治沙資源，經治理沙化土地而形成的土地而用于農業、牧業、林業生產等都可以取得一定的經濟效益。

　　三、本條第二款是關于沙化土地封禁保護區的規定。本條規定的沙化土地封禁保護區主要是指在規劃期內不具備治理條件的以及因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地。也就是在現有技術和條件下難以治理或者根據生態的需要不需要治理的戈壁(全國約有67萬平方公里)和原生性沙漠(約有49萬平方公里)，約占我國已經沙化的土地(約為168.9萬平方公里)的2/3，即116萬平方公里，將這部分沙化土地規劃為封禁保護區，對現有植被和自然生態系統嚴加保護，通過建立封禁保護區，實施保護措施，防止這一區域生態環境的破壞和生態功能的退化。沙化土地封禁保護區的具體范圍，由全國防沙治沙規劃以及省、自治區、直轄市防沙治沙規劃確定。

　　對沙化土地封禁保護區主要采取以下保護措施：一是停止一切導致這部分區域生態功能退化的開發活動和其他人為破壞活動;二是停止一切產生嚴重環境污染的工程項目建設;三是嚴格控制人口增長，區內人口已超過承載能力的應采取必要的移民措施;四是改變粗放生產經營方式，走生態經濟型發展的道路，對已經破壞的重要生態系統，要結合生態環境建設措施，認真組織重建，盡快遏制生態環境惡化趨勢;五是進行重大工程建設要經國務院指定的部門批準。本法在沙化土地的預防一章中對沙化土地封禁保護區問題作出了較為具體的規定，即第二十二條規定，“在沙化土地封禁區保護區范圍內，禁止一切破壞植被的活動。” “禁止在沙化土地封禁保護區范圍內安置移民。對沙化土地封禁保護范圍內的移民，縣級以上地方人民政府應當有計劃地組織遷出，并妥善安置。沙化土地封禁保護區范圍內尚未遷出的農牧民的生產生活，由沙化土地封禁區主管部門妥善安排。” “未經國務院或者國務院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護范圍內進行修建鐵路、公路等建設活動”。同時，在法律責任一章中，對違反上述沙化土地封禁保護區規定的，要追究其法律責任。

　　第十三條防沙治沙規劃應當與土地利用總體規劃相銜接;防沙治沙規劃中確定的沙化土地用途，應當符合本級人民政府的土地利用總體規劃。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙規劃與土地利用總體規劃關系的規定。

　　一、根據土地管理法的有關規定，土地利用總體規劃是指各級人民政府為了貫徹執行國家關于土地利用的政策，根據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和環境保護的要求、土地供給能力及各項建設對土地的需求而編制的分配土地資源、合理調整土地利用結構和布局的較為長期的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據。土地利用總體規劃具有以下特點：

　　(一)具有整體性的特點。這里所講的具有整體性，主要是因為土地利用總體規劃的對象是本規劃區內的全部土地資源，它的作用是協調各部門用地矛盾，其制定者是人民政府，不是哪一個部門的事情。

　　(二)具有長期性的特點。土地利用總體規劃是土地利用的長期規劃，規劃期限一般在10年以上。

　　(三)具有可變性的特點。由于總體規劃是長期的，在一定時間內，受影響土地利用的人口增減、技術進步、經濟發展、甚至行政區域等變動因素的影響，需要根據變化了的實際情況定期修訂。但是，該修訂不能任意進行，必須嚴格依照法定的程序進行。

　　(四)具有指導性的特點。土地利用總體規劃對土地利用專項規劃和土地利用年度計劃等有宏觀控制、協調的指導作用。

　　土地利用總體規劃按照行政區劃分為全國土地利用總體規劃、省級土地利用總體規劃、地(市)級土地利用總體規劃、縣級土地利用總體規劃和鄉鎮級土地利用總體規劃五級。有時根據社會和經濟發展的需要，也會編制跨行政區域的區域性土地利用總體規劃。土地利用總體規劃由各級人民政府負責編制，并依據土地管理法所規定的程序報有批準權的人民政府批準。各級人民政府編制土地利用總體規劃必須依據土地管理法規定的原則、要求進行。土地利用總體規劃因級別不同其內容也不完全相同。全國和省級、地級土地利用總體規劃相對來講屬于宏觀控制性規劃，縣鄉級土地利用總體規劃屬于實施性規劃。

　　二、沙化土地是土地的一種類型，也是土地的一個組成部分，防沙治沙規劃與土地利用總體規劃都涉及土地的利用，土地利用總體規劃與縣級以上地方防沙治沙規劃都由人民政府負責編制，省級防沙治沙規劃和土地利用總體規劃都是由國務院批準的，又都在同一個區域內。因此，這兩個規劃應當是銜接的。但是，土地利用總體規劃與防沙治沙規劃各自的任務是不同的。土地利用總體規劃的基本任務是從國家全局和長遠利益出發，在保持耕地穩定的前提下，協調各業用地需求，統籌安排各類用地的規模和布局，合理安排土地開發和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經濟的可持續發展。防沙治沙規劃的基本任務是對沙化土地的治理進行統籌安排和總體部署，是指導防沙治沙工作的依據，防治的目標與治理措施較為明確、具體，其目的是為改善沙化地區的生態環境，從而促進沙化地區經濟的發展。防沙治沙規劃是沙化地區防沙治沙方面的具體性規劃，整治、利用的土地是沙化土地，而土地利用總體規劃則是對全部土地，其中也包括對沙化土地所進行的整體安排，沙化土地只是整個土地中的一部分，從這個意義上也可以說，防沙治沙規劃屬于土地利用總體規劃中的專項規劃。因此，本條規定防沙治沙規劃應當與土地利用總體規劃相銜接。如果兩個規劃相互矛盾、不銜接，不利于土地的合理利用，更不利于沙化土地的治理，也會給實際工作帶來不必要的麻煩。經人民政府批準的縣、鄉級土地利用總體規劃，已經把土地用途落實到了地塊，因此，防沙治沙規劃中確定的沙化土地用途，應當符合土地利用總體規劃。

　　第三章土地沙化的預防

　　預防土地沙化的制度是防沙治沙法規定的主要內容之一，是貫徹“預防為主，防治結合，綜合治理”原則的重要體現。預防的對象主要有兩部分：一是正在利用并具有沙化趨勢的土地，二是還未利用但是具有沙化趨勢的土地，這兩部分土地都需要采取預防措施。本章就是關于預防土地沙化的法律規定。全章分為九條，第十四條至第二十三條，主要內容包括：確定沙化土地監測制度和報告制度;因地制宜地營造防風固沙林草植被制度，以及對于土地沙化地區林木采伐的規定，植被管護、安置移民和修建鐵路、公路的規定，草原地區實行控制載畜量的規定，統一調配和管理水資源的規定，限制新開墾耕地和實行退耕還林還草的規定，沙化土地范圍內進行開發建設活動實行環境影響評價的規定等。

　　第十四條國務院林業行政主管部門組織其他有關行政主管部門對全國土地沙化情況進行監測、統計和分析，并定期公布監測結果。

　　縣級以上地方人民政府林業或者其他有關行政主管部門，應當按照土地沙化監測技術規程，對沙化土地進行監測，并將監測結果向本級人民政府及上一級林業或者其他有關行政主管部門報告。

　　【釋義】本條是對土地沙化情況進行監測有關內容的規定。

　　一、對于土地沙化進行監測是預防土地沙化的最主要的制度措施之一。通過監測掌握土地沙化動態變化情況，分析土地沙化發生原因和發展趨勢，及時提出采取相應預防和治理對策措施，是開展防沙治沙的一項基礎工作，它既是技術性保障工作，也是進行有效行政管理工作的依據。防沙治沙監測與森林資源調查、草原監測比較，在監測內容、指標體系和技術方法上都有一定區別，需要實行一家組織，各方配合的管理制度，即實行由國務院林業行政主管部門組織，其他有關部門參加的體制。

　　國家林業局從1994年開始，已經組織了兩次全國沙化土地普查，涉及數十萬個地塊，每一個地塊有土地類型、沙化類型、面積、植被種類、覆蓋情況、適宜治理程度、宜林宜草性質等數十個要素，這些重要資料都進入了數據庫和圖庫。為沙化土地防治的宏觀決策，編制全國有關防沙治沙工程建設規劃提供了主要依據。我國每五年實行一次全國的沙化土地普查已經形成了一項固定的正常性工作，各項技術措施和管理制度正在不斷得到完善。

　　二、本條和第十五條第二款分別規定了監測體系的三個層次的內容，這三個層次共同組成了全國開展防沙治沙的整個監測體系。三個層次既相互聯系，又相互獨立，分別具有各自明確的監測對象。本條第一款規定由國務院林業行政主管部門負責組織農業、畜牧、水利、土地和環保等有關的行政主管部門，對沙化土地進行統一的監測、統計和分析，并定期公布監測結果。這是全國范圍內沙化土地的宏觀監測工作，是第一個層次的監測。它主要是為了對外公布有關數據和狀況，為國家宏觀監測服務的。

　　三、第二款規定了第二個層次的監測，也就是地方監測，或者現場監測。這種監測既是開展第一層次監測的一部分基礎工作，更是為實施本條第二款以及第十五條第一款規定的報告制度直接服務的。這種現場監測，要落實到土地地塊，才能掌握具體地塊土地沙化變化的具體情況，才能針對土地沙化的實際情況和原因，因地制宜地采取科學的措施，監測者才能有根有據地向政府報告，收到報告的政府才能責成有關部門采取措施，有的放矢地開展制止和治理活動。因此，本款規定了兩個方面的內容：第一個方面是規定由誰負責進行，即由縣級以上地方人民政府林業主管部門或者其他有關行政主管部門應當按照土地沙化監測技術規程，對所在地區的沙化土地進行監測。這里涉及的土地沙化監測技術規程是從事沙化土地監測的技術規范，國務院林業主管部門在1994年已經頒布了《沙化土地監測技術規程》及其補充規定，并已經成功運用在兩次的全國沙化土地普查，今后將根據實際情況的需要進行完善和修正。第二個方面是縣級以上地方人民政府林業主管部門或者其他有關行政主管部門，應當將監測結果向本級人民政府以及上一級林業主管部門或者其他有關行政主管部門報告。

　　第十五條縣級以上地方人民政府林業或者其他有關行政主管部門，在土地沙化監測過程中，發現土地發生沙化或者沙化程度加重的，應當及時報告本級人民政府。收到報告的人民政府應當責成有關行政主管部門制止導致土地沙化的行為，并采取有效措施進行治理。

　　各級氣象主管機構應當組織對氣象干旱和沙塵暴天氣進行監測、預報，發現氣象干旱或者沙塵暴天氣征兆時，應當及時報告當地人民政府。收到報告的人民政府應當采取預防措施，必要時公布災情預報，并組織林業、農(牧)業等有關部門采取應急措施，避免或者減輕風沙危害。

　　【釋義】本條規定是關于在監測過程中發現土地沙化或者沙化程度加重，應當采取措施的規定。

　　一、第一款規定了兩方面的內容。一方面是縣級以上林業主管部門或者其他有關行政主管部門在土地沙化監測過程中，發現土地沙化或者沙化程度加重，應當及時報告本級人民政府。這是因為，防沙治沙工作是一個涉及多個方面，多個管理部門的一件社會性很強的工作，僅靠林業主管部門一家是不能完全制止目前我國土地沙化持續惡化的趨勢的。在發生土地沙化的地區，造成土地沙化的原因是多種多樣的，土地使用者的情況也是復雜的，耕地、草原、湖泊、林地都有發生土地沙化的可能，而這些土地的管理部門也是分別屬于農業、畜牧、土地、林業、水利等不同的管理部門，這就需要林業主管部門將監測到土地沙化的真實情況報告給本級人民政府，在政府的指定和協調下，由有關管理部門通過不同的管理渠道去預防和制止土地沙化情況的發生和發展。這就是本款規定的另一方面內容，即收到報告的人民政府應當責成有關行政主管部門制止導致土地沙化的行為，并采取有效措施進行治理。

　　本款給縣級以上地方人民政府規定了一項法定責任，即地方人民政府在收到報告后，應當責成有關行政部門采取措施。政府在這里的行政行為是通過有關行政主管部門去實現的，對于發生在草原上的土地沙化就責成農業或者畜牧主管部門去制止和治理，發生在林地上的土地沙化就責成林業主管部門去制止和治理，發生在誰管理的土地類別，就由誰負責制止和治理。本法這樣規定是和草原法、土地管理法、森林法等有關法律法規規定充分緊密相銜接的，既維護了法律的統一性，也使管理措施經濟有效。

　　二、第二款規定的內容是監測體系的第三個層次，屬于一種相對獨立的災害天氣監測預報活動，本款規定由氣象主管機構組織開展氣象干旱和沙塵暴天氣的監測和預報。各級氣象主管機構在發現氣象干旱或者沙塵暴天氣征兆時，應當及時報告當地人民政府，由收到報告的人民政府采取預防措施，必要時公布災情預報，并組織林業、農(牧)業等有關部門采取應急措施，避免或者減輕風沙危害。我國近幾年來發生的數次強烈的沙塵暴天氣造成的經濟損失是嚴重的，人員死亡也時有發生。例如：2000年春季發生在北京地區的多次沙塵暴就造成飛機停飛，高速公路關閉，交通事故增多，電線以及廣告牌脫落造成人員死亡。又比如：在許多沙化土地地區，每年4～5月份正是春播季節，沙化土地一遇到稍大一點的風，種子和肥料就會被吹走，有的幼苗被連根拔出，土壤水分散失，有的被風沙吹干致死，有的禾苗被掩埋。反復補救，常誤農時，一誤就是一年。沙化土地地區干旱天氣使得草場退化，使適于牲畜食用的優勢草種逐漸減少，甚至完全喪失;牧草變得低矮、稀疏，牧草產量明顯降低，草場的載畜能力大為下降。這些災害可以通過氣象預測預報，爭取應急時間，及早采取措施進行有效預防，以減輕災害損失。

　　第十六條沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府應當按照防沙治沙規劃，劃出一定比例的土地，因地制宜地營造防風固沙林網、林帶，種植多年生灌木和草本植物。由林業行政主管部門負責確定植樹造林的成活率、保存率的標準和具體任務，并逐片組織實施，明確責任，確保完成。

　　除了撫育更新性質的采伐外，不得批準對防風固沙林網、林帶進行采伐。在對防風固沙林網、林帶進行撫育更新性質的采伐之前，必須在其附近預先形成接替林網和林帶。

　　對林木更新困難地區已有的防風固沙林網、林帶，不得批準采伐。

　　【釋義】本條是對在沙化土地范圍內保護和建設林木植被等內容的規定。

　　一、本條規定的內容相對森林法等有關規定來說，考慮到土地沙化地區是屬于需要特別保護的地區，對其范圍內的林木保護和建設所做出的規定是屬于更加嚴格的特別規定，因此在具體管理制度方面，要比森林法一般規定的管理制度更加嚴格。

　　二、本條第一款規定了三方面內容。第一，縣級以上地方人民政府應當按照批準的防沙治沙規劃，確定一定比例的土地用于防風固沙林網、林帶的營造，用于種植多年生灌木和草本植物。我國科學家經過對全國植被狀況的系統研究和對幾十年來治沙實踐的總結，提出了“植樹造林，栽植灌木和草類，是控制流沙的根本措施”的科學結論?？茖W研究表明，不論何種原因造成的嚴重土地沙化，要大面積治理就必須走以林為主，喬、灌、草結合的防沙治沙途徑，要靠喬木防風、灌木固沙。喬灌草結合形成的人工植被群落，是一個綜合防護體系，這樣的植物群落穩定性強、抗干旱能力強、防風固沙效果好。另一方面，預防和治理沙化土地需要在較大地域范圍內進行，需要按照防沙治沙規劃劃定一定面積的土地，這個面積，科學研究表明理想目標大約在35%左右，實行統一規劃，統一行動，這樣預防和治理的效果較為理想。如果一個地區，你治他不治，東家治理西家破壞，治理速度總是趕不上破壞速度，無論是從預防上看還是從治理來看效果都不好。幾十年的防沙治沙經驗證明，凡是采取統一規劃，集中行動，以林為主，喬灌草相結合的辦法，開展綜合預防和治理的地方，都取得了很好的效果，如陜西省榆林市、內蒙古自治區赤峰市、新疆自治區和田地區等地，都出現了人進沙退的可喜局面。第二，營造防護林網、林帶必須占用一定土地。家庭聯產承包后，由于在自己承包的土地上營造林網、林帶受益的往往是別人，利益調整問題難以解決，土地問題成了營造林網、林帶的難題。因此，規定縣級以上政府在制定規劃時，在承包土地當中就要按照防沙治沙規劃將這些確定下來。第三，由于實行以增加林木植被覆蓋為主要工作內容的預防措施，地方林業主管部門作為法律規定的主管部門，就應當按照當地的自然和經濟條件，科學合理地確定當地的植樹造林成活率、保存率的標準，部署和落實好植樹造林、增加植被的具體任務，逐片組織實施，并采取各種形式的責任制度，明確各自的責任，造一片，成活一片，保存一片，確保當地植樹造林成活率、保存率的完成。

　　三、本條第二款規定了沙化土地所在地區對于林木采伐的要求和條件。規定除了屬于林木正常經營，需要采取撫育更新性質的采伐措施以外，對于防風固沙林網、林帶，林業主管部門不得批準進行采伐。防風固沙林網、林帶在防沙治沙過程中起主體作用，是整個防護體系中最為重要的生物措施，它的存在與否直接關系到該地區是否會受到風沙危害，而防風固沙林網、林帶屬于生態防護林，它不是以生產木材為主要目的進行經營管理的，需要按照生態防護林的要求長期經營和保護，這樣才能形成嚴密有效的體系，才能充分地發揮它應有的作用，因此，從防風固沙的實際需要出發，防風固沙林網和林帶不能實行主伐，更不能實行大面積的皆伐，只能根據科學經營的需要進行小范圍、低強度的撫育性質的采伐。再由于沙化土地地區一般都是自然條件惡劣，生態環境脆弱的地區，林木植被成活困難，生長緩慢，為保證具有一定的植被覆蓋程度和覆蓋連續性，使防風固沙的效果不消失、不減弱，第二款同時還規定了進行撫育更新性質采伐的條件，即在對防風固沙林網、林帶進行采伐以前，必須在其附近預先形成接替的林網和林帶，以避免空缺。

　　四、第三款特別規定，在林木更新困難的地區，已經形成的防風固沙林網和林帶不能批準采伐。這是一條原則規定，一個地區是不是屬于林木更新困難的地區，需要根據當地的自然條件決定，這方面需要有更加詳細的地方法規?！渡址▽嵤l例》對于各地造林成活率的檢查驗收標準，是根據各個地區的降水等自然條件來劃分等級和確定的，原林業部頒布實施的《全國植樹造林檢查驗收標準》，可以作為確定具體范圍的參考。

　　第十七條禁止在沙化土地上砍挖灌木、藥材及其他固沙植物。

　　沙化土地所在地區的縣級人民政府，應當制定植被管護制度，嚴格保護植被，并根據需要在鄉(鎮)、村建立植被管護組織，確定管護人員。

　　在沙化土地范圍內，各類土地承包合同應當包括植被保護責任的內容。

　　【釋義】本條是針對過度樵采灌木和濫挖野生藥材以及其他固沙植物行為的規定。

　　一、第一款是禁止性規定。目前在廣大沙化土地地區，過度樵采，砍挖灌木、濫挖藥材等固沙植物已經成為土地沙化的重要原因之一。據調查測算，目前全國沙化土地地區現有薪炭林24.7萬公頃，每年能提供薪柴594萬噸，僅占實際薪柴需求量4189萬噸的14.2%，缺額巨大。青海省柴達木盆地原有植被較好的固定沙地200多萬公頃，到20世紀80年代中期因濫樵，造成植被破壞，已有1/3以上成為流動沙丘。內蒙古吉蘭泰鎮20世紀70年代以來人口迅速增加，樵采量急增，鹽湖西北部大面積生長良好的沙地梭梭林，在短短20多年的時間里從7萬公頃減少到2萬公頃左右，該鎮周圍40公里范圍內的梭梭林全部被砍光。甘肅省中部地區有70萬戶農民每年缺柴3～7個月，每戶每年因樵采毀林毀草0.27～0.47公頃。樵采的方式通常是大片地被連根挖掘，使地表植被遭到徹底破壞，在風力作用下大面積的固定、半固定沙地很快變成流沙。在沙化土地地區生長的中藥材，如甘草、麻黃、瑣陽、肉蓯蓉、發菜等易采集、價格高，群眾性亂采濫挖現象十分嚴重。據測算，每挖1公斤甘草要破壞0.53～0.67公頃土地。甘肅省1994年一年因挖甘草破壞草場6萬公頃以上。就連幅員面積不大的寧夏每年因采挖甘草直接或間接破壞草原植被也已達2萬公頃!因此，這些行為法律明確規定需要禁止。

　　二、第二款規定沙化土地地區的縣級人民政府，應當按照本款要求制定植被管護制度，對于上述濫挖濫采造成土地嚴重沙化的行為，本條理應規定嚴格的措施加以制止和防范的。但由于土地沙化地區情況復雜，民族習慣和經濟發展水平不一致，一時認識難以統一，全國做出統一的規定有一定的難度。因此采取了將其管理措施留給縣級人民政府去制定，同時作為基本要求規定了在鄉(鎮)、村建立植被管護組織，確定管護人員，通過落實責任到具體管護人員等辦法來加強當地現有植被的管護，嚴格保護植被。

　　三、第三款規定在沙化土地范圍內，也就是在防沙治沙規劃確定的地域范圍內，所有各類涉及土地承包的合同，都要規定在承包土地范圍內，確定植被保護責任的內容。通過承包合同明確規定現有植被由誰負責管理，由誰負責保護，由誰負責經營。明確簽約雙方在沙區植被管護上的權利、義務，違背的要按照合同的規定進行處理。比如交納違約金，收回土地承包經營權等。

　　第十八條草原地區的地方各級人民政府，應當加強草原的管理和建設，由農(牧)業行政主管部門負責指導、組織農牧民建設人工草場，控制載畜量，調整牲畜結構，改良牲畜品種，推行牲畜圈養和草場輪牧，消滅草原鼠害、蟲害，保護草原植被，防止草原退化和沙化。

　　草原實行以產草量確定載畜量的制度。由農(牧)業行政主管部門負責制定載畜量的標準和有關規定，并逐級組織實施，明確責任，確保完成。

　　【釋義】本條是關于防止草原沙化的規定。

　　一、草原過載放牧是造成土地沙化嚴重發展的最突出原因，因此第一款要求草原地區的地方各級人民政府農(牧)業行政主管部門負責采取有效措施，防止草原退化和沙化。據統計，建國以來，我國牧區家畜由2900萬頭(只)增加到9000萬頭(只)，而同時草地(牧場)面積卻因開墾、退化、沙化而逐年減少。在沙化土地地區，草場牲畜超載率高達50%～120%，有些地區甚至高達300%。長期以來，畜牧業是以牲畜頭數多少來衡量經濟效益和工作業績，而不管草場承載能力，導致草場嚴重過牧退化，再加上多數地方沒有把生態環境建設作為硬指標與政績考評掛鉤，致使一些干部以生態環境破壞為代價，注重眼前利益，進行掠奪式的開發、經營，造成自然資源不斷破壞，環境不斷惡化，沙化土地面積不斷擴張?？茖W研究表明，只有因地制宜地采取各種科學的辦法，組織農(牧)民建設人工草場，控制載畜量，調整畜牧品種，推行牲畜圈養和草場輪牧，消滅草原鼠害、蟲害，才能保護好草原植被，防止草原退化和沙化。因此，法律做出這樣的規定是非常必要的。

　　二、第二款規定草原實行以產草量確定載畜量制度。這是防止草原沙化的一項緊迫而又必須的法律制度。從可持續發展出發，一個地區的草場要保持穩定、持續的生產能力，就應當按照這個地區草場實際產草能力以及所能承擔的供草能力來確定實際飼養牲畜的數量，這樣草場的利用就不會超過其承受能力，草場資源才能得到保護和發展，土地才不會發生退化和沙化，也只有這樣才能持續提高畜牧業的經濟效益。在產草量一定的情況下，多養不但不能多得，相反，養得過多，牲畜半饑半飽反而會多養少得。目前世界上許多國家，特別是畜牧業比較發達的國家都普遍采用這種制度。這項制度在我國一些草原地區已經開始探索和實踐，但是要真正執行好這項制度，還需要農(牧)業行政主管部門不斷總結實踐經驗，制定出載畜量標準和相關規定，并逐級組織實施。

　　第十九條沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府水行政主管部門，應當加強流域和區域水資源的統一調配和管理，在編制流域和區域水資源開發利用規劃和供水計劃時，必須考慮整個流域和區域植被保護的用水需求，防止因地下水和上游水資源的過度開發利用，導致植被破壞和土地沙化。該規劃和計劃經批準后，必須嚴格實施。

　　沙化土地所在地區的地方各級人民政府應當節約用水，發展節水型農牧業和其他產業。

　　【釋義】本條是關于加強水資源的管理和利用，防止土地沙化的規定。

　　一、科學研究表明，水資源利用不合理是造成土地沙化的重要原因之一。主要表現為：一是大水漫灌，既造成水資源浪費，又使土地鹽漬化。據甘、寧、青、新四省(區)統計，已有1574萬公頃土地鹽漬化。二是上游大規模開墾，過量用水，修建水利工程攔蓄淡水，造成下游水量減少，河水斷流，植被死亡。內蒙古西部的額濟納旗綠洲，歷史上曾享有“居延大糧倉”的盛名，由于20世紀60年代以來河西走廊大量使用黑河上游水資源，進入綠洲的水量由9億立方米減少到3億立方米，致使綠洲內天然林大面積枯死，35萬公頃土地沙化、鹽漬化。在新疆，塔里木河上游、中游不斷開墾超量用水，致使下游水量驟減，約270公里河道完全斷流，500多公里季節性斷流，境內35.3萬公頃胡楊林枯死，6.67萬公頃草場退化，1.67萬公頃農田棄耕，5萬多人面臨搬遷危險。三是過度開采地下水，導致地下水位下降，造成植被衰退，甚至枯死。甘肅民勤縣由于過度開采地下水，造成綠洲70%以上的天然植被已經衰退，2.9萬公頃沙棗林、梭梭林枯死，土地沙化嚴重。為改變這些現象，法律在這兩款中規定了一系列流域和區域水資源的調配、管理和利用制度，同時也規定了具體方法措施，以便沙化土地所在地區縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門執行。

　　二、我國是一個水資源貧乏的國家，水資源總量約2.8萬億立方米，人均占有量約2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。同時，我國水資源的分布又是不平衡的，沙化土地所在地區更是水資源極度緊缺的地區。因此，厲行節水，發展節水型農牧業和其他產業，是沙化土地所在地區惟一的選擇。

　　第二十條沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府，不得批準在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地;已經開墾并對生態產生不良影響的，應當有計劃地組織退耕還林還草。

　　【釋義】本條是關于防止過度開墾造成土地沙化的規定。

　　相關資料表明：20世紀50年代到70年代末，我國西北地區先后三次大規模毀草毀林開荒，破壞草地667萬公頃，毀林18.7萬公頃。結果是開荒一畝，沙化一畝，農牧林三者皆傷。近幾年，特別在沙漠邊緣地帶和林地、草原等農牧交錯區，由于自然經濟條件較好，便于開發利用，一些單位和個人為了致富，便把目光投向沙荒地的開墾，毀林毀草的勢頭很猛。新疆從20世紀50年代至90年代，由于盲目開荒，塔里木盆地的胡楊林減少了360萬畝，占總面積的46%，主要是大規模開墾造成的。本條就是針對這種現象，規定沙化土地所在地區的縣級以上地方人民政府，不得批準在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地;已經開墾并對生態產生不良影響的，應當有計劃地組織退耕還林還草。采取退耕還林還草措施的，凡是列入國家退耕還林還草工程項目范圍的，都可以享受國家規定的相關優惠政策。

　　第二十一條在沙化土地范圍內從事開發建設活動的，必須事先就該項目可能對當地及相關地區生態產生的影響進行環境影響評價，依法提交環境影響報告;環境影響報告應當包括有關防沙治沙的內容。

　　【釋義】本條是關于從事開發建設項目活動提交的環境影響報告中應當包括有關防沙治沙內容的規定。

　　研究表明：工礦、交通、油田等工程建設施工中破壞林草植被，固體廢棄物擴散或酸堿污染，以及施工區坍塌滑坡造成土地沙化在局部地區也非常嚴重，已經成為土地沙化的重要原因之一。按照國務院1998年發布的《建設項目環境保護管理條例》的有關規定，進行項目建設時需要提交該項目的環境影響評價報告，并經專家委員會評審同意，主管部門審核并簽署意見批準后方能開工建設。防沙治沙法在本條特別規定，在進行這些工程項目建設提交環境影響評價報告時，要有防沙治沙的內容。

　　第二十二條在沙化土地封禁保護區范圍內，禁止一切破壞植被的活動。

　　禁止在沙化土地封禁保護區范圍內安置移民。對沙化土地封禁保護區范圍內的農牧民，縣級以上地方人民政府應當有計劃地組織遷出，并妥善安置。沙化土地封禁保護區范圍內尚未遷出的農牧民的生產生活，由沙化土地封禁保護區主管部門妥善安排。

　　未經國務院或者國務院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護區范圍內進行修建鐵路、公路等建設活動。

　　【釋義】本條是關于沙化土地封禁保護區范圍內預防土地沙化措施的規定。

　　一、考慮到沙漠是陸地五大生態系統(草原、耕地、濕地、森林)之一，保持一個相對穩定的沙漠生態系統對保護陸地生態平衡十分重要，而采用封禁辦法既是保持沙漠自然生態系統穩定，也是恢復已嚴重退化的沙區植被最有效、最經濟的辦法。因此，對不具備治理條件或者因為保護生態需要不宜治理和開發利用的連片沙化土地應當實行封禁保護。本條三款內容都是針對封禁保護區的，按照本法第十二條規定，對于“在規劃期內不具備治理條件的以及因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地，應當規劃為沙化土地封禁保護區，實行封禁保護。沙化土地封禁保護區的范圍，由全國防沙治沙規劃以及省、自治區、直轄市防沙治沙規劃確定。”

　　二、怎樣封禁保護?本條規定在這個區域內禁止一切破壞植被的活動，禁止在這個區域內安置移民，已有的居民要遷出，對尚未遷出的農牧民的生活要妥善安排。未經國務院或者國務院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁區內修建鐵路、公路等建設活動。第三十五條還規定，因保護生態的特殊需要，可以將現在已利用的或者治理的沙化土地劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區，但批準機關應當給予治理者合理的經濟補償。

　　三、對不遵守這些規定的怎么處理?第三十八條對違反規定在沙化土地封禁保護區范圍內從事破壞植被活動的(包括采摘、開墾、放牧等)有關執法部門責令其停止違法行為;有違法所得的，沒收其違法所得，構成犯罪的，依法追究刑事法律責任。第四十三條規定對批準在該區域內安置移民或修建工程的領導人員要給予行政處分。

　　第四章沙化土地的治理

　　本章是關于沙化土地治理制度的規定，與預防制度一樣，治理制度也是防沙治沙法的核心制度之一。全章九條，從第二十三條到第三十一條，主要規定了沙化土地所在地區的地方各級人民政府應當按照防沙治沙規劃，采取有效措施，組織有關部門、單位和個人，治理已經沙化的土地并針對公益性治沙、擁有土地使用權的單位和個人的群眾性治沙、單位和個人從事營利性治沙，以及單位責任治沙分別規定了相應的制度。

　　第二十三條沙化土地所在地區的地方各級人民政府，應當按照防沙治沙規劃，組織有關部門、單位和個人，因地制宜地采取人工造林種草、飛機播種造林種草、封沙育林育草和合理調配生態用水等措施，恢復和增加植被，治理已經沙化的土地。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙要由地方人民政府負總責，在各級人民政府組織下，有關部門、單位和個人因地制宜采取各項措施進行綜合治理的規定。

　　實踐中治理沙化土地的技術措施模式是多種多樣的，目前總結和采用的技術措施有100多項，歸納成為治理模式則主要有：沙地飛播造林模式，封沙育林育草模式，沙地生物經濟圈綜合治理模式，防風沙障造林模式，鐵路防沙造林模式和草方格沙障治沙模式。不同地區由于自然經濟條件的不同，所采取的治理模式是不一樣的，有些地區可以采取較單一的模式，多數地區則需要采取幾種模式的組合，這些都需要沙化土地所在地區的地方各級人民政府根據當地的實際情況因地制宜地來確定，并組織有關部門、單位和個人加緊落實。

　　第二十四條國家鼓勵單位和個人在自愿的前提下，捐資或者以其他形式開展公益性的治沙活動。

　　縣級以上地方人民政府林業或者其他有關行政主管部門，應當為公益性治沙活動提供治理地點和無償技術指導。

　　從事公益性治沙的單位和個人，應當按照縣級以上地方人民政府林業或者其他有關行政主管部門的技術要求進行治理，并可以將所種植的林、草委托他人管護或者交由當地人民政府有關行政主管部門管護。

　　【釋義】本條是關于公益性治沙活動的規定。

　　一、土地沙化地區多是經濟欠發達地區，少數民族聚居區和邊疆地區，經濟不發達，自我積累、自我發展能力弱，需要鼓勵社會力量投入人力和物力，進行公益性治理，這些地方也有大片的沙化土地可供開展公益性治沙活動。應當在自愿的前提下，最大程度地調動廣大人民參加治理沙化土地的積極性，滿足廣大社會和人民從事公益事業的愿望。近幾年來，隨著人們生活水平的提高，對于風沙危害的認識也在提高，廣大公民、單位和企業十分熱心于治理風沙危害，自愿出資出力，在風沙肆虐地區，開展植樹種草活動。為了保證這些活動的有效性，法律明確規定予以支持鼓勵。

　　二、第二款還規定了政府林業等有關主管部門要采取具體扶持的措施，負責為公益性治沙活動提供治理地點，按照防沙治沙規劃和治理部署，圈定具體治理場地，根據因地制宜的原則，適合種樹的地方種樹，適合種灌木的地方種植灌木，適合種草的地方應當種草，并負責提供無償技術指導，包括實施規劃咨詢、種苗落實和技術幫助等等。

　　三、第三款規定從事公益性治沙的單位和個人，不能想在哪里進行就在哪里進行，也不能想怎么治理就怎么治理，應當按照縣級以上地方人民政府林業等主管部門的技術要求進行治理，當然作為主管部門應當充分考慮治理者的愿望和意見，但無論何種情況都要符合當地的防沙治沙規劃，符合當地的自然客觀條件。對于從事公益性治沙的單位和個人來說，規定考慮到大多單位和個人不在沙化土地地區長期生活，是屬于階段性參與治理活動，也不能長期在該地區從事治理后的管理活動，而治理活動是一個長期的不能間斷的過程，需要不斷地管理和保護，真正實現三分造七分管，這樣治理才能有成效，因此第三款還規定了治理者可以將所種植的林、草植被委托他人管護，委托的方式可以是多種多樣的。對于沒有合適委托對象，或者不方便委托的，可以交由當地人民政府有關主管部門，由他們來確定管理人員、方式和方法，這也是法律規定的有關主管部門的一項責任，應當切實執行。

　　四、公益性治沙的活動如列入政府工程項目的，還可以得到本法第三十二條規定的財政扶持，符合第三十三條規定的，可以享受地方人民政府規定的優惠政策。

　　第二十五條使用已經沙化的國有土地的使用權人和農民集體所有土地的承包經營權人，必須采取治理措施，改善土地質量;確實無能力完成治理任務的，可以委托他人治理或者與他人合作治理。委托或者合作治理的，應當簽訂協議，明確各方的權利和義務。

　　沙化土地所在地區的地方各級人民政府及其有關行政主管部門、技術推廣單位，應當為土地使用權人和承包經營權人的治沙活動提供技術指導。

　　采取退耕還林還草、植樹種草或者封育措施治沙的土地使用權人和承包經營權人，按照國家有關規定，享受人民政府提供的政策優惠。

　　【釋義】本條是關于群眾性治沙的規定。

　　一、目前我國沙化土地的利用從權屬上看一般分為三種情況：一是國家所有的土地，但是在目前條件下沒有利用，也未確定使用者，如大沙漠和戈壁等;二是雖然是國家所有的土地，但是已經確定了土地使用者，如大草原、大森林等;三是集體所有和使用的土地。在我國一些自然條件比較好的沙化土地地區，大部分國有土地或者集體土地都明確了使用權人或者承包經營權人，而生活在沙區的廣大人民群眾也都獲得了國有土地使用權或者集體土地承包經營權，因此，這條規定涉及廣大人民群眾的治沙活動。他們要從這些土地的使用中獲得收益，他們也就有義務對于發生沙化的土地進行治理。這是他們的義務。如果他們本身確實無能力治理，可以委托他人治理，這個“他人”是廣義的，不僅是指單個的“自然人”，也包括別的單位或者農村集體等。這些土地大部分已經按照《土地管理法》、《森林法》和《草原法》等法律的規定確定了權屬，本法規定內容并不涉及權屬確定等事宜，而只是從使用者的角度規定了法律義務和權利，無論所有者是誰，只要是現在使用沙化土地的使用者，就應當履行本條規定的義務。這種委托和合作，需要通過簽訂協議的方式明確各自的權利和義務。在這里，執行義務的主體是沙化土地的使用權人和承包經營權人，但是政府以及有關主管部門應當承擔服務的職能，政府以及有關主管部門通過發動、組織、引導和檢查監督，不斷發展和完善技術推廣單位等中介服務組織，來為土地使用權人或者承包經營權人提供技術指導和服務。

　　二、本條第三款規定了土地使用權人或者承包經營權人按照國家有關規定，采取退耕還林還草、植樹種草或者封育措施治理沙化土地的，享受人民政府提供的政策優惠。目前，中央政府提供的退耕還林還草補貼是每年每畝補助200斤糧食，20元現金，一次性補助種苗費50元。為增加履行義務的約束力，針對這一條的規定，本法還在第三十九條規定了相應法律責任。

　　第二十六條不具有土地所有權或者使用權的單位和個人從事營利性治沙活動的，應當先與土地所有權人或者使用權人簽訂協議，依法取得土地使用權。

　　在治理活動開始之前，從事營利性治沙活動的單位和個人應當向治理項目所在地的縣級以上地方人民政府林業行政主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門提出治理申請，并附具下列文件：

　　(一)被治理土地權屬的合法證明文件和治理協議;

　　(二)符合防沙治沙規劃的治理方案;

　　(三)治理所需的資金證明。

　　【釋義】本條是關于營利性治沙條件的規定。

　　一、具有土地使用權或者承包經營權的人在自己經營的土地上進行治沙活動，一般是經常性的，小規模的，零星的，當沙化土地已經嚴重發展時，僅僅依靠這樣的治沙活動就難以見效，這時就需要那些不具有土地使用權的單位和個人來進行連續的，大規模的治理。這條首先規定了不具有沙化土地所有權或者使用權，但又從事沙化土地治理活動的單位和個人，應當事先與土地所有權人或者使用權人簽訂協議。這是為了防止在治沙活動中和治理以后發生糾紛，損害雙方的利益。

　　二、在營利性治沙過程中發生了一些以治理沙化土地為名，實際從事沙化土地過度開發利用的現象。開發者投入資金從事這些開發利用項目，就是要在最短的時間內，最大限度地利用自然資源條件，以取得盡可能多的經濟回報，因此有的治理者全然不顧自然條件的限制，肆意破壞，致使土地沙化更加嚴重，有的大面積地破壞現有植被，隨意開墾，隨意撂荒，有些已經到了觸目驚心的地步。因此，在沙區加強營利性治理的管理已經刻不容緩。總結實際中的成功經驗，法律規定了治理申請制度。

　　三、營利性治理申請主要包括三個方面的內容：一是被治理土地權屬的合法證明文件和治理協議。目的是通過治理申請表明治理者已合法取得沙化土地的治理權?？h級以上地方人民政府林業主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門通過治理申請審查以保證合法、公平地取得沙化土地的治理權。二是按照防沙治沙規劃，制定項目治理方案，解決治理、保護和利用的科學性問題。在對一片沙化土地進行治理前，由有一定規劃設計資質的設計單位或者技術推廣單位，對將要實施治理的沙化土地進行全面的調查，根據實際自然條件和治理者的治理能力(治理所需的資金證明)，做出科學合理的治理方案，對治理的范圍、治理需要達到的目標和相應需要的時間、治理需要采取的主要技術手段和措施、治理后土地的保護利用計劃以及治理用水計劃等做出項目實施方案和計劃。在治理方案通過申請審查以后，治理者和防沙治沙主管部門將共同按照這個方案分別實施治理和監督管理。這樣的治理、保護和利用都有一個科學性，并符合每個治理者和實際自然條件情況的依據，從事治理和開發利用的科學性則有了根本的保證。三是審查治理者的實際經濟能力，即治理者是否具有治理所需的資金證明，根據資金能力判斷和確定治理者治理沙化土地的面積，杜絕亂占土地、圍而不治現象的出現。

　　第二十七條本法第二十六條第二款第二項所稱治理方案，應當包括以下內容：

　　(一)治理范圍界限;

　　(二)分階段治理目標和治理期限;

　　(三)主要治理措施;

　　(四)經當地水行政主管部門同意的用水來源和用水量指標;

　　(五)治理后的土地用途和植被管護措施;

　　(六)其他需要載明的事項。

　　【釋義】本條是關于沙化土地治理方案具體內容和條件的規定。

　　一、營利性治沙的治理方案具體包括將要治理的沙化土地的面積，邊界四至范圍;每個治理階段的目標和治理的時間;分別需要采取的主要技術措施;治理用水的需要量和來源;完成治理后計劃的土地用途，是建設成為草原用于畜牧業，還是造林植樹，或者是用于耕地，或者綜合治理利用，農、林、牧用地各自所占的比例，以及范圍內所有植被的管護責任和措施等等。

　　二、縣級以上地方人民政府林業主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門通過治理申請的審查，確定治理者、治理范圍、治理方式和途徑等事宜，從行政管理的角度保證治理的有效性，控制盲目開發利用，促進治理者加大治理力度，盡可能縮短治理時間，爭取早日投入開發利用，在保護環境條件基礎上創造新的經濟效益。

　　第二十八條從事營利性治沙活動的單位和個人，必須按照治理方案進行治理。

　　國家保護沙化土地治理者的合法權益。在治理者取得合法土地權屬的治理范圍內，未經治理者同意，其他任何單位和個人不得從事治理或者開發利用活動。

　　【釋義】本條是關于營利性治沙的治理者義務和權利的規定。

　　一、從事營利性治沙活動的單位和個人，必須按照治理方案進行治理。治理方案是一個法定的方案，它既是一個治理的技術方案，也是行政主管部門進行行政管理的依據和標準。治理的成功與否，就是要看治理者是否按照治理方案規定的內容和時間，按步就緒地實施。治理方案落實了，治理就有成效，治理方案不落實，治理也就不會有成效。因此，本條第一款把按照治理方案進行治理，作為治理者的法定義務規定下來，并在本法第四十一條規定了相應的法律責任。

　　二、本條第二款，從保護治理者的合法利益出發，規定了在治理者取得合法土地權屬的治理范圍內，未經治理者同意，其他任何組織和個人不得從事治理或者開發利用活動。為確保合法權益得到保護，本法在第四十二條規定了相應的法律責任，以保證落實。

　　第二十九條治理者完成治理任務后，應當向縣級以上地方人民政府受理治理申請的行政主管部門提出驗收申請。經驗收合格的，受理治理申請的行政主管部門應當發給治理合格證明文件;經驗收不合格的，治理者應當繼續治理。

　　【釋義】本條是關于營利性治沙驗收的程序和要求的規定。

　　預防土地沙化和治理沙化土地的根本目的是充分保護生態環境，合理、有效地利用沙化土地，實行治理后的驗收制度，是保證沙化土地治理一片，成功一片，投入開發利用一片的一項重要制度。通過檢查驗收，將治理與開發利用在時間上區分開來，在保證自然環境條件達到開發利用的承載能力條件下，對已經達到治理方案要求的，驗收后發給治理合格證明文件，準予進行開發利用;對尚未達到治理方案要求的，要求繼續按照治理方案進行治理，直到達到治理方案規定的要求為止。為保證該項制度的實施，本法在第四十一條規定了相應的法律責任。

　　第三十條已經沙化的土地范圍內的鐵路、公路、河流和水渠兩側，城鎮、村莊、廠礦和水庫周圍，實行單位治理責任制，由縣級以上地方人民政府下達治理責任書，由責任單位負責組織造林種草或者采取其他治理措施。

　　【釋義】本條是關于沙化土地地區有關單位治理責任的規定。

　　防沙治沙是一件造福社會，惠及子孫的大事，需要動員全社會各方面的力量積極地投入到這項事業中來。法律規定對于已經沙化的土地范圍內的鐵路、公路、河流和水渠兩側，城鎮、村莊、廠礦和水庫周圍，實行單位治理責任制，由縣級以上地方人民政府下達治理責任書，由責任單位負責組織造林種草或者采取其他治理措施。實行責任分解，任務分解，各單位對于自己周圍的沙化土地負有法定責任。既然是法定責任就是強制性的，是必須完成的。

　　第三十一條沙化土地所在地區的地方各級人民政府，可以組織當地農村集體經濟組織及其成員在自愿的前提下，對已經沙化的土地進行集中治理。農村集體經濟組織及其成員投入的資金和勞力，可以折算為治理項目的股份、資本金，也可以采取其他形式給予補償。

　　【釋義】本條是關于農村集體經濟組織開展集中治沙活動措施的規定。

　　幾十年來的防沙治沙實踐證明，農村是開展防沙治沙活動的主戰場，農村集體經濟組織是開展防沙治沙活動的主力軍，實行“統一規劃，因地制宜，分步實施，堅持區域防治與重點防治相結合”是一條成功的經驗。在許多沙退人進的地區，動員和組織廣大農民，依靠農村集體經濟組織的力量，有計劃地集中開展大規模的防沙治沙活動，相比一家一戶、小規模地開展防沙治沙活動是十分有效的方法。在實行家庭承包制后，這條成功的經驗還可不可以應用，在應用中的一系列涉及利益分配的政策如何處理?為此，本條規定當地政府，在農村集體經濟組織及其成員自愿的前提下，可以由地方人民政府統一組織，統一規劃，統一布局，統一安排，統一實施，對已經沙化的土地進行集中治理，農、林、牧、水兼顧，科學安排利用。在農村取消了勞動積累工和義務工后，用什么辦法能將農村分散的土地和勞力集中起來?本條規定：為保障集體經濟組織及其成員的合法利益，對于農村集體經濟組織及其成員投入治理活動的資金和勞力，可以折算為治理項目的股份、資本金，在取得經濟收益時按照股份或者資本金比例予以分配，也可以采取其他形式，如將治理后恢復生產能力的土地優惠承包給參與治理的集體經濟組織或者農民個人使用等等辦法給予補償。這樣既不增加農民的負擔，也有利于調動當地農民參與防沙治沙的積極性，同時也改善了當地人民的生產和生活環境。在這方面，內蒙古赤峰市廣大人民在當地人民政府的領導和組織下，采取上述辦法，創造了一系列成功的經驗，取得了顯著的成效。

　　第五章保障措施

　　防沙治沙是一項需要投入大量人力、物力、財力，特別是財力，其成果又可以為全社會所共享的公益性事業。無論是土地沙化的預防，還是沙化土地的治理，都需要依靠堅實的經濟支持才能做到?？梢哉f，防沙治沙工作是否能夠取得成效，以及取得多大程度的效果關鍵是看是否有雄厚的資金保障。而沙化土地所在的地區大多數屬于經濟欠發達地區和貧困地區，一方面，當地政府的經濟能力非常有限，地方財政多為“吃飯財政”;另一方面，當地群眾的經濟能力更是有限，許多群眾還處于尚未脫貧致富的境地。因此，防沙治沙法專門設立了“保障措施”一章，對防沙治沙的資金安排、防沙治沙的有關稅費減免政策、給予從事防沙治沙活動長期的土地使用權、給予防沙治沙的科學研究和技術推廣政策優惠等方面進行了規定，確保防沙治沙活動能夠得以順利、有效地進行。

　　第三十二條國務院和沙化土地所在地區的地方各級人民政府應當在本級財政預算中按照防沙治沙規劃通過項目預算安排資金，用于本級人民政府確定的防沙治沙工程。在安排扶貧、農業、水利、道路、礦產、能源、農業綜合開發等項目時，應當根據具體情況，設立若干防沙治沙子項目。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙資金安排的規定。

　　一、據測算，按照沙區防沙治沙工作投資的一般水平，治理一畝沙化土地，包括建立防護林帶、植樹種草和建立人工沙障等，需要4年到6年的時間，平均每畝需要投資300元左右。按照這個標準，要將全國可以治理的52.9萬平方公里的沙化土地基本治理好，需要投資約2340億元，這個數額尚不包括具有明顯沙化趨勢土地的預防費用。而我國在“八五”期間，國家每年預算內基建投資僅僅3000萬元用于全國防沙治沙工程，與治理面積需要相比，實在是杯水車薪。國家投資不足，扶持政策難以到位，嚴重影響了防沙治沙事業的發展。因此，為了使防沙治沙活動能夠得以開展，必須首先解決防沙治沙的資金問題。在防沙治沙法立法過程中，應當給予防沙治沙工作以資金方面的支持是各方面的共識，但如何在法律中對防沙治沙的資金支持問題作出規定，則是這部法律立法過程中的一個爭論的焦點。

　　二、考慮到防沙治沙工作是資金需求量極大的社會公益事業，而沙化土地所在地區的地方人民政府和群眾的經濟能力有限。國家和一些受益地方應當對防沙治沙投資發揮主導作用。因此，就給予防沙治沙資金支持問題，防沙治沙法草案曾經規定：國家設立防沙治沙基金，并廣泛籌集社會資金，專門用于沙化土地范圍內植被的保護和培育。從事防沙治沙活動的單位和個人，可以按照國務院的規定，向防沙治沙基金管理機構申請防沙治沙資金補助。國務院和沙化土地所在地區的地方各級人民政府，在安排農業、水利、道路、礦產、能源、農業綜合開發等項目時，應當確定一定比例的資金專門用于防沙治沙。在防沙治沙法草案審議的過程中，對草案的上述規定有一種意見認為：第一，根據《中共中央、國務院關于制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》的精神，今后國家原則上不再出臺新的政府性基金;目前國務院正在對各類基金進行清理，通過清理，大部分政府性基金將被取消，以進一步理順政府分配關系，加強財政的監督，防沙治沙所需資金應通過正常經費渠道解決，不宜再設立防沙治沙基金。第二，在扶貧、農業、水利、道路、礦產、能源、農業綜合開發等項目工程中，有些工程與防沙治沙關系密切，如防護林建設、草場建設、水土流失等工程，可以以防沙治沙作為重要建設內容，或者為防沙治沙確定專項投資;有些建設項目與防沙治沙關系不甚密切，如礦產開采、道路建設、水利設施建設等，難以專門安排防沙治沙投資。而且我國地域遼闊，自然條件差異很大，各地區防沙治沙的任務、重要程度、地方籌措資金能力等各不相同，國家對不同地區防沙治沙工作的扶持政策也不一樣。從有關扶貧、農業、水利、道路、礦產、能源、農業綜合開發等項目中確定一定比例的資金用于防沙治沙的規定，可操作性不強。對于防沙治沙經費，應當按部門預算改革的方向，通過報送項目預算予以安排。

　　全國人大常委會在充分聽取并認真研究各有關方面意見的基礎上，防沙治沙資金按照防沙治沙規劃，按項目預算進行資金安排在實踐中是可行的，這幾年幾家都是通過治沙重點工程安排資金的，也有利于從財力上支持這項工作的開展，使有限的資金能夠用到“刀刃”上。本法作出了從國務院到沙化土地所在地區的地方各級人民政府都應當“按照防沙治沙規劃”通過項目預算安排資金，用于本級人民政府確定的防沙治沙工程的規定。

　　此外，在國家和地方安排扶貧、農業、水利、道路、礦產、能源、農業綜合開發等項目時，還可以根據具體情況設立若干防沙治沙子項目。通過防沙治沙子項目的工程投資來保證防沙治沙的必要資金。國務院有關部門必須加強工程管理和資金使用的監督，確實保證防沙治沙子項目的資金的有效投入。

　　第三十三條國務院和省、自治區、直轄市人民政府應當制定優惠政策，鼓勵和支持單位和個人防沙治沙。

　　縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規定，根據防沙治沙的面積和難易程度，給予從事防沙治沙活動的單位和個人資金補助、財政貼息以及稅費減免等政策優惠。

　　單位和個人投資進行防沙治沙的，在投資階段免征各種稅收;取得一定收益后，可以免征或者減征有關稅收。

　　【釋義】本條是關于給予從事防沙治沙活動的單位和個人各項優惠政策的規定。

　　一、防沙治沙需要的投資非常大，光靠中央和地方政府財政投入是遠遠不夠的，必須制定防沙治沙的優惠政策，調動各方面的積極性，設法擴寬投資渠道，采取多種形式，吸引廣大農牧民、企事業單位、組織、外商投入到防沙治沙中去。因此，本條對給予從事防沙治沙活動的單位和個人各項優惠政策作出了規定。

　　二、本條第一款是關于各級人民政府應當制定鼓勵和支持防沙治沙優惠政策的規定。由于沙區多是經濟貧困的地區，加上土地沙化的預防和沙化土地的治理又是一項投資大、周期長、見效慢的工作，如果政府不給予一些政策上的優惠，很難調動廣大單位和個人的防沙治沙積極性。因此，本款首先要求國務院和省、自治區、直轄市人民政府要制定優惠政策，以吸引單位和個人投資防沙治沙。

　　三、本條第二款是關于縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規定給予從事防沙治沙活動的單位和個人資金、稅費減免等政策優惠的規定。根據本款規定，縣級以上地方人民政府要按照職權和國家有關規定，根據防沙治沙的面積和難易程度，決定給予何種優惠。國務院1991年8月29日轉發全國綠化委員會、林業部《關于治沙工作若干政策措施意見的通知》中已經就治沙的優惠政策作出過一些規定，如：防沙治沙資金實行多渠道籌集，以群眾投工投勞為主、國家輔助為輔。國家對治沙和合理利用沙區資源，在稅收等方面給予優惠照顧。國家每年發放治沙貼息貸款等等。本法實施后，有關部門還應當進一步完善和落實有關的優惠措施。

　　四、本條第三款是關于對單位和個人投資進行防沙治沙活動的稅收減免的規定。所謂減稅，是指減少征收一部分按法定稅率計算的應納稅額，減稅的具體辦法有兩種：一種是比例減征法，即按計算出來的應納稅額減征一定比例;另一種是減率減征法，即用減低稅率的辦法體現減征稅額。免稅，是指對法定應納稅額不予征收。對單位和個人投資進行防沙治沙給予其稅收上的減免是最直接的優惠政策。這一政策將有利于吸引有能力的單位和個人投資防沙治沙活動。本款規定主要包括兩方面的具體內容：一是單位和個人投資進行防沙治沙的，在投資階段免征各種稅收;二是單位和個人投資進行防沙治沙取得一定收益后，可以免征或者減征有關稅收。目前，已經實施的防沙治沙稅收優惠政策主要是1991年12月7日，國家稅務局發布的《對治沙和合理開發利用沙漠資源給予稅收優惠的通知》。該通知對防沙治沙活動給予了一些稅收優惠，包括：一是凡治沙地區為治沙而舉辦的企業生產的產品，除國家規定嚴格控制減免稅的產品和行業外，經營發生困難的，按照稅收管理體制的規定，報經稅務機關批準后，可給予定期的減征或免征產品稅或增值稅的照顧。二是對治沙地區的農機站、排灌站的機耕與排灌收入，免征營業稅。三是對企業事業單位和個人轉讓自行研制并經有關部門鑒定認可的治沙科學技術研究成果以及科研單位提供技術咨詢、技術培訓、技術服務所取得的收入，暫免征收營業稅和所得稅。四是對通過治理沙漠而舉辦的種植業、養殖業所取得的收入，暫免征收所得稅。五是對為綜合利用、加工利用治沙資源所辦的鄉鎮集體企業，在開辦初期繳納所得稅有困難的，可酌情給予適當的減免照顧。六是對城市、縣城、建制鎮以外為治沙而建設的房產，免征房產稅。七是對經治理沙漠而形成的土地，用于農業、牧業、林業生產的，免征土地使用稅。八是對治沙工程的投資項目，按照《固定資產投資方向調節稅暫行條例》的征免規定辦理。本款規定相對于上述規定而言，實際上是給予了更大程度的稅收優惠。因為上述規定有些還只是對某項稅收的優惠，而按照本款規定，單位和個人投資進行防沙治沙的，在投資階段要免征各種稅收，也就是說，在投資階段是不收稅的。同時，在取得一定收益后，還可以免征或者減征有關稅收?？梢哉f，本法出臺后,單位和個人投資進行防沙治沙的，享受到更大的稅收優惠。

　　第三十四條使用已經沙化的國有土地從事治沙活動的，經縣級以上人民政府依法批準，可以享有不超過70年的土地使用權。具體年限和管理辦法，由國務院規定。

　　使用已經沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者應當與土地所有人簽訂土地承包合同。具體承包期限和當事人的其他權利、義務由承包合同雙方依法在土地承包合同中約定?？h級人民政府依法根據土地承包合同向治理者頒發土地使用權證書，保護集體所有沙化土地治理者的土地使用權。

　　【釋義】本條是關于給予從事治沙活動的治理者土地使用權的規定。

　　一、除了給予投資治沙的單位和個人以稅收減免等方面的政策優惠外，給予其要投資進行治理的已經沙化的土地以長期的土地使用權，也是提高投資者的治沙積極性，吸引其進行治沙活動的一種有效措施。因此，本條就在這方面給予了法律上的保障。

　　二、本條第一款是關于給予使用已經沙化的國有土地從事治沙活動的土地使用權最高年限的規定。按照本款規定，使用已經沙化的國有土地從事治沙活動的，經縣級以上人民政府依法批準，可以享有不超過70年的土地使用權。具體年限和管理辦法，由國務院規定。作出這樣的規定主要是考慮到治沙活動投資大、周期長、條件差、近期效益低，法律為保障防沙治沙者的合法權益，明確給予治理沙化土地的單位或者個人較長的土地使用權，照顧治沙者的經濟利益，有利于調動治理者的積極性。根據我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，城鎮國有土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：居住用地70年;工業用地50年;教育、科技、文化、衛生、體育用地50年;商業、旅游、娛樂用地40年;綜合或者其他用地50年。可以說，對我國城鎮國有土地享有土地使用權的最高年限就為70年。與此相比，給予使用已經沙化的國有土地從事治沙活動最高可以到70年的土地使用權，確實是對投資治沙者的一種優惠。這樣規定，治沙者就可以作長期的投資，治理者的權益得到進一步地保護。

　　需要說明的是，本款規定的可以享有不超過70年的土地使用權不是自動取得的，而是必須經縣級以上人民政府依法批準。根據我國土地管理法的規定，單位和個人依法使用的國有土地，應由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。只有經依法登記的土地使用權才受法律保護，其他單位和個人不得侵犯。因此，治沙者在對國有沙化土地進行投資治沙之前，必須要依照上述規定和國務院的有關規定取得想要投資地塊的土地使用權。否則，按照土地管理法的規定，如果未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門將責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。此外，如果超過批準的數量占用土地的，則多占的土地以非法占用土地論處。關于如何申請治理國有沙化土地的具體程序和辦法將由國務院作出具體規定。

　　三、本條第二款是關于使用已經沙化的集體所有土地從事治沙活動應當簽訂土地承包合同的規定。按照本條第二款的規定，使用已經沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者應當與土地所有人簽訂土地承包合同。具體承包期限和當事人的其他權利、義務由承包合同雙方依法在土地承包合同中約定?？h級人民政府依法根據土地承包合同向治理者頒發土地使用權證書，保護集體所有沙化土地治理者的土地使用權。防沙治沙法之所以規定“使用已經沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者應當與土地所有人簽訂土地承包合同”，是因為農民集體所有的土地與國有土地不同，其使用權的期限不宜由法律直接作出規定，應當通過與治理者集體土地所有人簽訂土地承包合同的方式確定具體的承包期限。

　　按照本款和土地管理法的有關規定，使用已經沙化的集體所有土地從事治沙活動的，治理者取得土地使用權的程序是：首先，治理者應當與土地所有人簽訂土地承包合同。治理者和集體所有人應當依法在土地承包合同中約定具體承包期限和當事人的其他權利、義務等內容。然后，治理者憑土地承包合同向縣級人民政府提出申請，由縣級人民政府依法根據土地承包合同向治理者頒發土地使用權證書。這樣，才能取得集體所有沙化土地的土地使用權，治理者的治理沙化土地活動才受到法律的保護。

　　需要說明的是，根據我國土地管理法的規定，由本集體經濟組織的成員或者由本集體經濟組織以外的成員承包農民集體所有的土地的情況有所不同。農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營的，土地承包經營期限為30年，按照本款規定，如從事治沙活動的期限還可以更長。由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，土地承包經營的期限由承包合同約定，并必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。同時，上述承包都需要發包方與承包方訂立土地承包合同，約定雙方的權利義務。承包人都有義務按照承包合同約定的用途合理利用土地。

　　第三十五條因保護生態的特殊要求，將治理后的土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的，批準機關應當給予治理者合理的經濟補償。

　　【釋義】本條是關于將治理后的土地劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的，應當給予治理者合理的經濟補償的規定。

　　一、按照防沙治沙法的規定，國家出于保護生態的需要，可以將治理后的沙化土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區。但是，治理者的投入和治理成果，應當由批準機關給予其合理的經濟補償。否則，勢必損害治理者的合法權益。因此，本條對治理者已經治理的沙化土地被批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的應當獲得合理經濟補償的權利提供了法律上的保障。

　　二、按照我國《自然保護區條例》的規定，自然保護區，是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。建立自然保護區的條件：一是典型的自然地理區域、有代表性的自然生態系統區域以及已經遭受破壞但經保護能夠恢復的同類自然生態系統區域;二是珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區域;三是具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內陸水域、森林、草原和荒漠;四是具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞、化石分布區、冰川、火山、溫泉等自然遺跡;五是經國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批準，需要予以特殊保護的其他自然區域。自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區。在國內外有典型意義、在科學上有重大國際影響或者有特殊科學研究價值的自然保護區，列為國家級自然保護區。除列為國家級自然保護區的外，其他具有典型意義或者重要科學研究價值的自然保護區列為地方級自然保護區。

　　按照防沙治沙法的規定，沙化土地封禁保護區，是指在防沙治沙規劃期內不具備治理條件的以及因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地，應當規劃為沙化土地封禁保護區，實行封禁保護。沙化土地封禁保護區的范圍由全國防沙治沙規劃以及省、自治區、直轄市防沙治沙規劃確定。在沙化土地封禁保護區內，禁止一切破壞植被的活動。禁止在沙化土地封禁保護區范圍內安置移民。對沙化土地封禁保護區范圍內的農牧民，縣級以上地方人民政府應當有計劃地組織遷出，并妥善安置。沙化土地封禁保護區內尚未遷出的農牧民的生產生活，由沙化土地封禁保護區主管部門妥善安排。未經國務院或者國務院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護區范圍內進行修建鐵路、公路等建設活動。

　　由于法律、法規規定對自然保護區和沙化土地封禁保護區進行了一些特殊的保護措施，所以，如果將已經治理的沙化土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區，對維護已經治理好的沙化土地是非常有益的。

　　三、按照本條規定，將治理后的土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的前提是，因保護生態的特殊要求。如果不是因為保護生態，而是出于其他目的，如進行旅游開發等，都不能將已經治理的沙化土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區。

　　需要說明的是，本條對如何給予治理者以合理的經濟補償未作具體規定。合理的經濟補償，應當主要考慮治理者的各方面的投入情況、治理成果(植被狀況、生態和經濟價值等)因素。批準機關就經濟補償數額應當與治理者根據實際情況進行協商確定。

　　第三十六條國家根據防沙治沙的需要，組織設立防沙治沙重點科研項目和示范、推廣項目，并對防沙治沙、沙區能源、沙生經濟作物、節水灌溉、防止草原退化、沙地旱作農業等方面的科學研究與技術推廣給予資金補助、稅費減免等政策優惠。

　　【釋義】本條是關于國家對防沙治沙的科學研究與技術推廣給予政策優惠的規定。

　　一、防沙治沙必須依靠科技，遵循生態規律，因此國家應當對防沙治沙科研和技術推廣工作給予特殊政策優惠，調動科技人員的積極性，促進防沙治沙科學研究和技術推廣，提高我國防沙治沙的能力和技術水平。因此，防沙治沙法在這一條對國家有關防沙治沙技術政策的優惠作出了規定。

　　二、按照本條規定，國家根據防沙治沙的需要，組織設立防沙治沙重點科研項目和示范推廣項目，并對以下方面的科學研究與技術推廣給予資金補助、稅費減免等政策優惠：一是防沙治沙方面的科學研究和技術推廣項目;二是沙區能源方面的科學研究和技術推廣項目;三是沙生經濟作物方面的科學研究和技術推廣項目;四是節水灌溉方面的科學研究和技術推廣項目;五是防止草原退化方面的科學研究和技術推廣項目;六是沙地旱作農業方面的科學研究和技術推廣項目等等。

　　三、根據國務院1991年8月29日轉發全國綠化委員會、林業部《關于治沙工作若干政策措施意見的通知》的規定，一是國家每年要安排一定的治沙事業費，主要用于防沙治沙的技術推廣和人員的培訓、宣傳;二是治理沙漠及開發利用沙區資源的科技研究項目，應納入科技項目計劃，經有關領導機關批準后撥給專項經費;各級人民政府和有關部門應實行優惠政策，吸引和鼓勵科技人員到沙區進行科學研究和技術推廣。此外，1991年12月7日，國家稅務局發布的《對治沙合理開發利用沙漠資源給予稅收優惠的通知》中，也在防沙治沙科學研究和技術推廣方面，規定了一些優惠政策。如對治沙地區的農機站、排灌站的機耕與排灌收入，免征營業稅;對企事業單位和個人轉讓自行研制并經有關部門鑒定認可的治沙科學技術研究成果以及科研單位提供技術咨詢、技術培訓、技術服務所取得的收入，暫免征收營業稅和所得稅等。上述這些政策優惠是已經在實行的。按照本條規定，國家根據防沙治沙的需要，還可以再在防沙治沙、沙區能源、沙生經濟作物、節水灌溉、防止草原退化、沙地旱作農業等方面的科學研究與技術推廣給予其他方面的資金補助、稅費減免等政策優惠。本法實施后，有關部門應當進一步完善和落實有關的優惠措施。

　　第三十七條任何單位和個人不得截留、挪用防沙治沙資金。

　　縣級以上人民政府審計機關，應當依法對防沙治沙資金使用情況實施審計監督。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙資金的使用和監督的規定。

　　一、為了保證防沙治沙資金不受非法截留、挪用，防沙治沙法專門就防沙治沙資金的使用和監督問題作了規定。本條第一款是關于任何單位和個人不得截留、挪用防沙治沙資金的規定。對于任何單位或個人來說，不得截留、挪用防沙治沙資金是一項法律規定的禁止性義務，違反了這一規定，將受到法律的制裁。根據防沙治沙法和刑法的規定，如果非法截留、挪用防沙治沙資金，構成犯罪的，將被依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，也要給予行政處分。

　　二、為了防止防沙治沙資金不受非法截留、挪用，本法還通過確立人民政府審計機關工作職責的方式來達到防沙治沙資金不被非法截留、挪用的目的。本條第二款就是關于縣級以上人民政府審計機關，應當依法對防沙治沙資金使用情況實施審計監督的規定。審計監督是國家的重要財政、財務監督制度。所謂審計，是獨立于被審計單位的機構和人員，對被審計單位的財政、財務收支及其有關的經濟活動的真實、合法和效益進行檢查、評價、公證的一種監督活動。根據審計法的有關規定，除審計法規定的審計事務以外，審計機關對其他法律、行政法規規定應當由審計機關進行審計的事項，依照審計法和有關法律、行政法規規定進行審計監督。因此，根據防沙治沙法的這一條規定，加強對防沙治沙資金使用情況的審計監督是各級人民政府審計機關的一項重要工作職責，各級人民政府審計機關應當依法加強對防沙治沙資金使用情況的審計監督。也就是說，為了提高防沙治沙資金的使用效益，加強管理，縣級以上各級人民政府應當將防沙治沙資金的使用情況納入審計監督計劃，加強事前、事中和事后的綜合審計監督。

　　第六章法律責任

　　法律責任，是指違反法律的規定而必須承擔的法律后果。法律責任由法律作出規定，由法律規定的機關依法追究。法律責任按違法行為的性質不同可以分為刑事責任、行政責任和民事責任三大類。具體采取哪一種法律責任形式，應當根據調整違法行為人所侵害的社會關系的性質、特點以及侵害的程度等多種因素來確定。本法就預防土地沙化，治理沙化土地，維護生態安全，促進經濟和社會的可持續發展做了規定，設立了一系列的法律制度。目的就是為了減輕土地沙化對人民生產、生活所造成的危害，維護人民的生命健康和財產安全，保障國家和人民的利益不受損害。為了保證這些制度得以實施，本法專門設立了本章法律責任。本章共八條，主要對違反防沙治沙法的行為所應追究的法律責任做了規定。

　　第三十八條違反本法第二十二條第一款規定，在沙化土地封禁保護區范圍內從事破壞植被活動的，由縣級以上地方人民政府林業、農(牧)業行政主管部門按照各自的職責，責令停止違法行為;有違法所得的，沒收其違法所得;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】本條是關于在沙化土地封禁保護區范圍內從事破壞植被活動應當承擔行政法律責任和刑事法律責任的規定。

　　一、沙化土地封禁保護區是依據本法第十二條第二款設立的，是指按照規劃在規劃期內不具備治理條件的以及因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地。一般來說，沙化土地封禁保護區所在的地區常年干旱少雨，年降水量大大小于蒸發量，這些地區多為戈壁、荒漠、沙漠、固定半固定沙丘和流動沙丘，是土地沙化非常嚴重的地區，生態環境極其惡劣，生態平衡非常脆弱。根據實際情況，這些地區短期內不具備治理條件，更不適合開發利用。為了不使這些地區的生態環境繼續惡化，防止其沙化趨勢加重，因此本法規定設立沙化土地封禁保護區，其功能就是保持區內現狀，遏制土地沙化加重的趨勢，保證保護區范圍內的生態環境及自然資源不再遭到破壞。

　　二、本法第二十二條第一款規定，在沙化土地封禁保護區范圍內，禁止一切破壞植被的活動。這一款對沙化土地封禁保護區內的植被保護作了明確規定，即凡是破壞植被的活動不論其采用直接或者間接的手段，是否具有主觀故意，也不論造成危害的大小，都是被禁止的。這里所說的“破壞植被的活動”是指采伐、毀壞樹木，砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，在沙化土地封禁保護區范圍內放牧以及其他對植被造成破壞的活動。由于沙化土地封禁保護區內的生態平衡非常脆弱，植被一旦被破壞就很難再恢復。因此，有效地對沙化土地封禁保護區進行管理和保護，防止封禁保護區內的植被遭到破壞，對防沙治沙工作有著重要作用。因此，本法對沙化土地封禁保護區的植被保護工作專門設立了這一條規定。

　　三、根據本條規定，當事人的行為構成違法應當符合下列兩個要件，一是當事人破壞植被的行為應當在沙化土地封禁保護區范圍內發生。不在這個范圍內的破壞植被活動不適用本條規定。根據本法第十二條第二款的規定，沙化土地封禁保護區的范圍由全國防沙治沙規劃以及省、自治區、直轄市防沙治沙規劃確定。二是當事人采取了破壞植被的活動。同時滿足這兩個要件就應當承擔本條規定的行政法律責任;構成犯罪的，還應當追究其刑事責任。行政法律責任是指因實施違反本法規定的行為而引起的，由行政機關依法給予制裁的，并且是必須承擔的法律后果。行政法律責任分為行政處罰和行政處分，本條是對違法行為人的行政處罰，是指國家特定的行政機關或者法律授權的其他組織對犯有一般違法行為的單位和個人追究的行政責任。刑事法律責任是指具有刑事責任能力的人實施了刑事法律所禁止的行為(犯罪行為)所必須承擔的法律義務。刑事責任是一種最嚴厲的法律責任。

　　(一)本條規定的行政處罰有三種形式：一是責令停止違法行為，二是可以并處罰款，三是沒收違法所得。

　　1.責令停止違法行為，即依照本法規定由縣級以上地方人民政府林業、農(牧)業行政主管部門在行政執法中，發現并確認違法行為人在沙化土地封禁保護區范圍內從事破壞植被的活動后，以行政命令的方式責令違法行為人停止違法行為。

　　2.罰款，即縣級以上地方人民政府林業、農(牧)業行政主管部門依法對在沙化土地封禁保護區范圍內從事破壞植被活動的違法行為人作出前述處罰決定的同時，可以作出并處強制交納一定數量的貨幣的行政處罰的決定。是否并處罰款，由林業、農(牧)業行政主管部門根據具體案件的情節決定。為了達到對違法者的教育、懲戒作用或者違法行為具體情節較為嚴重，可以作出并處罰款的決定。具體數額由縣級以上地方人民政府林業、農(牧)業行政主管部門根據當事人違法行為的具體情況決定。

　　3.沒收違法所得，即由縣級以上地方人民政府林業、農(牧)業行政主管部門根據本法規定，將違法行為人通過破壞封禁保護區范圍內的植被所獲得的金錢收入和其他財務強制無償收歸國有。該處罰的相對人，是在沙化土地封禁保護區范圍內破壞植被過程中，取得違法所得的當事人。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施。

　　(二)刑事責任。

　　本條所稱構成犯罪，主要是指當事人在沙化土地封禁保護區范圍內實施破壞植被的活動不僅違反了本條規定，還觸犯了《中華人民共和國刑法》的有關規定，應當承擔刑事責任。按照本條規定，當事人構成犯罪的條件，必須是違反《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第三百四十四條、第三百四十五條第一款規定。

　　1.根據《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　2.根據《中華人民共和國刑法》第三百四十四條規定，當事人違反森林法的規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，對其應當處以3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金;情節嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。

　　依據這一條追究當事人刑事責任，應當注意以下兩點：一是要弄清楚哪些屬于“珍貴樹木”。目前，根據森林法規定的“禁止、限制出口的珍貴樹木名錄”以及根據《中華人民共和國野生植物保護條例》制定的《國家重點保護野生植物名錄》，其中一級珍貴樹種37種，二級珍貴樹種132種;二是要注意掌握非法采伐、毀壞珍貴樹木行為的特征。非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為是指行為人未按規定程序申請辦理采伐(集)證，而采伐或毀壞國家重點保護的珍貴樹木的行為。行為人實施了上述行為，造成了破壞后果，即構成了刑事犯罪，應當依法追究刑事責任。

　　3.根據《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第一款規定，盜伐森林或者其他樹木，數量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金;數量特別巨大的，處7年以上有期徒刑，并處罰金。這一條中，違法行為人只有盜伐樹木的數量較大才能構成犯罪，對于盜伐樹木的數量不足以按照犯罪界定的，只能追究其行政法律責任。

　　第三十九條違反本法第二十五條第一款規定，國有土地使用權人和農民集體所有土地承包經營權人未采取防沙治沙措施，造成土地嚴重沙化的，由縣級以上地方人民政府農(牧)業、林業行政主管部門按照各自的職責，責令限期治理;造成國有土地嚴重沙化的，縣級以上人民政府可以收回國有土地使用權。

　　【釋義】本條是關于沙化土地使用權人對已經沙化的土地未采取防沙治沙措施，造成土地嚴重沙化的行為應當承擔法律責任的規定。

　　一、本法第二十五條第一款規定，使用已經沙化的國有土地的使用權人和農民集體所有土地的承包經營權人，必須采取治理措施，改善土地質量;確實無能力完成治理任務的，可以委托他人治理或者與他人合作治理。本條所保護的是一種特定的對象，即已經沙化的國有土地和農民集體所有土地。對于使用未沙化的國有土地和農民集體所有土地不適用本條的規定。目前，我國沙化土地的利用從權屬上看，一般分為三種情況：一是國家所有土地，但是在目前條件下沒有利用，也未確定使用者;二是雖然是國家所有的土地，但是已經確定了土地使用者;三是集體所有的土地，但已明確了承包經營人。在一些條件比較好的沙化地區，大部分國有土地或者集體土地都明確了使用權人或者承包經營權人。任何單位或者個人依法取得沙化的國有土地和農村集體所有土地使用權從事生產經營活動，其土地使用權和依法從事的生產經營活動是受法律保護的，這些單位和個人從土地上受益，也同時負有治理沙化土地的義務。沙化土地本身屬于已經遭到破壞的土地，生態平衡較為脆弱，在沙化土地上從事生產經營活動將不可避免地加重其沙化趨勢。因此，在這種情況下，沙化土地的使用權人或者經營權人必須對沙化土地采取治理措施，即使本人無治理能力，也應當委托他人或者合作治理。這是沙化土地使用權人和經營權人的法定義務。違者就要依照本條規定承擔行政法律責任。

　　二、根據本條規定，當事人承擔行政法律責任的行為必須具備兩個條件：

　　(一)未采取防沙治沙措施。主要是指土地使用權人在使用沙化土地的過程中，未采取或者未及時采取種草、種樹，控制生產經營活動等措施對沙化土地進行治理或者防止土地沙化趨勢加重的行為。按照本法第二十五條規定，土地使用權人在使用已經沙化的國有土地和農民集體所有土地時，負有治理沙化土地的義務，而土地使用權人對應盡的義務不作為即構成本條規定的應承擔法律責任的要件之一。

　　(二)造成土地嚴重沙化。土地嚴重沙化是指正在被使用的沙化土地，在使用的過程中，因土地使用權人未采取防沙治沙措施或者使用不善，致使該土地沙化程度與原有土地相比，有加重的情形和趨勢或者土地因沙化已經嚴重影響到人們正常的生產生活的情形。

　　上述兩種行為必須同時具備才能追究其行政法律責任，如果只是未采取防治措施而沒有造成土地嚴重沙化，或者采取了防治措施仍然不能控制土地嚴重沙化的，均不能追究其行政法律責任。

　　三、本條規定的行政處罰有兩種形式：

　　(一)責令限期治理，即縣級以上地方人民政府農(牧)業或者林業行政主管部門在進行沙化土地治理監測工作中，發現并確認違法行為人對沙化土地未采取防治措施，造成土地嚴重沙化后，以行政命令的方式責令其在一定期限內停止在沙化土地上的生產經營等活動的同時，采取治理措施，恢復土地原狀，達到法律、法規規定的治理目標。

　　(二)收回國有土地使用權，即縣級以上人民政府，對國有土地使用權人未采取防沙治沙措施，并且造成國有土地嚴重沙化的，依照本條和《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，以行政命令的方式將國有土地使用權從違法行為人手中收回。該項行政處罰，只適用于國有土地的使用權人，對農民集體所有土地的承包經營權人不適用。

　　第四十條違反本法規定，進行營利性治沙活動，造成土地沙化加重的，由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門責令停止違法行為，可以并處每公頃五千元以上五萬元以下的罰款。

　　【釋義】本條是關于進行營利性治沙活動造成土地沙化加重應承擔的行政法律責任的規定。

　　一、本條所稱違反本法規定，是指當事人違反本法第四章中關于進行營利性治沙活動的有關規定。本法規定，不具有土地所有權或者使用權的單位和個人從事營利性治沙活動的，應當先與土地所有權人或者使用權人簽訂協議，依法取得土地使用權。在治理活動開始前，從事營利性治沙活動的單位和個人應當向治理項目所在地的縣級以上地方人民政府林業行政主管部門或者縣級以上地方人民政府指定的其他行政主管部門提出治理申請，并附具下列文件：被治理土地權屬的合法證明文件和治理協議;符合防沙治沙規劃的治理方案;治理所需的資金證明。在治理活動中，必須按照治理方案進行治理;治理者完成治理任務后，應當向縣級以上地方人民政府受理治理申請的行政主管部門提出驗收申請，經驗收合格的，由受理治理申請的行政主管部門發給治理合格證明文件，經驗收不合格的應當繼續治理。因此，任何單位和個人，不按照本法的上述有關規定進行營利性治沙活動，造成土地沙化加重的，就應當承擔本條規定的行政責任。

　　二、根據本條規定，承擔行政法律責任的行為必須具備兩個條件：

　　(一)違反本法規定進行營利性治沙活動。本法將防沙治沙活動分為兩種形式：一是公益性治沙活動。所謂公益性治沙活動，就是指單位和個人自愿參加或組織，不以營利為目的，由單位和個人自籌資金，無償進行捐資、防沙治沙活動等的行為;二是營利性治沙活動。營利性治沙活動是指單位和個人以營利為目的，通過進行防沙治沙的活動，適當開展生產經營活動，獲得一定利潤的行為。在營利性治沙過程中發生了一些以治理沙化土地為名，實際從事沙化土地過度開發利用的現象，有的大面積地破壞現有植被，隨意開墾，隨意撂荒，致使土地沙化更加嚴重。因此，對營利性治沙活動進行嚴格的管理是十分必要的。本條是對違反營利性治沙活動的有關規定進行處罰，公益性治沙活動不適用本條規定。

　　(二)造成土地沙化加重。治理者因違反有關營利性治沙活動的規定治理沙化土地，致使該土地與治理前相比，沙化程度加重或者具有沙化程度加重的趨勢，即是本條所指的造成土地沙化加重的情形。這里需要特別指出的是，治理者的治理活動所造成的損害無須達到某種程度上的界限，即只要沙化土地與治理前相比，沙化程度加重，無須達到沙化嚴重的程度，就應當承擔本條規定的法律責任。

　　凡同時具備這兩種違法行為就要按照本條規定追究其行政法律責任。

　　三、按照本條規定，實施上述違法行為，由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門給予行政處罰。本條規定的行政處罰有兩種形式：

　　(一)責令停止違法行為，即縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門在行政執法中，發現并確認違法行為人在進行營利性治沙活動中不按照本法規定進行治理，造成土地沙化加重的，以行政命令的方式責令違法行為人停止違法行為。

　　(二)罰款，即縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門依法強制違反本法規定進行營利性治沙活動造成土地沙化加重的違法行為人交納一定數量的貨幣的一種行政處罰，屬于財產罰。根據本條規定，罰款不是必須實施的行政處罰，不可對違法行為人單處罰款，是否對違法行為人并處罰款，由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門根據當事人的違法行為的具體情況決定。本條規定的罰款幅度是每公頃5000元以上5萬元以下，具體數額由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門根據當事人的違法行為的具體情況決定。

　　第四十一條違反本法第二十八條第一款規定，不按照治理方案進行治理的，或者違反本法第二十九條規定，經驗收不合格又不按要求繼續治理的，由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，可以并處相當于治理費用一倍以上三倍以下的罰款。

　　【釋義】本條是關于不按治理方案進行治理或者經驗收不合格又不按要求繼續治理所應承擔的行政法律責任的規定。

　　一、本法第二十八條第一款規定，從事營利性治沙活動的單位和個人，必須按照治理方案進行治理。沙化土地的治理是一項科學性、系統性很強的工程，治理過程非常復雜，過于簡單、單一的治理不能根本有效地解決這一問題，反而還有可能加重土地沙化的趨勢，因此，本法規定治理者在治理前應向有關行政主管部門提出符合防沙治沙規劃的治理方案，經批準后才可進行治理。治理方案應當包括：治理范圍界限;分階段治理目標和治理期限;主要治理措施;經當地水行政主管部門同意的用水來源和用水量指標;治理后的土地用途和植被管護措施;其他需要載明的事項。可以看出，治理方案對沙化土地的治理作了系統的規劃，對治理過程中出現的各種問題都有較明確的規定，具有很強的科學性和可操作性，可確保治理任務的順利完成。因此，為了能有效地治理土地沙化，治理者應當嚴格按照經有關行政主管部門批準的治理方案對沙化土地進行治理。凡治理者不按照治理方案對沙化土地進行治理的，就應當承擔本條規定的行政法律責任。

　　本法第二十九條規定，治理者完成治理任務后，應向有關行政主管部門提出驗收申請，經驗收合格的，發給治理合格證明文件;不合格的，繼續治理。制定本條規定的目的是為了有效地對防沙治沙工作進行監督管理，確保能夠按照治理方案完成治理工作。同時，通過檢查驗收，保證自然環境條件能夠達到開發利用的承載能力，治理工作能夠按計劃完成，達到國家規定的要求。違反這一規定，經驗收不合格又不按要求繼續治理的，就應承擔本條規定的行政法律責任。

　　二、按照本條規定，由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門依法追究違法行為人的行政責任。本條規定的行政處罰有兩種形式：

　　(一)責令停止違法行為，限期改正。即縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門在行政執法中，發現并確認違法行為人實施了本條列舉的兩種違法行為的，以行政命令的方式責令違法行為人停止違法行為，并在一定期限內改正。

　　(二)罰款。即縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門依法強制違反本法規定的違法行為人交納一定數量的貨幣的一種行政處罰，屬于財產罰。根據本條規定，罰款并不是一種必須實施的行政處罰，不可對違法行為人單處罰款，是否對違法行為人并處罰款，由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門根據當事人的違法行為的具體情況決定。罰款的幅度為治理費的1倍以上3倍以下。

　　第四十二條違反本法第二十八條第二款規定，未經治理者同意，擅自在他人的治理范圍內從事治理或者開發利用活動的，由縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門責令停止違法行為;給治理者造成損失的，應當賠償損失。

　　【釋義】本條是關于擅自在他人的治理范圍內從事開發或者治理活動應當承擔的行政法律責任和民事法律責任的規定。

　　一、本法第二十八條第二款規定，國家保護治理者的合法權益，未經治理者同意，不得在其治理范圍內從事治理或者開發利用活動。防沙治沙工作是一項帶有社會公益性質的活動，不僅能夠改善沙化地區的生態環境，還能夠造福子孫后代。但由于其投入大，以目前國家財力尚不能完全承擔，因此需要全社會的廣泛參與投資治理。國家鼓勵個人、單位投資治理，但治理工作投資大，風險大，收益較小，為了保障投資人或者治理者的積極性，就應當切實保護投資治理者的合法權益。本法第二十八條第二款即對此作了專門規定。凡未經治理者同意，擅自在他人的治理范圍內從事治理或者開發利用活動的違法行為人，就應當承擔本條規定的法律責任。

　　二、按照本條規定，違法行為人應當對其違法行為承擔以下行政法律責任和民事法律責任：

　　(一)行政法律責任。本條規定責令停止違法行為，即縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門在行政執法中，發現并確認違法行為人實施了本條列舉的兩種違法行為之一的，以行政命令的方式責令違法行為人停止違法行為。

　　(二)民事法律責任。如果違法行為人因從事上述兩項活動給治理者造成損失的，還應當承擔損害賠償責任。損害賠償責任是民事法律責任的一種。民事法律責任，是指民事法律關系主體違反了民事法律規范、不履行民事法律義務時所應承擔的法律義務。民事法律責任是民事違法行為所引起的必然法律后果。賠償損失，即違法行為人未經治理者同意，擅自在其治理范圍內從事治理活動或者開發利用活動，給治理者造成損失的，在縣級以上地方人民政府負責受理營利性治沙申請的行政主管部門的監督下，根據所造成實際損失的大小給予治理者一定的補償。違法行為人的行為未給治理者造成損失的，不承擔損害賠償責任。本條所稱賠償損失，是指侵權賠償，賠償的內容是經濟、物質補償。

　　第四十三條違反本法規定，有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由所在單位、監察機關或者上級行政主管部門依法給予行政處分：

　　(一)違反本法第十五條第一款規定，發現土地發生沙化或者沙化程度加重不及時報告的，或者收到報告后不責成有關行政主管部門采取措施的;

　　(二)違反本法第十六條第二款、第三款規定，批準采伐防風固沙林網、林帶的;

　　(三)違反本法第二十條規定，批準在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地的;

　　(四)違反本法第二十二條第二款規定，在沙化土地封禁保護區范圍內安置移民的;

　　(五)違反本法第二十二條第三款規定，未經批準在沙化土地封禁保護區范圍內進行修建鐵路、公路等建設活動的。

　　【釋義】本條是關于違反本法規定的行政主管部門的直接負責的主管人員和其他的直接責任人員應當承擔的行政法律責任的規定。

　　一、本條規定的違法行為有以下五種：

　　(一)違反本法第十五條第一款規定，發現土地發生沙化或者沙化程度加重不及時報告的，或者收到報告后不責成有關行政主管部門采取措施的。本法第十五條第一款規定，有關行政主管部門發現土地發生沙化或者沙化程度加重的，應當及時報告本級人民政府，人民政府應當責成有關行政主管部門采取治理措施，制止導致土地沙化的行為。這一條主要是對在防沙治沙過程中所涉及到的有關行政主管部門的職責的規定。由于防沙治沙工作是涉及多方面、多個管理部門的系統工作，需要依靠林業、農業、水利、土地、環境等不同的管理部門共同協調工作，將監測到的有關土地沙化的真實情況報告給本級人民政府，在政府的組織和協調下，由相關部門按照職責分工進行治理沙化土地的工作。同時，本款也給縣級以上人民政府規定了一項法定職責，即地方人民政府在接到報告后，應當責成有關行政主管部門采取措施。按照本條規定，有關行政主管部門對應為的行為不作為就應當承擔本條規定的行政法律責任。

　　(二)違反本法第十六條第二款、第三款規定，批準采伐防風固沙林網、林帶的。本法第十六條第二款、第三款規定，縣級以上人民政府及有關行政主管部門不得批準對防風固沙林網、林帶進行采伐，但撫育更新性質的采伐除外;撫育更新性質的采伐，必須預先形成接替林網和林帶;樹木更新困難的地區，禁止一切采伐。防風固沙林網、林帶是防沙治沙中必不可少的組成部分，它的存在直接關系到沙化土地的防治效果。防風固沙林網、林帶屬于生態防護林，不是以生產木材為主要目的進行經營管理的，需要按照生態防護林的要求長期經營和保護，才能形成嚴密有效的體系，因此，從防風固沙的實際需要出發，防風固沙林網和林帶不能實行大面積的采伐，只能根據需要進行小范圍、低強度的撫育性質的采伐。由于沙化地區一般都是自然條件惡劣，生態環境脆弱的地區，林木植被成活困難，生長緩慢，為保證具有一定的植被覆蓋程度和覆蓋連續性，第二款同時還規定了進行撫育更新性質采伐的條件，即在對防風固沙林網、林帶進行采伐以前，必須在其附近預先形成接替的林網和林帶，以避免空缺。另外，第三款還特別規定，在林木更新困難的地區，已經形成的防風固沙林網和林帶不能批準采伐。要做到不對防風固沙林網、林帶進行濫伐，關鍵在于有關政府和部門能否依法行使本法賦予的職權。因此，在法律上保證有關權力不被濫用，是十分必要的，而最有力的保證措施之一，就是規定對濫用權力的依法追究相應的法律責任。

　　(三)違反本法第二十條規定，批準在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地的。本法第二十條規定，沙化地區的縣級以上人民政府，不得批準在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地;已經開墾并對生態產生不良影響的，應當有計劃地組織退耕還林還草。目前我國毀草毀林的開墾現象非常嚴重，不利于對沙化土地的防治。尤其在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾的，很容易因毀壞性開墾而破壞脆弱的生態環境，造成沙漠范圍擴大、林地草原毀壞的惡果。根據本條規定，沙化土地所在地區縣級以上人民政府批準在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地的，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員就應當承擔本條規定的行政法律責任。

　　(四)違反本法第二十二條第二款規定，在沙化土地封禁保護區范圍內安置移民的。本法第二十二條第二款規定，禁止在沙化土地封禁保護區范圍內安置移民，縣級以上人民政府應當有計劃地組織沙化土地封禁保護區內的農牧民遷出，并妥善安置。土地沙化主要是因為人類不合理的活動所導致的，沙化土地封禁保護區又是不具備治理條件、生態平衡極其脆弱的地區，人類的活動將會破壞這一地區的生態平衡，造成難以挽回的損失，給防沙治沙工作帶來很大的困難和影響。因此，有必要禁止人類在沙化土地封禁保護區范圍內的活動，發揮沙化土地封禁保護區的功能作用。按照本條規定，有關行政主管部門違反第二十二條第二款規定，批準在沙化土地封禁保護區范圍內安置移民的，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員就應當承擔本條規定的行政法律責任。

　　(五)違反本法第二十二條第三款規定，未經批準在沙化土地封禁保護區范圍內進行修建鐵路、公路等建設活動的。本法第二十二條第三款規定，未經國務院或者國務院指定的部門同意，不得在沙化土地封禁保護區范圍內修建鐵路、公路。一般來說，鐵路、公路的修建活動工程浩大，持續時間長，其修建施工和修建工人的活動將對自然環境產生破壞，不利于在沙化土地封禁保護區范圍內的防沙治沙工作，因此在沙化土地封禁保護區范圍內修建鐵路、公路應當由國務院或者國務院指定的部門批準。按照本條規定，凡未經國務院或者國務院指定的部門批準，在沙化土地封禁保護區范圍內進行修建鐵路、公路等建設活動的，就應當承擔本條規定的行政法律責任。

　　二、當事人只要實施了上述五種違法行為之一，就應當承擔本條規定的行政法律責任。行政法律責任，有行政處罰和行政處分兩種，本條規定對違法行為人應給予的是行政處分。行政處分，亦稱行政紀律處分，是指行政機關內部上級對下級以及監察機關、人事部門、和企事業單位按照行政隸屬關系，對違反政紀的人員依法給予的一種法律制裁。按照本條規定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位、監察機關或者上級行政主管部門依法給予行政處分。目前我國實行公務員制度，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行政處分應當按照《國家公務員暫行條例》的規定執行。一般而言，給予行政處分大致分為三種情況：其一，對違法較輕，仍能擔任現任職務的人員，可以給予警告、記過、降級處分;其二，對違法較重，不宜繼續擔任現任職務的人員，給予降職或者撤職處分;其三，對嚴重違法失職，屢教不改的，可以給予開除處分。具體給予違法行為人何種處分，應當由其所在單位、監察機關或者上級行政主管部門根據不同情況做出。

　　第四十四條違反本法第三十七條第一款規定，截留、挪用防沙治沙資金的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由監察機關或者上級行政主管部門依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】本條是關于截留、挪用防沙治沙資金的直接負責的主管人員和其他責任人員所應當承擔的行政法律責任和刑事法律責任的規定。

　　一、本法第三十七條第一款規定，任何單位和個人不得截留、挪用防沙治沙資金。防沙治沙工程是一項艱巨的任務，耗資巨大，其每一個項目工程都需要投入巨大的人力、物力和財力，沒有資金保障很難完成。由于我國目前土地沙化形勢嚴峻，防沙治沙已到了緊要關頭，黨和國家均給予了高度重視，本法第三十二條也對防沙治沙資金的保障作了明確規定，規定國務院和沙化土地所在地區的各級地方人民政府應當在本級財政預算中按照防沙治沙規劃通過項目預算安排資金，用于本級人民政府確定的防沙治沙工程。通過這一條規定，我們可以看出，防沙治沙資金必須做到?？顚Ｓ?，每一筆資金都必須落實到相應的防沙治沙工程上。為了保證做到?？顚Ｓ茫痉ǖ谌邨l第一款對此作了專門規定，當事人違反這一規定，就應當承擔本條規定的法律責任。

　　二、本條規定的法律責任有兩種：

　　(一)行政處分，即監察機關或者違法行為人的上級行政主管部門在監督檢查中，發現并確認違法行為人實施了本條列舉的兩種違法行為之一的，依照《國家公務員暫行條例》對違法行為人給予警告、記過、記大過、降級、撤職或者開除等紀律處分。

　　(二)刑事責任，違法行為人截留、挪用防沙治沙資金的行為如果違反《中華人民共和國刑法》，則應當承擔相應的刑事法律責任。本條所稱構成犯罪，主要是指違反《中華人民共和國刑法》第三百八十二條、第三百八十四條規定。

　　1.刑法第三百八十二條規定：“國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪。” “受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。”“與前兩款所列人員勾結，伙同貪污的，以共犯論處。”

　　2.刑法第三百八十四條規定：“國家工作人員利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大的、超過三個月未還的，是挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節嚴重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。”“挪用用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物歸個人使用的，從重處罰。”

　　第四十五條防沙治沙監督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙監督管理人員違法應當承擔的刑事法律責任的規定。

　　一、本條中的“防沙治沙監督管理人員”，根據本法規定，是指依法享有實施防沙治沙監督管理的職權，并以防沙治沙監督管理部門的名義，對被監督管理的單位或者個人實施防沙治沙監督管理的人員，屬于國家機關工作人員。這里所說的防沙治沙監督管理人員，不僅包括本法規定的國務院林業行政主管部門等有關行政主管部門，也包括其他依照法律規定行使防沙治沙監督管理權的部門的防沙治沙監督管理人員，如縣級以上地方人民政府行使防沙治沙監督管理權的部門中實施防沙治沙監督管理權的人員。

　　二、按照《中華人民共和國刑法》規定，濫用職權罪是指國家機關工作人員違反法律規定的權限和程序濫用職權或者超越職權，致使公私財產、國家和人民利益遭受重大損失的犯罪。玩忽職守罪是指國家機關工作人員不履行、不正確履行或者放棄履行其職責，致使公共財產或者人民利益遭受重大損失的犯罪。徇私舞弊罪是指國家機關工作人員為徇私利或者親友私情，利用職務之便，采取不正當手段為自己或者他人謀取利益的犯罪。根據本條規定，防沙治沙監督管理人員凡是實施了上述違法行為，構成犯罪的，就要依照《中華人民共和國刑法》的規定追究其刑事責任。

　　三、按照本條規定，防沙治沙監督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，造成防沙治沙工程無法順利完成，土地沙化趨勢加重等，給國家、人民造成重大損失的，應當按照《中華人民共和國刑法》第三百九十七條第一款的規定，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑。由于國家機關工作人員徇私舞弊，為徇個人私利或者親友私情，置國家利益于不顧，從主觀上較前兩種犯罪嚴重，其性質更為惡劣，因此，《中華人民共和國刑法》第三百九十七條第二款規定了較重的處罰。也就是說，防沙治沙監督管理人員因徇私舞弊，造成防沙治沙工程無法順利完成，土地沙化趨勢加重等，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處5年以下有期徒刑或者拘役;對情節特別嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑。這里所說的“情節特別嚴重的”主要是指造成的經濟損失數額特別巨大，或者造成公民死亡或者多人重傷等特別嚴重的后果，或者造成特別嚴重的政治影響的。

　　第七章附則

　　第四十六條本法第五條第二款中所稱的有關法律，是指《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國氣象法》.

　　【釋義】本條是關于本法中所涉及的其他法律的規定。

　　一、防沙治沙是一項龐大的綜合性治理工程，其治理的范圍包括幾十個省、自治區和直轄市，涉及的部門也很多，單靠林業部門一家難以勝任，必須由國務院統一領導，林業行政主管部門負責組織、協調、指導，林業、農業、水利、土地、環境保護等行政主管部門和氣象主管機構共同參與，各部門按照各自的職責，各負其責，密切配合，共同做好防沙治沙工作。因此，各行政主管部門和機構之間的職責必須要由相應的法律規定，本條即對各行政主管部門和機構之間權利與義務相對應的法律作了明確的列舉。國務院林業、農業、水利、土地、環境保護等行政主管部門和氣象主管機構的職責分別在《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國氣象法》作了規定。

　　二、《中華人民共和國森林法》第十條規定，國務院林業主管部門主管全國林業工作?？h級以上地方人民政府林業主管部門，主管本地區的林區工作。鄉級人民政府設專職或者兼職人員負責林業工作。

　　《中華人民共和國草原法》第三條規定，國務院農牧業部門主管全國的草原管理工作，縣級以上地方人民政府農牧業部門主管本行政區域內的草原管理工作。

　　《中華人民共和國水土保持法》第六條規定，國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作?？h級以上地方人民政府水行政主管部門，主管本轄區內的水土保持工作。

　　《中華人民共和國土地管理法》第五條第一款規定，國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。

　　《中華人民共和國環境保護法》第七條規定，國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理?？h級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。

　　《中華人民共和國氣象法》第五條第一款規定，國務院氣象主管機構負責全國的氣象工作。地方各級氣象主管機構在上級氣象主管機構和本級人民政府的領導下，負責本行政區域內的氣象工作。

　　三、在防沙治沙過程中，有關行政主管部門應當相應地按照上述所列舉的有關法律的規定，按照各自的職責，密切配合，互相支持，共同做好防沙治沙工作。

　　第四十七條本法自2002年1月1日起施行。

　　【釋義】本條是關于防沙治沙法生效日期的規定。

　　一、法律生效日期的問題，是任何一部法律都要涉及到的問題。一部法律通過以后，就產生了從什么時候開始起生效、在什么地域范圍內生效、對什么人有效的問題，這些問題就是法律的效力范圍問題。法律效力范圍包括時間效力、空間效力和對人的效力三個方面。法律的生效日期是法律的時間效力問題的規定。

　　二、法律時間效力又包括法律從何時開始起生效、到何時終止生效和法律生效后有無溯及力三個問題。我國以前制定的法律中，關于生效日期的規定，有以下幾種情況：

　　(一)在法律條文中規定“本法自×年×月×日起施行”，如1998年6月26日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《中華人民共和國執業醫師法》第四十八條規定：“本法自1999年5月1日起施行。”直接規定了具體的生效日期;

　　(二)在法律條文中沒有直接規定具體的生效日期，而是規定“本法自公布之日起施行”，但法律何時公布，根據我國憲法關于法律由國家主席公布的規定，則由國家主席發布主席令來確定。目前，國家主席一般都是于全國人大或者全國人大常委會通過法律的當天發布命令公布法律，如1998年6月26日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第十六條規定：“本法自公布之日起施行。”同日，國家主席江澤民發布主席令，公布了該法;

　　(三)規定一個法律的生效日期取決于另一個法律的制定和實施時間，如1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《中華人民共和國企業破產法(試行)》第四十三條規定：“本法自全民所有制工業企業法實施滿3個月之日起試行。” 當時，全民所有制工業企業法尚未制定出來，所以《企業破產法(試行)》最終開始生效的時間是《全民所有制工業企業法》1988年8月1日生效后3個月的1988年11月1日。本法采用的是上述的第一種形式，即直接規定了具體的生效日期。

　　三、為了使本法在通過以后能有一段時間做思想、業務、組織等方面的準備，以便更好地實施本法，本條規定：“本法自2002年1月1日起施行。”本法從2001年8月31日通過之日到2002年1月1日生效之日，共有4個月的時間，在這段時間內，有關部門、地方和單位，應當做好本法施行的準備工作：一是要認真清理以前制定的各種法規、規章、辦法、規定等，凡發現與本法規定相抵觸的，都要予以廢止或者修改;二是本法規定的一些措施制度，需要一些配套規定進行具體化，有關部門應當抓緊制定有關的配套規定;三是有關部門應當做好本法的宣傳工作，要在全社會進行廣泛的防沙治沙法制宣傳教育，使各部門、各行業、各單位以及每個社會成員都增強防沙治沙法制觀念，以便更好地在本法生效后司法、執法。同時，也要對各級林業、農業、水利、土地、環境保護等行政主管部門及其防沙治沙管理監督檢查人員進行防沙治沙法的學習和培訓，為本法的正式實施創造良好的條件。2002年1月1日本法生效后，一切單位和個人都要嚴格遵守本法，按照本法的規定辦事，有關部門尤其是主管部門要認真、嚴格地執行本法，做遵守本法、執行本法的模范，對于違反本法的行為，林業、農業等行政主管部門要依法予以懲罰，維護本法的權威和尊嚴。

　　四、此外，法律的時間效力問題，還涉及到法律有無溯及力的問題。所謂溯及力，又稱溯及既往的效力，是指法律生效以后能否適用于生效以前的行為，如果適用，就表明具有溯及力，如果不能適用，就表明沒有溯及力。我國的法律，一般是沒有溯及力的，法律如果有溯及力，那么就應當在法律條文中對此作出明確的規定?！吨腥A人民共和國防沙治沙法》沒有關于本法有無溯及力問題的規定，這表明，本法沒有溯及力，即本法施行以前的行為，將不能依據本法的規定進行處理。