正在修訂的《土地管理法》送審稿近日上報了國務院法制辦。這是《土地管理法》的第四次修訂，前三次以耕地保護為核心，強調的是對土地用途的嚴格管制。據報道，這次修訂將立足于解決集體土地的產權問題，核心的爭議點是在多大程度上給予農村集體土地與城市土地平等的產權地位。

中國的土地制度，長期以來一直劃分為城市土地和農村集體土地二元結構。集體土地要入市交易，必須經過征地程序，變為國有土地之后才能轉讓。在征地過程中，農民只能獲取有限補償，農地成為國有土地后上市交易的豐厚收益，則由地方政府獲得，這就是所謂的土地財政的由來。

限制農村的土地自由向非農用途轉讓，表面的理由是要保證糧食安全。中國是人口大國，歷史上發生過很多次慘烈的大饑荒，為了維護糧食自給自足的底線，決策層擔憂土地要是自由向非農用途流轉，將導致土地大量快速地轉向非農用途，終將危及糧食安全。這里其實涉及到對土地市場和糧食市場是否有效的一個基本判斷，如果土地大量轉移出去，糧食供給出現短缺，將帶來糧價的上漲，糧價上漲將使得種糧的收益上升，土地流轉將在種糧收益和土地非農化收益大致相等時停止下來，實現土地資源的最優配置。這是市場化調節土地資源配置的思路，但決策層如果基于土地市場失靈的考慮，擔心土地流轉失控，要維持對土地市場的管制，這一政策目的我認為是可以理解的。

但是，這里就涉及到兩個問題：第一，保障糧食安全的責任應該由誰來承擔;第二，土地轉讓所帶來的收益如何分配。

今天中國面臨的一個最大問題是如何讓農民快速致富，為此中央確立了統籌城鄉發展的發展戰略。但目前的政策操作與中央的這一戰略是不完全吻合的。土地是農民的基本資源，如果土地轉讓出去，由此帶來的高額轉讓收益應該由農民獲得，而不應該是地方政府獲取土地財政的工具，這應是一個基本原則。目前的操作方式完全背離了這一原則，農民在土地非農化的過程中只獲得了微不足道的征地補償。我不認為這次《土地管理法》的修訂會在土地自由轉讓方面取得大的突破，但是，用農民的土地換取財政資金的方式必須叫停，財政收入只能來自于稅收和國企盈利，而不能打農民土地的主意。土地轉讓收益應該全部歸農民所有。

進而，由于只有城郊土地才具有商業價值，如果城郊農民獲得了高額轉讓收益，對遠離城市的農民來說也是不公平的。因為城郊土地之所以具有很高的商業價值，是由限制了土地自由轉讓導致的，而限制土地自由轉讓，是為了保障基本耕地維持在一定的數量水平上。也就是說，正是因為邊遠地區的土地被限制了轉讓，邊遠地區的農民事實上承擔了維護糧食安全的職能，才讓城郊土地實現了高收益。故而，城郊農民不應該獲得全部的土地出讓收益。

如果說維持糧食安全是一個不能動搖的國家戰略的話，相關的責任不應該由農民來承擔。農民應該有權利自由轉讓土地來獲得發展機會，如果要限制農民的這個權利，國家就應該對農民進行補償。收益在城郊失地農民和邊遠地區的農民之間如何進行分配，可以討論，但其中的一部分應該拿出來以補貼或養老金的方式支付給邊遠地區的農民。

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來源：臨律-土地出讓收益應全部補償給農民，土地出讓收益應全部補償給農民