我國(guó)土地征用制度適用的主要法律法規(guī)是全國(guó)人民代表大會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，以及國(guó)土資源部發(fā)布的一系列規(guī)章，包括《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》和《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等一些規(guī)章，還有各個(gè)省、自治區(qū)、市自己頒布的地方性法規(guī)，再就是黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策文件，如國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。應(yīng)該說(shuō)中央對(duì)征地還是很重視的，有一系列的法律法規(guī)和政策文件，但是，我們國(guó)家在土地征用和實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題還是很多，矛盾還是很突出的，且引發(fā)了大量的征地糾紛。筆者認(rèn)為這還是與我們國(guó)家征地制度的立法中的某些缺陷有一定的關(guān)系，在論述立法缺陷和完善建議之前，筆者先簡(jiǎn)單講一下我國(guó)土地征用程序和實(shí)施程序：1．征用土地程序。 根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條，《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第3．5條的規(guī)定，國(guó)家征用農(nóng)民集體所有土地的，被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征用土地所在地的村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告，公告內(nèi)容包括征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、文號(hào)、時(shí)間和用途，被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類(lèi)和面積，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑，農(nóng)戶(hù)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)等。該市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人如果認(rèn)為征用土地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)沒(méi)有批準(zhǔn)職權(quán)，批準(zhǔn)征地用途不是公共利益，或者批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合法律規(guī)定，有權(quán)提出異議，申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)論仍然不服的，還可以提起行政訴訟。2．征地補(bǔ)償安置方案的制定及實(shí)施程序。 《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第6條、第7條和第8條規(guī)定，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(shū)到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。 有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內(nèi)以被征用土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容包括，本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類(lèi)、面積，地上附著物和青苗的種類(lèi)、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。 被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)提出。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人要求舉行聽(tīng)證的，土地行政主管部門(mén)還應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。征地補(bǔ)償、安置方案最后應(yīng)報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)。 對(duì)于我國(guó)土地征用制度的立法，大家看法各不相同，從筆者辦理的征用土地的案件來(lái)看，筆者認(rèn)為立法存在很大的缺陷，以下筆者從三個(gè)方面加以闡述并提出完善的建議： 一、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條、《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第3條、第4條和第5條的規(guī)定中的公告方式存在重大立法缺陷從筆者和本所主任王才良律師共同代理的多起征地糾紛案件中，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常普遍的問(wèn)題，那就是農(nóng)民土地被征用后，從來(lái)沒(méi)有看到過(guò)任何征地批文和安置實(shí)施方案，而在農(nóng)民進(jìn)行了訴訟之后，政府部門(mén)又偷偷地張貼這些公告，然后再拍照將其作為證據(jù)提交給法庭。但是，在《中華人民共和同土地管理法》第46條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條、

《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第3條、第4條和第5條的規(guī)定中，公告方式只規(guī)定了在被征用土地所在地的村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告。筆者認(rèn)為該種公告方式至少是有欠缺的，因?yàn)樗皇且?guī)定了這一種公告方式，而且，這種公告方式操作性太差，公告張貼在村、組的什么地方也沒(méi)有明確。 筆者認(rèn)為該法律條文至少應(yīng)該加以修改完善，增加公告方式，不僅應(yīng)該在村、組內(nèi)以書(shū)面形式公告，而且，還應(yīng)該在當(dāng)?shù)赜杏绊懙拿襟w(報(bào)紙、電視、廣播和政府網(wǎng)絡(luò))上公布，使廣大被征地農(nóng)民知道。在現(xiàn)在信息異常發(fā)達(dá)的社會(huì)，這一點(diǎn)是不難做到韻。二、亟待建立征地補(bǔ)償裁決制度，建立完善的具有操作性強(qiáng)的征地補(bǔ)償裁決機(jī)制現(xiàn)在，我們國(guó)家的征地補(bǔ)償裁決制度只有兩部法規(guī)規(guī)章進(jìn)行了規(guī)定，分別是《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”和《征用土地公告辦法》第15條的規(guī)定：“因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”但是它們只是一些原則上的規(guī)定，如何申請(qǐng)、裁決的時(shí)間、裁決的部門(mén)、裁決的操作在這些條文中沒(méi)有任何規(guī)定。部分省、市、自治區(qū)制定了地方性法規(guī)對(duì)裁決進(jìn)行了具體地規(guī)定，如《湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議案件裁決辦法》和《安徽省征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決辦法》。中央也發(fā)布了文件要建立完善的征地補(bǔ)償裁決制度，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))第14條規(guī)定：“(十四)健全征地程序。在征地過(guò)程中，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)益。在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)確認(rèn)；確有必要的，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。要加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法極 益。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項(xiàng)，除特殊情以外，應(yīng)予以公示。” [page] 筆者個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該盡快由國(guó)土資源部發(fā)布征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和一裁決的操作規(guī)程，至少應(yīng)包括以下幾部分：征地補(bǔ)償裁決的申請(qǐng)人、裁決的受理部門(mén)、受理時(shí)間、裁決的程序、一般作出裁決的時(shí)間和對(duì)裁決不服的處理方式。三、沒(méi)有拆遷集體土地房屋的規(guī)定在《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中沒(méi)有關(guān)于拆遷集體土地房屋的規(guī)定，但是，現(xiàn)在大量的征地糾紛中都由集體土地上的房屋被拆遷的情況，而在法律條文中又沒(méi)有規(guī)定，造成拆遷集體土地的房屋處于無(wú)法可依的情況。有的地方制定了地方性的規(guī)定，如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》和《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》。 筆者認(rèn)為可以以三條途徑解決拆遷集體土地房屋沒(méi)有法律規(guī)定的問(wèn)題，第一是集體土地征用為國(guó)有土地之后，直接按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行。但是，在我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情下，這種情況實(shí)施起來(lái)有一定的困難。第二是由全國(guó)人民代表大會(huì)或者國(guó)務(wù)院制定法律法規(guī)來(lái)規(guī)范集體土地的房屋拆遷。第三是由國(guó)土資源部下發(fā)規(guī)章來(lái)規(guī)定集體土地的房屋拆遷。按照我們國(guó)家的實(shí)際情況，我個(gè)人認(rèn)為第三種情況是符合我們國(guó)家國(guó)情的。 國(guó)土資源部擬定的集體土地的房屋拆遷的規(guī)章至少要包括以下幾部分：集體土地的房屋拆遷的管理部門(mén)、集體土地的房屋拆遷的程序、時(shí)間、是否要作出裁決、拆遷補(bǔ)償與安置等。

綜上，《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地管理法)是1986年6月25日，由第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過(guò)程中，在1988年曾做過(guò)一次修改。1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，根據(jù)我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，對(duì)我國(guó)的土地制度做了重大修改，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度。為了使土地管理法的有關(guān)內(nèi)容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改(中華人民共和國(guó)土地管理法)的決定》。1998年8月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對(duì)土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對(duì)個(gè)別條款的修改，涉及的內(nèi)容比較多，因此沒(méi)有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經(jīng)采用過(guò)這種方式。根據(jù)2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改(中華人民共和國(guó)土地管理法)的決定》進(jìn)行第二次修正。雖然經(jīng)過(guò)多次的修改，但是絕大部分條款并沒(méi)有改動(dòng)，筆者個(gè)人認(rèn)為很大一部分條款已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的國(guó)情，應(yīng)該對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行一次大范圍的改動(dòng)。建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地管理制度，更好地為建立社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)。

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內(nèi)容審核：趙明媛律師

來(lái)源：臨律-我國(guó)土地征用制度的立法缺陷及立法建議--《房地產(chǎn)建筑律師實(shí)務(wù)》，我國(guó)土地征用制度的立法缺陷及立法建議--《房地產(chǎn)建筑律師實(shí)務(wù)》