【摘要】大明宮遺址區保護改造項目征地行為是基于公共利益需要實施的，應在實體和程序上遵循我國法律法規，并與農村地區征地行為、城中村改造行為等相區別，采用更加契合實際并合法的補償安置方式，同時注意對遺址本體、周邊環境乃至歷史風貌的保護和協調。 【關鍵詞】大明宮遺址；遺址區；征地；補償安置；周邊環境風貌 【寫作年份】2010年 【正文】 一、問題的提出 大明宮遺址是國際古遺址理事會確定的具有世界意義的重大遺址保護工程，大明宮遺址區保護改造項目已被列入國家“十一五”大遺址保護重點項目。這項工程范圍涵蓋近20平方公里，整個項目涉及800萬平方米拆遷，260萬平方米棚戶區、17個城中村改造、15萬人動拆，需要妥善解決遺址保護、經濟發展、環境保護和人居環境改善等關系協調問題。這必然涉及該地區集體土地的征收以及補償和大量失地人口的安置問題，如何更好解決上述問題已經成為大明宮遺址區建設乃至類似遺址保護工程順利展開的根本前提。 目前，該項目征地拆遷安置工作已于2008年3月啟動，但仍有幾個問題需要廓清：第一，該項目涉及土地廣泛，土地性質兼有國有土地和城鎮范圍集體土地，應當依法區別對待。第二，對于土地上各類附著物的補償也應根據土地性質適用不同的法律規范。國有土地范圍內的地上構筑物、附著物依照《城市房屋拆遷管理條例》的規定實施拆遷并安置補償；對遺址區內集體土地范圍內的地上構筑物、附著物應依照《土地管理法》的規定在征收土地同時依法給予補償安置。當然，本文僅涉及該項目范圍內集體土地的征收及補償安置問題。 二、遺址區征地及補償安置的合法性探討 （一）遺址區內征地行為應當符合《物權法》和《土地管理法》等相關法律法規的規定。 根據《物權法》第四十二條“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”的規定，本文需要明確： 首先，該項目征地行為是為了公共利益的需要而實施，這是法律規定將集體土地征收為國有土地的唯一條件。 對于什么是公共利益，目前我國法律并未有明確，但考慮遺址區征地具體情況，應在以下方面具體考量。一是利益的公共性。即相較于私人利益，公共利益受益主體為公眾，具有普遍性或不特定性；且其實現主要依賴以政府為代表的公共選擇機制，一般難以通過市場等私人選擇機制來實現。但這并不代表公共利益就是政府利益、國家利益。二是利益的合理性。即公共利益的實現應在最大程度最小化對私人利益的損害，這就要求有權機關在界定公共利益時就應遵循比例性原則進行權衡。三是利益的正當性。要求公共利益的界定能充分尊重公眾意見，保證其建立在廣泛民意基礎之上。四是利益能體現社會公平。即體現大多數不確定群體的利益，同時應對受到減損的私人利益給予公平補償。可見，公共利益具有一定的柔性，實踐中對其判斷必須結合司法實踐來進行，否則難免出現不周延的情形。 大明宮遺址是人類文化遺產的重要組成部分，是唐文化的重要載體，是為保護唐代大型宮殿遺址實施的文化遺產保護工程，對該遺址進行保護是社會主義精神文明建設的重要內容，也是城市建設不可或缺的組成部分，因而大明宮遺址區保護改造項目的公共利益屬性是明確的。為了更好的實施這一工程，要在保障社會公共利益的同時，注意把握上述對于公共利益的基本詮釋，遵守法律法規，并保障私有財產和集體財產權利人的合法權益。 其次，征地審批權限應合法，主要指遵守《土地管理法》規定的農用地轉用審批權限和征收土地審批權限。 1、農用地轉用審批權限 按照《土地管理法》第四十四條的規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。上述規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。該項目實施的征地行為也應依法辦理農用地轉用審批手續，由有權人民政府在法定權限內予以批準。 2、征收土地審批權限 《土地管理法》第四十五條規定，征收下列土地的，由國務院批準：基本農田；基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；其他土地超過七十公頃的。征收上述規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。就該項目來說，鑒于市、縣級人民政府依法并無任何征地審批權限，西安市政府組織實施的大明宮遺址區征地工作應當報請具有相應權限的上級政府部門批準。 第三，征地工作應符合法定程序。 《土地管理法》第四十六條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。可見，依法征地程序在我國法律中大致分為征地報批程序和征地報批后的實施程序兩方面。 1、征地報批程序 這是申請征地單位向有審批權政府機關申請征收土地的基本過程。一般來說大致有以下內容：建設項目依法經國務院或省政府批準；建設單位向市、縣政府地政部門提出建設用地申請；市、縣政府地政部門審查后擬訂征用土地等方案；經市、縣政府同意后逐級上報；征收土地等方案依法由國務院或者省政府批準。 然在實施中，審批機關應進一步核實建設單位申請書中所涉及內容的真實性、合法性，并對其所做出的行政許可行為承擔相應法律責任。 2、征地報批后的實施程序 這主要是指征地申請依法經過有權機關批準后，由法定的政府機關具體實施征地及相關補償安置工作的步驟。包括由市、縣級人民政府在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村范圍內發布征地公告并征求意見；辦理征地補償登記；擬訂征地補償安置方案；市、縣人民政府確定征地補償安置方案；具體實施征地補償安置方案；被征地單位和個人交付土地等程序。 [page]（二）遺址區內征地后補償安置問題 遺址區內征地行為雖具有合法性，但實際造成了集體利益乃至私人利益的減損，因而應給予利益受損者公平適當的補償，并對失地農民給予適當安置，以保障其合法權益。相比較一般的集體土地征收行為，遺址區內征地行為的補償及安置應注意： 1、與農村地區集體土地征收的補償有所區別。 按照法律規定，征收土地的，按被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。因而，對農村集體土地征收的補償主要是對耕地、宅基地和道路的補償，其補償標準我國法律有明確規定，此處就不再詳述。但遺址區內征地補償雖然也是對集體土地而言，但遺址區位于城鎮范圍內，如果單純按照土地管理法規定的補償標準進行補償，將很難滿足村集體和農民個人日后的生產生活的基本需要，應當考慮到遺址區內土地、人口的實際情況，采用有別于農村集體土地征收補償的方式。 2、不能直接適用《城市房屋拆遷管理條例》的規定。 按照該條例“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例”的規定，對城市規劃區內集體土地進行征收，并對地上建筑物、構筑物和附著物顯然不能直接適用該條例規定的安置補償標準。但城市規劃區內的集體土地依法被征收后，該土地上的房屋的拆遷及相關人員的安置能否適用上述條例的規定呢？這是一個值得探討的問題。按照《土地管理法》的規定，集體土地征收后的補償安置不管是耕地或是其他土地，其具體的補償標準和數額要根據當地的實際情況和能否最大限度體現公平合理補償作為準繩，最終的確定權利由省級人民政府結合客觀生產生活等具體情況來行使。這表明對于集體土地征收的補償、集體土地征收過程中房屋等地上建筑物、構筑物和附著物的補償以及被征地人員的安置都是有土地管理法及其相配套的法律法規來進行的，作為下位法的《城市房屋拆遷管理條例》不能直接作為集體土地房屋征收補償安置的法律依據。但立法機關可以通過地方立法的形式在土地征收安置補償中參照適用。這樣做的好處有兩個：第一，能夠最大限度體現公平適當補償原則，滿足不同地域集體土地的征收補償安置的需要，使被征地人員生活有所保障，維護社會穩定；第二，能夠將城市規劃區內集體土地征收補償安置與國有土地上的拆遷安置補償相區別，減小城市化的阻力。 3、應有別于城中村改造安置補償模式。 不管是遺址區征地或是城中村改造都是政府主導下的行為過程，都將集體土地變更為國有土地，但二者確有區別。按照《西安市城中村改造管理辦法》的規定，城中村改制，應當堅持戶籍制度、管理體制、經濟組織形式和土地性質同步轉變的原則。即就是：人員依照法定程序轉為城鎮居民戶口；集體土地依照法定程序轉為國有土地；依法撤銷村民委員會，設立社區居民委員會；城中村村民轉為城市居民后，統一納入城市就業管理范圍。另外該辦法還規定，實施城中村改造，應當按照舊村整體拆除，優先建設安置住宅的原則進行，確保被拆遷人及早入住。可見，城中村改造是一個系統工程，它是城市化的一種必然結果，與純粹征地這一獨立行政行為有嚴格區別。當然，城市規劃區范圍內的集體土地征收及其安置補償完全可以與城中村改造同步進行，納入一體，這也是大明宮遺址區保護改造項目直接可以采用的方式。 4、遺址區內被征收集體土地上的建筑物、構筑物和附著物是否都能得到相應的補償和安置。 按照《土地管理法》和《物權法》的規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付各種補償費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益，但法律并未規定對于違法建筑依法應當補償。因而，遺址區范圍內集體土地上的違法建筑應不予補償。 所謂遺址區內集體土地上的違法建筑是指，位于大明宮遺址區范圍內的集體土地之上，未依法辦理相關行政審批手續而建造的各類建筑物、構筑物和附著物。按照《土地管理法》規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。我國法律規定的在集體土地上進行建設的情形有： （1）鄉鎮企業及公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依法辦理審批手續。（2）農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依法辦理審批手續；省、自治區、直轄市可以按照鄉鎮企業的不同行業和經營規模，分別規定用地標準。（3）農村村民的宅基地建設，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地；村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準并經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依法辦理審批手續；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。（4）農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。另外，在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建。 可見，在遺址區內集體土地上依法未辦理法定的審批手續而興建的建筑并不受法律保護，因而在征地補償安置中應依法無償征收和拆除。但在司法執法實踐中，由于遺址區內集體土地上違法建筑數量大，且基本屬于歷史遺留問題，因而執法機關實施中應靈活掌握，避免因征地補償問題造成不穩定，影響社會和諧。 三、征地補償安置工作應消除對遺址文物及其周邊環境的負面影響。 遺址區征地工作的核心是進行大明宮遺址保護和遺址公園的建設，因而征地工作的進展和實施都應以是否影響和破壞遺址文物及其周邊環境和歷史風貌作為標準。遺址是人類歷史文化遺產的重要組成部分，目前國內外關于遺址保護理論的發展已經遠遠超出了遺址本身的保護范圍，它還包括遺址賴以存在外在環境和周邊環境風貌，這些外在環境既包括歷史文化遺址，也包括與遺址本身相關聯的遺址存在環境，這都表明對于大明宮遺址的保護，不能僅僅停留在遺址本體的保護上，還應當聯系遺址存在周邊的外部環境和歷史風貌來共同保護，使遺址本體的保護與外在環境具有一致性、聯系性。因而，對于遺址區范圍內征地行為的認識，不能僅僅停留在對集體土地一征了之，全部推倒重來的層面上，更應該注意遺址保護發展對環境的特殊需要。對于那些與遺址保護相關的周邊環境，應當進行全面的保護、修復乃至一定程度的建設發展；對于那些與遺址保護無關，甚至對遺址保護有害的周邊環境應當毫無保留的拆除。當然，遺址周邊環境風貌是否有益于遺址本體的保護發展本身就是一個非原則性問題，需要相關機關與文物保護部門相互協調統一實施，保證遺址保護發展與人民幸福生活兩個目標的共同實現。 [page] 【作者簡介】 劉天利，西北政法學院就讀經濟法專業碩士研究生，西安建筑科技大學管理學院教師，陜西嘉瑞律師事務所兼職律師。 【參考文獻】 [1]丁成日：《中國征地補償制度的經濟分析及征地改革建議》，載《中國土地科學》2007年10月。 [2]趙 偉，張正峰：《中國城鎮化進程中土地征收制度的問題及對策》，載《中國農學通訊》2009，25。 [3]李俊敏、于海清、余明全：《土地征收制度改革探討》，載《現代農業科技》2009年第一期。

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來源：頭條-大明宮遺址區征地及補償安置若干問題，大明宮遺址區征地及補償安置若干問題