因省道公路改造項(xiàng)目建設(shè)，湖南省懷化市的文先生（化名）一家房屋面臨征收。后文先生夫妻二人與征收方簽訂了《房屋拆遷協(xié)議書》，拆遷指揮部依約支付了房屋建筑補(bǔ)償款、附屬物補(bǔ)償款、房屋裝修補(bǔ)償款、臨時(shí)安置費(fèi)、拆遷獎(jiǎng)金等補(bǔ)償款，并對文先生作出一份《承諾書》，內(nèi)容是“因省道改擴(kuò)建，致使上街居民XX夫婦房屋拆遷。為妥善安置拆遷戶,鎮(zhèn)人民政府鄭重承諾，同意XX夫婦在XX新街規(guī)劃區(qū)享有宅基地優(yōu)先購買權(quán)（只限兩個(gè)門面位置，且不能轉(zhuǎn)讓）。承諾書中的承諾單位為鎮(zhèn)人民政府，并加蓋了鎮(zhèn)政府的公章。

拿到補(bǔ)償款和《承諾書》后，文先生一家便如約騰空房屋交給拆遷方。若干年后，文先生一家提交相關(guān)文件要求鎮(zhèn)政府進(jìn)行兌現(xiàn)，鎮(zhèn)政府卻未有回復(fù)。

這是最高法審理的一起非常經(jīng)典的案例【（2019）最高法行申612號】，該案在審理過程中一波三折，非常具有典型性。

在一審法院審理過程中，法院認(rèn)為承諾書中承諾宅基地優(yōu)先購買權(quán)屬虛假承諾，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，無法履行。《土地管理法》規(guī)定“一戶一宅原則“，若允許文先生購買，則違背了前述強(qiáng)制性規(guī)定，且宅基地所有權(quán)屬于村集體所有，我國禁止宅基地買賣，也禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，且該地至今沒有設(shè)立承諾書中所稱的“新街規(guī)劃區(qū)”。判決認(rèn)定該承諾無法履行。

該案在二審法院審理過程中有了轉(zhuǎn)機(jī)，法院判決確認(rèn)涉案《承諾書》違法，責(zé)令縣政府、鎮(zhèn)政府采取補(bǔ)救措施彌當(dāng)事人的損失。審理過程中，法院的論述明確了行政允諾審查的關(guān)鍵要點(diǎn)，對不少被拆遷人具有借鑒意義。

行政機(jī)關(guān)作出的行政允諾、行政協(xié)議等行為必須建立在依法行政的前提下，即行政機(jī)關(guān)作出的允諾或達(dá)成的協(xié)議必須在其具有裁量權(quán)的處置范圍內(nèi)，且不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不會(huì)損害國家利益、社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)違反《征補(bǔ)條例》等法律、法規(guī)，超出征收決定的范圍或者房屋征收補(bǔ)償安置方案確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，作出的相關(guān)承諾、簽訂的補(bǔ)償協(xié)議或者作出的補(bǔ)償決定，人民法院往往會(huì)作出否定的評價(jià)，不予支持。

在本案中，一審法院認(rèn)為承諾違背了國家的強(qiáng)制性規(guī)定，在二審審理過程中被法院否定。二審法院則跳出了承諾字面上的意思，綜合全案情況認(rèn)為所謂的“宅基地”僅指“建門面房使用的地基”，并非指稱法律上的農(nóng)村宅基地。

這是因?yàn)椋?dāng)事人被拆除的房屋系國有土地上房屋，且二人本身就是城鎮(zhèn)戶口，根本不是農(nóng)民。那么其所希望獲取的自然是指那“兩間門面”所需的國有建設(shè)用地，而非僅能用于建住宅的農(nóng)村宅基地。

這也給不少被拆遷人一個(gè)重要提示，在簽署補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，面臨征收方的承諾要保持頭腦清醒，確保承諾合法是首要前提，否則協(xié)議無法履行之時(shí)，這些承諾將變成過眼云煙，無法實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)案件發(fā)生時(shí)的規(guī)定，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓是市、縣人民政府土地管理部門的職權(quán)范圍。對于本案被拆遷人而言，縣、鎮(zhèn)兩級政府都對他們作出了承諾，這無疑為其最終獲取這部分利益奠定了良好的基礎(chǔ)。

縣政府是縣級土地管理部門的上級機(jī)關(guān)，承諾書為縣政府設(shè)定了向被拆遷當(dāng)事人享有在XX鎮(zhèn)新街規(guī)劃區(qū)兩個(gè)門面位置土地優(yōu)先購買權(quán)的義務(wù)，該承諾事項(xiàng)沒有超縣政府的職權(quán)范圍。

在此提示大家，在簽署承諾條款時(shí)，我們必須確認(rèn)承諾部門是否有職權(quán)作出該份承諾，并將具體承諾履行落實(shí)到紙面上，蓋有公章。

承諾事項(xiàng)是否可以兌現(xiàn)履行，簽約前必須確認(rèn)。針對這項(xiàng)問題，湖南省高院指出，若履行不能，政府是否應(yīng)采取補(bǔ)救措施。“人無信不立，國無信不治”。對有利于相對人的承諾，如果行政機(jī)關(guān)可以履行，也有能力履行，就應(yīng)當(dāng)履行承諾；如果允諾內(nèi)容違法導(dǎo)致履行不能，則應(yīng)在尊重行政機(jī)關(guān)對違背現(xiàn)行法律的承諾自行糾正或不再履行的權(quán)力的同時(shí)，責(zé)令行政機(jī)關(guān)對相對人因承諾履行不能產(chǎn)生的信賴?yán)鎿p失進(jìn)行必要的彌補(bǔ)，使相對人實(shí)際獲得的利益不低于或者適當(dāng)高于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

在征地拆遷中，政府經(jīng)常會(huì)對被拆遷人作出提供安置地安置房等承諾，這些承諾屬行政允諾，在不超越職權(quán)、不違反法律規(guī)定的情形下，政府應(yīng)當(dāng)履行。因而在征地拆遷中，被拆遷人在與政府達(dá)成一致后，應(yīng)當(dāng)注意將相關(guān)的承諾及時(shí)落實(shí)到書面或采取其他措施予以確定。在政府不履行承諾時(shí)，拆遷戶可以通過復(fù)議、訴訟等手段進(jìn)行救濟(jì)，也可以選擇向?qū)I(yè)的律師求助，以維護(hù)自己的權(quán)利。