前言：

推墻者，行政訴訟公益律師的心聲

        不要去盼什么英明之主，而要去爭取將權力關進籠子里的制度。不要跪什么青天老爺，而要去爭取可監督問責官員的制度；不要歌頌什么偉大領袖，而要去爭取能選舉彈劾當權者的制度；不要說什么擁護感謝，而要去爭取一個言論和遷徙自由的制度；不要等什么英雄勇士，我們每一個人都是推墻的力量！如果不能走在最前面，請您跟著隊伍吶喊；如果不愿跟著隊伍，請您站在路邊給我們鼓勵；如果不愿意站在街頭，請您在網上幫我們聲援；如果這些都做不到，請您默默閉上眼睛，為我們祈禱平安，等待我們抗爭來的權益！ 

 一、機場建設費之演變

（一）橫空出世

       1992年1月28日，中國民用航空局、財政部、國家物價局以民航局發（1992）第20號《關于征收民航機場管理建設費的通知》文件的形式，向各省、自治區、直轄市財政廳（局），物價局（委員會），民航管理局，航空公司，機場發通知，要求乘坐民航國內航班的旅客每人繳納15元作為“民航機場管理建設費”，機場建設費橫空出世。

       這是我國主管民航、財政、物價的三個國務院部門以“通知”的形式、依托行政權力就征收機場建設費的首個規范性文件。該通知表述機場建設費的征收依據是“國閱[1991]144號《關于聽取民航考察團出國考察情況及對民航和機場管理體制深化改革若干意見匯報的會議紀要》的精神”。

（二）規范與擴張

       1995年10月14日，民航總局、國家計委、財政部以“整頓機場秩序，統一收費標準，加強機場建設”為由，擬定了《關于整頓民航機場代收各種建設基金的意見》，由國務院辦公廳以國辦發[1995]57號文的形式下發通知，稱前述《意見》已經國務院批準，要求從1995年12月1日起，將地方委托民航機場代收的各種機場建設基金或附加費等，統一并入機場建設費，并將機場建設費標準統一修調整為：乘坐國內航班的旅客每人50元，乘坐國際和地區航班的旅客每人90元（含旅游發展基金20元）。至此，機場建設費完成了自身的第一次飛躍，一則吸收并蓄，統一了標準；二則在全國范圍來看提高了標準。

（三）壽終正寢

       民主法治的浪潮浩浩湯湯，我國法治環境逐步改良，社會對政府征收公民財產行為的合法性要求越來越高，在這樣的壓力之下，2002年5月20日，財政部發財綜[2002]33號文件，為機場建設費和其它政府基金確立了兩項原則：（一）保留的政府性基金項目，其征收范圍、征收對象、征收標準繼續按照國家現行有關規定執行，其中凡已明確規定征收期限的，應當嚴格按照規定征收期限執行，征收期滿后即停止執行；（二）今后除法律、國家行政法規規定外，國家原則上不再審批新的政府性基金項目。這份文件在附件中首次承諾機場建設費執行期限至2005年底。至此，機場建設費的壽終之日被確定。

（四）百足之蟲，死而不僵

        當所有人都認為機場建設費將成為歷史時，財政部給所有人的幻想打了一個零分。2006年1月14日，財政部發文財綜函[2006]1號稱“鑒于其余17項基金（含機場建設費）情況比較復雜，一些問題尚須進一步研究，故將其原有政策執行期限延續至2006年底。”財政部自主、自決的發文，開了延長期限之先河，機場建設費的征收期限被延長1年。

        行政權具有天然的擴張性，一旦邁出了第一步，便要行走，一旦會走了，便要奔跑起來，變本加厲的行為隨即上演。2007年1月8日，財政部發文財綜[2007]3號稱：“經國務院批準……民航機場管理建設費……繼續予以保留”，一周后的1月15日，財政部跟進發文財綜[2007] 4號稱“經國務院批準，民航機場管理建設費、旅游發展基金政策執行至2010年12月31日。”這一次，延長期限是4年。

       古語云，事不過三，然而權力失去約束，向來不按古語行事。2010年12月30日，眼看經過兩次延長的機場建設費死期臨近，財政部火速發文財綜[2010]123號，稱：“經國務院批準…… 2011年1月1日至2015年12月31日，繼續征收機場管理建設費和旅游發展基金……。”這一次延長，是前兩次時間之和——5年。

（五）改頭換面

       明目張膽行不妥之事，向來是把道義掛在嘴邊的政府所努力回避的，否則豈不如同強盜？為師出有名，巧立名目、改頭換面往往是常見的手段。在機場建設費的征收過程中，這樣的情形有兩次。

       2004年7月22日，財政部的財綜[2004]51號文件改變了以前由機場在旅客登機前直接征收的模式，而是將建設費作為機票的附加費由航空公司進行綁定銷售。不得不承認是一招妙棋，該文件不僅將航空公司綁架為收費工具，而且轉嫁了機場建設費征收的障礙和風險，財政部成為躲在航空公司背后的暗盜，并為被征收人直接提起行政訴訟制造了幾乎無可逾越的法律障礙。

       到2012年3月17日，財政部發文財綜[2012]17號稱“根據國務院有關批示要求”……“民航發展基金由原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金合并而成……屬于政府性基金，收入上繳中央國庫。”乍一看，存續20多年的“機場建設費”之名頭則徹底的在我國航空事業中終結了，然而換湯不換藥，每次50元的費用仍如數繳納，只是披帶著“民航發展基金”的頭銜。

二、公益訴訟推墻之旅

（一）質疑與批判

       機場建設費在我國的民航事業中有沒有發揮作用？這一點毋庸置疑。但它收了多少？預決算在哪？花在刀刃上了么？我們卻并不知道。民權意識的蘇醒促使我們對其合法性和透明度產生了質疑，管中窺豹不如一覽全貌，公益律師將走在吶喊第一線。從機場建設費的開征到延期，都伴隨著一大批政府規范性文件的出臺和運行，對于公益律師而言，質疑與批判的目光一旦鎖定，就必將用犀利的眼神找到其合法性的根源。

      《推動停征機場建設費的律師實踐報告》指出，從現行法律、法規來綜合審視機場建設費的法律性質，能夠確認它是一個“合規、不合法”狀態下誕生的權力怪胎，而到如今為止，則已經發展成為“既違規、又非法”的機匪空霸。倘若按時間軸縱觀其發展過程，則其自始自終是財政部自說自話，無人監管的自征自用小金庫。

       口說無憑，在律師的眼中，能置非法行為于死地的并非人的情感，而是良法之治和依據良法所作出的價值判斷。兩位律師指出，《立法法》（2000年）第八條明文規定，對非國有財產的征收只能制定法律。這意味著機場建設費這個面向不特定民航旅客征收的行為，應當通過制定法律的形式進行，否則即為非法。但是，對照相關的規范性文件來看，會發現所有文件能和國務院沾邊的最多是在發文中稱“根據《國務院...會議紀要》的精神”、“根據...國務院125號總理辦公會議紀要精神”、“經國務院批準”、“經國務院批示”的字樣，沒有一個規范性文件的制定是依據法律或者法規。至此，機場建設費的征收由“合規不合法”轉向“違規又違法”的事實已顯而易見。至于《立法法》第九條授予了國務院就“對非國有財產的征收”事項的部分立法權，是需要全國人大（或常委會）的授權和通過制定行政法規的方式來實現的，事實與這一規定仍不符合。

       面對財政部一而再，再而三的延長，我們不禁“滿懷期待”，按照數列規律，1，4，5，...下一次延長應該是9年，然后是14年......放任我們的財產權被非法侵犯，還是奮起反擊依法爭取合法權益？未雨綢繆，有備無患，對于公益律師而言，選擇永遠只有一個！來自北京圣運律師事務所的王有銀律師、京衡律師集團上海事務所的王錄春律師和重慶新原興律師事務所的唐天昊律師，勇敢地扛起了一面公益訴訟的大旗。

（二）為民請命，初戰告捷

 2012年5月16日，參與人以公民個人身份向財政部申請公開財政部根據以征收機場建設費和民航發展基金的國務院批準文件；

2012年6月7日，財政部回函答復“你所申請的信息不屬于依申請公開政府信息的范圍”拒絕向參與人公開；

2012年7月17日，參與人依法向財政部就此不公開決定提起行政復議，

2012年9月18日，收到財政部《復議決定書》，維持不公開決定；

2012年9月19日，參與人按照《復議決定書》的指引向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟；

2012年11月8日，參與人去北京一中院立案庭查詢立案進度，立案庭法官拒絕接待查詢；

2012年11月22日，參與人依據《行政訴訟法》的規定依法向北京市高級人民法院直接提起訴訟，要求北京高院受理或受理后指定北京一中院審理。

（以上是三位律師所記錄的案件發展過程）

        案件發展歷程令人感到心灰意冷，申請公開受挫、復議受挫、立案受挫，這道豎立在推墻者面前的幕墻高大而厚重，令人窒息……然而，我們的律師并未氣餒，毅然決然地走穩了每一個法律程序。功夫不負有心人，無形的推墻力量終于使得第一道墻轟然倒塌，迫于高院的壓力，一中院最終對參與人的起訴予以立案，公益律師們在訴訟的艱難歷程中扎下了第一塊堅實的里程碑。

        每一步都走得無比艱辛，每一步都體現出公益律師對民權的拳拳服膺，每一步都映襯著推墻人對法律的無盡信仰和對法治的不懈追求。這是公益訴訟的一小步，卻是推墻運動中的一大步。

（三）柳暗花明，梅開二度

       開庭如期到來，王有銀律師和唐天昊律師作為訴訟代理人，向法庭力呈法律依據，結合法律事實和法律的適用，對財政部不公開信息的違法性進行了層層剖析。他們指出，依據《政府信息公開條例》，對于行政機關在履行職責過程中制定或獲取的信息，以公開為原則、以保密為例外，并且作為屬于不公開范圍的政府信息應當有明確的法律依據和法定程序進行加密，確認密級。財政部未說明涉案信息是否經法定程序依法加密，是否依法處于保密狀態，直接以“不屬于政府信息公開范圍”而拒絕公開涉案信息沒有法律依據，其拒絕行為是違法行為，已經侵犯了原告（王錄春律師）合法權益，應予糾正。

        面對“指控”，財政部該如何證明自己的合法性？2000年后征收機場建設費的依據是什么？真的如告知中所言不屬于其公開范圍？每一個質疑，都必須得到有力的證明。據此，除提交3份基本證據證明申請和復議事實外，財政部另向法院提交了3份保密證據（用以證明其不予公開的背后原因為信息涉密）。至于保密證據是什么？我們無從而知，然以常理推測，應該就是財政部作出征收機場建設費的“依據”，即國務院的批示、批準文件。

        根據《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第六條之規定，法院沒有把被告提交的3份保密證據向原告交換，亦未組織原告對該3份證據進行庭審質證，但是，法院經審查認為，財政部提交的3份保密證據與案件不具有關聯性，決定不予采納！隨后，一紙勝訴判決在公元2013年9月16日作出，一中院決定撤銷中華人民共和國財政部于二〇一二年五月二十九日作出的2012（年）第15號總第121號《政府信息公開告知書》，并責令財政部自本判決生效之日起于法定期限內對原告王錄春的申請重新作出處理。

        以法為綱，勝券在握，如果對于王有銀律師和唐天昊律師來說這是一個應得的勝利，那么對于千千萬萬繳納機場建設費的旅客，還有那數不盡的期待民主與法治的公民，這是一個來之不易、令人振奮的勝利！

（四）塵埃落定，理性為師

        每一份宣判行政機關違法的判決，都讓我們感到前所未有的沉重，卻同時讓我們看到了近在咫尺的希望！我們歡呼，然而，奔走呼號塵煙四起，霧里看花終隔一層。理性告訴我們，盡管一中院在判決中認定3份國家秘密文件與案件無關，卻并不能代表在整個訴訟戰略中我們已經取得了絕對的主動權。判決中有如下論述：

        本院認為，《政府信息公開條例》第二十一條第（二）款規定：“對申請公開的政府信息，行政機關根據下列情況分別作出答復：……（二）屬于不予公開范圍的，應當告知申請人并說明理由”。本案中，被訴告知書僅告知原告其申請的信息不予公開，但未按照前引規定向原告說明不予公開的具體理由。訴訟中，被告亦未提供證據證明其通過其他方式向原告履行了說明個理由義務。因此，被訴告知書缺乏事實依據，本院應予撤銷。原告關于撤銷被訴告知書的訴訟請求，本院應予支持。在被訴告知書被撤銷后，被告應對原告的政府信息公開申請重新作出處理。原告關于判令被告直接公開其所申請的政府信息的訴訟請求缺乏事實及法律依據，本院不予支持。

        單從判決來看，其重點無非拘泥于財政部《告知書》的形式，是其“一言不發”的答復形式，明顯缺乏了法律所明文規定的“說明理由”的要件，因而致使其最終敗訴。至于“被告提交的3份保密證據與本案不具有關聯性”究竟有多大的份量，能否超出本次訴訟的范圍發揮更大的作用？筆者不禁表示憂慮。因此，塵埃落定之時，理性當先為師，慶祝其次，下一步又該怎么走？才是重中之重。

（四）矢志不渝，當行更遠 

        回顧本次勝訴的意義，筆者認為，重點并不在于通過訴訟我們可以尋找到多么有利的證據，而在于我們看到了司法權的姿態，看到了一種希望，找到了一個突破口。這個希望和突破口，就是把社會推墻的心愿凝聚在公益訴訟之中，通過公益律師，讓行政機關看見公民的身影，聽見公民的聲音，知道公民的力量！讓司法機關知道律師背后是無數的推墻者，因而敢于挺直腰板，以事實為依據、以法律為準繩，盡應盡之職能，以司法審查之力阻擋行政權之膨脹。

        在行政權無孔不入盤根錯節的過去與現在，一紙勝訴究竟為推墻者積攢了多少籌碼，筆者無從得知；但是筆者知道，在不遠的將來，推墻者的力量必將把濫用的行政權從民權中連根拔起！

        時代在進步，民告官以前是一種遙不可及的奢望，蚍蜉撼大樹，可笑不自量；而今是一種追求正義的手段，四兩撥千斤，何事不可為？公益訴訟將在法治化進程中發揮重大的作用，而公益律師將一如既往的前行，以無畏榮辱的勇氣和洞悉歷史的智慧，為民請命，錙銖必較，舍身求法，矢志不渝。

        我們是自由的公民，我們是推墻的力量；讓陽光燒灼權力的觸角，讓天平秤出公正的希望；自由、民主、憲政、法治，閃耀著迷人的光芒，在不遠的未來時空，將巍巍中華大地照亮。

鳴謝

        特別感謝北京圣運律師事務所王有銀律師（主任）為撰寫本文提供了寶貴的資料，并予以悉心指導；特別感謝王錄春律師、唐天昊律師所撰寫的《推動停征機場建設費的律師實踐報告》一文，本文第一部分有大量引用。感謝所有行政訴訟公益律師為推動我國法治社會到來所做的一切努力和貢獻，預祝未來所有的公益訴訟取得應有的成效。