近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，被國(guó)家征用的土地逐年增多，征用的范圍日益擴(kuò)大。同時(shí)，被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在分配征地補(bǔ)償款時(shí)，部分村民尤其是農(nóng)村外遷戶(hù)、出嫁婦女、大中專(zhuān)在校生、義務(wù)兵等村民的分配權(quán)利被限制或剝奪，從而引起大批村民集體上訪，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定，成為新的不安定因素。為此，正確處分征地補(bǔ)償款并在產(chǎn)生糾紛時(shí)如何納入司法程序，有必要對(duì)征地補(bǔ)償款分配案件的法律性質(zhì)及受理程序，村民分配資格的認(rèn)定和對(duì)分配方案的審查等問(wèn)題予以研究，以期完善我國(guó)農(nóng)村分配方面的法律制度。

一、程序問(wèn)題

1?關(guān)于“征地補(bǔ)償款分配糾紛”案件的法律性質(zhì)。

對(duì)于“征地補(bǔ)償款分配糾紛”案件的法律性質(zhì)，在人民法院民事審判庭與行政審判庭之間認(rèn)識(shí)不一致。有些法院的民事審判庭認(rèn)為村委會(huì)與村民之間不是平等的主體，因此，此類(lèi)案件的性質(zhì)，一般應(yīng)為行政案件，在審判實(shí)踐中，拒絕以民事案件受理，大多數(shù)是以行政案件受理的。當(dāng)前，有些法院對(duì)此類(lèi)案件均作為行政案件受理。筆者代理的數(shù)起征地補(bǔ)償款分配糾紛案件法院也是作為行政案件處理的。而筆者認(rèn)為，“征地補(bǔ)償款分配糾紛”案件的性質(zhì)，從根本上說(shuō)是民事糾紛。?1?征地補(bǔ)償款的性質(zhì)是集體收益，因集體收益分配產(chǎn)生的爭(zhēng)議是民事?tīng)?zhēng)議。我國(guó)《土地管理法》第八條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。對(duì)征用集體土地而支付的各種補(bǔ)償費(fèi)用也屬于農(nóng)民集體所有。現(xiàn)行各種法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定非常原則，對(duì)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收益分配問(wèn)題更是鮮有具體的規(guī)定。筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配因組織形式不同而不同：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制，則依農(nóng)業(yè)承包合同約定分配收益;各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織?如農(nóng)村信用社等?的收益分配依本合作社的章程規(guī)定;來(lái)源于農(nóng)民集體所有的土地等自然資源的收益屬于全體村民，基于以上分析，筆者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配產(chǎn)生的爭(zhēng)議屬于民事?tīng)?zhēng)議。?2?征地補(bǔ)償費(fèi)分配爭(zhēng)議是一種特殊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配爭(zhēng)議。依據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的用途作了明確規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)用支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。因此，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配配爭(zhēng)議包括對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配爭(zhēng)議及其收益的分配爭(zhēng)議、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配爭(zhēng)議和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)分配發(fā)生的爭(zhēng)議都是典型的民事?tīng)?zhēng)議。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)，有些地方法規(guī)規(guī)定可以分配，因分配而產(chǎn)生的爭(zhēng)議也屬于民事?tīng)?zhēng)議;如土地補(bǔ)償費(fèi)不能分配，但因基于其產(chǎn)生的收益分配爭(zhēng)議仍屬民事?tīng)?zhēng)議。?3?最高人民法院研究室于2001年12月31日對(duì)陜西省高級(jí)人民法院作出了法研【2001】116號(hào)《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的答復(fù)》。該答復(fù)指出，農(nóng)村村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院的受理問(wèn)題參照最高人民法院給廣東省高級(jí)人民法院法研【2001】51號(hào)《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》辦理。上述兩份答復(fù)已對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)案件應(yīng)按民事案件受理作出明確答復(fù)，該答復(fù)雖不是最高人民法院的正式司法解釋?zhuān)珜?duì)確定該類(lèi)案件的性質(zhì)有明確的指導(dǎo)意義。?4?因?yàn)槲覈?guó)許多法律、法規(guī)、規(guī)章及政策賦予了人民政府和行政機(jī)關(guān)調(diào)處和裁決民事糾紛的職權(quán)，因此對(duì)于此類(lèi)案件，當(dāng)事人可以選擇申請(qǐng)政府處理。當(dāng)事人對(duì)鄉(xiāng)?鎮(zhèn)?人民政府、街道辦事處等所作出的處理決定不服，向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，作為行政案件予以處理。

2?受理

對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的受理，應(yīng)按下列情況處理：?1?1999年1月1日新《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施前，基于原《中華人民共和國(guó)土地管理法》中關(guān)于“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)不得私分”的規(guī)定，村民不享有分配土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的實(shí)體權(quán)利。因而1999年1月1日以前，村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因收益分配發(fā)生糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理。?2?1999年1月1日新《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施后，基于該法取消了原《中華人民共和國(guó)土地管理法》中關(guān)于“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)不得私分”的規(guī)定，且《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條中明確規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬、管理及用途，村民依法享有了對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等收益分配的實(shí)體權(quán)利。在2001年12月31日最高人民法院法研[2001]116號(hào)答復(fù)下發(fā)以前，受理此類(lèi)案件缺乏程序上的法律依據(jù)，因而各地法院普遍采取不予受理的做法。但在1999年1月1日以后，2001年12月31日最高人民法院法研[2001]116號(hào)答復(fù)下發(fā)以前，已經(jīng)人民法院裁定不予受理的此類(lèi)案件，當(dāng)事人又重新起訴，且符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。?3?2001年12月31日最高人民法院法研[2001]116號(hào)答復(fù)下發(fā)之后，村民與農(nóng)村集體組織因收益分配發(fā)生糾紛而起訴且符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。?4?關(guān)于對(duì)最高人民法院法研[2001]116號(hào)文下發(fā)以前，已裁定不予受理的村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地分配款等問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛的案件，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽模瑧?yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百七十九條關(guān)于再審的規(guī)定予以再審。

3?訴訟時(shí)效

1?關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)等問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生的糾紛起訴或重新起訴的時(shí)效問(wèn)題。在最高人民法院法研[2001]116號(hào)文件下發(fā)之前，全國(guó)各地法院對(duì)上述此類(lèi)糾紛普遍采取“一般不予受理”的做法，[2001]116號(hào)文件下發(fā)之后，必然涉及以前不予受理的此類(lèi)案件提起訴訟或以前已駁回起訴的此類(lèi)案件重新起訴的問(wèn)題。該類(lèi)問(wèn)題應(yīng)根據(jù)1999年1月1日頒布實(shí)施的《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家保護(hù)村民對(duì)征地補(bǔ)償款的分配權(quán)利，由此取消了原來(lái)土地管理法關(guān)于“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)不得私分”的規(guī)定。因此，對(duì)村民主張享有村民同等待遇的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地分配款權(quán)益的保護(hù)期限應(yīng)從1999年1月1日開(kāi)始，此前的不予保護(hù)。對(duì)提起這類(lèi)糾紛的訴訟?包括駁回起訴后重新起訴的?，也應(yīng)以1999年1月1日之后的兩年內(nèi)為有效期限，超過(guò)兩年的應(yīng)視為超過(guò)了訴訟時(shí)效。2?關(guān)于對(duì)最高人民法院法研[2001]116號(hào)《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的答復(fù)》文件下發(fā)之后，村民與村民委員會(huì)重新發(fā)生的此類(lèi)糾紛的時(shí)效問(wèn)題。應(yīng)適用《民法通則》第一百三十五條、第一百三十七條、第一百三十八條、第一百三十九條、第一百四十條規(guī)定的，關(guān)于普通時(shí)效、短期時(shí)效、長(zhǎng)期時(shí)效和訴訟時(shí)效屆滿后的法律效力及中止、中斷的規(guī)定。[page]

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