【摘要】印度在《土地征收法》的法律框架下,對土地征收行為的前提、程序、補償原則、補償范圍和補償標準等方面進行了較為詳細的界定。本文通過比較中國與印度在土地征收及賠償方面的規定與實踐 總結兩國土地征收賠償的特點 ,得出各自的優勢與劣勢 并得到改進當前土地征收政策的建議。 【關鍵詞】印度土地征收；中國土地征收；比較研究 【寫作年份】2008年 【正文】 印度和中國是當今世界經濟發展速度最快的兩個大國，在發展中都面臨著城市擴張、工業化的問題。隨之而來的是對土地需求的急劇增加 ，土地征收問題成了政策和經濟改革的熱點問題。本文通過研究印度 1894年的《土地征收法》(1985年修訂過)和我國土地征收的相關法規比較中國與印度在土地征收及賠償方面的規定與實踐 ，總結兩國土地征收賠償的特點 ，得出各自的優勢與劣勢，并得到改進當前土地征收政策的建議。印度是一個聯邦制國家 ，土地改革的法律都由各個邦單獨制定，唯獨《土地征收法》是一部聯邦性法律。 一、中印土地征收補償原則比較 (一)印度土地征收補償原則 1.補償對象原則 根據印度法定賠償標準，只有對特定資產擁有正式法律授予權的授權人才能得到相關賠償，這些人常常被稱為“利益人”。在征地補償中 ，“利益人”即指對土地擁有權利或者有法律認可的權利的主張權的當事人。此利益可無條件獲得，或是土地本人所有者，或是部分擁有者，如承租人，執照持有人或地役權所有人。只要是對補償金的提出權益的人都被視為“利益人”，哪怕他們的提出最終不成立。對于那些對土地有物權的當事人，就算他們不對自己的利益進行主張 ，也同樣被視為“利益人”。根據《土地征收法》，無地雇農，技工以及林地工作人員不屬于 “利益人” ，并無法根據被征收土地所造成的無收入而得到任何補償金。 2.補償形式原則。 印度法定賠償條款允許但并不強迫以土地賠償土地的賠償形式。 3.補償估價原則。 印度法定賠償條例運用“市場價值” ，而不是比其估算價值更低的其它方法進行賠償金衡量。在印度 ，正在使用的法定賠償條例除了規定“市場價值”法，還特別要求附加一些條款，例如30%的額外費用 (“賠償費”)、利息、搬家費以及造成的其他直接損害賠償。兩者在標準方面的根本差異歸結為對于前景的展望。 4.補償范圍原則。 印度法定賠償條例沒有對公共財產資源賠償做出規定。在印度 ，特別是農村地區 ，這些公共財產資源對于當地居民，特別是貧困人口的生計至關重要。由于對于這些資源取得的習慣性及非法性，法定賠償規定則在印度不適用于這類公共財產。 (二)中國土地征收補償原則 1.補償標準原則。《國務院關于加強土地宏觀調控有關問題的通知》中要求征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。被征地農民的社會保障費用，按有關規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。 2.補償范圍原則。《物權法》規定：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益各地在實踐中，對征地補償的原則也進行了細化。我國法律還規定按照被征收土地的原用途進行補償。被征收土地的原有用途不同，被征收時受到的損失不同，確定的土地征收費數額也不同。 3.補償前提原則。保障各類建設必需用地，切實維護農民的合法權益是征地工作必須長期堅持的基本原則。對征地補償標準不符合法律規定、安置措施不能真正落實的，不得報批用地 ；對征地已依法批準，而沒有妥善安置被征地農民生產和生活的 ，將停止受理該地區的建設用地申報。 4.補償創新原則。對征地補償安置工作中出現的問題，要及時分析，查找原因，研究解決問題的對策。群眾反映的意見和問題 ，要按照國家法律法規和有關規定，結合本地實際情況，妥善解決；一時不能解決的 ，要耐心做好宣傳、解釋和疏導工作，化解矛盾。如果發現征地補償標準偏低、安置措施不到位、失地農民生活無出路的情況，應該及時向當地人民政府匯報，采取補救措施。與印度的土地征收補償原則相比，我國的土地征收在補償的對象、標準、范圍、前提等方面都有較為詳細的限定，但總體來說具有很多相似之處。實際操作中 ，我國土地征收補償的對象為村集體經濟組織的成員，“戶口”是判斷某人是否為某集體經濟組織成員的常用標準，因上學等原因暫時遷出的原村集體土地使用人按照“戶口”的標準被排除在征地補償對象之外，但卻常常也是土地征收的“受影響人”。我國土地資源稀缺，一般不采用“以地換地”的補償方式，而采用貨幣支付形式。但在2002年通過的《農村土地承包法》中提出，土地被依法征收或者用于鄉村公共設施和公益事業建設 ，喪失土地的農戶不愿意“農轉非” ，也不要征地補償等費用，而要求繼續承包土地時，為了防止這部分農民喪失最基本的生活保障 ，維護農村社會穩定，特殊情況下可以依照法律規定的程序對個別農戶之間承包的耕地和草地進行適當調整。也就是說 ，貨幣補償并非唯一的征地補償形式。 二、中印土地征收補償范圍比較 (一)印度土地征收補償范圍 根據《土地征收法》，政府由于公共用途有權征收土地并且告知相關“利益人”和給予補償。“土地”的界定對于理解土地取得法的范疇至關重要。這里“土地”囊括以下兩方面———(1)任何附加及永久附加于土地之物。(2)任何由于土地所得合法權利及利益。并且，《土地征收法》的實施往往對失去共有財產資源的人給予賠償。共有資源包括：如牧地，森林和水源等。特別是在農村地區，公有財產資源為最貧困人群安身立命提供了有力保障。雖然有些資源有些屬個人所有，但很多則歸屬于村或國家。使用這些資源的人往往沒有得到法律的明確認可，使用權是一種約定俗成的權利。但是，一旦征地，這群人將無法獲得補償，使其生活陷入窘境。 [page](二)中國土地征收補償范圍 我國將土地征收補償的范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上，與被征收土地有間接聯系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照土地管理法的規定 ，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用 ，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產 ，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。我國土地征收的補償范圍十分有限 ，不僅沒有將非經濟損失量化為具體的補償數額，有些可以量化的財產上的損失，比如殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失以及因征地而產生的必要費用，盡管具有客觀價值且能夠舉證 ，也未列入補償范圍因此從補償范圍來看 ，中國和印度都存在局限性，且我國對被征收土地上的公共財產資源是否補償也沒有明確規定。 三、中印土地征收補償標準比較 (一)印度土地征收補償標準 概括來說，印度《土地征收法》規定的“賠償金”由以下五方面組成 ：賠償金=市值+30%市值+土地征收造成的損失+搬遷費+利息。在實際情況中，對于市值的估算問題往往導致補償不足 ，這一估算以實際損失為基礎 ，是《土地征收法》中賠償金部分及其應用中最難以解決的結癥。其他四方面則能夠較好地體現政府對被征地農民在經濟上補償的力度。 1.30%市值。除了土地的市值外，印度《土地征收法》還規定 ，由于土地征收的強制特性，每位“利益人”會得到等同 30%市值的費用。這部分“賠償金”則作為對土地非志愿獲得的補償部分。顯而易見，一些管理土地特別用途獲取權的法規 ，如《國家高速公路法》及其他中央級法規并沒有“市值”以外的“賠償費”。這也是印度議會在法律框架內著重解決的弊端和矛盾。 2.土地征收損失賠償。除“市值”和30%市值的賠償費之外，《土地征收法》向有關利益人還提供五種損失賠償金。利益人可根據以下遭受的五種損失獲取相關賠償。(1)土地上農作物或樹木；(2)破壞原土地所有人之土地；(3)征收人在收取土地過程中造成的個人財務或房地產損失；(4)取得土地對原土地所有人造成的收入影響；(5)在第一次公告聲明及征收人獲得土地所有權時間內作造成的土地減產或其他收益減少的賠償。《土地征收法》的這些內容與其他發展中國家中(甚至發達國家 )的賠償金制度相比有很多優越性，但由于“利益人”缺少對于此法定權利的認識，在實踐中往往并非如此。 (二)中國土地征收補償標準 1.根據《土地管理法》的規定，我國征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。(1)征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。(2)征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數 ，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。如果這一規定所得支付土地補償費和安置補助費 ，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。仍不能使被征地農民保持原有生活水平的 ，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。我國的征地補償應當使被征地農民的長遠生計有保障。對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。在城市規劃區內，當地人民政府應當將因征地而導致無地的農民 ，納入城鎮就業體系 ，并建立社會保障制度；在城市規劃區外，征收農民集體所有土地時，當地人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產生活條件的無地農民，應當異地移民安置。勞動和社會保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農民的就業培訓和社會保障制度的指導性意見。 2.對于農民的安置問題，《關于完善征地補償安置制度的指導意見》也有明確規定。(1)農業生產安置。征收城市規劃區外的農民集體土地，應當通過利用農村集體機動地、承包農戶自愿交回的承包地、承包地流轉和土地開發整理新增加的耕地等 ，首先使被征地農民有必要的耕作土地，繼續從事農業生產。(2)重新擇業安置。應當積極創造條件 ，向被征地農民提供免費的勞動技能培訓 ，安排相應的工作崗位。在同等條件下，用地單位應優先吸收被征地農民就業。征收城市規劃區內的農民集體土地，應當將因征地而導致無地的農民 ，納入城鎮就業體系，并建立社會保障制度。(3)入股分紅安置。對有長期穩定收益的項目用地 ，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股 ，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。(4)異地移民安置。本地區確實無法為因征地而導致無地的農民提供基本生產生活條件的，在充分征求被征地農村集體經濟組織和農戶意見的前提下，可由政府統一組織 ，實行異地移民安置。和印度的征地補償標準相比較 ，我國的征地補償與被征收土地市場價值之間存在一定的差距。(1)“耕地平均年產值”并不是土地的市場價值 ，與土地市場毫無關系，只能算作土地現有價值的部分補償 ，而沒有考慮土地發展權的價值。 (2)土地產品如糧食價格目前仍是國家定價，并非市場供求作用的結果 ，因此也沒有充分反映產品的實際市場價值。(3)土地產品受所處地區的農業生產自然條件影響顯著，而與被征土地所處區位的區位地價等影響土地價值的因素無關。從實踐上來說，土地價值往往與被征收土地所處的具體位置、經濟發展狀況、基礎設施條件等人文地理環境關系更為密切，如果用由自然地理條件和國家政策所決定的“耕地平均年產值”來反映動態的土地價值，則與實際情況大大脫節。例如征地區片地價對于土地區位的價值并沒有賦值。另外，征地補償并沒有彌補被征收土地對于農民的養老、醫療、最低生活保障和子女就學等方面的社會保障功能，僅考慮土地征收對農民收入的直接損失 ，而對潛在的間接影響考慮較少或在設計上不夠細致和具有可執行性。土地出讓價格的高低也沒有為被征地農民帶來補償上的差異。印度在土地征收補償中不僅添加了土地市場價值的 30%作為對農民被強制征收土地的補償，且使被征地農民能夠獲得法律規定的相應損失賠償金 ，使得理論上農民擁有更多彌補土地喪失的機會。但從補償機制的完善程度來看，我國對被征地農民的安置問題和征地補償的監督機制有更詳細的考慮 ，從而保證土地征收工作的順利開展和工作完成后農民的生活狀況及農村社會的安定。印度對于被征地農民的安置范圍有限，不具有法律強制力，且并未得到很好的執行。 [page]四、結論 從中國與印度在土地征收的補償范圍和補償標準等方面的比較分析可以發現，我國對土地征收的全過程規定更為詳細和便于操作，并鼓勵各地以國家政策法規為依據，根據地方實際情況進行合理創新，解決征地實踐中出現的各種新問題。但從總體上說，征地過程中農民的參與度仍然較低，信息的公開、透明程度有待加強 ，應該更多地從農民被征地后的實際生活情況而非政府工作流程角度考慮和設計政策，加強土地征收與土地市場之間的關聯。另外 ，土地征收補償的對象可考慮適當放寬 ，土地征收對各“利益人”的影響將決定補償的對象和范圍。同時，國家還應加強土地征收政策和法規的宣傳力度，保護農民維護自身利益的權利，不至于使其因缺乏信息和相關知識而喪失對權利的認識和爭取，防范土地腐敗和違法現象的產生。 【作者簡介】 武劍，單位為中國人民大學公共管理學院。 【注釋】 [1]馬銀芳.土地征地補償的“理論、原則及標準”之解讀.[J]甘肅農業2005,(10):33-34. [2]刑海虹,劉科偉.征地補償標準研究綜述 .[J]國土資源科技管理,2007,(3):31-35. [3]黃天元,李偉芳,錢憶露.淺析我國征地制度中“公共利益”界定于征地范圍劃分問題.[J]經濟地理,2006,(9):842-845. [4]陳龍江,曲福田.土地征收的理論分析與我國征地制度改革 .[J]江蘇社會科學,2002,(2):55-59. [5]Land Requisition Act of India. [6]Asian Development Bank. Capacity Building for Resettlement Risk Management: Compensation and Valuation in Resettlement in China, India and Cambodia. 2006.

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