自上個世紀(jì)90年代以來，隨著改革開放步伐的加快，城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國建設(shè)用地的需求不斷增加，國家采取土地征用的辦法將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國家所有。同時，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，以促進(jìn)經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展。然而，國家把農(nóng)村集體土地所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮械耐瑫r，被征地農(nóng)民的切身利益卻未能得到保障。眾多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，成了“無地、無業(yè)、無保障”的三無農(nóng)民，生活水平下降。因此，征地補償制度的建立和完善成為人們關(guān)注的焦點。

一、我國農(nóng)村土地征用補償制度的法律依據(jù)

土地征用是指發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，是國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校⒔o農(nóng)民集體和個人補償?shù)闹贫取８母镩_放以來，隨著我國工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，國家對建設(shè)用地的需求逐年增加，土地的價值逐漸顯現(xiàn)。為慎重處理在社會經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整過程中特別是在農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系中由于土地征用所引起的土地關(guān)系調(diào)整，1982年國務(wù)院制定并頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》，這是新中國成立以來的又一部直接針對土地征用而頒布的法律法規(guī)。其中，第一次明確規(guī)定征用土地的補償費包括土地補償費、青苗補償費、土地附著物補償費以及農(nóng)業(yè)人口安置補償費。在此基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)靥岣吡搜a償標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村剩余勞動力的安置途徑也做出了相應(yīng)調(diào)整，主要有就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊或并隊安置以及農(nóng)轉(zhuǎn)非集體或國有企業(yè)安置等。在此基礎(chǔ)上，1986年頒布了我國第一部相對完整的《中華人民共和國土地管理法》，將相關(guān)土地管理從行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修訂，對土地征用制度做出了重大調(diào)整。除了隨著經(jīng)濟水平的提高相應(yīng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)之外，將原有五級土地審批制改為中央級省級兩級審批制以外，針對改革開放以來耕地占用嚴(yán)重的情況，提出了“保護耕地”和“占補平衡”的基本原則，以提高全社會在耕地保護上的憂患意識。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，有關(guān)土地征用方面在第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”自此我國從憲法高度確定了對農(nóng)地征用給予補償?shù)闹贫取Ｅc此相適應(yīng)，2004年8月《土地管理法》依據(jù)憲法做出了相應(yīng)修改。2007年3月16日，十屆全國人大五次會議經(jīng)過認(rèn)真審議，鄭重地通過了《中華人民共和國物權(quán)法》，自2007年10月1日施行。我國物權(quán)法更加嚴(yán)格地限制了征用條件，細(xì)化了補償標(biāo)準(zhǔn)，這必將使我國現(xiàn)行的征用拆遷補償制度更加完善。

二、我國農(nóng)村土地征用補償制度的缺陷

(一)“公共利益”界定不清，土地征用超出公益范圍

《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要。可以依法對土地實行征用或者征用并給予補償。”憲法和土地管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的需要”。但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益”需要。因此，一些地方政府往往會自行對“公共利益”進(jìn)行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗號將征用的土地隨后變成了各種房地產(chǎn)、商業(yè)用地等，這樣，就在無形之中擴大了“公共利益”的征地范圍。政府濫用征用權(quán)，征地超出“公共利益”的范圍。

(二)征地補償程序缺乏透明度，農(nóng)民參與程度低

《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。然而在整個征地過程中，農(nóng)民卻始終處于一種“失語”的狀態(tài)，許多地方政府在征地過程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”(指征地方案公告、補償安置方案公告和補償?shù)怯?制度，農(nóng)民對哪一塊土地需要征用、征用的目的和范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等信息缺乏了解，在一定程度上存在暗箱操作的現(xiàn)象;一些地方政府與被征地方協(xié)商補償安置標(biāo)準(zhǔn)時，往往只同集體經(jīng)濟組織的少部分領(lǐng)導(dǎo)人接觸，沒有傾聽廣大農(nóng)民的意見。農(nóng)民參與的程度非常有限，無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，土地是否被征用，農(nóng)民也沒有發(fā)言權(quán)，對于土地征用的價格，農(nóng)民沒有與買方平等談判的權(quán)利，更沒有決定權(quán)，完全由地方政府決定，農(nóng)民的權(quán)利不可能得到充分的尊重，農(nóng)民的利益也不可能得到充分的保護。“征前不知情，征后不協(xié)商”往往成為一種普遍的現(xiàn)象。

(三)土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民基本生活難以保障

《土地管理法》規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍。安置補助費為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的4～6倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。不難看出，“耕地的年平均產(chǎn)值”，既不是地價，也不是地租，與土地市場毫無關(guān)系，是政府行為的結(jié)果。我國土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，由于其屬于市場以外的產(chǎn)物，未得到市場的檢驗與認(rèn)同，在實踐上即表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)“定”得過低，損害了廣大農(nóng)民的利益。

(四)土地征用補償方式單一，失地農(nóng)民安置措施不完善

早期征用土地補償機制主要采取“貨幣補償加安置”的形式，即以土地補償費、地上附著物和青苗的補償費作為經(jīng)濟補償部分，在一定程度上彌補了農(nóng)民因為征收而失去土地的經(jīng)濟損失后，由征地土地使用者根據(jù)征地項目的需要為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置。但隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)速度的加快，征地數(shù)量增加，以及征地用途和就業(yè)市場的變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項目越來越多，這類非生產(chǎn)性項目的性質(zhì)已經(jīng)不具備安置失地農(nóng)民的條件，征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。至今，征用土地補償機制就演化為“一次性給付貨幣”補償?shù)膯渭兘?jīng)濟補償形式。但是，這樣過于簡單的補償機制無助于減少農(nóng)民土地經(jīng)濟利益以外的利益損失。如，失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于弱勢地位。同時由于采取“一次性給付貨幣”的補償形式，體現(xiàn)的是一種生活補助措施而不是就業(yè)安置引導(dǎo)，這樣就導(dǎo)致失地農(nóng)民相當(dāng)一部分成為“上崗無業(yè)、種地?zé)o田、低保無份”的“三無”人員。[page]

三、完善我國農(nóng)村土地征用補償制度的建議

(一)科學(xué)界定“公共利益”，完善土地征用法律法規(guī)

《憲法》中規(guī)定，征地是“國家為公共利益需要”，而《土地管理法》中則規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地都必須申請使用國有土地(包括征用的集體土地)。憲法和土地管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”。建議對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”做出司法解釋，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵外延。要求各級政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使征地權(quán)，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地退出征地范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)。

(二)完善土地征用補償程序，建立土地糾紛仲裁機構(gòu)

完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一，加強對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，強化農(nóng)村土地征用的民主參與制度。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補償?shù)拇_定及補償費用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地的使用情況，如果被征土地閑置，農(nóng)民有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。其四，完善土地征用救濟制度，如行政裁決制度、仲裁制度、訴訟制度。首先要完善行政救濟制度，在行政裁決和仲裁制度的設(shè)計中，要注意避免地方政府集決策者、規(guī)格制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色于一身;其次要完善司法救濟制度，要使司法真正發(fā)揮好制約監(jiān)督行政的作用。

(三)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民生活水平

在補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該以市場價格作為主要參照依據(jù)。這個市場價值要通過規(guī)范的價格評估體系公平確定，目的是使被征地人的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實質(zhì)的損害。具體來說，可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標(biāo)準(zhǔn)。對于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場比較發(fā)達(dá)，對這部分土地的補償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場價購為主。對于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因為價格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對于土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價格補償外，還應(yīng)考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟補償，以保障失地農(nóng)民的基本生活水平。

(四)豐富土地征用補償方式，合理安置失地農(nóng)民

目前，征地補償途徑單一，“一次性貨幣安置”是當(dāng)前安置被征地農(nóng)民的主要途徑。由于多種原因，失地農(nóng)民很難找到穩(wěn)定工作，坐吃山空補償款后，生活便沒有固定來源，很容易陷入“種田無地，上班無崗”的境地。所以，政府應(yīng)該廣拓途徑，更加注重“就業(yè)安置”。政府應(yīng)當(dāng)加大對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)力度，提高他們的勞動就業(yè)技能，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。此外，政府還應(yīng)積極創(chuàng)造和提供勞動就業(yè)崗位。

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內(nèi)容審核：陳博揚律師

來源：頭條-我國農(nóng)村征地補償制度的缺陷及其解決途徑，我國農(nóng)村征地補償制度的缺陷及其解決途徑