筆者近年來接觸征地拆遷評估較多，一直受到下面幾個(gè)問題的困擾。這其中有的是政策問題，有的是評估技術(shù)問題，雖然以深圳為例，但應(yīng)該有普遍意義。

一、征地拆遷中土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的法律地位問題

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定： 征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。

被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。

由于政府制定的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能對所有地上附屬物，特別是建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，因此需要進(jìn)行評估。征地拆遷評估屬于政府職能性、公益性的房地產(chǎn)價(jià)格評估，過去一直由土地行政主管部門下屬的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。隨著土地估價(jià)機(jī)構(gòu)脫鉤改制的推進(jìn)，社會性、企業(yè)性的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)也進(jìn)入到征地拆遷評估工作中來。因?yàn)槠洳粚儆谕恋匦姓鞴懿块T下屬的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，就存在著與征地部門的關(guān)系問題、土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的法律地位問題。

在征地拆遷實(shí)際工作中，征地部門有的要求對建筑物、構(gòu)筑物的重置成本低評，以便征地部門與被拆遷人談判。但是這種要求明顯與土地估價(jià)機(jī)構(gòu)“獨(dú)立、客觀、公正”的法律地位相違背，低評的價(jià)格也往往為被拆遷人所質(zhì)疑，影響土地估價(jià)機(jī)構(gòu)客觀、公正的形象。在征地部門看來，被拆遷人總是要獲得比評估結(jié)果高的補(bǔ)償才能取得心理上的滿足，所以，低評才能保證最終補(bǔ)償價(jià)格比較合理(是否還有其他的行政干預(yù)暫不考慮)，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合征地部門的工作。排除談判中心理學(xué)的運(yùn)用這個(gè)因素，實(shí)際上，這種情況的出現(xiàn)，很大程度上是由于長期以來土地行政主管部門下屬的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)一直是采用低評的方式對待征地拆遷評估。事實(shí)上，被拆遷人雖然不一定了解社會平均重置成本，但對于自己的實(shí)際成本最清楚不過，只要做好說明解釋工作，正常的評估價(jià)格是可以為被拆遷人所接受的，提出超越正常評估價(jià)格不合理要求的只是極少數(shù)。相反，刻意的低評，不但影響土地估價(jià)機(jī)構(gòu)客觀、公正的形象，破壞評估結(jié)果的社會公信力;而且拖延了征地拆遷工作的進(jìn)行，進(jìn)而延誤了整個(gè)工程項(xiàng)目的正常進(jìn)行，同時(shí)造成了征地部門的具體工作人員“無能”，被拆遷人“太刁”的錯(cuò)誤印象;最關(guān)鍵的是誤導(dǎo)了財(cái)政部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，使其認(rèn)為可以用較少的補(bǔ)償款完成征地項(xiàng)目的補(bǔ)償工作，因?yàn)樵u估結(jié)果一般來說是財(cái)政撥款的依據(jù)。財(cái)政撥款的不足往往最終導(dǎo)致被拆遷人沒有得到合理的補(bǔ)償，拆遷或者久拖不決，或者上訪不斷。

從更高的層面來看，怎樣在維護(hù)土地估價(jià)機(jī)構(gòu)“獨(dú)立、客觀、公正”法律地位的基礎(chǔ)上，盡可能幫助委托人解決實(shí)際問題是一個(gè)普遍存在的問題。土地估價(jià)機(jī)構(gòu)是傾向于律師行業(yè)，只對委托人單方當(dāng)事人負(fù)責(zé)，還是傾向于會計(jì)師行業(yè)，對各方當(dāng)事人負(fù)責(zé)，對社會負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)肯定地說，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)無論從法律、法規(guī)來看，還是從社會實(shí)際認(rèn)可(包括法律界的認(rèn)可)來看，都屬于后者。土地估價(jià)機(jī)構(gòu)必須認(rèn)清自己的地位和作用，對于委托方的不合理要求，要委婉地拒絕，并說明理由。或者采用其它的補(bǔ)救措施。例如我們在征地拆遷評估中，考慮談判中的心理學(xué)因素，建筑物按征地部門要求適當(dāng)?shù)驮u(但重置價(jià)格水平要向征地部門說明)，構(gòu)筑物及附屬物都按重置價(jià)格水平評估。當(dāng)被拆遷人對建筑物價(jià)格提出異議時(shí)，在征得征地部門同意后，按不超過重置價(jià)格水平的標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。這樣做比較容易被當(dāng)事人各方所接受，效果比較好。假如過于遷就委托方的不合理要求，評估出來的結(jié)果不為當(dāng)事人另一方所接受，征地拆遷工作很難順利進(jìn)行。

二、重置價(jià)格的準(zhǔn)確把握問題

建筑物重置價(jià)格按《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》規(guī)定，是采用估價(jià)時(shí)點(diǎn)的建筑材料和建筑技術(shù)，按估價(jià)時(shí)點(diǎn)的價(jià)格水平，重新建造與估價(jià)對象具有同等功能效用的全新狀態(tài)的建筑物的正常價(jià)格。在征地拆遷評估中，常常遇到這樣一個(gè)問題，由于對農(nóng)民自建房管理的不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)計(jì)入重置價(jià)格的報(bào)建費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、各種規(guī)費(fèi)及管理費(fèi)實(shí)際上都不發(fā)生或甚少發(fā)生;工程直接承包給包工隊(duì)，建筑成本也相對較低。因此，農(nóng)民自建房的實(shí)際成本要低于正常的造價(jià)水平。在深圳，這種價(jià)差最高達(dá)到300元/平方米。于是，對于建筑物重置價(jià)格的把握，一般是按農(nóng)民自建房的實(shí)際成本評估，明顯低于合法、合規(guī)建筑物的重置價(jià)格。我認(rèn)為，對于這一類農(nóng)民自建房應(yīng)當(dāng)按合法、合規(guī)建筑物的重置價(jià)格評估并予以補(bǔ)償，其理由如下：

1.按建筑物的重置價(jià)格結(jié)合成新率予以補(bǔ)償?shù)牧⒎ū疽馐潜ＷC被拆遷人可以用補(bǔ)償款重新建設(shè)與被拆除原建筑物結(jié)構(gòu)、面積、成新率相當(dāng)?shù)慕ㄖ铮员ＷC被拆遷人原有生活水平不因征地拆遷而下降。當(dāng)建筑市場管理日益完善時(shí)，農(nóng)民再要建違法、違規(guī)的房子時(shí)，會受到制止，于是會發(fā)生按農(nóng)民自建房的實(shí)際成本評估的重置價(jià)格，建不起合法、合規(guī)的與原自建房同樣大小房子的情況，被拆遷人原有生活水平必然因征地拆遷而有所下降。

2.當(dāng)農(nóng)民要建違法、違規(guī)的建筑物時(shí)，政府會出面制止，會要求他們按合法、合規(guī)的方式建設(shè);但是當(dāng)征地拆遷時(shí)，又不給予合理的補(bǔ)償，以便他們按合法、合規(guī)的方式重新建設(shè)。這明顯不合理。

3.那么農(nóng)民是否因此占了國家的便宜?沒有。首先，決定征地拆遷的不是農(nóng)民，而是政府，況且農(nóng)民在得知征地拆遷之后搶建的建筑物也不在拆遷補(bǔ)償范圍內(nèi);其次，雖然一些管理費(fèi)用在農(nóng)民自建房時(shí)沒有發(fā)生，但他自己還是承擔(dān)了大量的管理工作，這些管理工作也應(yīng)當(dāng)計(jì)算成本;再次，拆遷補(bǔ)償只是對有形的資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，而被迫搬遷所造成的無形損失有時(shí)是很大的。例如個(gè)人就業(yè)、子女就學(xué)，工廠搬遷后要重新做廣告、支付各種報(bào)建、報(bào)裝費(fèi)用等等。[page]

總之，《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》中的建筑物重置價(jià)格應(yīng)當(dāng)是合法原則下的建筑物重置價(jià)格。在征地拆遷評估中，即使農(nóng)民自建房的實(shí)際成本較低，也還是應(yīng)當(dāng)按合法、合規(guī)建筑物的重置價(jià)格予以評估。

三、集體建設(shè)用地的補(bǔ)償問題

在征地拆遷評估中，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)一般只對地上建筑物、構(gòu)筑物、附屬物進(jìn)行評估，土地是按照農(nóng)用地的不同種類(水田、旱地、林地等)直接確定征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的。但是，在深圳，大量存在著農(nóng)民自建廠房出租營利的現(xiàn)象，此時(shí)土地已不再是農(nóng)用地，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，是一種事實(shí)上的建設(shè)用地。對于這種集體建設(shè)用地的征地補(bǔ)償是否應(yīng)當(dāng)考慮其經(jīng)營收益的問題，政府目前的規(guī)定是不予考慮。理由主要是這些廠房沒有辦理規(guī)劃批準(zhǔn)手續(xù)，土地也沒經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變用途，是違章建筑。我認(rèn)為，這些廠房的出現(xiàn)是有其歷史原因的，對于這種集體建設(shè)用地的征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮其經(jīng)營收益問題。理由如下：

1.《土地管理法》第59、60、61條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)。

2.在深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展很長一段時(shí)間里，政府曾下了很大力氣招商引資，鼓勵農(nóng)民、其他外來人員與集體經(jīng)濟(jì)組織合作建設(shè)廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引外商興辦“三來一補(bǔ)”企業(yè)。這些廠房等基礎(chǔ)設(shè)施對深圳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有貢獻(xiàn)的，這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地是得到政府默許的。

3.這些廠房的興建都是經(jīng)過村、鎮(zhèn)有關(guān)部門批準(zhǔn)的，在當(dāng)時(shí)，這種批準(zhǔn)是有效的，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃管理部門還沒有管到這里來。直到現(xiàn)在，也沒有要求強(qiáng)制清拆，只是要求完善手續(xù)。在廠房里面開辦的工廠也辦理了營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記，并且正常經(jīng)營，這種土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地實(shí)際上已得到社會的認(rèn)可。

4.在政府頒布的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，果園林木的補(bǔ)償是考慮了林木預(yù)期若干年經(jīng)濟(jì)收益的，被拆遷人比較容易接受。興建廠房，投資更大，預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益也更大，但在征地拆遷補(bǔ)償中卻完全不予考慮，確實(shí)讓被拆遷人很難接受。在征地拆遷實(shí)際中，對這樣的問題很難使被拆遷人心服口服。

總之，對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況適當(dāng)參考收益狀況進(jìn)行評估，予以補(bǔ)償，比較合情合理。

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內(nèi)容審核：王四新律師

來源：中國法院網(wǎng)-關(guān)于征地拆遷評估的幾個(gè)問題，關(guān)于征地拆遷評估的幾個(gè)問題