● 圣運推薦：中華人民共和國銀行業監督管理法釋義2025全文:今日政策法律更新

● 圣運推薦：中華人民共和國信托法釋義2025全文:今日政策法律更新

● 圣運推薦：中華人民共和國產品質量法釋義2025全文:今日政策法律更新

● 圣運推薦：中華人民共和國會計法釋義2025全文:今日政策法律更新

● 圣運推薦：中華人民共和國價格法釋義2025全文:今日政策法律更新

● 圣運推薦：中華人民共和國防洪法釋義2025全文:今日政策法律更新

● 圣運推薦：中華人民共和國證券法釋義2025全文:今日政策法律更新

● 圣運推薦：中華人民共和國海洋環境保護法釋義2025全文:今日政策法律更新

　中華人民共和國森林法釋義2025全文

　　

　　目 錄

　　第一章 總則

　　第二章 森林經營管理

　　第三章 森林保護

　　第四章 植樹造林

　　第五章 森林采伐

　　第六章 法律責任

　　第七章 附則

　　序 言

　　第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議于1998年4月29日審議通過的《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》,已于1998年4月 29日由中華人民共和國主席江澤民簽署第三號主席令予以公布，自1998年7月1日起施行。根據《決定》修正的《中華人民共和國森林法》也已公布。這是實施依法治國方略的重要舉措之一，是適應保護生態環境和社會主義市場經濟體制需要完善森林法律制度的一項重大措施，是有效地保護、培育和合理利用森林資源，鼓勵和調動全社會力量造林營林，加快林業發展的有力法律武器。

　　原森林法頒布后的十多年，正是我國改革開放和經濟體制改革不斷深入的關鍵時期，社會主義市場經濟體制逐步建立，林業所面臨的體制環境與十多年前相比發生了很大變化，人口增加、經濟發展對森林資源造成的壓力更大，保護、管理和發展森林資源的任務更加艱巨，林業在發展過程中出現的許多新的情況，都迫切需要從法律上予以明確規范。修改后的森林法，更加適應了社會主義市場經濟體制條件下林業發展的客觀規律，用法律的形式肯定了被改革實踐證明行之有效的做法，突出了林業在生態環境建設中的主體作用，強化了保護森林資源的法律措施，維護了森林資源所有者和使用者的合法權益，對國有重點林區林權證書的發放，森林、林木、林地使用權的轉讓，征用或者占用林地管理，森林生態效益補償基金，森林公安機關、森林武裝警察部隊的任務，珍貴樹木及其制品、衍生物的進出口管理，政府工作人員違法行為的處罰等都做出了相應規定。這有利于調動全社會辦林業、全民搞綠化的積極性，有利于從根本上加強實現依法治林、依法興林。

　　修改后的森林法頒布以后，全國各地迅速掀起了學習、宣傳、落實的熱潮。杜絕以言代法、以權壓法，依法行政，嚴格執法，加大執法力度，強化執法監督，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，已逐步成為人們的共識;全社會關心生態環境的保護和建設、支持林業發展和愛護森林資源的良好風尚正在逐步形成。發達的林業，是國家富足、民族繁榮、社會文明的重要標志之一。植樹造林、綠化國土、改善生態環境是關系到子孫后代的千秋偉業。修改后的森林法的頒布實施，必將為加快我國林業發展，保護現有森林，加快培育新的森林，改善生態環境，落實黨的十五大所確立的可持續發展戰略，提供更加有力的法律保障。我們有理由相信，隨著修改后的森林法的貫徹施行，我國的森林資源必將得到更加有效地保護和管理，我國的造林綠化事業必將得到進一步地加強，我國的生態環境必將得到更明顯地改善，二十一世紀的中國，一定會以一個山川秀美的面貌出現在世界東方。

　　為了適應學習、宣傳、實施修改后的森林法的需要，全國人大常委會法制工作委員會經濟法室、國務院法制辦公室農業資源環保法制司、國家林業局政策法規司的同志共同編著了《中華人民共和國森林法釋義》一書。本書的作者都參與了森林法的修改工作，對森林法在實施中存在的問題和需要加以規范的問題進行了大量的調查研究，對森林法修正草案的條文逐條進行了反復的討論和修改，因此，對森林法修改的背景、指導思想和原則、立法本意等均有全面、系統和詳盡的了解。本書的特點是講求準確性、實用性、簡明性，這便于各界人士更好地理解修改后的森林法的全部內容。我相信，《中華人民共和國森林法釋義》一書的出版發行，一定會有助于一切關心支持林業和從事林業建設工作的同志，理解和掌握好這部法律，貫徹和施行好這部法律，從而促進我國林業的更好發展。

　　第一章 總則

　　《中華人民共和國森林法(以下簡稱森林法)》是我國制定較早的一部經濟行政法。1979年 2月23日第五屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議原則通過《中華人民共和國森林法(試行)》后，我國的林業建設就有了法律規范。1984年9月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《中華人民共和國森林法》，自1985年1月1日起施行。1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》，自1998年7月1日起施行。這是對森林法作的一次重要修訂，這次修改后重新公布的森林法，自1998年7月1日起施行。

　　第一章 總 則

　　本章是關于立法目的、適用范圍等基本原則的法律規定。本章共十二條，自第一條至第十二條。主要內容包括立法目的，適用范圍，森林資源的所有權和使用權，森林的分類，林業建設的基本方針，國家鼓勵林業科學研究和推廣先進技術，國家依法保護林農的合法權益和減輕林農負擔，對森林資源實行的保護性措施，各級人民政府林業主管部門的職責，植樹造林、保護森林是公民的義務，以及對植樹造林、保護森林、森林管理等方面成績顯著的單位或者個人給予獎勵等。

　　第一條 為了保護、培育和合理利用森林資源、加快國土綠化，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要，特制定本法。

　　【釋義】 本條是對森林法立法目的的規定。

　　一、立法目的，也稱為立法宗旨，是指制定一部法律所要達到的任務目標，也就是說制定一部法律要解決哪些問題。立法目的與法律的其他條文之間是目的與手段的關系。一部法律中的每一具體條文規定應當圍繞該法律的立法目的，為實現立法目而服務。由于立法目的統領著一部法律全部法律規范的價值取向、因此一般都作為一部法律的第一條的規定，以開宗明義，總攬全局。

　　二、自1979年我國制定森林法(試行)以來，林業建設雖然取得了偉大的成就，但是，我國仍然是一個少林國家，人均占有森林面積和蓄積量分別只有世界人均水平的15 %和 12%，森林覆蓋率只有世界平均水平的一半多(世界平均為25 %)，與發達國家更不能相比，與一些發展中國家也有相當差距。目前，我國又處在人口增長、經濟發展給資源環境造成巨大壓力的時期，森林資源的增長速度和內在質量還遠遠不能適應經濟和社會持續發展的需要，我國生態環境整體惡化的趨勢仍在繼續、水土流失面積已達179.4 萬平方公里，占國土面積的18.7%。沙漠、戈壁及沙化土地面積已達168.9萬平方公里，占國土面積的17.6%，而且每年還在擴展。全國約有2.3億畝基本農田因生態環境惡化而嚴重影響產量，有15億畝草場嚴重退化，許多城鎮、工礦和鄉村受到威脅。全國每年因為各種自然災害造成的直接經濟損失高達2000億元以上，因洪澇災害減產糧食200多億公斤。生態環境惡化已成為制約我國經濟、社會發展的重要因素之一。由于森林資源不足，我國人均木材、紙制品、果品的消費量，也分別只有世界平均水平的 17. 6%、35. 3%和50%，林業同國民經濟高速發展和人民生存環境不斷改善的要求極不適應。

　　上述情況說明，與十幾年前制定森林法時相比，我國的森林資源狀況并沒有根本改變，因此我國森林法的立法目的、可以不進行調整。故本條的規定在《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》中未作修改。

　　三、我國森林法的立法目的，是綜合森林的生態效益、社會效益、經濟效益統一確立的，按照本條的規定，本法的立法目的主要有以下四個方面的內容：

　　1.保護、培育和合理利用森林資源。森林資源作為一種重要的自然資源，包括森林、林木、林地以及林區內的野生動物和植物，具有蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品等功能。同時，森林資源作為一種可再生的自然資源，具有生長周期長、投資多、見效慢、易受病蟲害和火災等自然災害威脅等特點。因此，制定森林法首先要體現保護、培育和合理利用森林資源的目的。

　　2.加快國土綠化。我國是一個少林國家，森林的自然資源相對貧乏，因此，綠化祖國將是我國目前以至今后相當長時期內的一項歷史性的任務，這是我國社會主義現代化建設中造福子孫后代的一項偉大事業，是保持水土、防止水土流失，維護和改善生態環境的根本性措施。所以，制定本法的一個重要目的就是要通過法律措施加快我國的國土綠化進程。

　　3.發揮森林蓄水保土、調節氣候，改善環境的作用。森林的功能很多，但最主要的是通過水的循環蓄住水保住土。通過影響氣溫、降水、風速等的變化調節氣候，通過凈化空氣防風固沙、降低噪聲等改善環境。森林的這些功能是人類生存和發展不可缺少的環境要素。制定森林法的一個重要目的，就是要充分發揮森林的這些功能。

　　4.適應社會主義建設和人民生活的需要。森林一方面可以蓄水保土、調節氣候，使森林所在地區的自然環境等適宜人類的生存和發展;另一方面，森林蓄水保土、防風固沙、改善自然環境等功能，使農業穩產、高產，為人類提供充足的農產品，森林還可以提供大量的木材和各種林產品，形成國民經濟重要組成部分的林業產業。

　　通過制定和實施森林法，保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用，必然能達到滿足社會主義建設事業和人民生活的需要的立法目的。

　　第二條 在中華人民共和國領域內從事森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經營管理活動，都必須遵守本法。

　　【釋義】 本條是對森林法的空間效力及調整對象的規定。

　　一、森林法的空間效力。法律的空間效力，也就是法律在地域上的適用范圍，即法律適用于哪一地域。這個問題與國家的領土概念密切相關。領土，是指國家行使主權的空間，即一個國家能夠在其范圍內行使主權的地球表面的特定部分，包括其底土和上空。領土分為領陸、領水、領空三部分，上及高空，下及底土。領陸是指國家疆界以內的陸地。領水是指位于陸地疆界以內和與陸地領土鄰接的一定寬度的水域，包括河流、湖泊、內海、領海。領空是指領陸和領水之上的空間，其上限為空氣空間與外層空間的分界處。通常一個國家為更方便地行使行政管理權，往往還將其領土劃分為不同的行政區域，在其不同的行政區域內建立地方政權，分別行使國家的一部分行政管理權，如根據我國憲法規定，全國分為省、自治區、直轄市，并且國家在必要時還可以設立特別行政區。

　　由于實施法律是一個國家的主權行為，因此原則上，一個主權國家的法律在其所有的領土上都能適用。通常一部法律可以不必規定其地域上的適用范圍，而直接適用于該國家的全部領土范圍內。不過也有兩種例外：一種是，由于世界上許多國家的法律體系都包含有不同層次的法律規范，所以有的法律規范由于受其制定機關的權力等級的限制，只能適用于本國的一部分領土，例如，我國的地方性法規就只能在其制定機關的行政區域內適用。另一種是，從法律的等級上講，本來是應當在全部領土上適用的法律，但是根據本國的憲法或者有關的法律的規定，被限制于只能在其部分領土上適用。

　　在我國，由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，由國務院制定的行政法規，都是在全國范圍內適用的法律規范。但是，我國憲法規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”根據憲法的這一規定，并且根據歷史所形成的客觀情況以及我國對外政策的需要，全國人民代表大會已經在1990年和1993年分別制定了《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》，這兩部特別行政區基本法分別規定，自中華人民共和國政府對其恢復行使主權時起，設立該地區為中華人民共和國的特別行政區，并且規定除在基本法附件中規定在特別行政區適用的全國性法律外，其他法律不適用于特別行政區。這樣，在特別行政區成立之后，我國的大部分法律都將不是在全部領土上適用。

　　綜上所述，森林法的空間效力，即森林法在中華人民共和國領域上的適用范圍，是除了中華人民共和國設立的特別行政區以外的中華人民共和國領土范圍。

　　二、森林法的調整對象。法律發揮其作用的基本機制是規范人們的行為。法律的規范作用是通過規范人們在其所參加的社會關系中的權利、義務來實現的，這種被法律所規定的社會關系，構成了法律關系。法律的調整對象，是指法律規范所調整的各種社會關系，對某一部法律而言，其調整對象就是這部法律所規范的社會關系。根據本條的規定，森林法的調整對象就是：森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經營管理活動。這些活動的具體內容以及對這些活動的管理，在森林法的各個具體規范中分別都有較為明確的規定。

　　三、本條的規定，在這次修改森林法時作了修改，其內容主要是兩點：

　　1.突出了森林、林木的培育種植，原森林法將森林的采伐利用列在培育種植之前，當時主要是基于林業生產突出的是林木采伐利用，這是傳統林業的概念。這次修改將兩者的位置換了次序，并增加了“林木”的培育種植。這個修改，反映了現代林業性質和地位的變化，即更側重于擴大森林資源，充分發揮森林的生態效益、社會效益，經營活動以營林為基礎;更側重于以建設良好的生態環境為主要目標的社會公益事業和基礎產業。所以雖然只是一個詞句順序的改變，卻反映了我國林業建設指導思想的變化。

　　2.增加了林地的經營管理活動。原森林法中這一條雖然沒有明確規定林地，但是森林法的調整對象是包括林地在內的，如原法中有關林地確權發證的規定，有關征、占用林地的規定、有關承包宜林荒山、荒地造林的規定，土地管理法有關依照森林法的規定確認林地所有權和使用權的規定,森林法實施細則中關于森林資源包括林地的規定，等等，都說明森林法的調整對象是包括林地在內的。這一次修改森林法的內容有幾條都是關于林地的內容，如林地使用權的流轉的規定，關于國有林發證的規定，關于征、占用林地的規定等，這些內容進一步強化了森林法中對林地經營管理的規定，所以這次修改森林法時，將林地明確地納入到森林法調整對象的規定中。

　　第三條 森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。

　　國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。國務院可以授權國務院林業主管部門，對國務院確定的國家所有的重點林區的森林、林木和林地登記造冊，發放證書，并通知有關地方人民政府。

　　森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　【釋義】 本條是對森林、林木、林地的權屬及權屬證書發放的規定。

　　一、關于森林、林木、林地權屬的規定。森林、林木、林地的權屬，通常也稱為林權，主要是指森林、林木和林地的所有權和使用權。所謂“所有權”，按照1986年4月12日由第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》第七十一條的規定，是指“所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利”;所謂“使用權”’則是指使用者對財產享有的占有、使用和收益的權利。

　　按照本條的規定，森林、林木、林地的權屬有三種形式。一是國家所有權。我國憲法第九條明確規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”因此，本條第一款規定，“森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。二是集體所有權。按照憲法第九條的規定，法律規定屬于集體所有的森林，屬于集體所有。因此，森林、林木和林地可以由集體依照法律規定享有所有權。這里所稱的法律規定，是指依照《中華人民共和國土地改革法》在土地改革時分配給農民群眾，在農業合作化過程中依照《初級農業生產合作社示范章程》和《高級農業生產合作社示范章程》，通過農業集體化由個體農民所有轉化為農民集體所有的森林、林木和林地，以及在農民集體所有的土地上由農村集體經濟組織種植、培育的林木。在實踐中，我國農民集體所有的森林、林木和林地，還包括在“四固定”時期確定給農民集體所有的森林、林木和林地。三是個人的林木所有權和林地使用權。個人所有的林木，主要是指農村居民在房前屋后、自留地、自留山和農業集體經濟組織指定的其他地方種植的樹木，在以承包和其他合法方式取得的有使用權的林地上和在承包的荒山、荒地、荒灘上種植的樹木(按照承包合同約定歸個人所有的)以及城鎮居民在自有房屋的庭院內種植的樹木。個人的林地使用權，是指承包造林的林地及其他依法取得的林地使用權。在我國，土地不可以由個人所有，所以個人只能擁有林地的使用權，而不能有林地的所有權。

　　二、關于林權的確認與林權證的發放的規定。按照本條第二款規定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，必須由縣級以上人民政府登記造冊，發放證書后，才能確認所有權或者使用權。如果沒有經過人民政府的登記確認，不能依法享有所有權或者使用權，其權益也就得不到法律的有效保護。

　　根據本法第二款和土地管理法的規定，縣級以上人民政府對森林、林木和林地的所有權或者使用權進行登記造冊，核發證書，即通常所稱的林權證。對林地所有權或者使用權的登記造冊和核發證書，應當按照森林法的規定執行。林權證就是關于該土地所有權或者使用權的證書，是森林、林木和林地權屬的法律憑證，這在國務院辦公廳《關于加強森林資源保護管理工作的通知》(國辦發[1994]64號)、全國人大常委會法制工作委員會對國家土地管理局(法工委發文〔89〕14號)、對四川省重慶市人大常委會(法工辦發文[89]6號)的答復中均已明確。

　　根據本條第二款的規定，森林、林木、林地權屬的確權發證機關是縣級以上人民政府，同時還規定，“國務院可以授權國務院林業主管部門，對國務院確定的國家所有的重點林區的森林、林木和林地登記造冊，發放證書，并通知有關地方人民政府。”這一規定，是在這次修改森林法的過程中增加的內容。目前，國務院確定的國家所有的重點林區是指東北、內蒙古國有林區的國家重點森工企業的施業區。之所以在本次修改森林法中增加這一規定，首先，是由于這些林區的重要地位所決定的，在我國現有的國有林業用地中，僅黑龍江、吉林、內蒙古國有林區的國家重點森工企業的施業區就占了全國國有林用地的49.5%、國有森林蓄積量的40%， 這一塊森林是目前我國最大、最主要的國有林區，不僅承擔著為國家提供木材的重要任務，而且還是黑龍江、松花江等重要河流的發源地，是東北與華北的天然屏障，是生物多樣性的物種基因庫。其次，考慮到這一林區的國有森工企業的施業區范圍跨越省界，而且在這些地區的一些森工企業之間的權屬界限不清，由地方人民政府確權發證有一些困難;再次，存在著國有森林資源資產流失的情況。1989年國務院曾決定由當時的林業部核發這一重點林區內森工企業的林權證，并且已經基本上實施完畢，這對保護這一重點林區的森林資源發揮了重要作用。為了保護重點國有林區的森林資源，也為了給當時的林業部根據國務院的決定已經頒發的林權證提供法律的依據，這次修改森林法增加了這一規定。

　　這里應當說明的是，增加的這一規定，只涉及國務院確定的國有重點林區的森林、林木和林地的登記發證問題，不涉及國有森林資源和國有森工企業的管理體制問題。國務院有關主管部門不能根據這一新的修改作出改變國有森林資源和國有森工企業的管理體制的規定。國有森林資源和國有森工企業的管理體制應由國務院規定。

　　三、關于林權的保護。本條第三款規定，“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”森林法為了保護森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，提供了多種行政的和司法的救濟手段。

　　第四條 森林分為以下五類：

　　(一)防護林：以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養林，水土保持林，防風固沙林，農田、牧場防護林，護岸林，護路林;

　　(二)用材林：以生產木材為主要目的的森林和林木，包括以生產竹材為主要目的的竹林;

　　(三)經濟林：以生產果品，食用油料、飲料、調料，工業原料和藥材等為主要目的的林木;

　　(四)薪炭林：以生產燃料為主要目的的林木;

　　(五)特種用途林：以國防、環境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、環境保護林、風景林，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區的森林。

　　【釋義】 本條是對森林種類劃分的規定。

　　一、森林種類劃分的意義。所謂森林種類的劃分，是指按照培育、保護和利用森林的主導目的為標準，將森林劃分成不同的種類。森林可以按照不同的標準作不同的劃分，如可以按照森林的樹種、地理位置、森林的結構等許多方式進行劃分。森林種類劃分的意義在于，由于森林不僅要有足夠的數量，而且還要有相應的質量和合理的結構，以保證國家和社會對森林多方面的需要，因此，通過劃分不同的林種，并以此確立不同林種的經營管理和利用、保護制度，來適應和滿足國家和社會對森林的多方面的需要。

　　二、森林的具體分類。按照本條的規定，森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林五類。

　　1.所謂防護林，是指以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢。防護林對于改善生態環境，減少自然災害，減輕自然災害所造成的危害，促進經濟的發展具有十分重要的意義。按照本條第一項的規定，防護林包括水源涵養林、水土保持林、防風固沙林、護岸林、護路林以及農田防護林、牧場防護林。

　　2.用材林。所謂用材林，是指以生產木材為主要目的的森林和林木上用材林包括以生產竹材為主要目的的竹林。在我國，人均占有木材蓄積量遠遠低于世界平均水平，長期以來林產品的供應一直十分緊張.難以滿足人民生活和經濟建設的需要。因此，大力發展用材林，對于適應社會主義現代化建設和人民生活的需要，具有十分重大的意義。

　　3.經濟林。所謂經濟林，是指以生產果品，食用油料、飲料、調料、工業原料和藥材等為主要目的的林木。經濟林是人們為了取得林木的果實、葉片、皮層、膠液等產品作為工業原料或者供人們食用所營造的林木，如油茶、油桐、核桃、樟樹、花椒、茶、桑、果等。經濟林的共同特征是都屬于多年生、成林后可以多年受益的木本植物，這也是與草本植物的農作物相區別的根本屬性。經濟林在社會主義建設和人民生活中具有重要的意義，一方面，一些經濟林的產品,如梨、桃、香蕉、蘋果等，可以直接供人們食用，是人民生活不可缺少的物質;另一方面，許多經濟林的產品，直接供應生產部門，是一些生產部門的重要原料來源。因此，經濟林的產品，社會需求量很大，大力發展經濟林，對于適應社會主義建設和滿足人民群眾生活需要，具有重要意義。

　　經濟林的權屬、規劃、監測等管理都是作為森林的一部分，納入統一的林政管理的。果樹、茶樹、桑樹等經濟林是我國森林的重要組成部分，歷來都作為森林資源調查的重要對象。據全國第四次森林資源清查結果(1989-1993)表明：全國經濟林地總面積為24149.85萬畝，占有林地面積的12.5%，其中食用油料林面積為9088.35萬畝，果樹林面積為7944.15萬畝，特種經濟林(包括飲料林、調香料林、藥材林和工業原料林)面積為2001萬畝，其它經濟林(以生產桑、柞樹葉、培育食用菌為主要目的的林木)面積為5113.2萬畝。上述經濟林地，都是經縣級以上地方人民政府核發了林權證書，并且計算在我國森林覆蓋率之內,也是作為森林的一部分進行規劃的。

　　經濟林是森林的重要組成部分，根據森林法的有關規定，應當取得林木采伐許可證方能進行采伐。國務院批準的關于各省、自治區、直轄市“八五”、“九五”期間年森林采伐限額報告規定，對森林采伐實行“全額管理和分類控制”，并明確規定要嚴格實行憑證采伐林木，同時規定凡是人為采伐胸高直徑5厘米以上(含5厘米)所消耗的立木蓄積都必須納入采伐限額。對森林采伐實行“全額管理”，也包括對經濟林采伐進行管理。

　　4.薪炭林。所謂薪炭林,是指以生產燃料為主要目的的林木。在我國,有大約百分之八十的人口生活在農村，農村居民的燒柴問題，很長一段時間內一直是一個影響農民經濟、生活的問題。特別是在一些邊遠貧困地區,由于經濟基礎差，群眾直接砍伐林木用于燒柴，使生態環境受到破壞，進一步影響當地群眾的生產和生活。同時，薪炭林在生長時期，與防護林一樣,可以起到保水、保土、護坡、護岸等作用。因此，發展薪炭林，對于解決農村居民的實際生活需要，具有重要的現實意義。

　　5.特種用途林。所謂特種用途林，是指以國防、環境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木。用于國防、環境保護、科學實驗等的森林和林木，由于具有特殊的用途和功用所以在森林資源中處于特殊的位置，目前，一方面要大力發展特殊用途林增加其數量;另一方面需要對其實施特殊的管理和保護，以期發揮出重要的作用。按照本條第五項的規定，特種用途林包括國防林、實驗林、母樹林、環境保護林、風景林，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區的森林。

　　三、森林分類工作的實施。按照有關規定，森林的分類工作由省級以上人民政府的林業主管部門負責組織實施。具體來講，就是省級人民政府的林業主管部門，根據國務院林業主管部門關于森林資源清查和劃分林種的規定，負責組織劃定本地區的防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林;地方重點的防護林和特種用途林的確定，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門提出意見，報同級人民政府批準公布;國家重點的防護林和特種用途林的確定，由國務院林業主管部門提出意見，報國務院批準公布。

　　四、關于林業分類經營。林業分類經營是在社會主義市場經濟條件下，根據社會對生態和經濟的需求，按照對森林多種功能主導利用的方向的不同，將森林五大林種相應地劃分為生態公益林和商品林兩大類，分別按各自的特點和規律運營的一種新型的林業經營管理體制和發展模式。林業分類經營，是在我國林業經濟體制改革不斷深化，社會對林業生態功能的要求不斷強化的情況下提出的全新的現代林業經營方式。

　　林業分類經營從1995年開始進行試點。基本做法是，將森林法中規定的防護林和特種用途林劃分為生態公益林，將用材林、經濟林、薪炭林劃分為商品林，兩大類林種采取不同的經營手段、資金投入和采伐管理措施，把商品林的經營推向市場化，而生態公益林的建設則作為社會公益事業，采取政府為主、社會參與和受益者補償的投入機制，由各級政府負責組織建設和管理。

　　經過幾年的試點，林業分類經營在一些地區已經取得了一定經驗和成績，在修改森林法時，對這個問題是否在森林法中規定，曾經進行過研究、討論。森林法中雖然沒有出現“林業分類經營”這個概念，但是森林法的規定體現了林業分類經營的原則。特別是在森林法第六條中增加了森林生態效益補償基金的規定，在森林法第十五條中對用材林、經濟林、薪炭林和國務院規定的其他森林、林木和林地使用權的轉讓、入股、作為合資、合作造林條件的規定，實際上肯定了林業分類經營的思路與做法。而且森林法五大林種劃分的規定與林業分類經營的做法基本上是可以銜接起來的。林業分類經營可以在五大林種劃分的基礎上協調好不同林種的功能。從林業經營管理體制、運行機制、經濟政策、管理手段、經營措施和組織結構形式等方面來促進林業建設的發展，而且森林法在有關自然保護區的規定中，在森林采伐和更新的規定中，對于不同種類的森林已經規定了不同的管理措施，這些規定都可以為林業分類經營提供相應的法律依據。

　　第五條 林業建設實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用的方針。

　　【釋義】 本條是對林業建設方針的規定。

　　一、根據本條的規定，我國林業建設的方針是，“實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用”。所謂“以營林為基礎”，是指要把營林、造林工作作為林業建設的基礎，把培育、發展森林資源放在林業建設的首位。所謂“普遍護林”，是指要提高全社會的護林意識，要求社會各方面都要認真、切實地保護現有的森林資源，使每一個社會成員都要履行保護森林資源的職責。所謂“大力造林”，是指要在認真保護現有森林資源的基礎上，積極開展植樹造林，培育新的森林資源，擴大森林面積;提高森林覆蓋率。所謂“采育結合”，是指要把采伐森林和培育森林資源有機地結合起來，互為促進，互為條件，在不斷擴大森林面積的基礎上有計劃地采伐森林。在有計劃采伐森林的同時，不斷地擴大森林面積。所謂“永續利用”，是指在合理利用森林的基礎上，通過培育新的森林資源，使森林資源保持平衡及穩定的發展狀態，達到能連續不斷地滿足人民生活和社會經濟發展的需要。永續利用實際上就是林業可持續發展。

　　二、由于林業建設包括培育、保護森林和合理利用森林的內容，而且在現代社會的森林利用不僅是采伐利用，所以林業建設的方針，由培育森林和利用森林兩個方面的內容所組成的。培育森林的目的是為了滿足整個社會日益增長的物質文化生活和可持續發展的需要，利用森林則是把人們培育森林的勞動轉化為人們所需要的林產品和生態眼務，在這個培育與利用森林的過程中，發揮了森林的經濟效益、社會效益和生態效益。所以培育森林和利用森林之間是互為聯系、互為制約、互為依存的關系。如果只強調培育而不允許利用，則失去了培育的目的和意義;如果只強調利用而忽視培育，則就難以永續利用，只能滿足短期利益，長此以往，也就失去了利用的前提條件。因此，林業建設方針是一個內容互為聯系、互為制約的統一整體。

　　第六條 國家鼓勵林業科學研究，推廣林業先進技術，提高林業科學技術水平。

　　【釋義】 本條是對鼓勵林業科研的規定。

　　一、本條規定原是第五條的第二款，本次修改森林法時單列為一條，并增加了“推廣林業先進技術”的內容。科學教育興國是我國經濟、社會發展的戰略方針之一，科學技術是第一生產力，我國林業的發展也必須依靠林業科技的支持。因此，在修改森林法時突出了林業科研在森林法中的地位，將其單列為一條。

　　二、在林業的發展過程中，科學技術起著重要的作用，一方面，通過林業科學技術的進步，可以提高種苗質量，提高造林成活率;另一方面，通過林業科學技術進步，可以提高森林的防病蟲害、防火、防災水平，提高林產品的綜合利用水平。尤其是推廣先進適用的林業科學技術，既是提高林業科學技術水平的主要內容，又是提高林業生產水平的主要手段。可以說，森林法的這一修改，對提高我國的林業建設水平，具有十分重要的意義。

　　圍繞科技興林的內容，森林法修改時還增加了一些相關的內容。一是，在第八條中增加了一項保護森林資源的措施，“提倡木材綜合利用和節約使用木材，鼓勵開發、利用木材代用品”。二是，在第十二條中增加了“在林業科學研究方面成績顯著的單位和個人，由各級人民政府給予獎勵”的規定。

　　第七條 國家保護林農的合法權益，依法減輕林農的負擔，禁止向林農違法收費、罰款，禁止向林農進行攤派和強制集資。

　　國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。

　　【釋義】 本條是關于保護林農和承包造林者的合法權益的規定。

　　本條是九屆全國人大常委會第二次會議關于修改森林法的決定中新增加的條款。

　　一、保護農民的合法權益不受侵犯，是我們黨和國家的一貫政策，也是我國法律一直堅持的原則之一。我國憲法規定“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”民法通則規定，“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。”農業法對農業承包合同及農民的合法權益問題作了較為詳細具體的規定，即“集體所有的或者國家所有由農業集體經濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農業生產。國有和集體所有的宜林荒山荒地可以由個人或者集體承包造林。個人或者集體的承包經營權，受法律保護。發包方和承包方應當訂立農業承包合同，約定雙方的權利和義務。”“國家鼓勵個人或者集體對荒山、荒地、荒灘進行承包開發、治理，并保護承包人的合法權益。”“國家保護農民和農業生產經營組織的合法財產不受侵犯。”“任何機關為辦理公務向農民或者農業生產經營組織收費必須依據法律、法規、國務院授權的部門的決定或者省級人民政府制定的規章的規定，省級人民政府制定的規章必須報國務院備案。收費的范圍和標準應當公布，并根據情況做必要的檢查、清理。沒有法律、法規、國務院授權的部門的決定或者省級人民政府規章規定的依據，任何機關因辦理公務而收費的，農民和農業生產經營組織有權拒絕。”“任何機關對農民或者農業生產經營組織進行罰款必須依據法律、法規的規定。沒有法律、法規規定的依據，任何機關對農民或者農業生產經營組織罰款的，農民和農業生產經營組織有權拒絕。”“任何機關或者單位不得以任何方式向農民或者農業生產經營組織進行攤派。除法律、法規另有規定外，任何機關和單位以任何方式要求農民或者農業生產經營組織提供人力、財力的，屬于攤派。農民和農業生產經營組織有權拒絕任何方式的攤派。”“向農民或者農業生產經營組織集資必須實行自愿原則，不得強制集資。任何機關和單位向農民或者農業生產經營組織強制集資的，農民和農業生產經營組織有權拒絕。”森林法根據黨和國家的一貫政策，根據憲法、民法通則和農業法的原則，明確規定國家保護林農和承包造林的集體和個人的合法權益。

　　二、保護林農及承包造林的集體和個人的合法權益，直接關系到林農和承包造林的集體和個人的生產積極性，而且也關系到保護森林資源及林業生產持續、穩定、協調發展和國家的長治久安。當前損害林農和承包造林的集體和個人合法權益的問題比較突出，引起國家和社會各界的高度重視，因此以法律的形式明確規定，國家保護林農及承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。

　　三、依照本條規定，保護林農和承包造林的集體和個人合法權益包括以下兩方面內容：

　　1.國家保護林農的合法權益，依法減輕林農的負擔，禁止向林農違法收費、罰款，禁止向林農進行攤派和強制集資。近幾年來，由于一些地方和部門不顧林農的承受能力，從局部利益出發，隨意向林農收費、罰款、攤派和強制集資，加重了林農的負擔，嚴重挫傷了林農造林的積極性，傷害了林農的感情，嚴重影響了黨與群眾的關系，引起廣大林農的強烈不滿。有的林農被迫上訪告狀，甚至被逼無奈走上絕路。林農負擔加重已成為制約林業發展的重要因素。據江西、云南、福建三省一些縣市測算，1958年以來木材售價增長了8倍，而同期從木材上征收的稅、費卻增長了48倍，平均每立方米木材繳納稅費由占售價的10 %上升到占售價的50%左右，再加上一些縣鄉增加的各種收費多達二三十種，林農無法承受，許多地方農民生產銷售木材得到的凈收入只有產地木材售價的20 %以下，嚴重挫傷了林農的生產積極性。這是造成林農大量毀林墾殖、將大材劈成薪材賣的重要政策原因。

　　違法收費、罰款、攤派和強制集資，表面上是加重了林農的負擔，本質上是對林農合法權益的侵犯，危害性極大。在修改森林法的過程中，各方面都強烈要求在森林法中增加禁止向林農違法收費、罰款、攤派和強制集資的規定。全國人大常委會吸取了各方面的意見，在森林法修改決定中明確規定“國家保護林農的合法權益，依法減輕林農的負擔，禁止向林農違法收費、罰款，禁止向林農進行攤派和強制集資”。

　　2.國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。這其中又包含兩層意思，一是國家保護承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權。這里所說的承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權，是通過承包荒山造林取得的;二是國家保護承包造林的集體和個人的其他合法權益。為了調動廣大群眾治理開發宜林荒山、荒地的積極性，加快水土流失治理，改善生態環境，改變農業生產條件，促進林業可持續發展，依據“誰治理、誰管護、誰受益”的原則，本法第二十六、二十七條明確規定，國家所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個人承包造林;承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有。依法保護承包造林的集體和個人享有的林木所有權，是發展我國林業事業必然的要求。這樣，既可以保護承包造林集體和個人的財產，也有利于調動承包造林的集體和個人大力植樹造林、發展林業的積極性。因此，承包合同一經簽訂，當事人之間便具有了平等的主體地位，承包方享有的林木所有權和其他合法權益不受任何人的侵犯，發包方未取得承包方的同意，不得任意變更或者解除承包造林合同。按照民法通則的規定，一旦承包方的合法權益受到侵犯，承包方可以采取民法規定的保護財產權的辦法，請求停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀和賠償損失。當承包方的合法權益受到侵犯時，除了采取以上辦法之外，也可以根據承包合同的規定執行。

　　第八條 國家對森林資源實行以下保護性措施：

　　(一)對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積;

　　(二)根據國家和地方人民政府有關規定，對集體和個人造林、育林給予經濟扶持或者長期貸款;

　　(三) 提倡木材綜合利用和節約使用木材，鼓勵開發、利用木材代用品;

　　(四)征收育林費，專門用于造林育林;

　　(五)煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產品的產量提取一定數額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林;

　　(六)建立林業基金制度。

　　國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規定。

　　【釋義】 本條是對森林資源實行保護性措施及建立森林生態效益補償基金的規定。

　　一、森林是國家的寶貴資源，它不但能提供木材和其他林產品，而且具有涵養水源、防風固沙、保持水土、調節氣候、改善環境和防治空氣污染等多種社會效益。因此，保護森林就是保護我們人類自己。在人類的歷史發展過程當中，森林是人類的養育者，人類離不開森林，二者互相依存，缺一不可。從法律上規定對森林資源實行保護性措施，對于保護森林資源以及促進林業的發展，具有十分重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　二、依照本條規定，對森林資源實行的保護性措施有以下六個方面：

　　1.對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積。具體來講，就是國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量，全民所有的森林和林木以國營林業企業事業單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區、直轄市林業主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院批準;國家制定統一的年度木材生產計劃，年度木材生產計劃不得超過批準的年采伐限額;采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐，并按照采伐許可證規定的面積、株數、樹種、期限完成更新造林任務，更新造林的面積和株數必須大于采伐的面積和株數。各級人民政府應當制定植樹造林規劃，因地制宜地確定本地區提高森林覆蓋率的奮斗目標;各級人民政府應當組織各行各業和城鄉居民完成植樹造林規劃確定的任務;新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當地人民政府組織封山育林。

　　2.根據國家和地方人民政府有關規定，對集體和個人造林、育林給予經濟扶持或者長期貸款。在經濟扶持方面，主要包括調整林區的木材價格、將提價增收的部分留給木材生產單位。建立林業基金和森林生態效益補償基金，保證林業建設的資金來源。在貸款方面，主要是國家對造林、育林給予低息長期貸款，具體的貸款指標和貸款利率，由中國人民銀行擬定，報國務院批準。

　　3.提倡木材綜合利用和節約使用木材，鼓勵開發、利用木材代用品。隨著人民生活水平的不斷提高，總的趨勢是木材制品和重要林產品的需求呈上升趨勢，森林資源的消耗日益增大。森林資源雖然是再生性資源，但過量開采使用，也會造成資源的枯竭。因此，提倡木材綜合利用、節約使用木材，鼓勵開發、利用木材代用品，也是保護森林資源的必要措施。這是森林法修改決定中新增加的一項規定。節約使用木材，在有條件的地方實行以煤代木，發展沼氣和小水電等，改變我國農村居民燒木取火的生活習慣。也可以發展人造板生產，如江西、福建、云南三省大力推行改燃節材、改灶節柴等技術措施，不但對森林資源的保護起到了積極作用，而且方便了人民生活，促進了農村文明建設。江西省贛南全區農村的改灶、改燃率達到了91%，每年可減少木材消耗23萬立方米，直接經濟效益達數億元。在煤炭、鐵道、建材等用材較多的部門，積極推廣金屬礦柱、水泥軌枕、塑鋼門窗等多種木材代用品。

　　4.征收育林費，專門用于造林育林。育林費就是從木材、竹材和一部分林產品的銷售收入中，征收一定數額的資金，用來造林育林，也叫育林基金。目前我國實行的征收育林費制度分為兩種：一種叫國有林育林基金，按第一次銷售價的 21%，由生產單位向用戶提取;另一種叫集體育林基金，由木材經營單位繳納，按第一次賣出價的12%提取。征收育林費是發展林業，不斷更新和擴大森林資源的重要措施，是國家法律確定征收的正當費用。育林基金由林業部門統一征收，分級管理，專款專用，用于造林育林。

　　5.煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產品的產量提取一定數額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林。具體來講，就是煤炭、造紙等部門按照煤炭和木漿紙張等產品的產量提取一定數額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林;冶金、鐵道、交通等部門應當安排造林綠化資金，制定使用管理辦法，實行專款專用。

　　6.建立林業基金制度。按照1981年中共中央、國務院發布的《關于保護森林發展林業若干問題的決定》的規定，我國建立了林業基金制度。林業基金由國家對林業的投資、各級財政的撥款、銀行的貸款、按照規定提取的育林基金和更新改造資金。接收的捐贈款、經過批準的其他資金等組成，主要用于營林生產性支出。由各級林業部門按照規定權限分級管理，專款專用，年終結余允許跨年度使用。

　　三、本條第二款規定，國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規定。這是九屆全國人大常委會第二次會議修改森林法決定中新增加的一款規定。

　　1.防護林和特種用途林，大都屬于生態公益林。按第四次全國森林資源清查(1989—1993年)，我國現有重點保護的生態公益林已成林1942.10萬公頃，近年新造517.27萬公頃，共計2513.37萬公頃，占全國森林總面積的五分之一。一般性保護的生態公益林(有的地方稱為兼用林、多功能林)占全國森林總面積的一半以上。目前正在進行中的有三北防護林、長江中上游防護林、沿海防護林、平原綠化、太行山綠化、治沙六大工程;“九五”期間將新啟動黃河中游防護林、淮河太湖流域防護林、珠江流域防護林、遼河流域防護林四大工程。這十大生態建設工程，主要分布在三北、長江、珠江、黃、淮、遼河等江河中上游、1.8萬公里海岸線、水源農田林網和風沙沿線、大中城市周圍、水利工程水源區，區域跨度29省(市、區)近2000個縣。全國已建立森林和野生動植物類型自然保護區近520處，面積達5100多萬公頃，占國土面積的5.34%。其中69處被國務院批準為國家級自然保護區，并有長白山等7處自然保護區加入國際人與生物圈保護網。已建20個瀕危動物救護基地，400多處珍貴植物遷地保護繁育基地，800多處森林公園，100多處植物園或樹木園和1.3萬公頃種子園。我國生態公益林建設取得了很大的成績。但這些森林資源只有生態和社會效益，主要是為了保持水土、涵養水源、調節氣候、美化環境等服務，無法進行市場交換，造林營林的投入無法通過市場交換得到回收和補償，如果國家對經營這部分森林資源再沒有補償，就會產生“少數人投入，全社會受益”、“相對貧困地區投資，相對富裕地區受益”的不合理現象。

　　2.森林生態效益補償基金是一項服務社會、受益全民的公益事業;是提高生基環境效能，轉變經濟增長方式，提高人民生活質量，實現國民經濟可持續發展的重要基礎。用法律的形式確定在全國范圍內建立森林生態效益補償基金制度，是我國在社會主義市場經濟條件下，實現經濟建設與環境保護協調發展的一項決策。

　　3.由于生態公益林不能砍伐利用，其建設和經營需要國家財政支持，在財政困難的情況下，生態林建設經營者無經營收入，又得不到經濟補償有關的林場、自然保護區管理機構普遍處于經營困境。如列入“世界自然文化遺產”的廬山自然保護民有國有林業經營單位11個，專職護林員390多人，經營森林面積22.73萬畝,由于財政投入有限，有關部門又不允許實施任何采伐作業，沒有經營收入，有些單位職工工資發放都十分困難，正常護林工作也難以開展，而廬山旅游門票收入雖然十分可觀，但林業單位卻不能從中得到分文的補償。因此，有必要建立生態效益補償基金制度解決這一問題。目前，有些地方如江西、廣東和福建等省，為解決生態林建設管理資金問題，已開始采取一些生態效益補償的措施，取得了較好的效果。

　　4.生態公益林的生產經營者的勞動成果服務于全社會，其損失補償應由政府負責統籌，建立森林生態效益補償基金，補償生產經營者，是一種取之于民、用之于民。保證從事林業生態公益事業建設的林場職工和農民有持久投入的積極性和承受能力,使林業生態公益事業正常運轉，持續、快速、健康發展。根據本條規定，森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規定。

　　第九條 國家和省、自治區人民政府，對民族自治地方的林業生產建設，依照國家對民族自治地方自治權的規定，在森林開發、木材分配和林業基金使用方面，給予比一般地區更多的自主權和經濟利益。

　　【釋義】 本條是關于扶持民族自治地方林業生產建設的規定。

　　一、我國是統一的多民族的國家，有五十五個少數民族，人口達五千五百九十多萬，約占全國總人口的百分之六，居住地區廣大。少數民族地區自然資源豐富，特別是少數民族聚居的地方森林資源比重大，因此搞好民族自治地方的林業建設，不僅對發展民族自治地方經濟十分重要，而且對我們整個國民經濟的發展，關系也極為重大。

　　二、我國民族自治地方的林業具有以下特點：一是森林資源比重大。全國約有三分之一的森林面積和二分之一的林木蓄積都在民族自治地方。二是林業生產技術落后。少數民族一般都居住在邊遠偏僻的地區，生活條件和生產條件都很艱苦，許多民族自治地方的群眾至今尚未完全認識森林的重要性，其長期形成的生產方式和某些生活習慣，一時還難以改變。民族自治地方雖然森林資源豐富，但這些地方的生產力發展水平卻是落后的，一般都低于漢族群眾聚居的地方。林業生產活動，除了個別地區外，多數處于比較落后的手工作業階段。因此，為了促進民族自治地方經濟的發展，同時也為了整個國民經濟的發展，有必要作出本條規定。

　　三、黨中央和國務院歷來都十分重視民族自治地方的經濟發展。我國憲法規定，“國家從財政、物資、技術等方面幫助少數民族加速發展經濟建設和文化建設事業”。我國民族區域自治法也作出了類似的規定。森林法從保護森林及促進林業發展的角度出發進一步明確規定“國家和省、自治區人民政府，對民族自治地方的林業生產建設，依照國家對民族自治地方自治權的規定。在森林開發、木材分配和林業基金使用方面，給予比一般地區更多的自主權和經濟利益。”這是國家重視民族自治地方建設的具體體現。

　　四、搞好民族自治地方的林業生產建設。一是有利于促進民族團結，實現社會安定，保障社會主義事業的順利進行;二是有利于提高民族自治地方的生產力發展水平，從而促進民族自治地方的經濟發展，提高少數民族地區群眾的生活水平，進而促進國家的經濟建設;三是有利于合理地開發與利用我國的森林資源，為整個社會造福。分布在少數民族自治地方的森林資源，是全國人民的共同財富，有計劃地進行開發建設，并適當照顧當地群眾的經濟利益和生活習慣，可以最大限度地發揮森林的多種效益。同時也符合全國人民和少數民族地區群眾的共同利益。

　　五、本條對民族自治地方林業建設的扶持包括以下三個方面的內容：1.在森林開發方面，有計劃有重點地開發一些民族自治地方的森林資源。在開發民族自治地方森林資源的同時，要注意培養少數民族的林業專業技術人員和適當招收少數民族群眾就業，并加強培訓，提高他們的工作能力。 2.在木材分配方面，要給予民族自治地方更多的自主權，并適當地照顧他們的經濟利益。3.在林業基金使用方面，也要給予比一般地區更多的自主權和經濟利益。林業基金是國家為保護森林資源，發展林業而設立的專項資金，對于民族自治地方的林業基金只能用于民族自治地方的林業建設，不能調給其它地區使用，具體使用可以由民族自治地方的主管部門自主安排。

　　此外、對于民族自治地方的林業建設在其他方面能夠給予照顧的，也都要依據有關規定給予一定的扶持，以幫助民族自治地方的林業發展，繁榮民族自治地方的經濟。

　　第十條 國務院林業主管部門主管全國林業工作。縣級以上地方人民政府林業主管部門，主管本地區的林業工作。鄉級人民政府設專職或者兼職人員負責林業工作。

　　【釋義】 本條是關于林業主管部門的規定。

　　一、法律制定出來以后，最關鍵的問題就是如何貫徹執行，而法律的執行，就必然要涉及到執法機構問題，也就是通常所說的主管部門問題。本條的規定就清楚地表明了林業主管部門就是主管林業工作的專門機構。長期以來，由于沒有充分認識到林業在國民經濟中的重要作用，我國的林業管理機構很不穩定，給林業事業造成了很大的損失。因此，本條在總結歷史經驗教訓的同時，對林業主管部門問題作出了規定，確定了林業的主管機構，這對于林業事業的發展具有十分重要的意義。

　　二、依照本條規定，林業主管部門包括以下三個方面內容：一是全國的林業工作由國務院林業主管部門主管;二是地方的林業工作,由地方各級人民政府林業主管部門主管，具體來說，就是省級、縣級地方人民政府設立林業主管部門，主管本地區的林業工作。三是鄉級人民政府設立專職或者兼職人員，負責本鄉(鎮)范圍內的林業管理工作。

　　這里需要說明的是，“國務院林業主管部門”是指代表國務院管理全國林業工作的機關，在現階段就是國家林業局。1998年機構改革后，原林業部改為國家林業局，雖然名稱及級別發生了變化，但其管理林業的職能沒有改變，仍是國務院主管林業行政的職能部門，并負責全國造林綠化、森林資源保護管理、生物多樣性保護、防治國土荒漠化和森林工業的行業管理。森林法沒有直接出現“國家林業局”的名稱，是考慮到今后隨著經濟形勢及機構改革的變化，現行的機構管理體制，從機構名稱到管理形式都有可能發生變化，但是代表國務院主管全國林業工作的機構總是要設置的，所以森林法沒有直接出現“國家林業局”的名稱，而是使用了“國務院林業主管部門”。同樣，“縣級以上地方人民政府林業主管部門”的規定也是如此。

　　三、各級林業主管部門的主要職責是：依法對森林資源進行保護、利用、更新，實行管理和監督。

　　根據有關規定，國務院林業主管部門的主要任務是：貫徹執行黨和國家的林業方針、政策、法律、法規;對森林資源及森林生態環境進行保護、管理和監督;統籌規劃造林綠化、森林工業、多種經營和森林資源的綜合開發利用;指導協調林業生產建設和提供服務;推進林業改革，加快林業發展，充分發揮森林的多種功能和效益，為國家建設和人民生活提供豐富的林產品和良好的生態環境。其職責主要有以下幾個方面：1.研究擬訂林業的方針、政策和法律、法規，經批準后，組織貫徹執行;2.負責制定林業發展戰略、規劃和計劃，并組織實施;3.研究和指導林業經濟體制改革;4.組織指導全國植樹造林、國土綠化和防護林、用材林、經濟林等各類林業基地和項目的建設;5.組織指導全國林政管理和森林資源的清查、監測、審計、監督;檢查、監督森林采伐限額的執行情況;6.組織指導和協調全國森林防火和森林病蟲害防治、檢疫工作;管理武裝森林警察部隊的有關業務;7.指導管理森林和野生動物類型的自然保護區、森林公園，負責全國野生動物和木本植物資源的保護、發展、開發利用以及瀕危物種進出口管理;8.檢查指導全國林業公安工作，協調和督促查處破壞森林資源的特大案件;9.組織協調全國林業科學研究，新技術開發和推廣應用，指導林業科技體制改革等等。

　　第十一條 植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務。各級人民政府應當組織全民義務植樹，開展植樹造林活動。

　　【釋義】 本條是關于植樹造林的義務性規定。

　　一、我國是一個森林資源相對貧乏的國家。現有森林面積占世界森林總面積28億公頃的 4.4 %，人均占有森林面積僅有O.1公頃，為世界平均水平的 15%，居世界第 129位，森林覆蓋率 13.92 %，大大低于世界 22 %的平均水平，居世界第121位。我國現有森林蓄積量占世界總蓄積量3100億立方米的3%，人均占有林木蓄積量8立方米左右，僅為世界平均水平83立方米的12%。因此，大力植樹造林，提高森林覆蓋率是擴大森林資源，保證林業事業持續、穩定、健康發展的迫在眉睫的任務。

　　二、植樹造林，綠化祖國，是改善生態環境，實現自然生態系統良性循環的關鍵措施;是建設社會主義物質文明和精神文明的重要組成部分，是造福子孫后代的千秋大業。為此，1981年12月13日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關于開展全民義務植樹運動的決議》，《決議》規定，“凡是條件具備的地方，年滿11歲的中華人民共和國公民，除老弱病殘者外，因地制宜，每人每年義務植樹3至5棵，或者完成相應勞動量的育苗管護和其他綠化任務。”因此，履行植樹造林義務和完成造林任務已經不是一般的工作問題，而是公民的義務。這項規定，是根據我國人多地少，森林覆蓋率低，分布不均，林種結構不合理等情況，為了保護現有森林，提高森林覆蓋率而采取的一項積極的法律措施。

　　三、“義務植樹”有三層含義：(1)是法律規定的帶有強制性的任務，凡是規定范圍內的單位與公民都必須履行;(2)是無報酬的參加綠化勞動，就是說，不能因為去栽規定的三至五棵樹，或者參加相應的綠化活動，而要求付給報酬;(3)是對國家和社會應盡的義務。因此，可以這樣理解，義務植樹是一項法律規定的，沒有報酬的，為國家和社會服務的義務性勞動。

　　四、為了更好地使公民履行植樹的義務，本條規定，各級人民政府應當組織全民義務植樹，開展植樹造林活動;1982年2月27日，國務院發布了《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》，該實施辦法的主要規定有：1.縣以上各級人民政府均應成立綠化委員會統一領導本地區的義勞植樹運動和整個造林綠化工作，個別地方，由于氣候、土地等條件限制確實難以開展植樹運動的，經省、自治區、直轄市綠化委員會批準，可以不開展全民義務植樹運動，不成立綠化委員會;2.各級綠化委員會應當組織和推動本地區各部門、各單位，通過各種形式，廣泛深入地宣傳《關于開展全民義務植樹運動的決議》和本實施辦法，宣傳全民植樹，綠化祖國的重大意義，認真做好思想動員，提高認識，造成聲勢，做到家喻戶曉，人人皆知;3.要努力做好調查研究、規劃安排、苗木培育、技術訓練等準備工作，有計劃有步驟地開展植樹運動，要扎扎實實，講求實效，不搞形式主義和“一刀切”;4.凡是中華人民共和國公民，男十一歲至六十歲，女十一歲至五十五歲，除喪失勞動能力者外，均應承擔義務植樹任務;各單位要將人數據實統計上報綠化委員會，作為分配具體任務的依據;5.縣級綠化委員會在分配義務植樹任務時，要按照每人每年三至五棵的要求，確定具體指標，因地制宜地進行靈活多樣的安排，可以按單位劃分責任地段，承擔整地育苗、栽植和管護任務，也可以按相應勞動量，分配承擔造林綠化的某一單項的任務，任務可以一年一定，也可以一定幾年;6.義務勞動，限于用在本縣、本市所轄范圍，營造國有林和集體林;7.對義務植樹，各單位每年都要進行檢查，并將完成情況據實上報。綠化委員會應當定期組織評比，成績優異的，要給予表揚和獎勵;8.年滿十八歲的成年公民無故不履行此項義務的，所在單位要進行批評教育，責令限期補栽,或者給予經濟處罰，整個單位沒有完成任務的,要追究領導責任，并由綠化委員會收繳一定數額的綠化費。

　　根據有關規定，植樹造林應遵守植樹造林規程，實行科學造林，保證質量。縣級人民政府對造林應認真組織驗收，核實造林面積。對所造林木應按面積抽取2%以上進行檢查，成活率不足85%的，不得計入年度造林完成面積。

　　第十二條 在植樹造林、保護森林、森林管理以及林業科學研究等方面成績顯著的單位或者個人，由各級人民政府給予獎勵。

　　【釋義】 本條是關于對在植樹造林、保護森林、森林管理及林業科學研究等方面做出顯著成績的單位和個人給予獎勵的規定。

　　一、對違法者給予處罰，是維護法律權威性的一個主要方面。但同時，對嚴格依法辦事并作出顯著成績的，給予獎勵，也是維護法律權威性的一個重要方面。通過對成績顯著的單位或者個人給予獎勵，可以引導人們更好地遵守法律、執行法律，從而達到維護法律權威性的目的。獎勵在植樹造林、森林保護、森林管理及林業科學研究等方面做出顯著成績的單位或者個人，是我國保護森林資源、促進林業發展的重要舉措。

　　二、為了鼓勵在植樹造林、保護森林、森林管理及林業科學研究等方面做出顯著成績的單位和個人，國家實行獎勵制度。根據國家有關規定，獎勵制度具體包括發明獎勵制度、科學技術獎勵制度、合理化建議和技術改進獎勵制度以及與獎勵有關的專利制度、發明權制度等等。本條規定了獎勵的范圍和條件。獎勵的范圍有四項，一是植樹造林;二是保護森林;三是森林管理;四是林業科學研究。獎勵的條件是在植樹造林、保護森林、森林管理及林業科學研究等方面做出顯著成績。主要包括：1.在植樹造林方面，積極參與植樹造林、綠化祖國活動成績優異的。2.在保護森林方面，積極同違反森林法的行為進行斗爭;積極參與、組織撲救森林火災并在撲救森林火災中起模范帶頭作用，成績顯著的;發現森林火災及時報告，并盡力撲救避免造成重大損失的;發現縱火行為，及時制止或者檢舉報告的等等。3.在森林管理方面，依靠科學技術管理森林資源，掌握資源變化情況，成績顯著的;在預防森林病蟲害方面做出顯著成績的。4.在林業科學研究方面做出顯著成績的等等。

　　在森林法中，增加對在林業科學研究方面作出顯著成績的單位和個人給予獎勵的規定，也完全符合鄧小平同志提出的“科學技術是第一生產力”的論斷。只有依靠科學技術，林業才能發展，森林資源才能得到保護。科技興林工作是一項戰略性任務，依靠科學技術是改變我國目前森林資源狀況及森林病蟲害發生和危害嚴重的重要措施。“八五”期間，全國林業科技進步貢獻率達21.2%，成果轉化率達34%，大大地推動了林業建設。因此，國家鼓勵和支持林業科學研究，推廣和應用先進技術，提高林業科學技術水平。

　　三、本條規定的獎勵的主體包括兩個方面：一是給予獎勵的主體，即是實施給予獎勵行為的主體，是各級人民政府。二是被獎勵的主體，包括單位和個人。單位主要是指企業和事業單位等;個人包括管理人員、研究人員、教學人員、森林公安人員、工人及領導人員等等。

　　四、對在植樹造林、保護森林、森林管理以及林業科學研究方面成績顯著的單位和個人給予獎勵的辦法可以分為兩類：一類是物質上的獎勵，如發給一定數額的獎金、晉升工資等;另一類是精神上的獎勵，如授予光榮稱號、通報嘉獎等。對企業、事業單位的獎勵形式，主要是通過表揚，發給獎金，也可以給予稅收、信貸等方面的優惠待遇。

　　五、目前，國務院在有關行政法規中，已經對給予獎勵的情況作了一些規定，如1988年1月16日發布的《森林防火條例》第三十一條規定，有下列事跡的單位和個人，由縣級以上人民政府給予獎勵：1.嚴格執行森林防火法規，預防和撲救措施得力，在本行政區或者森林防火責任區內，連續三年以上未發生森林火災的;2.發生森林火災及時采取有力措施，積極組織撲救的，或者在撲救森林火災中起模范帶頭作用，有顯著成績的;3.發現森林火災及時報告，并盡力撲救，避免造成重大損失的;4.發現縱火行為，及時制止或者檢舉報告的;5.在查處森林火災案件中做出貢獻的;6.在森林防火科學研究中有發明創造的;7.連續從事森林防火工作十五年以上，工作有成績的。再如1989年12月18月發布的《森林病蟲害防治條例》第二十一條規定，對有下列成績的單位和個人，由人民政府或者林業主管部門給予獎勵：1.嚴格執行森林病蟲害防治法規，預防和除治措施得力，在本地區或者經營區域內，連續五年沒有發生病蟲害的;2.預報病情、蟲情及時準確，并提出防治森林病蟲害的合理化建議，被有關部門采納，獲得顯著效益的;3.在森林病蟲害防治科學研究中取得成果或者在應用推廣科研成果中獲得重大效益的;4.在林業基層單位連續從事森林病蟲害防治工作滿十年，工作成績較好的;5.在森林病蟲害防治工作中有其他顯著成績的等。

　　第二章 森林經營管理

　　本章是關于森林經營管理的法律規定。本章共六條，第十三條至第十八條。主要內容包括各級林業主管部門依法對森林資源的保護、利用、更新進行管理和監督，森林資源清查和建立資源檔案制度，森林、林木和林地使用權在不改變林地用途的情況下可以依法轉讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的條件，各級人民政府制定林業長遠規劃和林業企事業單位編制森林經營方案，林木、林地權屬爭議的處理，征用或者占用林地必須經林業主管部門審核同意，并繳納森林植被恢復費。

　　第十三條 各級林業主管部門依照本法規定，對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監督。

　　【釋義】本條是對森林資源保護利用活動實行管理和監督的規定。

　　一、對森林資源的保護、利用、更新實行管理和監督，是國家對各種資源管理法律制度的一項重要內容。依法管理森林資源，是維護人類切身利益的重要手段。森林資源是人類最寶貴的財富之一，在維持和改善人類賴以生存的自然生態環境、提供人類生活、生產所需等方面作出了巨大貢獻，其所帶來的社會效益、生態效益和經濟效益是不可估量的。但是，作為可再生資源，森林資源沒有嚴格、有效的保護、合理利用和及時更新，尤其在當今生產力水平高速發展、人口迅速膨脹、自然資源開發過度的情況下，將會迅速枯竭，并會嚴重危及人類的生存環境。我國是少林國家，人均綠地水平更低;我國的生態環境也較為脆弱，風、沙、旱、澇等自然災害頻繁，水土流失嚴重，很大程度上緣于缺乏森林的足夠保護，農業生產和生活環境也明顯受其影響;現有森林資源所能夠提供的相關產品也遠遠滿足不了國內龐大的經濟規模的需求。近些年來，亂砍濫伐、侵占林地等違法行為時有發生，森林火災、病蟲害也較為嚴重，這些“天災”、“人禍”，也嚴重威脅我國的森林資源。這些都充分說明，嚴格保護森林資源，對森林資源的合理利用和及時更新實行管理和監督是一項十分必要的工作，也是造福國家和人民，并蔭及子孫后代的一項長期的、艱巨的任務。

　　二、對森林資源的保護、利用、更新活動進行管理和監督是森林經營管理的核心內容。所謂森林經營管理，就是各級林業主管部門根據森林法的規定，對森林資源所采取的保護、合理利用、及時更新、科學培育，以提高森林的產量和質量，充分發揮森林多種效益的各種行政措施的總稱，包括對各項森林經營活動進行決策、規劃、組織、指揮、協調和監督等。森林資源既然有巨大的利用價值，并且是一種珍貴的可再生資源，就需要人們對其采取必要的保護性措施并大力促進其更新、再生。森林資源的利用活動包括各種林業生產、經營活動，如要求有關森林經營單位和組織制定森林經營方案，確定林種和用途，規范森林、林木和林地使用權的轉讓活動等。森林資源的保護是具有公益性的，國家應當采取必要的保護措施，防范個人的、局部的私利對森林資源的侵占;森林資源的保護也具有多樣性，國家應當采取措施對發揮生態效益的森林，以及自然保護區、野生動植物資源等應實行特殊的保護。同時，保護措施也是多方面的，包括對人為破壞行為的防范措施，如設置森林公安、護林員、木材檢查站等，對盜伐、濫伐森林或者林木的行為予以制止，對木材的運輸進行管理和監督;包括對自然災害、病蟲害對森林損害的防范;包括對采伐活動的限制，如采伐許可證制度等;包括一些經濟扶植、補償措施，如造林長期貸款，征收育林費，建立林業基金、森林生態效益補償基金。征用或者占用林地需繳納森林植被恢復費等。可以說，多方面、多層次的、有效的保護是森林資源利用的前提。森林資源的更新，主要是指人為的更新活動，國家鼓勵在宜林地區大力植樹造林，對不適宜從事農牧業生產的要求退耕還林、退牧還林，對采伐林木后的限期更新造林，要求恢復森林植被等。

　　三、各級林業主管部門是森林資源管理和監督機構。對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監督是森林法賦予各級林業主管部門的主要職責。對森林資源的保護、利用和更新活動進行管理和監督，就需要各級林業主管部門依據法律、法規的規定，制定相應的辦法和制度，將這些行為納入依法管理的軌道，使森林資源在有效的保護、合理利用和及時更新這一良性循環中實現森林可持續發展和永續利用。其中，國務院林業主管部門(國家林業局)在森林經營管理中的主要職責包括：制定、參與制定林業方針、政策和法規、規章，并組織執行;制定并組織實施林業發展的戰略、長遠規劃和指導國有林業企事業單位編制森林經營方案;組織指導包括對森林、林木、林地權屬管理在內的全國林政管理和森林資源的清查、監測、監督，并檢查監督森林采伐限額的執行;組織指導和協調全國森林防火和森林病蟲害防治、檢疫工作等。

　　各級林業主管部門對森林經營管理中的行為依法具有監督和管理的職責。森林法同時也賦予了林業主管部門相應的執法權，林業主管部門對違反森林法的行為依法采取相應措施，予以處理。

　　第十四條 各級林業主管部門負責組織森林資源清查，建立資源檔案制度，掌握資源變化情況。

　　【釋義】 本條是對森林資源清查和資源檔案制度的規定。

　　森林資源清查和森林資源檔案制度是科學管理森林的基礎措施。

　　一、森林資源清查是指對各類森林資源進行調查，是森林資源管理工作的基礎。森林資源清查的目的在于為編制林業區劃、規劃、計劃和編制森林經營方案，建立森林資源檔案以及確定森林利用方案和森林采伐限額提供基礎資料和依據。其主要任務是查清森林資源的種類、結構、數量、質量分布，掌握資源消長變化的規律，客觀反映自然、經濟條件，進行綜合評價，提出準確的森林資源調查材料、圖面材料、統計資料和調查報告等。森林資源清查的主要對象是森林、林木、林地，林區內的野生植物、動物及其他自然環境因素。森林資源清查工作已成為各級林業主管部門實現森林經營管理現代化的重要措施。根據有關規定，森林資源清查由省、自治區、直轄市林業主管部門根據同級人民政府的部署和國家林業主管部門的有關規定，定期組織實施。森林資源清查實行同一標準，分類調查制度。可分為以下三類：一是全國森林資源清查(即一類調查)，由國務院林業主管部門組織，以省、自治區、直轄市和大林區為單位進行;二是規劃設計調查(即二類調查)，由省級人民政府和林業主管部門負責組織，以縣、國有林業局、林場或其他部門所屬林場為單位進行，以滿足編制森林經營方案、總體設計和縣級林業區劃、規劃和基地造林規劃等項需要;三是作業設計調查(即三類調查)，是林業基層生產單位為滿足伐區設計、造林設計和撫育采伐設計而進行的調查。

　　二、森林資源檔案工作是森林資源管理的又一項基礎工作，也是森林資源管理的一個基本內容。森林資源檔案是對各個時期森林資源狀況的記錄資料，是在森林資源清查的基礎上建立的。完備的森林資源檔案可以有效地反映森林資源的消長變化情況，也可以借助查明森林經營的效果。有關林業主管部門應當根據實際需要，設立專業的森林資源檔案管理機構或配備森林資源檔案管理人員，負責本轄區的森林資源檔案管理工作。建立森林資源檔案的依據是森林資源清查的結果，調查設計、專業調查、區劃、規劃、森林經營方案、總體設計、作業設計等文件、圖表、文字、數據資料。森林資源檔案管理的主要內容一般包括：森林資料檔案卡片、簿冊、統計表、消長變化表等，以及林相圖、資源基本圖、經營規劃圖、資源變化圖和有關資源調查、科研、經營的文件、文字資料等。建立森林資源檔案工作的主要任務是：掌握森林資源的現狀及其變化情況，評定森林經營利用效果，為編制林業規劃、設計、計劃，確定森林經營措施和安排各項經營活動，提供可靠的依據。森林資源檔案可分為四級：省、自治區、直轄市為一級;自治州、設區的市、林業管理局為一級;縣、自治縣、市、市轄區、林業局、縣級林場為一級;鄉、民族鄉、鎮、林場等為一級。森林資源檔案實行統一技術標準，專人負責，分級管理，及時修訂，逐年統計匯總上報的管理制度。從事森林資源檔案管理工作必須堅持實事求是、科學管理的原則，保證森林資源檔案的真實性、科學性和連續性，逐步提高森林資源檔案管理工作水平。各級林業主管部門對森林資源檔案管理工作應當進行檢查指導，加強管理。

　　第十五條 下列森林、林木、林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：

　　(一)用材林、經濟林、薪炭林;

　　(二)用材林、經濟林、薪炭林的林地使用權;

　　(三)用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權;

　　(四)國務院規定的其他森林、林木和其他林地使用權。

　　依照前款規定轉讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件的，已經取得的林木采伐許可證可以同時轉讓，同時轉讓雙方都必須遵守本法關于森林、林木采伐和更新造林的規定。

　　除本條第一款規定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用權不得轉讓。

　　具體辦法由國務院規定。

　　【釋義】 本條是對森林、林木、林地使用權流轉的規定。

　　本條是這次修改中新增加的法律規定。

　　一、規范森林、林木、林地流轉的現實意義。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和林業改革的深入，森林、林木、林地使用權作為生產要素進入市場流轉已是大勢所趨。森林、林木和宜林荒山、荒地的有償流轉已在全國開展起來。例如：我國許多地方的農村集體經濟組織和承包山林的農民個人將其經營的森林、林木或者林地使用權作價入股，聯合經營，還有些地方面向社會各界將宜林荒山、荒地使用權以拍賣等方式交由個人、單位造林、營林，有的地方將林地使用權以出租方式吸引外商投資，營造速生的用材林。這些在實踐中產生的新的營林方式，既有利于對森林的規模經營，也調動了社會各界造林的積被性，吸收了大量的社會資金，豐富了林業經營方式。實踐證明，森林資源有償流轉對適應新的形勢，促進林業發展具有現實意義。第一，有利于調動林業生產者的積極性。由于林業生產周期較長，經營風險大，在市場經濟條件下，林業生產“長而險”與商品意識“緊而實”的矛盾愈顯突出。對一部分森林資源實行有償轉讓，可以使林業生產經營“變長為短”，林業生產者造林、育林的成果可以隨時通過市場實現其價值，森林經營周期長的風險可以得到分解，這對解決造林資金短缺，增加林業生產者近期收益將起到一定作用。第二，有利于加快林業規模經營、集約經營的發展。一方面，可以促進林業生產要素之間的合理組合，使森林向資金、技術等條件好的單位或個人轉移，以帶來林業建設投入的增加，有利于發展定向培育的速生豐產林基地。另一方面，可以使部分鄉村集體林業再生產資金困難問題得以解決。第三，將森林、林地或者林地使用權作價入股，或者作為合資、合作條件設立經營林業的中外合作、合資企業，有利于吸引國內外的資金，用于林業生產和經營，發展林業。由于森林資源有償流轉的實踐發展很快，一些地方已經著手制定了有關地方性法規對其進行規范。但是，實踐中也產生一些問題，關鍵就是對森林資源有償流轉缺乏全面和統一的規范，對森林資源有償流轉的管理措施滯后。其主要表現：是缺少森林、林木、林地的資產評估，森林資源價格較為混亂，并且價格確定的隨意性較大。有的宜林荒山，幾十年的使用權，拍賣價格只有每畝幾十元錢甚至幾元錢，人工林有時拍賣價格遠低于當時的營造成本。二是允許轉讓的森林資源范圍沒有統一確定，哪些可以轉讓，哪些禁止轉讓都不明確，如防護林、特種用途林、自然保護區的林木是否可以轉讓?權屬有爭議的林木、林地未經聯合經營一方同意的林木、林地能否轉讓?等等，都沒有一個明確的規定。三是轉讓雙方的權利、義務和轉讓等各種流轉方式的程序等方面也未能作出明確規定。這些問題如不解決，必然會影響森林資源有償流轉的健康發展，并造成國有、集體森林資源，資產的流失。總之，森林資源有償流轉的實踐和面臨的形勢迫切要求統一的法律規范。因此，這次對森林法的修訂，規范森林資源有償流轉活動是形勢所需，也是本法這次修訂中的重點之一。

　　二、有償流轉的對象及其范圍。根據本條的規定，國家允許森林、林木、林地作為資產有償轉讓，或者將其作價入股，作為合資、合作條件的，是下列森林、林木的所有權和林地的使用權：1.用材林、經濟林、薪炭林的林木所有權;2.用材林、經濟林、薪炭林的林地使用權;3.用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權;4.國務院規定的其他森林、林木和其他林地使用權。根據本法的有關規定，并不是所有的森林、林木和林地使用權都可以有償流轉。本條同時對有償流轉的范圍進行了限制，并作出規定：除上述規定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用權不得轉讓，這里所指的其他森林、林木和其他林地使用權的范圍，包括在本法第四條規定的防護林、特種用途林的范圍內。總之，確定有償轉讓范圍的主要依據之一，是森林的不同用途及林種的劃分。根據本法第四條的規定森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林五大類林種。這種分類方式，主要是依據森林的不同主導利用功能來確定的，同時，國家根據不同林種制定不同的政策，采取不同的經營方式和不同的保護措施。例如，對防護林和特種用途林，法律規定只允許進行撫育和更新性質的采伐，不得進行以用材為目的的采伐，考慮到一些防護林和特種用途林的特殊用途，如國防林的軍事用途等，由于涉及國家公共利益，因而不宜轉讓。但是，并不是說這兩類林種都不得進行有償流轉，如有些風景林，經營單位也可以以一定方式轉讓，或者作為出資條件，建立森林公園等，既可吸收社會資金，也有利于發揮其社會效益和生態效益。隨著森林資源有償流轉等森林經營實踐活動的進一步豐富、發展，森林經營體制改革的進一步完善，森林資源流轉的制度也要繼續深入、細化。因此，本法對森林資源有償流轉只作了原則上的規定，對有償流轉的具體范圍和有償流轉的具體辦法，本條規定由國務院另行制定相應的具體辦法。

　　三、流轉的標的和形式。從流轉的標的來看，有兩種情況，一是林木(活立木)的所有權，二是林地使用權。它們可以分別轉讓，也可以同時轉讓。此外，根據本條規定，將森林、林木、林地使用權有償轉讓或者作為合資、合作的出資條件的，轉讓方或者出資方已經取得的林木采伐許可證仍具有法律效力，也可以同時轉讓。本法未對轉讓的方式作出具體的規定。轉讓的具體形式應由轉讓雙方根據實際需要而協商確定。除轉讓外，本條規定森林、林木、林地使用權也可以依法作價入股或者作為合資、合作的出資條件。

　　目前實踐中主要的流轉方式有以下幾種：

　　1.林木(活立木)的轉讓。有兩種形式：一是以培育、經營為目的的林木折價轉讓，即林木經營者將成熟林或者中幼林轉讓給國有林場或者其他經濟組織、個人培育、經營。這種形式的轉讓價格根據林木數量、質量議定。轉讓期限由雙方在合同中約定，可以是一個輪伐期，也可能是二、三十年。二是轉讓林木采伐權。經營者以招標方式將已取得采伐許可證或計劃采伐的林木轉讓給購買者根據許可證的規定進行采伐，并自行運輸和銷售，林木轉讓價格參照核定的出材量，按市場價格扣除采伐、運輸成本議定或者標定。購買者采伐指定的林木后，有的轉讓方還要求其對采伐跡地進行更新。

　　2.林地、宜林地使用權和林木所有權拍賣。為了籌集經營、管理資金，發展林業，一些地方公開拍賣國有速生豐產林基地的林地使用權和林木所有權，吸引社會各界大量購買，或者將宜林荒山荒地以拍賣方式轉讓給個人或經濟組織開發、種植和經營。拍賣的林地使用權期限較長，有3O年、50年、70年。拍賣的林地使用權都規定必須繼續用于造林，經營林業。

　　3.林地使用權租賃經營。有的是租賃荒山、殘次林的林地，進行開發和改造，造林種果。承租人支付租金后，約定期限，租賃經營;有的是將林地使用權出租給外商用于造林，經營林業的外商在境內設立獨資公司，與當地政府或林業部門訂立租用林地合同，再由政府與農村集體經濟組織辦理租用林地手續后，將林地交由外商投資造林，外商按期向林地所有者或使用者支付租金。

　　4.經濟林(果園)收成轉讓，即果園經營者在果樹開花期或采摘期按產量和價格預測向水果購銷商轉讓預測的果實收成，這種方式又稱為“標花”、“標果”。水果購銷商在“標花”、“標果”后，參與果園的后期管理，并自行組織采摘與銷售。采摘、銷售后經濟林交還原經營者經營。這已帶有一定的期貨交易性質，原經營者可以減少風險。購銷商可以得到一定的預期風險收益。

　　將森林資源作價入股或者作為合資、合作的出資條件的主要方式有：

　　1.林地使用權、林木折價入股。其形式主要有兩種，一是采取股份合作方式將林地使用權和林木折價入股合作經營，一些地方將集體林地以村為單位折價入股。村內的農戶以戶為單位將其承包的林木折價入股，建立股份合作制林場，林地權屬不變，統一經營，按股分紅;有的國有林場為擴大經營規模，也采用這種方式與其他集體林場或農戶合作經營。二是對林木和林地使用權通過評估折股，成立規范的公司，公司在籌建時，對林地使用權和林木所有權進行評估，并折為公司股本的一部分。與外商合作、合資造林時，也采取這種辦法。

　　2.與外商合資、合作，設立合資、合作企業，投資造林。與外商合資、合作投資造林的主要形式是，中方以林地使用權出資，外商投入資金和生產、管理技術及設備，依法設立中外合作經營企業，建立速生豐產林基地，以生產水果、木片出口和為建木漿廠生產原料為經營目的。外商投資以現金、設備投入;公司收益按約定的比例分成方式分配。

　　四、關于森林、林木、林地使用權有償流轉的條件限制。對森林、林木、林地使用權的有償流轉，本條規定了兩種限制，一是用途限制。即轉讓森林、林木、林地使用權后不得改變林地的用途，也就是不得將林地改為非林地，這樣以防止森林資源因轉讓而流失;二是經營限制，即轉讓雙方都必須遵守本法關于森林，林木采伐和更新造林的規定，有關的采伐限制不因權屬變動而變化，采伐量要符合森林采伐限額的要求，采伐后要在當年或次年完成采伐跡地更新造林任務，以防止在轉讓過程中森林資源受到破壞。

　　第十六條 各級人民政府應當制定林業長遠規劃。國有林業企業事業單位和自然保護區，應當根據林業長遠規劃，編制森林經營方案，報上級主管部門批準后實行。

　　林業主管部門應當指導農村集體經濟組織和國有的農場、牧場、工礦企業等單位編制森林經營方案。

　　【釋義】 本條是對制定林業長遠規劃和編制森林經營方案的規定。

　　一、林業長遠規劃，是指一個地區、一個部門或者一個單位在某一較長時期內的林業生產、發展戰略目標、方針和措施。林業長遠規劃是林業生產經營活動的指導性文件。森林生長周期長，其培育、經營和管理的周期也相應較長，如果對林業發展沒有一個總體的、長遠的規劃，對森林的培育和利用就可能產生混亂，造成采育失衡，甚至亂砍濫伐，并產生遠期的不利的、并難以扭轉的后果。根據本條的規定，制定林業長遠規劃是各級人民政府的職責。林業長遠規劃一般包括林業發展的戰略目標、戰略重點、戰略步驟以及林業發展戰略的具體措施。主要內容是：營林生產規劃、森林采運生產規劃、木材加工和剩余物利用規劃、多種經營規劃、基本建設規劃、科學研究規劃、職工培訓和福利規劃等。目前，有些地方通過地方性法規的方式來穩定林業長遠規劃，防止“一任領導一道令”，以便按照同一規劃實施，這樣比較適應林業周期長的特點。

　　二、森林經營方案，是以國有林業局、國有林場、牧場、自然保護區、工礦企業、農村集體經濟組織、個人林業經營者等為單位，在林業長遠規劃指導下編制的，是科學經營森林進行作業設計的指導性文件。編制森林經營方案，首先應當以各級人民政府制定的林業長遠規劃為依據，其次，森林經營方案內容較多，很多方面涉及森林法的規定，因此，也要符合森林法的有關規定。第三，要符合客觀實際情況，以森林資源清查的有關數據為依據，保證森林經營方案的科學性和可操作性。第四，森林經營方案必須經上級主管部門批準后方可實施。森林經營方案的內容依據不同的經營單位、經營目的及經營對象而不同。一般主要包括以下幾項內容：森林經營原則和措施，林業生產建設的總體布局和近期安排，造林、森林撫育、林分改造、林木采伐、多種資源的培育利用，多種經營等項目的規劃、設計等。森林經營方案一般以一個經理期為單位，每十年編制一次。如因特殊需要，也可以提前進行森林資源復查，修訂森林經營方案。根據本法的規定，各單位編制的森林經營方案，必須報上級主管部門批準后方可施行。經過批準，森林經營方案即成為指導該經營單位進行作業的法定性文件。

　　三、林業主管部門應當指導農村集體經濟組織和國有的農場、牧場、工礦企業、個人林業經營者等單位編制森林經營方案。農村集體經濟組織作為集體所有森林的經營者，經營較大的面積的森林，其經營活動也同樣需要有林業發展規劃和森林經營方案的指導和規范。還有部分國有林及其林地，如防護林等，為一些國有農場、牧場和有關工礦企業等單位使用并負責具體的經營管理，也需要科學經營作為指導。為了保證森林的合理利用，這些組織和單位的森林經營方案需要在林業主管部門的指導下進行編制。

　　第十七條 單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。

　　個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理。

　　當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院起訴。

　　在林木、林地權屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木。

　　【釋義】 本條是對林木、林地所有權和使用權權屬爭議處理的規定。

　　一、規定林木、林地所有權和使用權權屬爭議處理的必要性。

　　林木、林地所有權和使用權，通常稱為林權。正確處理林權爭議對保證林業正常發展具有現實意義，也非常必要。首先，森林、林木和林地所有者、使用者的合法權益受憲法和法律的保護。其權屬的確認，是經營者合法經營，依法處置森林、林木、林地使用權的依據。有關的權屬如發生爭議，應當依法處理。其次，林木、林地權屬受自然條件和經營的一些特殊情況的影響，確定權屬的界線不明顯，邊界糾紛也經常發生。例如，大片的森林有兩個或兩個以上林場經營，其權屬的邊界可能沒有明顯的、自然界限;再如，農民承包集體所有的山林，在權屬邊界的確定上也存在類似問題，也可能產生有關承包農戶之間的權屬糾紛;再次，由于各種原因，一些林業經營單位、組織或者個人在林木所有權、林地使用權重新界定或者在轉讓的過程中，因以往的林權權屬界線不清或者林權變更登記也會產生林權糾紛。實踐也證明，這類權屬問題如不能有效地、及時地解決，必然會導致對森林的亂砍濫伐，影響林業正常生產、經營活動，不僅損害經營者的權益，也損害了國家的利益。因此，如何解決好林權爭議，對維護權利人的合法權益，保護森林資源，促進林業發展，維護社會安定，具有重要意義。

　　二、林權爭議的政府處理程序。本條規定的林權爭議，屬于因森林、林木、林地的權屬歸屬而產生的爭議。根據本法第三條的規定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權和使用權。因此，行使確權職能的有關各級人民政府應當是處理林權爭議的機關。由于考慮到一些林業經營者的特殊情況，如中央、省直屬國有林場，以及一些經營者經營的森林面積跨行政區域等情況，對各級人民政府受理林權爭議案件的范圍，也應有所區別。根據本條的規定，單位之間的林權爭議，應由縣級以上人民政府依法處理;個人之間、個人與單位之間發生的林權爭議，應由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理。林權爭議處理遵循的原則是，尊重歷史和現實情況，有利于安定團結，有利于保護、培育和合理利用森林資源，有利于群眾生產、生活。林權爭議處理的機構是各級人民政府設立的林權爭議處理機構。林權爭議發生后，有些林權爭議，如林權證確定的權屬等已清楚，但因某些原因使當事人雙方對其認定不一致的，最有效的解決辦法是由當事人雙方，本著主動、互諒、互讓的精神自行協商解決。經協商未達成協議或當事人有一方不愿協商解決的，按照本條的規定，向有處理權的林權爭議處理機構申請處理。處理程序主要是：第一，遞交有關林木、林地權屬爭議處理的書面申請，其內容應當包括：當事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務;爭議的現狀，包括爭議面積、林木蓄積，爭議地所在的行政區域位置、四至和附圖;爭議的事由，包括發生爭議的時間、原因、當事人的協商意見。第二，當事人對其提出的主張應當出具證據，如提供林權證、土地證等權屬證明，不能出具證據，不影響林權爭議處理機構依據有關規定和證據認定爭議事實。第三，首先可以由林權爭議處理機構進行調解解決爭議，經調解成協議的，當事人應當在協議上簽字或蓋章，并由調解人員署名，加蓋林權爭議處理機構的印章，并報同級人民政府備案;經調解未達成協議的，林權爭議處理機構應當制作處理意見書，由人民政府作出決定。意見書應當載明以下內容：當事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務;爭議的事由。

　　三、林權爭議的訴訟程序。當事人對有關人民政府作出的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院起訴，由法院作出最終的裁決。應當說明，本法關于林權爭議的處理，規定了由有關各級政府處理，即各級政府是處理林權爭議的法定機關，由各級人民政府對林權爭議作出處理決定是解決林權爭議的法定的、必經程序。根據本條的規定，只有當事人對人民政府作出的處理決定不服，當事人才可向有關人民法院提出訴訟，由法院對人民政府作出的處理決定作出裁決。因此，有關當事人對其林權爭議既不能協議選擇人民法院直接處理，也不能由其任何一方直接向人民法院提起訴訟，而另一方申請有關政府作出處理。林權爭議當事人一方或者雙方因不服政府作出的處理決定而向人民法院提起訴訟，人民法院對這類案件的受理和審理，應當適用行政訴訟法的規定。根據最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見(試行)》(1991年5月29日最高人民法院審判委員會第 499次會議討論通過，1991年6月11日發布)的規定，公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應作為行政案件受理。

　　四、有爭議林木的處置。為了保證當事人的合法權益，保障對林權爭議的完善處理，并制止亂砍濫伐行為，本條同時規定，爭議的林木、林地在爭議處理過程中，應當保持現狀，任何一方不得砍伐有爭議的林木。

　　第十八條 進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地;必須占用或者征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，并由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。森林植被恢復費專款專用，由林業主管部門依照有關規定統一安排植樹造林，恢復森林植被，植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。上級林業主管部門應當定期督促、檢查下級林業主管部門組織植樹造林、恢復森林植被的情況。

　　任何單位和個人不得挪用森林植被恢復費。縣級以上人民政府審計機關應當加強對森林植被恢復費使用情況的監督。

　　【釋義】 本條是對征用和占用林地及森林植被恢復費的使用的規定。

　　一、所謂占用林地是指國有企業事業單位、機關、團體、部隊等單位因進行勘查、開采礦藏和各項建設工程的需要，依法使用國家所有的林地。所謂征用林地，是指國有企業事業單位、機關、團體、部隊等單位因進行勘查、開采礦藏和各項建設工程的需要，依法征用集體所有的林地。占用林地和征用林地有所不同：占用林地的，林地所有權不發生改變，仍為國家所有;而征用林地的，林地所有權則發生改變，原為集體所有，經征用以后變為國家所有。

　　我國是一個森林資源相對缺乏的少林國家。據1989年到 1991年全國森林資源統計表明，共有3000萬畝有林地轉變為非 林業用地，每年為660萬畝，主要是用于修建公路、水庫等基本建設工程。森林的發展離不開林地，占用、征用林地都會帶來林地被改變用途的結果。所以保護林地，盡可能地少占或者不占林地是直接關系到林業發展的重要問題。因此本條對占用、征用林地的原則作出了規定，即進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地。只有始終堅持這一不占或者少占林地原則，象保護耕地一樣保護林地，才能更好地保護我們有限的森林資源，從而使林業在現有基礎上得到更大發展。

　　二、依照本條規定，必須占用或者征用林地的，應當經過三個程序：一是經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意。二是依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續;三是由用地單位依照有關規定繳納森林植被恢復費。

　　1.占用、征用林地必須經林業主管部門審核同意。這一規定是這一次修改森林法時新增加的規定。也就是說，占用或者征用林地的，必須先經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，才可以辦理占用、征用林地的審批手續。這規定主要是針對非法侵占林地、越權審批征用、占用林地的現象屢禁不止，甚至一些國家和地方重點建設工程非法占用林地的現象也十分嚴重。1993年、1994年、1995年未經林業主管部門審核的占用、征用林地面積均占總占用、征用林地面積的60%以上，1994年，國務院辦公廳頒發的《關于加強森林資源保護管理工作的通知》中明確規定，征用、占用林地要經林業部門初審同意。幾年來的實踐證明，占用、征用林地前先經林業主管部門審核把關，是控制占用、征用林地，保護森林資源的有效措施之一，是十分必要的。這次修改森林法時，根據有些全國人大常委會組成人員和一些地方、部門的意見，將這一程序作為法律規定明確下來，以進一步加大對林地的保護力度，更有效地保護現有的森林資源。

　　2.占用、征用林地必須依法辦理審批手續。占用、征用林地不但涉及到林地權屬的變更，而且還涉及到如何給原使用單位、原所有單位安置、補償等問題，所以必須依照土地管理法等法律和土地管理法實施細則等行政法規的規定辦理建設用地審批手續。現在全國人大常委會正在對土地管理法進行修改，按照修訂草案的規定，對占用、征用林地的審批程序將包括農用地轉用審批和征用、占用審批，具體操作應按修改后的土地管理法規定執行。

　　3.占用、征用林地必須繳納森林植被恢復費。這一規定是這一次修改森林法時新增加的規定。也就是說，占用或者征用林地用于勘查、開采礦藏和各項建設工程的，必須由用地單位繳納森林植被恢復費。不論是占用林地還是征用林地，都會給森林資源造成一定的損失，因此，占用或者征用林地的單位必須按照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。早在1992年《國務院辦公廳轉發林業部等部門關于進一步加強林地保護管理工作請示的通知》已明確規定：“必須征用、占用林地的，用地單位應當按規定支付林地、林木補償費、森林植被恢復費和安置補償費”，并規定“所收取的各項補償費用，除按規定付給個人部分外，全部納入林業主管部門和森林經營單位的造林營林資金，專門用于造林營林、恢復森林植被”。目前，據統計，各省、自治區、直轄市都根據本地的實際情況制定了森林植被恢復費的收取標準、收取環節、使用方法等。對征用、占用林地的，要繳納森林植被恢復費，一方面能夠保證森林資源和森林覆蓋率不因占用或者征用林地而減少，另一方面對用地單位也是一種經濟約束機制，可以利用經濟手段控制林地的減少。據統計，1996年各類建設工程征用或者占用的林地，按有關省、自治區、直轄市制定的最低補償標準計算約為20億元，但只有部分工程簽訂了補償協議，金額約為8.3億元，而實際落實的補償費只有 5040萬元，占協議補償金額的 6 %，占應補償金額的 2.5%，如此下去，建設占用和征用林地而又沒有投資來源，必然是占一少一。這一新增加的規定就給林地被征用或者占用后，能有資金恢復森林植被，重新造林提供了法律保障，用地單位必須嚴格遵守。

　　三、森林植被恢復費的使用和監督

　　1.森林植被恢復費的使用。為了更加合理、有效地利用森林植被恢復費，這次修改森林法時，專門對森林植被恢復費如何使用作出明確規定，即在本條第一款增加規定森林植被恢復費必須專款專用，森林植被恢復費由林業主管部門依照有關規定統一安排植樹造林，恢復森林植被。同時還規定植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。

　　2.森林植被恢復費的監督。為了對森林植被恢復費的使用情況進行監督，使森林植被恢復費真正用在植樹造林，恢復森林植被上，森林法在這一條還新增加規定了兩個監督措施。一方面，法律要求上級林業主管部門應當定期督促、檢查下級林業主管部門利用森林植被恢復費組織植樹造林、恢復森林植被的情況;另一方面又規定任何單位和個人不得挪用森林植被恢復費，由縣級以上人民政府審計機關對森林植被恢復費使用的情況加強監督。

　　四、未經林業主管部門審核同意而占用、征用林地的處理。占用、征用林地應當經過林業主管部門審核同意后方可依照有關土地管理的法律、法規辦理用地審批手續，這是森林法規定的占用、征用林地的審批程序。任何組織、單位、個人都必須遵守。按法定程序辦理用地手續，未經林業主管部門審核同意，批準用地機關無權辦理批準占用、征用林地手續。違法辦理審批占用、征用林地的，應依照土地管理法有關規定處理。

　　第三章 森林保護

　　本章是關于森林保護的規定。本章共七條，第十九條至二十五條。主要內容包括地方各級人民政府組織有關部門建立護林組織、增加護林設施、訂立護林公約以及護林員的主要職責，在林區設立的森林公安機關的主要職責以及武裝森林警察部隊的任務，預防和撲救森林火災，防治森林病蟲害，禁止毀林開墾、采石等毀林行為，建立自然保護區保護典型的森林生態系統和天然林，保護林區內的國家重點保護野生動物。

　　第十九條 地方各級人民政府應當組織有關部門建立護林組織，負責護林工作;根據實際需要在大面積林區增加護林設施，加強森林保護;督促有林的和林區的基層單位，訂立護林公約，組織群眾護林，劃定護林責任區，配備專職或者兼職護林員。

　　護林員可以由縣級或者鄉級人民政府委任。護林員的主要職責是：巡護森林，制止破壞森林資源的行為。對造成森林資源破壞的，護林員有權要求當地有關部門處理。

　　【釋義】 本條是對地方各級人民政府的護林工作和護林員的主要職責的規定。

　　一、地方各級人民政府在護林方面需要做的工作。保護森林是一項社會性非常強的工作;需要調動社會各方面的力量，因此，各級人民政府應當做好保護森林的各項工作。根據本條第一款規定，地方各級人民政府應當做好以下工作：

　　1.組織有關部門建立護林組織，負責護林工作。建立健全護林組織機構，可以使護林工作有可靠的組織保證。地方各級人民政府都應當根據實際需要，組織有關部門，建立護林組織。各省、自治區、直轄市和林區縣建立護林指揮機構。各級人民政府林業主管部門是各級人民政府護林組織的業務指導機關。林區的國有林業企業事業單位、部隊、鐵路、農場和其他企業事業單位以及村民委員會，都應當建立相應的護林組織，在當地人民政府的領導下，負責本系統、本單位范圍內的護林工作。在行政區域交界的林區，有關地方人民政府應當建立護林聯防組織，本著“自防為主，積極聯防，團結互助，保護森林”的原則，確定聯防區域，規定聯防制度和措施，并進行檢查、督促，共同做好聯防區內的護林工作。比如在森林火災的預防方面，地方各級人民政府應當根據實際需要，組織有關部門建立健全護林防火組織，負責護林防火工作;林區的村民委員會和國有企業、事業等單位，應當建立基層護林防火組織，劃定責任區，落實責任制。

　　2.根據實際需要在大面積林區增加護林設施。為了有效地保護森林，防止火災、蟲害等自然災害對森林資源的破壞，在大面積林區，各級人民政府應當組織和督促有關主管部門增加護林設施，以加強森林保護。護林設施一般包括航空護林設施、森林防火設施和森林病蟲害防治設施等，這是在大面積林區保護森林的基礎性設施，應當根據保護森林的實際需要建立健全，以防患于未然。

　　3.督促有林的和林區的基層單位，訂立護林公約，組織群眾護林，劃定護林責任區，有條件的地方要配備專職的護林員，不具備配備專職護林員條件的可以配備兼職的護林員。護林公約是鄉規民約的一種，是有林的和林區的群眾性基層單位在政策法律允許的范圍內，為了保護森林的目的而經民主討論制定的自我教育、互相約束、共同遵守的行為規范。其內容一般包括公約參加者的權利義務及獎勵處罰等規定。訂立護林公約，可以發動群眾參加護林，也可以結合林業生產責任制，劃定護林責任區，并且配備專職或者兼職護林員，從而有效地保護森林。

　　二、護林員的委任和護林員的職責。森林保護工作也是一項群眾性很強的工作，涉及的單位和部門很多，需要多方面的協調和配合。在地方各級人民政府組織有關部門建立護林組織的同時，還需要大量的專職或者兼職護林人員，因此，本條第二款對護林員委任、主要職責作出了明確規定。

　　根據本條該款規定，護林員可以由縣級或者鄉級人民政府委任。護林員是在所劃定的森林保護區內的管理森林、保護森林的人員。護林員分為專職和兼職兩種。護林員的主要職責有以下三個方面：一是巡護森林和管護森林，掌握林內的情況，隨時排除一切有害于森林的因素。二是制止破壞森林資源的行為，如制止非法盜伐林木的行為、違反規定將火源帶入林區的行為等。對造成森林資源破壞的，護林員有權要求當地有關部門處理。三是對造成森林資源破壞的單位或者個人，護林員有權送交或者報告當地有關部門，并有權要求有關部門處理。

　　對妨礙護林人員執行護林任務并造成護林人員受到傷害的，應當依法追究責任。在實踐中，經常發生違法破壞森林資源的行為人妨礙護林人員履行護林任務并且傷害護林員的情況。對妨礙護林人員執行護林任務、傷害護林人員的行為，應當依照有關法律規定追究責任;對護林人員造成傷害的，應當依照國家有關規定給予醫療、撫恤。

　　第二十條 依照國家有關規定在林區設立的森林公安機關，負責維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源，并可以依照本法規定，在國務院林業主管部門授權的范圍內，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權。

　　武裝森林警察部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務。

　　【釋義】 本條是關于森林公安機關的主要職責、代行行政處罰權和武裝森林警察部隊的任務的規定。

　　本條是這次修改的森林法中新增加的條款。

　　一、關于森林公安機關的主要職責。森林公安機關(即林業公安機關)既是國家公安機關的組成部分，又是林業主管部門中的一支重要執法力量。森林公安機關實行林業和公安雙重領導，以林業為主的體制。我國森林公安機關成立于50年代初，“文革”期間一度撤銷。1979年以后，根據黨中央、國務院的決定，森林公安機關得到恢復與發展。1979年2月第五屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國森林法》(試行)規定，在重點林區設立公安局、派出所，以保護森林。198O年12月，林業部、司法部、公安部、最高人民檢察院發出的《關于在重點林區建立與健全林業公安、檢察、法院組織機構的通知》要求，在大面積國有林區林業管理局或者森林集中連片地區、林業局所在地分別建立林業公安處后，在森林資源比較多的省、地、縣建立林業公安機構。1981年3月，中共中央、國務院《關于保護森林發展林業若干問題的決定》中指出，林區要抓緊建立和健全林業公安、檢察、法院機構。目前，全國共有森林公安干警近5萬人，這已成為保衛森林資源、維護林區社會治安的重要力量。

　　我國森林分布廣，保衛任務重，專業性強。原森林法沒有關于森林公安機關的規定，不利于充分發揮森林公安機關在保護森林資源方面的重要作用。《人民警察法》也未對森林公安機關的職責作出規定。這次修改的森林法中增加了關于森林公安機關負責維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源的規定，這既明確了其職責，同時補充了《人民警察法》規定的不足。

　　森林資源點多、面廣，具有破壞容易保護難的特點。森林公安機關的機構設置重點是在基層，全國有90%森林的公安干警部署在林區第一線，大都設置在林場和林區腹部。森林公安機關多年的實際工作使森林公安機關普遍掌握了轄區的山情、林情、社情，建立了比較完善的群防群治、邊界聯防、案件協查和情報信息網絡，既具有較強的機動作戰能力，又具備積極預防、及時發現、有效控制、及時查處破壞森林資源案件的條件。森林公安機關查處的各類破壞森林資源犯罪案件，對震懾、制止破壞森林資源的違法行為起到了重要作用。森林公安機關在維護林區社會治安、負責保衛森林資源，特別是對盜伐、濫伐等違法行為實施處罰等方面也發揮了不可替代的作用。

　　為了充分發揮森林公安機關在打擊破壞森林資源違法、犯罪活動和維護林區社會治安方面的重要作用，在這次修改的森林法中明確規定了森林公安機關的地位和任務，規定森林公安機關的職責除維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源外，還可以在國務院林業主管部門授權的范圍內代行本法規定的部分行政處罰權。這樣，既有利于充分發揮森林公安機關保護森林資源的作用，也界定了其與林業主管部門在行政執法上的法律關系。

　　根據本條第一款的規定，森林公安機關的主要職責是：

　　1.負責維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源。維護社會治安、打擊破壞森林資源的違法犯罪活動是森林公安機關的主要任務。據統計，1986年至1996年間，全國森林公安機關共查處各類破壞森林資源違法犯罪活動約112.12萬起，處理違法犯罪分子189.5萬人，為國家挽回經濟損失10多億元。

　　2.可以依照本法規定，在國務院林業主管部門授權的范圍內，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權。主要包括：對盜伐森林或者其他林木的，責令補種盜伐株數十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款;對濫伐森林或者其他林木的，責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款;對違反本法規定，買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，沒收違法所得，并處違法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款;對在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，責令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款;對違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款;對違反本法規定，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。

　　森林公安機關代行本法規定的行政處罰權，有兩方面的限制，一方面，并不是所有的由林業主管部門實施的行政處罰都可以由森林公安機關代行。森林公安機關能夠代行的行政處罰權只能是森林法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權。另一方面，森林公安機關代行行政處罰權要依照森林法的規定，在國務院林業主管部門授權的范圍內。如國務院林業主管部門沒有授權森林公安機關可以代行行政處罰權，那么，森林公安機關不能自動被認為可以依照森林法的規定代行第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權。

　　這里需要說明的是，根據本法規定，行使森林法規定的行政處罰權的主體是林業主管部門。森林公安機關可以代行本法規定的部分行政處罰權，并不意味著森林公安機關是行使本法規定的這些行政處罰的主體。森林公安機關可以代行的行政處罰權，林業主管部門仍然有權行使這些行政處罰權。當然，根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的處罰。

　　二、關于武裝森林警察部隊。武裝森林警察部隊是駐守在東北、內蒙古、西南國有林區的一支專業武裝力量，根據國家有關規定其主要任務是護林、防火、滅火，同時也承擔搶險救災、保衛邊疆和維護林區社會治安等任務。這支部隊最早始建于1950年的東北武裝護林大隊，后改為武裝護林警察，現為武裝森林警察，列入中國人民武裝警察部隊序列。武裝森林警察部隊實行中央與地方共同管理，以地方管理為主，林業主管部門與公安機關共同管理，以林業主管部門為主的體制。根據中央軍委和國務院的有關規定，有條件的大面積國有林區可以建立武裝森林警察部隊。實際中，武裝森林警察部隊在預防和撲救森林火災方面發揮了重大作用。因此，本法第二款明確規定，武裝森林警察部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務。這有利于武裝森林警察部隊的建設，并有利于充分發揮其在防火和滅火工作方面的作用。

　　第二十一條 地方各級人民政府應當切實做好森林火災的預防和撲救工作：

　　(一)規定森林防火期，在森林防火期內，禁止在林區野外用火;因特殊情況需要用火的，必須經過縣級人民政府或者縣級人民政府授權的機關批準;

　　(二)在林區設置防火設施;

　　(三)發生森林火災，必須立即組織當地軍民和有關部門撲救;

　　(四)撲救森林火災負傷、致殘、犧牲的，國家職工由所在單位給予醫療、撫恤;非國家職工由起火單位按照國務院有關主管部門的規定給予醫療、撫恤，起火單位對起火沒有責任或者確實無力負擔的，由當地人民政府給予醫療、撫恤。

　　【釋義】 本條是對森林火災的預防和撲救工作的規定。

　　一、做好森林防火和滅火工作的必要性。所謂森林防火，是指對森林、林木火災的預防和撲救。森林火災對森林資源的危害極大，據統計，從1949年到1990年，我國平均每年發生森林火災有15000多次，受害面積年均90多萬公頃，火災發生率(每10萬公頃森林火災次數)為11.1次，平均每年森林火災受害率(火災受害面積與全國森林面積的千分比)為7.06‰。我國是世界上森林火災多發的國家之一。由于森林火災能在短時間內破壞大面積的森林，造成嚴重的財產損失和人身傷亡，而發生的森林火災有95%以上是人為因素造成的，因此森林防火要從各級領導重視，做好宣傳工作、發動群眾工作，采取有效措施，強化對生產用火、生活用火以及其他非生產用火活動的管理等方面著手，盡可能減少火災發生，所以規定對森林火災的預防和撲救需要做哪些方面的工作是十分必要的。正是因為我國對森林防火工作的重視，近十年創造了歷史最好水平，1991年至1995年，全國平均每年發生森林火災5768次，年均火災發生率為4.4次，森林受害率為0.29‰，低于1‰的世界平均水平。

　　二、地方各級人民政府應當切實做好森林火災的預防和撲救工作。森林防火工作是法律賦予地方各級人民政府規定的一項職責，這也是我國多年來森林防火工作的經驗總結。森林防火是一項群眾性、社會性很強的工作，涉及面廣，特別是撲救重大森林火災，需要調動部隊、鐵路、交通、民航、郵電、氣象、民政、公安、商業、糧食、物資、衛生等多方面的力量。森林防火工作僅靠一個部門是難以完成的，必須由當地人民政府統一領導、統一組織、統一指揮才能做好這項工作。所以森林法明確規定“地方各級人民政府應當切實做好森林火災的預防和撲救工作”。同時，為了順利完成森林火災的預防和撲救工作，《森林防火條例》還進一步規定“森林防火工作實行各級人民政府行政領導責任制”。

　　搞好森林防火工作，預防是關鍵，撲救應及時。因此，本條規定了地方各級人民政府需要做好的森林火災預防和撲救工作，包括以下幾方面：

　　1.規定森林防火期。縣級以上人民政府，應當根據本地區的自然條件和火災發生規律，規定森林防火期;在森林防火期內出現高溫、干旱、大風等高火險天氣時，可以劃定森林防火戒嚴區，規定森林防火戒嚴期。森林防火期、森林防火戒嚴區和森林防火戒嚴期應當由當地縣級以上人民政府公布，使林區內的所有居民和外來人員都知道，并按有關規定執行。在森林防火期內，要做好防火的各種準備工作，瞭望臺要有專人值班，要加強地面和空中巡護，特別要禁止野外用火，這是森林防火期的基本規定，除因特殊情況按規定經批準用火外，都要嚴格執行這一規定。所謂特殊情況，主要是指燒荒、燒草場、燒山造林和火燒防火隔離帶等生產性用火。這些用火必須經縣級人民政府或者其授權的單位批準，領取生產用火許可證，方可在有專人負責、事先辟好防火隔離帶、備好防火工具等條件下在三級風以下的天氣用火。

　　2.在林區設置防火設施。森林防火設施的狀況是預防和控制森林火災能力的標志之一，沒有足夠數量和較高質量的防火設施，一旦發生火災，就不可能及時發現和組織撲救。要在林區建設的森林防火設施主要是：設置火情瞭望臺，開設防火隔離帶或者營造防火林帶，配備防火交通運輸工具、探火滅火器械和通信器械等，在重點林區修筑防火道路，建立防火物資儲備倉庫，建立森林火險監測和預報站(點)。森林防火基礎設施建設，要同林區開發建設總體設計和大面積造林設計結合起來，作為一項系統工程，統一規劃、統一施工、統籌安排。

　　3.組織當地軍民和有關部門撲救火災。保護森林，預防和撲救森林火災是森林法規定公民應盡的義務。任何單位和個人一旦發現森林火災，必須立即撲救，并及時向當地人民政府或者森林防火指揮部報告。在發生森林火災時，當地人民政府或者森林防火指揮部都要按照森林法的規定，立即組織當地軍民盡力撲救，將損失減少到最低限度，同時要盡快將火情逐級報告省級以上森林防火指揮部或者林業主管部門，以便及時組織力量撲滅森林火災。撲救森林火災時，氣象部門應當做好與火災有關的氣象預報;鐵路、交通、民航等部門應優先提供交通運輸工具;郵電部門應保證通信的暢通;民政部門應妥善安置災民;公安部門應及時查處森林火災案件，加強治安管理;商業、糧食、供銷、物資、衛生等部門應做好物資供應和醫療救護等工作。

　　4.對撲救森林火災負傷、致殘、犧牲的職工給予醫療、撫恤。這有利于調動人們參加撲救森林火災的行動。根據本法和國家有關規定，國家職工，包括合同制工人和臨時工，由其所在單位提供醫療、撫恤費。治療期間，負傷職工的工資照發;如負傷的職工經治療不能恢復健康，被確定為殘廢，所在單位還應根據傷殘程度按規定發給殘廢撫恤金或者因公傷殘補助費。撲火犧牲的職工由其所在單位發給喪葬費和供養直系親屬的撫恤費;如犧牲的職工事跡突出，被省級人民政府批準為烈士，還要按規定發給其家屬烈士撫恤金。非國家職工在撲火中負傷、致殘、犧牲的，應由起火單位按規定給予醫療和撫恤。如起火單位對火災沒有責任或者確實無力負擔的，就由當地人民政府給予醫療、撫恤。對負傷的要負責進行醫療，經過醫治不能完全恢復健康或者喪失了勞動能力的，要給予生活保障;對犧牲的應按規定發給家屬撫恤費，如被追認為烈士的，應由有關部門辦理手續，對家屬進行撫恤。

　　第二十二條 各級林業主管部門負責組織森林病蟲害防治工作。

　　林業主管部門負責規定林木種苗的檢疫對象，劃定疫區和保護區，對林木種苗進行檢疫。

　　【釋義】 本條是對森林病蟲害防治工作的規定。

　　一、森林病蟲害的概念及防治的必要性。所謂森林病蟲害，是指對森林、林木、林木種苗及木材、竹材的病害和蟲害。森林病蟲害是森林又一大自然災害，被稱為“不冒煙的森林火災”。我國森林病蟲害日趨嚴重,森林病蟲種類多，發生面積大，損失嚴重。防治森林病蟲害是保護森林的重要措施。根據本條第一款規定，各級林業主管部門負責森林病蟲害防治工作。因此，各級林業主管部門是負責森林病蟲害防治工作的主管部門，在地方各級人民政府對森林病蟲害防治工作的領導下，由其負責組織森林經營單位和個人進行森林病蟲害的預防和除治工作。

　　二、根據本法和國務院1989年12月18日發布的《森林病蟲害防治條例》的規定，森林病蟲害防治工作實行“預防為主，綜合治理”的方針。對森林病蟲害的預防措施，主要包括以下內容：

　　1.森林經營單位和個人要在經營活動中加強檢疫和防治工作，即植樹造林應當適地適樹，提倡營造混交林，合理搭配樹種，依照國家規定選用林木良種，造林設計方案必須有森林病蟲害防治措施;嚴禁使用帶有危險性病蟲害的林木種苗進行育苗或者造林;對幼齡林和中齡林應當及時進行撫育管理，清除已經感染病蟲害的林木;有計劃地實行封山育林，改變純林生態環境;及時清理火燒跡地，伐除受害嚴重的過火林木;采伐后的林木應當及時運出伐區并清理現場等。

　　2.各級人民政府林業主管部門應當有計劃地組織建立無檢疫對象的林木種苗基地。各級森林病蟲害防治機構應當依法對林木種苗和木材、竹材進行產地和調運檢疫，發現新傳入的危險性病蟲害，應當及時采取嚴密封鎖、撲滅措施，不得將危險性病蟲害傳出。各口岸動植物檢疫機構，應當按照國家有關進出境動植物檢疫的法律規定，加強進境林木種苗和木材、竹材的檢疫工作，防止境外森林病蟲害的傳入。

　　3.林業主管部門負責規定林木種苗的檢疫對象，劃定疫區和保護區，對林木種苗進行檢疫。凡局部地區發生的危險性大、能隨植物及其產品傳播的病、蟲、雜草，應定為植物檢疫對象;林木種苗、苗木和其他繁殖材料或者喬木、灌木、竹類、花卉和其他森林植物或者木材、竹材、藥材、果品、盆景和其他林產品應作為施檢的森林植物產品。局部地區發生植物檢疫對象的，應劃定為疫區，采取封鎖、消滅措施，防止植物檢疫對象傳出;發生地區已比較普遍的，則應將未發生地區劃為保護區，防止植物檢疫對象的傳入。在發生疫情的地區，植物檢疫機構可以派人參加當地的道路聯合檢查站或者木材檢查站;發生特大疫情，經省人民政府批準，可以設立植物檢疫檢查站，開展植物檢疫工作。

　　4.地方各級人民政府林業主管部門應當對經常發生森林病蟲害的地區，實施以營林措施為主，生物、化學和物理防治相結合的治理措施，逐步改變森林生態環境，提高森林抗御自然災害的能力。

　　5.做好森林病蟲害預測預報工作。國務院林業主管部門和省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門的森林病蟲害防治機構，應當分析各地測報數據，定期分別發布全國和本行政區域的森林病蟲害中、長期趨勢預報，并提出防治方案。縣、市、自治州人民政府林業主管部門或者其所屬的森林病蟲害防治機構，應當分析基層單位測報數據，發布當地森林病蟲害中、短期預報，并提出防治方案。

　　6.建設必要的森林病蟲害防治設施。各級人民政府林業主管部門可以根據森林病蟲害防治的實際需要，建設藥劑、器械儲備倉庫;臨時簡易機場;測報試驗室、檢疫檢驗室、檢疫隔離試種苗圃;林木種苗及木材熏蒸除害等設施。

　　7.對森林病蟲害的除治措施，主要包括：縣級以上地方人民政府或者其林業主管部門應當制定除治森林病蟲害的實施計劃;施藥必須遵守有關規定，防止環境污染，保證人畜安全，減少殺傷有益生物;發生嚴重森林病蟲害，所需的防治藥劑、器械、油料等，商業、供銷、物資、石油化工等部門應當優先供應，鐵路、交通、民航部門應當優先承運，民航部門應當優先安排航空器施藥。

　　第二十三條 禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。

　　禁止在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧。

　　進入森林和森林邊緣地區的人員，不得擅自移動或者損壞為林業服務的標志。

　　【釋義】 本條是關于制止人為破壞森林資源和擅自移動、損壞林業服務標志的行為的規定。

　　一、關于制止人為破壞森林資源和擅自移動、損壞林業服務標志的行為的必要性。所謂人為破壞森林資源的行為，是一個比較概括性的概念，其內容一般包括盜伐、濫伐森林或者其他林木，毀林開墾和毀林采石、采砂、采土，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧及其他破壞森林資源的行為。在本條中，所謂人為破壞森林資源的行為，其內涵則有一定的限制性，即主要是指毀林開墾和毀林采石、采砂、采土，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧及其他破壞森林資源的行為。在一些地方人為破壞森林資源的現象比較嚴重，造成的損失很大，甚至比某些自然災害所造成的損失還大。因此，為了嚴格保護森林資源，制止破壞森林資源的行為，本條對制止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧及其他破壞森林資源的行為作了規定。

　　所謂為林業服務的標志，是指在森林和森林邊緣地區，為了進行調查區劃、確定權屬、保護森林資源等的需要而設立的固定標志。為林業服務的標志，具體來講可以包括森林資源調查樣地的永久性標志，調查區劃的界樁，森林鐵路、林區公路的標志，以及造林、護林、育林等各種林業的標志、布告牌等。如果擅自移動或者損壞為林業服務的標志，就會產生諸如測量數據的不準確性、各種權屬界限的混亂等問題，直接影響到森林資源保護、經濟建設甚至國防建設，所以需要妥善保護。因此，本條明確規定了禁止擅自移動或者損壞為林業服務的標志。

　　二、需要制止破壞森林資源行為的具體分類。按照本條的規定，需要制止破壞森林資源的行為主要有以下幾種：

　　1.毀林開墾。所謂毀林開墾，是指通過放火燒山等手段將林木毀掉，使林地轉變為種植糧食等農作物的耕地的行為。

　　2.毀林采石、采砂、采土。所謂毀林采石、采砂、采土，是指為了生產或者生活的需要在長有林木的地方采石、采砂、采土等毀壞林木的行為。

　　3.其他毀林行為。所謂其他毀林行為，是指除了毀林開墾和毀林采石、采砂、采土外，在長有林木的地方采礦、采種、采脂、修墳、建房等的行為。

　　4.在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧。所謂幼林地，是指林木尚未成熟的林地(郁閉度0.3以下的新造林地);所謂特種用途林，是指以國防、環境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木。

　　三、制止人為破壞森林資源和擅自移動、損壞為林業服務標志的行為的具體措施。由于毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為和擅自移動、損壞為林業服務的標志的行為，或者改變了林地的用途，或者破壞了林地的使用功能，或者直接損壞了林木，或者直接影響到森林資源的保護和管理，都會對森林資源的保護和林業的發展產生不利的影響，所以必須采取具體的措施加以防范：第一，除了依法經過批準的以外，禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為，禁止在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧。第二，按照本法第四十四條的規定，如果違反規定，進行毀林開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，除了依法賠償損失外，由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，并可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款;如果違反規定在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧，致使森林、林木受到毀壞的，除了依法賠償損失外，由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木;如果當事人拒不補種或者補種不符合國家有關規定的，可以由林業主管部門代為補種，所需的費用則由當事人支付。

　　第二十四條 國務院林業主管部門和省、自治區、直轄市人民政府，應當在不同自然地帶的典型森林生態地區、珍貴動物和植物生長繁殖的林區、天然熱帶雨林區和具有特殊保護價值的其他天然林區，劃定自然保護區，加強保護管理。

　　自然保護區的管理辦法，由國務院林業主管部門制定，報國務院批準施行。

　　對自然保護區以外的珍貴樹木和林區內具有特殊價值的植物資源，應當認真保護;未經省、自治區、直轄市林業主管部門批準，不得采伐和采集。

　　【釋義】 本條是關于自然保護區以及自然保護區外珍貴樹木保護的規定。

　　一、本條在這次修改森林法時做了部分修改。修改內容為：將原森林法該條第一款中應當劃為自然保護區的“天然熱帶雨林等具有特殊保護價值的林區”一句修改為“天然熱帶雨林區和具有特殊保護價值的其他天然林區”，將“具有特殊保護價值的其他天然林區”也應當劃定為自然保護區，以加強保護管理。所謂天然林是指未經人為措施而自然發生、成長的森林;但事實上，由于我國的森林資源長期受人為因素的干擾，所以目前在使用“天然林”這一概念時，也泛指非經人工造林而形成的森林，包括封山育林、人工補植、經過間伐而形成的天然起源的林分等。

　　目前，我國的天然林可以分為三種情況：一是處于基本保護狀態的天然林，主要分布在自然保護區、森林公園、尚未開發的西藏林區、已經實施保護的海南熱帶雨林等地區;二是零星散布在全國各地的天然林;三是亟待保護且集中在連片分布于大江大河源頭、大型水利工程周圍和重要山脈核心地帶的、屬于重點國有林區的天然林，主要劃歸西南、西北和東北內蒙古林區的國有森工企業局經營。

　　在一段時期以來，天然林周邊地區的群眾為了發展經濟和生存，進行不合理的耕作和侵占，加之毀林開荒、亂砍濫伐、開礦修路等原因，致使天然林資源過度消耗，植被破壞嚴重，造成林緣回退，資源分布范圍逐步縮小，由此引發了局部地區嚴重的生態環境問題。因此，這次修改的森林法就是針對上述情況，決定將天然林區的保護納入自然保護區的范圍，以加強對天然林的保護和管理。

　　二、自然保護區，是指為了保護自然環境和自然資源，拯救和保護珍貴稀有或者瀕于滅絕的生物物種，保存有價值的自然歷史遺跡以及進行科學研究等的需要而劃定的區域。對自然保護區進行特殊保護，對于促進科學技術、生產建設、文化教育、衛生保健等事業的發展，具有十分重要的意義。

　　自然保護區可以因為劃分標準、設立目的等方面的不同而有很多的類型，如森林自然保護區、草原自然保護區、海洋自然保護區、地質自然保護區、野生動物自然保護區等。按照本條第一款關于“國務院林業主管部門和省、自治區、直轄市人民政府，應當在不同自然地帶的典型森林生態地區、珍貴動物和植物生長繁殖的林區、天然熱帶雨林區和具有特殊保護價值的其他天然林區，劃定自然保護區，加強保護管理”的規定，本條規定的自然保護區是森林和野生動物類型的自然保護區。

　　三、森林和野生動物類型自然保護區的劃定。第一，劃定自然保護區的條件。按照本條第一款的規定，可以劃為自然保護區的情況包括不同自然地帶的典型森林生態地區、珍貴動物和植物生長繁殖的林區、天然熱帶雨林區和具有特殊保護價值的天然林區。按照國務院1985年6月21日批準、林業部1985年7月6日發布的《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》第五條的規定，具備下列條件之一者，可以建立自然保護區：主要是不同自然地帶的典型森林生態系統的地區;珍貴稀有或者有特殊保護價值的動植物種的主要生存繁殖地區，包括國家重點保護動物的主要棲息、繁殖地區，候鳥的主要繁殖地、越冬地和停歇地，珍貴樹種和有特殊價值的植物原生地，野生生物模式標本的集中產地;其他有特殊保護價值的林區。第二，劃定自然保護區的機關。按照本條第一款的規定，自然保護區由國務院林業主管部門和省、自治區、直轄市人民政府劃定。按照《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》第六條的規定，如果在科研上有重要價值，或者在國際上有一定影響的，報國務院批準，列為國家自然保護區;其他自然保護區、報省、自治區、直轄市人民政府批準，列為地方自然保護區。

　　四、自然保護區管理辦法的制定和具體管理措施。為了規范自然保護區的管理工作，本條第二款規定了由國務院林業主管部門制定自然保護區管理辦法并報國務院批準后施行。根據這一規定，國務院已于1985年6月21日批準了由林業部起草的《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》，該辦法共17條。根據該辦法的規定，建立自然保護區應當注意保護對象的完整性和最適宜的范圍;自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區，國家級自然保護區由國務院林業主管部門或者所在地省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門管理，地方級自然保護區由縣級以上地方人民政府林業主管部門管理。自然保護區管理機構的人員編制、基建投資、事業經費等經主管部門批準后分別納入國家和省、自治區、直轄市的計劃，由林業部門統一安排;自然保護區的管理主要包括以下內容：第一，自然保護區的解除或者范圍的調整，必須經原批準機關批準。第二，自然保護區內的自然環境和自然資源，由自然保護區的管理機構統一管理，未經國務院林業主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門批準，任何單位和個人不得進入自然保護區建立機構和修筑設施。第三，在自然保護區內開展旅游活動的，必須經過國務院林業主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門批準，并須遵守有關規定。第四，進入自然保護區從事科學研究、教學實習、參觀考察、拍攝影片、登山等的，必須經過省級人民政府林業主管部門的批準。第五，自然保護區內的居民，應當遵守自然保護區的有關規定，固定生產生活的活動范圍，在不破壞自然資源的前提下，從事種植、養殖業等等。

　　五、對自然保護區以外的珍貴樹木和林區內具有特殊價值的植物資源的保護。由于建立自然保護區必須具備相當嚴格的條件，因此，對于在自然保護區以外的珍貴樹木和林區內具有特殊價值的植物資源的保護，就不能采取自然保護區的管理辦法進行管理和保護，而這些珍貴樹木和具有特殊價值的植物資源，對于科學研究、生產建設、文化教育、衛生保健等具有重要的意義。因此，本條第三款規定，對自然保護區以外的珍貴樹木和林區內具有特殊價值的植物資源，應當認真保護，未經省、自治區、直轄市林業主管部門批準，不得采伐和采集。按照1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂的《中華人民共和國刑法》第三百四十四條的規定，違反森林法的規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金;情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

　　第二十五條 林區內列為國家保護的野生動物，禁止獵捕;因特殊需要獵捕的，按照國家有關法規辦理。

　　【釋義】 本條是關于禁止獵捕國家保護野生動物的規定。

　　一、我國是世界上野生動物種類最多的國家之一，許多珍貴的野生動物如大熊貓、金絲猴、白唇鹿等都是我國特產的。野生動物是國家的寶貴資源，保護、發展和合理利用野生動物資源，對于維護自然生態平衡、發展經濟、拯救瀕危物種、開展科學研究、改善和豐富人民物質文化生活，都有重要的意義。由于野生動物大多數生活在林區內，或者以林區為主要棲息地，因此，本條對林區內列為國家保護的野生動物的保護問題作了規定。

　　二、按照本條的規定，林區內列為國家保護的野生動物，禁止獵捕;因特殊需要獵捕的，按照國家有關法規辦理。根據1988年12月8日第七屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《野生動物保護法》的規定，野生動物資源屬于國家所有，國家保護野生動物及其生存環境，禁止任何單位和個人非法獵捕或者破壞。所有珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物，都依法受保護。

　　國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護，國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物，國家重點保護的野生動物的名錄及其調整，由國務院野生動物行政主管部門制定，報國務院批準公布;省、自治區、直轄市人民政府可以在國家重點保護野生動物以外確定地方重點保護的野生動物名錄;國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物的名錄及其調整，由國務院野生動物行政主管部門制定并公布。禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物，因科學研究、馴養繁殖、展覽或者其他特殊情況，需要捕捉、捕撈國家一級保護野生動物的，必須向國務院野生動物行政主管部門申請特許獵捕證;獵捕國家二級保護野生動物的，必須向省、自治區、直轄市政府野生動物行政主管部門申請特許獵捕證;獵捕非國家重點保護野生動物的，必須取得狩獵證并服從獵捕量限額管理。按照1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂的《中華人民共和國刑法》第三百四十一條的規定，非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;情節特別嚴重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產。違反狩獵法規，在禁獵區、禁獵期或者使用禁止使用的工具、方法進行狩獵，破壞野生動物資源，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

　　第四章 植樹造林

　　本章是關于植樹造林的法律規定。本章共三條，第二十六條至第二十八條。主要內容包括制定植樹造林規劃，完成植樹造林任務，營造林木的所有權和支配林木收益的權利歸營造單位，開展封山育林等。

　　第二十六條 各級人民政府應當制定植樹造林規劃，因地制宜地確定本地區提高森林覆蓋率的奮斗目標。

　　各級人民政府應當組織各行各業和城鄉居民完成植樹造林規劃確定的任務。

　　宜林荒山荒地，屬于國家所有的，由林業主管部門和其他主管部門組織造林;屬于集體所有的，由集體經濟組織組織造林。

　　鐵路公路兩旁、江河兩側、湖泊水庫周圍，由各有關主管單位因地制宜地組織造林;工礦區，機關、學校用地，部隊營區以及農場、牧場、漁場經營地區，由各該單位負責造林。

　　國家所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個人承包造林。

　　【釋義】 本條是關于制定植樹造林規劃，完成造林任務，宜林荒山荒地承包造林的法律規定。

　　一、關于植樹造林規劃的規定。本條第一款明確規定，各級人民政府應當制定植樹造林規劃，確定本地區提高森林覆蓋率的奮斗目標。本法所規定的森林覆蓋率是指全國或者一個地區森林面積占土地面積的百分比。森林面積是指郁閉度0.3以上的喬木林地面積，經濟林面積和竹林地面積;我國特別規定的灌木林地面積，農田林網以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋率也列為森林面積。森林覆蓋率的多少，反映一個國家或者地區森林資源的多少和實現綠化的程度。我國森林覆蓋率還很低，據第四次全國森林資源清查(1989-1993年)結果表明，我國森林覆蓋率為13.92%。《森林法實施細則》規定，全國森林覆蓋率的奮斗目標為30%，縣級以上地方人民政府按照山區一般要達到 70 %以上、丘陵區一般要達到40%以上、平原區一般要達到 10%以上的標準，確定本行政區域內的森林覆蓋率的奮斗目標。1990年9月國務院批準了林業部《1989—2000年全國造林綠化規劃綱要》，其中規定從1989年到2000年全國造林綠化規劃目標是：全國森林覆蓋率要達到17%。全國造林綠化規劃綱要對保證我國森林面積和蓄積雙增長、全國森林覆蓋率以年均近0.2%的速度增長，起到了重要作用。

　　各級地方人民政府應當根據本法規定和全國造林綠化規劃的要求，制定植樹造林的近期規劃和長遠規劃，因地制宜地確定本地區提高森林覆蓋率的奮斗目標。

　　二、關于完成植樹造林規劃確定的任務。植樹造林、綠化祖國，是一項需要動員全社會和各行各業都參加的工作。為了保證植樹造林規劃的完成，地方各級人民政府要做好組織領導工作。

　　國務院關于《1989—2000年全國造林綠化規劃綱要》的批復中指出“植樹造林、綠化祖國是一項關于國民經濟發展和人民長遠利益的偉大事業，必須依靠全黨、全民和全社會的共同努力才能實現。要切實加強領導，堅持不懈，真抓實干，充分調動和組織群眾，實行全社會辦林業、全民搞綠化。”所以各級人民政府要按照“全社會辦林業、全民搞綠化”的原則，組織和動員各行各業和城鄉居民進行植樹造林。各部門、各系統、各單位要按照植樹造林規劃的統一規劃，各負其責，認真完成植樹造林任務。在開展全民義務植樹活動中，要按照規定層層落實任務，確保完成。

　　為了確保完成植樹造林規劃所確定的任務，應當建立和完善領導干部任期森林資源消長責任制，把森林資源消長，作為考核各級行政領導，特別是考核縣、鄉行政領導行政政績的主要內容之一和考核森林經營單位負責人政績的主要內容。森林資源消長目標責任制，由上級林業主管部門負責分年度和任期末進行考核。考核的主要內容包括森林面積、森林蓄積的消長、完成營林造林任務的情況等。

　　三、關于宜林荒山荒地造林的規定。我國規劃的林業用地中還有相當數量的屬于無林地，這為開展植樹造林、擴大森林面積提供了有利條件。根據本條第三款的規定，依土地所有權的不同，由不同的部門組織植樹造林。本條該款規定，屬于國家所有的宜林荒山荒地，由林業主管部門和其他主管部門組織造林;屬于集體所有的宜林荒山荒地，由該集體經濟組織組織造林。

　　四、關于鐵路、公路、江湖等區域造林的規定。搞好鐵路、公路兩旁、江河、湖泊周圍和工礦區、機關、學校用地以及農場、牧場等區域的植樹造林，有利于加快國土綠化、改善生態環境。按照全社會辦林業、全民搞綠化的原則，各有關主管部門應當對其所屬的區域組織或者負責造林。本條第四款明確規定，鐵路公路兩旁、江河兩側、湖泊水庫周圍，由各有關主管單位因地制宜地組織造林;工礦區，機關、學校用地，部隊營區以及農場、牧場、漁場經營地區，由各該單位負責造林。

　　五、關于宜林荒山荒地承包造林的規定。我國宜林荒山荒地的造林任務非常繁重，不僅要組織各行各業和城鄉居民參加植樹造林，而且要采取各種形式進行植樹造林、完成綠化荒山荒地任務。采取由單位或者個人承包造林的方式，可以調動單位或者個人植樹造林的積極性，加快荒山荒地的綠化進程。根據本條第五款規定，國家所有和集體所有的宜林荒山荒地，可以由集體或者個人承包造林。

　　第二十七條 國有企業事業單位、機關、團體、部隊營造的林木，由營造單位經營并按照國家規定支配林木收益。

　　集體所有制單位營造的林木，歸該單位所有。

　　農村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。城鎮居民和職工在自有房屋的庭院內種植的林木，歸個人所有。

　　集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有;承包合同另有規定的，按照承包合同的規定執行。

　　【釋義】 本條是關于營造林木的所有權歸屬的法律規定。

　　為了鼓勵植樹造林，充分調動各單位和個人造林、育林、護林的積極性，本條根據誰造誰有的原則，從法律上明確規定了營造的林木歸營造的單位和個人所有;如造林單位是國有單位，造林單位有權按照國家有關規定支配林木的收益。

　　一、本條第一款規定，國有企業事業單位、機關、團體、部隊營造的林木，其林木所有權歸國家所有，但是由造林單位負責經營管理，并按照國家有關規定支配林木收益。

　　二、本條第二款規定，集體所有制單位營造的林木，歸該營造單位所有，并有收益和處分的權利。

　　三、本條第三款規定，農村居民在其房前屋后、自留地、自留山種植的林木，以及城鎮居民和職工在自有房屋的庭院內種植的林木，完全歸個人所有。這屬于個人財產的一部分，個人應當享有使用、收益和處分的權利，允許繼承，并受到法律的保護。

　　四、本條第四款是關于承包宜林荒山荒地造林的權屬的規定。依照本條該款規定，集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，林地所有權不變，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有;如果承包合同對種植的林木權屬和收益另有約定的，按照承包合同的約定執行。

　　根據國家有關法律規定，宜林荒山荒地的承包造林合同受法律保護;在承包期內，經發包方同意，承包方可以轉包，也可以將承包合同的權利和義務轉讓給第三者;承包期滿，承包人對原承包的荒山荒地享有優先承包權;承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包。

　　根據本法規定，林地使用權、林木所有權確認后，應當由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發林權證書。

　　第二十八條 新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當地人民政府組織封山育林。

　　【釋義】 本條是關于封山育林的法律規定。

　　一、封山育林就是利用林木天然更新的能力，在有條件的山區，定期封山，禁止或者限制開荒、砍柴或者其他有害于林木生長的人畜活動，經過封禁和管理，使森林植被得以恢復的育林方式。加快國土綠化，如全部采用人工造林的方式，必然會受到勞動力、資金等方面的限制，延長造林綠化的時間，而采取封山育林的方式，可以充分發揮林木的天然更新能力，用工少、成本低、效益大，這既是加快林業發展的有效措施，也有利于改善野生動植物的生存環境，有利于生態環境的保護。因此，應當在積極開展人工造林的同時，大力發展封山育林。

　　二、封山育林適合于天然更新能力強的疏林地、造林不易成活需要改善土地條件的荒山荒地、幼林地以及一切其他有天然恢復植被可能的荒山和荒地。由于封山育林涉及山區群眾的利益，要采取一些必要的行政手段，制定有效的封山措施，確保封山育林收到良好的效果，因此，本條規定在新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當地人民政府組織封山育林。

　　第五章 森林采伐

　　本章是關于森林采伐的法律規定。本章共十條，第二十九條至第三十八條。主要內容包括：國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則嚴格控制森林年采伐量;采伐森林必須遵守有關采伐方式的規定;采伐林木必須申請林木采伐許可證;林木采伐許可證的申請、取得和管理;采伐林木的單位和個人必須完成規定的更新造林任務;從林區運出木材必須持有木材運輸證件;珍貴樹木及其制品、衍生物進出口管理等。

　　第二十九條 國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業企業事業單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區、直轄市林業主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院批準。

　　【釋義】 本條是關于控制森林年采伐限量的原則和如何確定年采伐限額的法律規定。

　　一、本條在這次修改森林法時作了部分修改。修改的內容為：增加了將“個人所有的林木”也要以縣為單位納入年采伐限額。這是根據我國森林資源的實際情況而增加的規定。黨的十一屆三中全會以后，我國在農村實行了家庭聯產承包責任制，同時允許農村居民或者個人承包國家所有或者集體所有的宜林荒山荒地造林或者劃給農民一定面積的自留山造林、育林。十幾年來，農村居民或者個人通過在荒山荒地和自留山的造林育林，既為消滅荒山荒地、綠化國土做出了巨大的貢獻，同時也增加了我國的森林面積和森林蓄積量。在宜林荒山荒地、自留山上屬于個人所有的林木已經成為我國森林資源的重要組成部分。如果對其采伐不納入到森林采伐限額內進行管理，允許隨意采伐，將會造成嚴重的水土流失，影響到生態環境。根據本法和有關法律、行政法規的規定，農村居民采伐自留山和個人承包的林木，也要按照規定辦理林木采伐許可證。因此，在這次修改中，本法明確規定將“個人所有的林木”也納入年采伐限額范圍內進行管理。這里需要說明的是，根據本法和有關法律的規定，農村居民在自留山種植的林木、個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸個人所有(承包合同另有規定除外)。將這部分林木納入到年采伐限額內，對其采伐進行管理，并不意味著這部分林木權屬的變化。

　　二、年森林采伐限額是指國家根據合理經營、永續利用的原則，對森林和林木實行限制采伐的最大控制指標，依照法定程序和方法對所有森林的林木分別林種測算并經國家批準的合理年采伐量。長期以來，我國森林的消耗量大于生長量，木材供需矛盾十分尖銳，同時，由于森林資源的減少，致使生態環境惡化。為了恢復和擴大森林資源，合理采伐森林資源，必須實行限額采伐，根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。除了用材林的成熟林和過成熟林蓄積量超過用材林的總蓄積量三分之二的個別省和自治區以外，其他省、自治區和直轄市都必須按照用材林的消耗量低于生長量的原則，核定年森林采伐限額。只有這樣才能使森林資源越采越多，越采越好，永續利用，充分發揮森林的生態效益、經濟效益和社會效益。因此，本條規定，國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。

　　三、確定年采伐限額，應將成熟的用材林的主伐，國防林、母樹林、環境保護林、風景林的撫育采伐和更新性質的采伐、低產林分的改造以及四旁林木的采伐等，都應納入年森林采伐限額，只有森林法規定嚴禁采伐的特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林和林木、農村居民自留地、房前屋后個人所有的零星林木，不計算在年采伐限額以內。本條規定，制定年采伐限額的程序是：國家所有的森林和林木以國有的林業局、林場、農場、廠礦為單位，集體所有的森林的林木及農村居民自留山的林木以縣為單位，根據合理經營和永續利用的原則，依據森林經營方案所確定的合理年采伐量，提出年森林采伐限額指標，逐級上報，由省、自治區、直轄市林業主管部門匯總平衡，經同級人民政府審核后，報國務院批準。

　　國務院批準的年森林采伐限額是具有法律約束力的森林采伐控制指標，非經法定程序批準，不得突破。根據國務院批準《森林法實施細則》的規定，國務院批準的年森林采伐限額每五年調整一次。

　　第三十條 國家制定統一的年度木材生產計劃。年度木材生產計劃不得超過批準的年采伐限額。計劃管理的范圍由國務院規定。

　　【釋義】 本條是關于年度木材生產計劃的法律規定。

　　一、本條明確規定，在已批準的年森林采伐限額的基礎上，制定統一的年度木材生產計劃。森林采伐限額包括木材生產、農民自用材和燒柴等一切人為消耗的森林資源，其中消耗最大的可控制部分是木材生產所消耗的森林資源，因此，森林法規定，凡是采伐國有單位經營的森林和林木、集體所有的森林和林木以及農村居民自留山的林木，都要按照國家有關規定納入到國家的年度木材生產計劃，確保森林采伐量不超過批準的年森林采伐限額。木材生產計劃應當小于或者等于森林采伐限額減去農民自用材和燒柴所消耗的森林蓄積量的數額。

　　二、根據1986年4月28日國務院批準、1986年5月10日林業部發布的《森林法實施細則》規定，除采伐農村居民自留山的薪炭林以外，凡采伐國有單位經營的森林和林木、集體所有的森林和林木以及農村居民自留山的林木，都必須納入國家的年度木材生產計劃。采伐許可證發放的采伐數量不得超過木材生產計劃規定的數量。

　　三、隨著社會主義市場經濟的逐步建立，國家實行計劃管理的范圍越來越小，因此，本條規定，國家年度木材生產計劃管理的具體范圍，由國務院作出規定。

　　第三十一條 采伐森林和林木必須遵守下列規定：

　　(一)成熟的用材林應當根據不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應當嚴格控制，并在采伐的當年或者次年內完成更新造林;

　　(二)防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環境保護林、風景林，只準進行撫育和更新性質的采伐;

　　(三)特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林，嚴禁采伐。

　　【釋義】 本條是對各類森林和林木采伐方式的法律規定。

　　一、本條規定，對成熟的用材林應當根據不同情況分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式。擇伐適用于中幼齡樹木多的復層異齡林，擇伐強度不得大于采伐前林木蓄積量的40%，兩次擇伐間隔期不得少于一個齡級期。皆伐適用于成過熟單層林、中幼齡樹木少的異齡林。皆伐面積一次不得超過5公頃，坡度平緩、土壤肥沃、容易更新的林分，可以擴大到20公頃;在采伐帶、采伐塊之間，應當保留相當于皆伐面積的林帶，待采伐跡地上更新的幼樹生長穩定后，方可采伐保留的林帶、林塊。根據本條規定，皆伐應當嚴格控制，并在采伐的當年或者次年內完成更新造林。漸伐適用于天然更新能力強的成過熟單層林，在一段時間內分幾次將伐區內的林木全部采伐，一邊采伐一邊實現林木樹木的更新。

　　二、本條規定，防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環境保護林、風景林，只準進行撫育和更新性質的采伐。各種防護林，如水源涵養林、水土保持林、防風固沙林等，是以防護為主要目的的。特種用途林中的國防林、母樹林、環境保護林、風景林等，是以國防、環境保護和科學實驗為目的的，都不是以生產木材為主要目的的，為了不使這些林木失去其應有的效能和作用，只能進行撫育和更新性質的采伐。這一規定的主要目的，是為了充分發揮防護林和特種用途林中的國防林、環境保護林、風景林的社會效益。

　　三、本條規定，特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林，嚴禁采伐。名勝古跡的林木和革命紀念地的林木是我國文化遺產和革命紀念地的重要組成部分，自然保護區的森林是國家重點保護和地方重點保護的野生動物、野生植物繁衍生存的重要場所，這些森林和林木一旦被采伐或者被毀壞，將失去其珍貴價值，而且難以恢復甚至是無法恢復的。為了保護我國的名勝古跡和革命紀念地的完整性，保證國家和地方重點保護的野生動物、野生植物的繁衍生存場所，所以，本條規定嚴禁采伐這類森林和林木。

　　第三十二條 采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐;農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。

　　國有林業企業事業單位、機關、團體、部隊、學校和其他國有企業事業單位采伐林木，由所在地縣級以上林業主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證。

　　鐵路、公路的護路林和城鎮林木的更新采伐，由有關主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證。

　　農村集體經濟組織采伐林木，由縣級林業主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證。

　　農村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，由縣級林業主管部門或者其委托的鄉、鎮人民政府依照有關規定審核發放采伐許可證。

　　采伐以生產竹材為主要目的的竹林，適用以上各款規定。

　　【釋義】 本條是關于申請林木采伐許可證的范圍和各種林木采伐許可證的審核發放機關的法律規定。

　　本條這次修改森林法時作了部分修改。修改的內容為：將原森林法該條的第二款、第三款、第四款和第五款中關于“審核發放采伐許可證”的規定修改為“依照有關規定審核發放采伐許可證”。發放林木采伐許可證的有關規定，在本法有關條款、《森林法實施細則》等行政法規中都有具體的規定。在這次修改森林法中，增加上述規定，其目的是保證依法發放林木采伐許可證，把林木采伐量嚴格控制在年森林采伐限額范圍內，防止隨意發放林木采伐許可證，造成超限額采伐森林。

　　一、本條第一款是關于申請林木采伐許可證的范圍的法律規定。林木采伐許可證是采伐林木的單位或者個人依照法律規定辦理的準許采伐林木的證明文件。林木采伐許可證一般分為國有林林木采伐許可證和集體、個人所有林林木采伐許可證兩種格式，內容包括采伐地點、面積、蓄積(株數)、樹種、方式、期限和完成更新造林的時間等。采伐實行憑證采伐制度，可以根據已經批準的年森林采伐限額，嚴格控制森林采伐量。采伐林木實行采伐許可證制度，是本法規定的森林保護管理的重要法律制度之一。關于林木采伐許可證的具體實行范圍，根據本條第一款規定和《森林法實施細則》等行政法規的規定，除采伐竹子和不是以生產竹林為主要目的的竹材以及農村居民采伐自留地、房前屋后自有的零星林木以外，凡是采伐林木必須申請林木采伐許可證，并按照許可證的規定進行采伐。

　　在某些緊急情況必須采伐林木，但又來不及申請辦理林木采伐許可證，針對這種情況，在有關法律法規中也有明確規定，如根據《中華人民共和國防洪法》第四十五條規定，在緊急防汛期，根據防汛抗洪的需要，砍伐林木的，在汛期結束后依法向有關部門補辦手續。

　　二、本條第二款是關于國有林采伐許可證發放的規定。根據本條該款規定，國有林企業事業單位、機關、團體、部隊、學校和其他國有企業事業單位采伐林木，由所在地縣級以上林業主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證。根據《森林法實施細則》等有關規定，審核發放林木采伐許可證的部門是：縣屬國有林場和機關、團體、學校，由所在地的縣級林業主管部門審核發放;省、自治區、直轄市和設區的市、自治州所屬的國有林業單位、其他國有單位和部隊，由所在地的省、自治區、直轄市林業主管部門或者其授權的單位審核發放;國務院林業主管部門直屬的國有林業單位，由國務院林業主管部門或者其授權的單位審核發放。

　　三、本條第三款是審核發放護路林和城鎮林木采伐許可證的規定。鐵路、公路的護路林和城鎮林木都具有特殊的防護作用和環境保護效能，只能進行更新性質的采伐。鐵路、公路的護路林和城鎮林木是由有關鐵路、公路和城市園林等部門組織種植并進行管理的，這些林木的更新采伐，由有關主管部門依照有關規定審核發放林木采伐許可證。但必須在國務院批準的森林采伐限額內發放林木采伐許可證。

　　四、本條第四款是關于審核發放農村集體經濟組織采伐林木的許可證的規定。根據本條該款規定，農村集體經濟組織采伐林木的，由縣級林業主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證。

　　五、本條第五款是關于農村居民采伐自留山和個人承包集體林林木采伐許可證的規定。農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的林木，根據本法第一款規定是不需要申請林木采伐許可證的。但是農村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，就應當申請取得林木采伐許可證，這是因為，自留山上的林木和個人承包集體的林木，是國家森林資源的重要組成部分，不能隨意采伐。因此，本條該款規定，農村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，在需要采伐時，由縣級林業主管部門或者其委托的鄉、鎮人民政府依照有關規定審核發放采伐許可證。

　　六、本條第六款是關于采伐竹林的規定。竹林是我國森林資源的重要組成部分，因此，采伐以生產竹材為主要目的的竹林，應當申請辦理采伐許可證。各類以生產竹材為主要目的的采伐，其采伐許可證的審核發放機關，適用以上各款的規定。

　　這里需要說明的是，根據《森林法實施細則》等有關規定，負責核發林木采伐許可證的部門和單位，在接到采伐林木申請后，除特殊情況外，應當在一個月之內辦理完畢。

　　第三十三條 審核發放采伐許可證的部門，不得超過批準的年采伐限額發放采伐許可證。

　　【釋義】 本條是關于采伐許可證審核發放量的法律規定。

　　國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林采伐量。根據合理經營和永續利用的原則，在各有關單位提出的年森林采伐限額指標的基礎上，經過綜合平衡，制定并經國務院批準的年森林采伐限額，是每年以各種采伐方式對森林進行采伐的最高數量限制。審核發放采伐許可證的部門，所發放的采伐許可證準許采伐森林和林木的總量，不能超過批準的年森林采伐限額。發放采伐許可證，實行憑證采伐，是控制森林采伐量的關鍵步驟，是保證森林資源合理經營和實現永續利用的有效管理措施，負責審核發放采伐許可證的部門，必須將采伐許可證所允許的森林采伐量，嚴格控制在批準的年森林采伐限額之內，不得突破。

　　第三十四條 國有林業企業事業單位申請采伐許可證時，必須提出伐區調查設計文件。其他單位申請采伐許可證時，必須提出有關采伐的目的、地點、林種、林況、面積、蓄積、方式和更新措施等內容的文件。

　　對伐區作業不符合規定的單位，發放采伐許可證的部門有權收繳采伐許可證，中止其采伐，直到糾正為止。

　　【釋義】 本條是關于林木采伐許可證的申請和管理的法律規定。

　　一、本條第一款是關于申請林木采伐許可證的規定。根據本條該款規定，國有林業企業事業單位申請林木采伐許可證，必須提交的文件之一是伐區調查設計文件。所謂伐區是指確定進行森林采伐的林地。根據《森林法實施細則》等行政法規的規定，國有林業企業事業單位申請林木采伐許可證時，還必須按照規定提交上年度更新驗收證明和有關主管部門核定的年度木材生產計劃。其他單位申請林木采伐許可證時，必須提出有關采伐的目的、地點、林種、林況、面積、蓄積、方式和更新措施等內容的文件。根據《森林法實施細則》等規定，其他單位還應當按照規定提交年度木材生產計劃，部隊應提交師級以上領導機關同意采伐的文件，農村集體和個人還應當提交基層林業站核定的年度采伐指標。任何單位和個人在上年度進行采伐的，都應當提交上年度更新驗收合格證。更新驗收合格證，是林木采伐單位完成規定的森林更新后，由核發林木采伐許可證的部門組織更新單位對更新面積和質量進行檢查驗收，核發給更新單位的更新驗收合格證明。

　　二、本條第二款是關于森林采伐更新的管理規定。國有單位根據林木采伐許可證、伐區設計文件和年度木材生產計劃，向其基層經營單位撥交伐區，并按照規定發給國有林林木伐區作業證。持有林木采伐許可證或者國有林林木伐區作業證的單位和個人，必須遵守規定的伐區作業要求，發放許可證的單位有權對持證單位的作業情況進行檢查。這樣有利于提高伐區作業水平，減少森林資源浪費，充分利用森林資源。本條該款規定，對伐區作業不符合規定的單位，發放采伐許可證的部門有權收繳采伐許可證，中止其采伐，直到糾正為止。

　　第三十五條 采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規定的面積、株數、樹種，期限完成更新造林任務，更新造林的面積和株數不得少于采伐的面積和株數。

　　【釋義】 本條是關于采伐林木的單位和個人必須完成更新造林任務的法律規定。

　　一、本條在這次修改的森林法中作了部分修改。其內容是：將原森林法中的“更新造林的面積和株數必須大于采伐的面積和株數”修改為“更新造林的面積和株數不得少于采伐的面積和株數”。這一修改，在文字表述上更為適當、合理。這是因為，只有已經采伐了林木，才有更新造林的問題;如果沒有采伐林木，就不屬于本條所稱的更新造林。更新造林是在采伐林木的基礎上進行的，因此更新造林的面積和株數不可能大于采伐的面積和株數。

　　二、森林資源是屬于可更新資源，更新造林是保證森林資源越采越多的重要措施，從而達到永續利用的目的。森林更新有人工更新、人工促進天然更新和天然更新三種方式。人工更新就是在采伐跡地上用人工種植的方式重新形成森林。采伐林木的單位和個人應當及時更新造林，在采伐后的當年或者次年完成更新造林任務，這是一項法定的義務。根據本條規定，采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規定的面積、株數、樹種、期限完成更新造林任務，而且更新造林的面積和株數不得少于采伐的面積和株數。

　　三、關于采伐林木后的更新造林質量，1987年8月25日國務院批準、1987年9月10日林業部發布的《森林采伐更新管理辦法》對此做了具體規定。根據該《管理辦法》規定，人工更新，當年成活率應當不低于85 %，三年后保存率應當不低于80%。人工促進天然更新，補植、補播后的成活率和保存率達到人工更新的標準;天然下種前整地的，達到天然更新的標準。天然更新，每公頃皆伐跡地應當保留健壯目的樹種幼樹不少于三千株或者幼苗不少于六千株，更新均勻度應當不低于60%;在第一次漸伐之后，林內幼樹、幼苗株數達到更新標準的，方可進行第二次漸伐;兩次擇伐的間隔期不少于一個齡級期，以保證森林更新。森林更新后，核發林木采伐許可證的部門應當組織更新單位對更新面積和質量進行檢查驗收，核發更新驗收合格證，作為申請下一年度林木采伐許可證必須提交的文件之一。

　　第三十六條 林區木材的經營和監督管理辦法，由國務院另行規定。

　　【釋義】 本條是關于制定林區木材經營和監督管理辦法的法律規定。

　　我國是一個森林資源比較貧乏的國家，木材比較短缺，一方面對我國現有的森林資源要進行保護、管理和合理利用，另一方面也要滿足國民經濟發展對木材的需求。林區木材的經營和監督管理問題涉及到各個方面。當前我國正在進行經濟體制改革，在這種情況下，木材的經營監督問題在本法中作出明確規定，條件尚不成熟。因此，關于林區木材的經營和監督管理的具體規定，在本法中沒有作出規定，而是授權國務院根據實際情況另行制定。

　　第三十七條 從林區運出木材，必須持有林業主管部門發給的運輸證件，國家統一調撥的木材除外。

　　依法取得采伐許可證后，按照許可證的規定采伐的木材，從林區運出時，林業主管部門應當發給運輸證件。

　　經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以在林區設立木材檢查站，負責檢查木材運輸。對未取得運輸證件或者物資主管部門發給的調撥通知書運輸木材的，木材檢查站有權制止。

　　【釋義】 本條是關于木材運輸和木材檢查站的法律規定。

　　本條第二款是在這次修改的森林法中新增加的條款。

　　一、本條第一款規定，從林區運出木材，除國家統一調撥的木材外，必須持有林業主管部門發給的運輸證件。木材運輸證件，是從林區運出木材的合法憑證。木材運輸證上注明樹種、材種規格、數量、起止地點、運輸方式、運輸有效期等內容。實行木材運輸憑證制度，是本法規定的一項重要法律制度。實行木材憑證運輸，這是控制森林采伐量、防止亂砍濫伐的有效措施。通過木材憑證運輸，可以監督林木采伐計劃的執行情況，堵塞非法采伐木材運出林區的情況。除國家統一調撥的木材以外，從林區運出木材，必須持有林業主管部門核發的木材運輸證。木材運輸證，從木材起運點到終點全程有效。發放木材運輸證的單位，由省、自治區、直轄市林業主管部門規定。

　　二、本條第二款是關于合法采伐的木材如何發放木材運輸證的規定。林木采伐許可證是由林業主管部門依照有關法律規定發給采伐林木的單位或者個人采伐林木的法律憑證。取得林木采伐許可證并按照采伐許可證規定采伐下來的木材，就是合法的木材，也就允許從林區運出。在運出林區時，林業主管部門應當發給木材運輸證。也就是說，采伐林木的單位或者個人，在取得林木采伐許可證后并按照采伐許可證的規定采伐了木材以后，如從林區運出去，可以用林木采伐許可證去換取木材運輸證。當然，林業主管，部門在發放木材運輸證時，也應當進行核查，如核查屬實，就應當發給木材運輸證。因此，本條該款規定，依法取得采伐許可證后，按照許可證的規定采伐的木材，從林區運出時，林業主管部門應當發給運輸證件。

　　這里需要說明的是，本條該款的規定，不適用于在林區進行木材收購的情況。在林區收購木材，必須遵守國家和地方的有關在林區收購木材的規定。

　　三、本條第三款是關于木材檢查站的規定、木材檢查站是經省級人民政府批準、由林業主管部門在林區設立的專門負責木材運輸檢查的基層執法機構。未經省、自治區、直轄市人民政府批準，任何部門都不得隨意設立木材檢查站。同樣，未經省、自治區、直轄市人民政府批準，任何部門都不得隨意撤銷已經設立的木材檢查站。木材檢查站的主要任務是：檢查監督從林區運出木材的“單位和個人是否持有國家木材統一調撥通知書或者林業主管部門發給的木材運輸證，維護林區木材運輸秩序，防止非法采伐的木材從林區運出來。對于沒有木材運輸證或者國家木材統一調撥通知書而從林區運出的，木材檢查站有權制止，不讓其從林區運出來。本條該款規定，經省、自治區、直轄市人民政府批準后，可以在林區設立木材檢查站，負責檢查木材運輸。對未取得運輸證件或者物資主管部門發給的調撥通知書運輸木材的，木材檢查站有權制止。

　　第三十八條 國家禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄和年度限制出口總量，由國務院林業主管部門會同國務院有關部門制定，報國務院批準。

　　出口前款規定限制出口的珍貴樹木或者其制品、衍生物的，必須經出口人所在地省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門審核，報國務院林業主管部門批準，海關憑國務院林業主管部門的批準文件放行。進出口的樹木或者其制品、衍生物屬于中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，并必須向國家瀕危物種進出口管理機構申請辦理允許進出口證明書，海關憑允許進出口證明書放行。

　　【釋義】 本條是對珍貴樹木及其制品、衍生物進出口和批準程序的法律規定。

　　本條是在這次修改的森林法中新增加的條款。

　　一、我國珍貴樹木種類繁多，一些珍貴樹木是我國所特有，由于珍貴樹木所生產的木材及其制品、衍生物長期大量的出口，我國的椴木、水曲柳、紅豆杉、櫸木、柳杉、黃菠蘿等珍貴樹種資源采伐嚴重，一些珍貴樹種處于瀕危或者趨于滅絕狀態。為了保護我國珍貴樹木資源，加強對珍貴樹木及其制品、衍生物的出口管理，國家也制定了一些法律、法規和規范性文件做了規定，如《中華人民共和國對外貿易法》第二十一條規定：“對文物、野生動植物及其產品等貨物、物品，其他法律、行政法規有禁止進出口或者限制進出口規定的，依照有關法律、行政法規的規定辦理。”1996年9月30日國務院頒布《中華人民共和國野生植物保護條例》(中華人民共和國國務院令第204號發布，自1997年1月1日起施行)明確規定出口國家重點保護野生植物或者進出口中國參加的國際公約所限制進出口的野生植物(包括珍貴樹木)的，必須經進出口所在地的省、自治區、直轄市人民政府野生植物行政主管部門審核，報國務院野生植物行政主管部門批準，并取得國家瀕危物種進出口管理機構核發的允許進出口證明書或者標簽。海關憑允許進出口證明書查驗放行。根據《中華人民共和國野生植物保護條例》制定的《國家重點保護野生植物名錄》，其中有很大一部分屬于珍貴樹種。《中華人民共和國野生植物保護條例》只對野生植物的進出口做了規定，但在實際中野生植物本身基本上是不出口的，只有將其變成制品或者衍生物才能出口。1993年1月國務院對林業部的批復規定，要進一步加強珍貴樹種的保護管理，控制木材出口總量;除科研、文化交流出口要加以控制外，要禁止一級珍貴樹種原木和鋸材的貿易出口;二級珍貴樹種原木和鋸材的出口也要嚴格控制。1992年林業部制定了《關于保護珍貴樹種的通知》，并同時發布了《國家珍貴樹種名錄》，其中國家一級保護樹種37種，國家二級保護樹種132種。該通知規定，出口國家珍貴樹種(含根、頸、葉、花、果實、種子及其產品、制成品等)，須經林業部或者其授權單位批準，并取得國家瀕危物種進出口管理辦公室核發的允許出口證明書。海關憑允許出口證明書檢驗放行。1995年9月，對外貿易經濟合作部發布了《關于禁止出口一級珍貴樹種木材的通知》，規定禁止各類外貿(工貿)公司、自營出口生產企業以任何貿易方式出口國家一級珍貴樹種木材;各發證機關發證時應嚴格審查，不得發放禁止出口樹種木材的出口許可證。

　　二、1981年我國參加了《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》(以下稱《公約》)，《公約》對三個附錄規定的物種的產品貿易作了禁止或者限制性的規定。《公約》實行進出口管理的野生動植物種約38000多種，其中植物約35000多種，木本植物約8000多種。根據《公約》規定，三個附錄所列的野生動植物種或者其產品的出口都在《公約》的管理范圍內。根據《公約》規定：附錄一包括所有受到貿易影響而有滅絕危險的物種;附錄二包括所有目前雖未瀕臨滅絕，但如對其貿易不嚴加管理，就可能變成滅絕危險的物種;附錄三包括成員國認為屬其管轄范圍內，應進行管理以防止或者限制開發利用，而需要其他成員國合作控制貿易的物種。《公約》規定，對三個附錄所列野生動植物，包括活體、死體，或者其他可辨認的部分，或者其衍生物，如果未取得《公約》規定的許可證明書，各成員國不得進行貿易。《公約》尤其強調，對附錄一所列野生動植物必須加以特別嚴格管理，只有在特殊情況下才允許進行貿易。為此，《公約》要求各成員國必須指定全國性的“管理機構”和全國性的“科學機構”。“管理機構”有權代表該成員國發放允許進出口證明書。“科學機構”負責在國際貿易中出具“無害于該物種或者有關物種生存”的證明。上述這些規定，實踐證明是有效的，將這些作為國內法的法律規定，有利于加強珍貴樹木及其制品的出口管理，保護我國的珍貴樹木資源，保護生物多樣性。

　　三、“衍生物”一詞來源于英文‘DERIVATIVES”，指來源于其他物體的物。“衍生物”一詞在不同學科領域中有不同的涵義。當用來界定野生動植物保護方面的法律、法規的調整范圍時，是指如不借助某種儀器設備，肉眼就辨認不出的動物或者植物的成份，主要是相對于活的動植物，死的動植物或者肉眼能夠分辨得出的動植物的部分而言的。在《公約》實施過程中，由于“可辨認的部分和衍生物”這一術語給各成員國的履約工作帶來了不少困難，因為許多動植物的產品即使借助某種儀器設備也很難斷定是否真正含有某種成分，如虎骨酒不是在所有情況下都能斷定其是否含有虎骨。為了更好地保護瀕危野生動植物，使瀕危野生動植物產品的國際貿易全部受到管轄，1994年公約成員國大會通過了9.6號決議，對“可辨認的部分和衍生物”的含義做了解釋：“可辨認的部分和衍生物之術語應當解釋為，包括在所附文件上注明，或在包裝、標記、標簽上標明，或從其他任何方面表明為列入公約附錄的一種動物或者一種植物的部分或者衍生物的任何標本，但《公約》另有規定的除外”。根據上述解釋，不含有某種動植物成分的某種產品，如果注明或者標明其成分中含有該種動植物，這種產品則應當視為含有該種動植物，并相應地按照有關規定執行。為了更好地履行國際義務，保護我國的珍貴樹種資源，本法將珍貴樹木的衍生物也納入到進出口管理的范圍之中。

　　四、根據本條第一款規定，國家禁止或者限制珍貴樹木及其制品、衍生物的出口。由于我國樹木資源非常豐富，禁止或者限制出口的樹木或者其制品、衍生物，只是那些處于瀕危狀態或者面臨著瀕危狀態或者珍貴的樹木。因此，這就需要制定禁止或者限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄，只有列入名錄的樹木及其制品、衍生物，才禁止或者限制出口。對于限制出口的珍貴樹木，國家要限制其出口的總量，以免因珍貴樹木及其制品、衍生物出口而帶動采伐量的增加。國務院林業主管部門負有保護管理森林資源的重要職責，通過定期的森林資源清查，掌握森林資源、各類林種的消長情況，應當由國務院林業主管部門為主會同國務院有關主管部門制定國家禁止或者限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄和年度限制出口總量。本法第一款規定，國家禁止或者限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄和年度限制出口總量，由國務院林業主管部門會同國務院有關部門制定，報國務院批準后執行。

　　五、根據本條第一款規定的國家限制出口珍貴樹木或者其制品、衍生物的名錄所列的珍貴樹木或者其制品、衍生物，如需要出口要按照法定程序經有關主管部門批準，在年度限制出口總量內出口。本條第二款規定的出口國家限制出口的珍貴樹木或者其制品、衍生物的批準程序可分為二種情況。

　　一是出口已經列入國家限制出口珍貴樹木或者其制品、衍生物的名錄內的珍貴樹木或者其制品、衍生物，但并沒有列入中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，如《瀕危野生動植物種國際貿易公約》所附的三個名錄，應當先經出口人所在地省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門審核后，報國務院林業主管部門批準，海關憑國務院林業主管部門的批準文件放行。

　　二是進出口的珍貴樹木或者其制品、衍生物，既屬于國家限制出口珍貴樹木或者其制品、衍生物名錄內的珍貴樹木或者其制品、衍生物，又已經列入到中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，樹木或者其制品、衍生物的出口人經其所在地省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門審核，報國務院林業主管部門批準后，還應當向國家設立的瀕危物種進出口管理機構申請辦理允許進出口證明書，海關憑允許進出口證明書放行。

　　第六章 法律責任

　　本章是關于違反本法規定應承擔的法律責任的法律規定。本章共八條，第三十九條至四十六條。主要內容包括盜伐、濫伐森林或者林木的行政和刑事處罰;非法采伐、毀壞珍貴樹木的刑事處罰;超限額發放林木采伐許可證或者超越職權發放林木采伐許可證、木材運輸證件等的行政處分和刑事處罰;買賣林木采伐許可證、木材運輸證件等行政和刑事處罰以及偽造林木采伐許可證等證件的刑事處罰;在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的行政和刑事處罰;非法開墾、采石等毀林行為以及在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧的行政處罰;采伐林木的單位和個人沒有按照規定完成更新造林任務的處罰;從事森林資源保護、林業監督管理工作的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的有關工作人員濫用職權、玩忽職守等行為的刑事處罰和行政責任。

　　第三十九條 盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失;由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

　　濫伐森林或者其他林木，由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下罰款。

　　拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

　　盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是關于盜伐、濫伐森林或者其他林木處罰的規定。

　　本條在這次修改的森林法作了部分修改。本條除了維持原森林法的規定以外，主要修改的有以下幾個方面：第一，將原由林業主管部門責令賠償損失修改為“依法賠償損失”，因為賠償損失屬民事責任，原規定容易誤解為行政處罰，兩者性質是不同的，實踐中林業主管部門責令賠償損失當事人不賠的，林業主管部門也不能強制執行，而改為“依法賠償損失”則可按民事訴訟程序解決上述問題;第二，增加了“沒收盜伐的林木或者變賣所得”的規定，更有利于打擊這種違法犯罪行為，不讓違法行為人在經濟上占得利益;第三，增加了“拒不補種樹木或者補種樹木不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付”的規定，更有利于恢復森林資源。

　　一、關于盜伐森林或者其他林木。

　　對森林、林木實行限額采伐是保證森林資源消耗得到有效控制、落實“采育結合、永續利用”方針的主要措施和制度，本法對憑證采伐林木有許多具體規定，如本法第二十四條第三款規定“對自然保護區以外的珍貴樹木和林區具有特殊價值的植物資源，應當認真保護;未經省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門批準，不得采伐和采集”;第三十一條第三款規定“特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林，嚴禁采伐”;第三十二條第一款規定“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證規定進行采伐，農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。”按照本法規定，有無采伐許可證和是否按照采伐許可證的規定進行采伐是林木采伐是否違法的最主要的界限，另外，林木的權屬也是認定行為人是否侵權違法的重要依據之一。

　　盜伐林木是指行為人違反森林法和其它保護森林法規，未取得林木采伐許可證，擅自砍伐國家、集體或他人所有林木或本人承包經營的國家或集體所有的森林和林木的行為;雖持有采伐許可證，但違反采伐許可證規定的范圍，采伐國家集體及他人自留山上或他人經營管理的森林和林木的行為也屬于盜伐林木行為。

　　根據本法第一款規定，對盜伐林木未構成犯罪的行為人可采 取以下行政處罰：由林業主管部門責令補種盜伐林木株數十倍的 樹木，沒收盜伐的林木;如林木已被出賣則沒收其變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

　　二、關于濫伐森林或者其他林木。

　　濫伐森林或者其它林木是指行為人違反森林法及其它保護森林法規，未經林業主管部門及法律規定的其它主管部門批準并核發采伐許可證，或雖持有采伐許可證但違反采伐許可證規定的地點、數量、樹種、方式采伐本單位所有或管理的及本人自留山的森林或者其它林木的行為。林木權屬不清，一方擅自砍伐有爭議區內的林木，按濫伐林木處理。

　　濫伐森林或者其它林木的，由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處以濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。修改后的森林法關于對濫伐森林或其他林木的行政處罰，與原森林法的規定是一致的。

　　三、關于盜伐、濫伐森林或者其他林木的刑事處罰。

　　本法第四款規定，盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。根據《中華人民共和國刑法》第三百四十五條規定，盜伐森林或者其他林木，數量較大的，處3年以下有期徒刑，拘役或者管制，并處或單處罰金;數量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金;數量特別巨大的處7年以上有期徒刑，并處罰金;濫伐森林或者其他林木，數量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或單處罰金;數量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金;盜伐、濫伐國家級自然保護區內的森林或者其它林木的，從重處罰。

　　四、關于盜伐、濫伐森林或者其他林木是否構成犯罪的認定。

　　如何正確地區分盜伐、濫伐森林或者林木是否構成犯罪的問

　　題，是決定給予何種處罰的關鍵。根據有關規定，“情節嚴重”是盜伐、濫伐林木罪的必要條件，而“數量較大”是情節嚴重的重要內容。數量較大的起點是，在林區，盜伐一般可以掌握在2—5立方米或幼樹100—250株;濫伐一般可以掌握在10—20立方米或幼樹500—1200株。在非林區，盜伐一般可以掌握在1—2.5立方米或幼樹50—125株;濫伐一般可以掌握在5—10立方米或者幼樹250—600株，或者相當于上述損失。“數額巨大”的起點是，一般是指在林區盜伐20—30立方米或幼樹1000—1500株，在非林區盜伐10—20立方米或幼樹500—100O株或相當于上述損失的;在林區盜伐100立方米以上或幼樹5000株以上，在非林區盜伐50立方米以上或幼樹2500株以上，或相當于上述損失的，為“數額特別巨大”。國有企業事業單位、集體組織濫伐林木，情節特別嚴重的數量起點，一般可掌握在林區為100立方米或者幼樹5000株;非林區一般為50立方米或者幼樹2500株。

　　五、在處被盜伐、濫伐案件時應注意以下幾個方面的問題。

　　1.盜伐他人屋前、屋后及自留山上林木的應當以侵犯他人財產所有權論處，構成犯罪的，以盜竊罪處罰。

　　2.盜伐珍貴樹木的，應依照《森林法》第四十條規定處理。

　　3.注意濫伐林木單位主要負責人濫伐行為與玩忽職守的區別。濫伐林木與玩忽職守行為的區別在于：前者的違法主體為一般主體，可以是任意的公民或單位，而后者則為特殊主體，必須是負有林業管理職能的國家工作人員;二是行為人的違法動機不同，前者為故意，而后者為過失或疏忽。

　　4.國有企事業單位無采伐許可證采伐本單位管理或所有的林木“數額巨大”或“情節惡劣”應按盜伐行為處理。

　　第四十條 違反本法規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是關于非法采伐、毀壞珍貴樹木的刑事處罰規定。

　　一、本條是這次修改的森林法新增加的條款。本條是針對我國毀壞珍貴樹木的嚴重情況而新增加的。珍貴樹木是我國森林資源中的寶貴財富，但原森林法只有原則性的保護規定，沒有專門的處罰規定，不利于打擊這種違法行為，此次修改根據新修訂的《刑法》的規定，將非法采伐、毀壞珍貴樹木的，作為一種犯罪行為予以處罰，加大了懲罰力度。

　　二、珍貴樹木是國家的寶貴自然資源，也是自然環境的重要組成部分。我國的植物物種資源十分豐富，高等植物就有3萬多種，其中有200多種是我國特有的，世界上十分罕見的珍貴樹種，如珙桐、銀杉等樹種被稱為“植物界的大熊貓”。國家歷來強調依法保護珍貴植物，《中華人民共和國憲法》第九條規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物禁止任何組織和個人用任何手段侵犯或者破壞自然資源”。為保護一些珍稀植物，國家建立了一批珍稀植物的保護區。由于珍稀植物的特殊作用，在法律保護方面更是采用了特殊保護措施，如本法第二十四條規定：“對自然保護區以外的珍貴樹木和林區內有特殊價值的植物資源，應當認真保護;未經省、自治區、直轄市林業主管部門批準，不得采伐和采集。”本法第三十八條規定：“國家禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄，由國務院林業主管部門會同國務院有關部門制定，報國務院批準。”為了加強野生植物(含珍貴樹木)的保護管理，1996年國務院又頒布了《中華人民共和國野生植物保護條例》，將野生植物分為國家重點保護的野生植物和地方重點保護的野生植物，國家級保護野生植物分為一級保護和二級保護野生植物。另外，早在1987年最高人民法院、最高人民檢察院公布的《關于辦理盜伐、濫伐林木案件的幾個問題的解釋》規定，“盜伐、濫伐珍貴樹木都應視為‘情節嚴重’依法追究刑事責任，盜伐、濫伐年代久遠或多株珍貴樹木者應按‘數額巨大’或‘情節特別嚴重’、‘追究刑事責任’，明確了對盜伐、濫伐珍貴樹木的行為給予刑事處罰。為了保護我國珍貴樹種資源，1992年林業部發出了《關于保護珍貴樹種的通知》。

　　三、1997年10月新修訂的《中華人民共和國刑法》第三百四十四條規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金;情節嚴重的處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。這是新中國刑法首次規定了對采伐、毀壞珍貴樹木者可以直接給予刑事處罰。在這次修改的森林法中，增加了“違反本法規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責任”，這樣以與《刑法》相一致。根據本條規定，違反規定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，應當依照《中華人民共和國刑法》第三百四十四條的規定追究刑事責任。從本條規定來看。只要是非法采伐、毀壞珍貴樹木的，就屬于一種犯罪行為，應當追究行為人的刑事責任，不能對行為人給予行政處罰。

　　四、在實際中，對非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為，在追究刑事責任時應當掌握以下兩點：

　　1.要弄清楚哪些屬于“珍貴樹木”。珍貴樹木是指國家規定重點保護的珍貴植物中的木本植物。目前，在根據本法第三十八條規定的“禁止、限制出口的珍貴樹木名錄”以及根據《中華人民共和國野生植物保護條例》制定的《國家重點保護野生植物名錄》尚未正式公布以前，是指1992年林業部《關于加強珍貴樹種保護的通知》所附的《國家珍貴樹種名錄》，其中一級珍貴樹種37種，二級珍貴樹種132種。

　　2.要注意掌握非法采伐、毀壞珍貴樹木行為的特征。非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為是指行為人未按規定程序申請辦理采伐(集)證，而采伐或毀壞國家重點保護的珍貴樹木的行為。其中，“毀壞珍貴樹木”是指行為人以占有珍貴樹木或其枝葉、種子等為目的，采用非法采伐方式導致生長中的珍貴樹木死亡的行為。行為人實施了上述行為，造成了破壞后果，即構成了刑事犯罪，應當依法追究刑事責任。

　　第四十一條 違反本法規定，超過批準的年采伐限額發放林木采伐許可證或者超越職權發放林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，由上一級人民政府林業主管部門責令糾正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;有關人民政府林業主管部門未予糾正的，國務院林業主管部門可以直接處理;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是關于超批準限額發放林木采伐許可證或者超越職權發放林木采伐許可證、木材運輸證件等行為的處罰規定。

　　一、本條在這次修改中作了修改。修改后本條與原森林法相比，修改的主要內容有：第一，擴大了超限額或者超越職權發放證件的范圍。原規定只限于林木采伐許可證，現擴大到木材運輸證件、批準出口文件和允許進出口證明書;第二，增加了“由上一級人民政府林業主管部門責令糾正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”的規定，強調了林業主管部門的職責;第三，進一步明確了國務院林業主管部門可以直接處理的規定，即對有關人民政府林業主管部門未予糾正的。國務院林業主管部門可以直接處理，進一步增強了處罰的力度。

　　二、憑證采伐林木、憑證運輸木材，出口珍貴樹木及其制品、衍生物憑國務院林業主管部門的批準文件和允許進出口證明書，是國家保護森林資源重要的法律制度。本法有關條款都做了相應的規定。如本法第十九條規定“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量”;第三十二條規定“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐”;第三十三條規定“審核發放采伐許可證的部門，不得超過批準的年采伐限額發放采伐許可證”;第三十七條規定“從林區運出木材，必須持有林業主管部門發給的運輸證件，國家統一調撥的木材除外”;第三十八條關于對國家禁止、限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物實行出口總量控制和憑國務院林業主管部門批準文件、允許進出口證明書進出口的規定等。

　　本條所稱的超過批準的限額發放林木采伐許可證，是指有發放林木采伐許可證主體資格的單位，超越規定的采伐限額，超量發放林木采伐許可證的行為。本條所稱的超越職權發放林木采伐許可證、木材運輸證件是指有權發放林木采伐許可證或者木材運輸證件的單位，超越職權范圍或者委托范圍發放采伐許可證或者木材運輸證件的行為，如：對本單位行政區劃外的林木發放林木采伐許可證;對禁止采伐的林木，如自然保護區、名勝古跡和革命紀念地林木發放林木采伐許可證等;沒有發放木材運輸證件的單位或者個人發放了木材運輸證件等。本條所稱的超越職權發放批準出口文件、允許進出口證明書是指有權審批、發放珍貴樹木及其制品、衍生物出口批準文件、允許進出口證明書的工作人員，超越其職權范圍發放出口珍貴樹木及其制品、衍生物的出口批準文件或者允許進出口證明書的行為。

　　三、根據本條規定，對于超越批準的年采伐限額發放林木采伐許可證或者超越權限發放林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，由上一級林業主管部門責令糾正，并對直接負責的主管人員和其它直接責任人員可以根據其違法責任的大小等情況給予行政處分。根據國家有關規定，行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。如對上述行為，有關人民政府林業主管部門不予糾正的，根據本法規定，國務院林業主管部門可以直接處理。這一規定具有很強的針對性和可操作性，對保證法律的實施和克服地方保護主義將起到重要作用。

　　四、對于超越批準的年采伐限額發放林木采伐許可證或者超越權限發放林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件允許進出口證明書，構成犯罪的，根據本條規定，應當依照刑法規定追究刑事責任。《中華人民共和國刑法》第四百零七條規定“林業主管部門的工作人員違反森林法的規定，超過批準的年森林采伐限額發放林木采伐許可證或者違反規定濫發林木采伐許可證，情節嚴重的，致使森林資源遭受嚴重破壞的，處3年以下有期徒刑或者拘役。

　　第四十二條 違反本法規定、買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，由林業主管部門沒收違法買賣的證件、文件和違法所得，并處違法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是關于買賣、偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、出口批準文件、允許進出口證明書的處罰規定。

　　一、本條這次做了修改，與原森林法的規定相比，修改的主要內容有：第一，將“倒賣”修改為“買賣”，以便與修訂后的《刑法》的規定相一致;第二，將倒賣的范圍由原來的采伐許可證擴大到買賣木材運輸證件、批準出口文件和允許進出口證明書;第三，在維持原沒收違法所得的基礎上增加了沒收違法買賣的證件、文件和罰款的數額;第四，將偽造上述四種證件、文件的行為規定為犯罪行為，依法追究刑事責任，有利于打擊這種犯罪行為。

　　二、林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書是本法規定的實施森林資源保護管理的重要措施。林木采伐許可證是采伐林木的法定憑證;木材運輸證是運輸木材的法定憑證;出口批準文件是允許出口和海關予以放行出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的法定文件;允許進出口證明書是允許進出口中國參加的國際公約規定的禁止或者限制進出口的珍貴樹木及其衍生物和海關予以放行的法定文件。這些證件是不允許買賣的，更是不允許偽造的。買賣或者偽造這些證件的行為，嚴重擾亂森林資源管理秩序和國家經濟管理秩序，直接導致破壞國家森林資源和珍貴樹木資源，因此，應當受到法律相應的處罰。

　　三、買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準進口文件、允許進出口證明書，是指行為人以營利為目的，非法買賣上述證件、證明書的行為。這里包括兩種情況，一種是行為人為牟取非法利益而擅自出賣上述證件、證明書的;另一種為行為人為牟取非法利益，明知上述證件、證明書是禁止流通的證件，而購買上述證件、證明書的行為。根據本條第一款規定，對買賣林木采伐許可證、批準出口文件、允許進出口證明書的行為，林業主管部門可以給予以下處罰：沒收違法買賣的證件、文件;沒收買賣證件、文件的違法所得;處以違法買賣證件、文件價款一倍以上三倍以下罰款;以上處罰可以單處或者并處。對于買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書，情節嚴重，構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第二百二十五條第二款給予刑事處罰。根據《刑法》該條規定，“買賣進出口許可證、進出口原產地證明以及其它法律、行政法規規定的經營許可證或者批準文件的”，罪名為非法經營罪，根據犯罪情節輕重，刑罰分為兩檔：情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金;情節特別嚴重的處五年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財產。

　　四、根據本條第二款規定，偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的，依法追究刑事責任。根據本條和《刑法》的規定，只要行為人存在著偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件、允許進出口證明書的行為，就構成了犯罪，要依法追究刑事責任。偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準出口文件允許進出口證明書的，構成的是《刑法》規定的妨害國家機關公務、證件、印章罪。根據刑法的規定，構成該罪是指無制作權的人以冒用方式非法制作上述證件、文件、證明書，或者采用涂改、擦消、拼接等方式對上述證件、文件、證明書進行改制變更其真實內容的行為。行為人只要一經實施上述行為，就構成犯罪，可依照刑法二百八十條第一款進行處罰，根據犯罪情節輕重，可實施兩檔處罰：一般情節的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利;情節嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑。

　　這里需要說明的是，偽造林木采伐許可證等證件、文件的犯罪與買賣林木采伐許可證等證件、文件的犯罪有一定的區別。一是適用罪名不同，買賣林木采伐許可證等證件、文件的，其罪名為非法經營罪;而偽造、變造、買賣林木采伐許可證等證件、文件的，其罪名是妨害國家機關公文、證件、印章罪。二是犯罪的客觀方面不同，非法經營罪，行為人實施的是買賣未經偽造的林木采伐許可證等證件、文件;妨害國家機關公文、證件、印章罪行為人實施的是偽造、變造林木采伐許可證等證件、文件或者買賣偽造、變造后的林木采伐許可證等證件、文件。

　　這里還需要說明的是，對買賣林木采伐許可證、批準出口文件、允許進出口證明書的行為，林業主管部門在實施處罰時，對這些證件、文件的賣方、買方都應當依照本法進行處罰。

　　第四十三條 在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，由林業主管部門責令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是關于非法收購明知是盜伐或者濫伐的林木的處罰。

　　一、本條是這次修改的森林法中新增加的條款。本條是根據實踐中發生的大量非法收購明知是盜伐、濫伐的林木、引起森林資源破壞的實際情況新增加的規定。在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木，是引起盜伐、濫伐林木行為的重要原因。原森林法對此沒有規定。

　　二、根據本法和國家有關規定，盜伐的林木應當予以沒收，濫伐的林木應當按照國家有關規定處理，是不允許任何單位和個人收購的。如果對收購盜伐、濫伐的林木不加限制，任何單位或者個人可以收購盜伐、濫伐的林木，必然會引發盜伐、濫伐森林或者其他林木的行為，這將造成森林資源的嚴重破壞。另外，根據國家有關規定，在林區也不允許隨意收購木材，必須經過批準的單位或者個人才能到林區收購木材。

　　“在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木”，是指違反國家有關規定在林區擅自收購明知是盜伐、濫伐的林木的行為。如何認定本條規定的“非法收購明知是盜伐、濫伐的林木”，關鍵是如何認定行為人處在“明知”的狀態。“明知”是指一個具有正常行為能力的公民，在行為時所應當具有的最基本的主觀判斷。這要從行為人的行為過程和行為后果來認定。如行為人在收購木材時，明明已經知道是盜伐、濫伐的林木而故意違法收購的，就可以認定為“非法收購明知是盜伐、濫伐的林木”。非法收購明知是盜伐、濫伐的林木，實際上為盜伐、濫伐林木的行為人提供了銷贓條件。因此，對明知是盜伐、濫伐的林木而收購的，應當予以禁止并受到相應的處罰，防止盜伐、濫伐的林木進入流通領域，以保護森林資源。

　　三、根據本條規定，對非法收購明知是盜伐、濫伐林木的行為，由林業主管部門責令停止違法收購林木的行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木價款一倍以上三倍以下的罰款。

　　根據本條規定，對非法收購明知是盜伐濫伐林木，情節嚴重，構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第三款給予處罰。依照該條規定，對“以牟利為目的，在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木，情節嚴重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;情節特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金”，罪名為非法收購盜伐、濫伐林木罪。

　　這里需要說明的是，本條所稱的“林區”，根據國家有關規定，由各省、自治區、直轄市人民政府根據本地森林資源現狀確定。

　　第四十四條 違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失;由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

　　違反本法規定，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失;由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。

　　拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

　　【釋義】 本條是關于非法開墾、采石、采砂等毀林行為以及在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧等毀林行為的處罰。

　　一、本條這次做了部分修改。修改后的本條規定與原森林法的規定相比，修改的主要內容有：第一，將原“林業主管部門責令賠償損失”修改為“依法賠償損失”;第二，增加了罰款處罰;第三，增加了“拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付”的規定，即代執行的規定，既加大了處罰力度，又有利于恢復森林資源。

　　二、本法第二十三條規定“禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其它毀林行為。禁止在幼樹林地和特種用途林內砍柴、放牧”。在實際中，未經林業主管部門的批準，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂等活動，毀壞林木、林地的現象比較普遍，這些行為造成的危害和損失并不亞于盜伐、濫伐林木，對森林資源危害較大。這些毀林行為所采取的手段多種多樣，如有挖倒樹木，砍下樹梢取種，環剝取脂等方式。為了制止這些違法行為，保護森林資源，本條規定對這類毀林行為要給予處罰。

　　三、根據本條第一款規定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其它活動，致使森林、林木受到毀壞的行為，如造成損失的，要依法賠償;由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞林木株數一倍以上三倍以下的樹木，可以并處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

　　根據本條第二款規定，在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧后，使森林和林木受到毀壞的，造成損失的，要依法賠償損失;由林業主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。本條所稱的幼林地，是指造林不滿3—5年或飛播后不滿5—7年或林木平均胸徑低于5厘米以下的有林地。特種用途林是指以國防、環境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、環境保護林、風景林、名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的林木。

　　根據本條第三款的規定，對于被責令補種樹木的，行為人拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

　　第四十五條 采伐林木的單位或者個人沒有按規定完成更新造林任務的，發放采伐許可證的部門有權不再發給采伐許可證，直到完成更新造林任務為止;情節嚴重的，可以由林業主管部門處以罰款，對直接責任人員由所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

　　【釋義】 本條是關于沒有完成更新造林任務的行為的處罰。

　　一、更新造林是已經采伐林木的單位或者個人的一項法定義務。對已經采伐過的林地要更新造林，這是貫徹對森林資源實行“采育結合、永續利用”方針的具體體現。本法第三十一條第一項規定“成熟的用材林應根據不同情況分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應當嚴格控制，并在采伐的當年或者次年內完成更新造林”，第三十五條規定“采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規定的面積、株數、樹種、期限完成更新造林任務，更新造林的面積和株數不得少于采伐的面積和株數。”

　　二、本條所稱的“沒有按照規定完成更新造林的”，是指依法取得林木采伐許可證，并完成了采伐作業的單位和個人，未按規定的期限、面積、樹種、株數等完成更新造林任務的行為。沒有按照規定完成更新造林任務的行為，可以是法人單位或者其他組織，也可以是公民個人。

　　根據本條規定，對采伐林木的單位和個人沒有按規定完成更新造林任務的，發放采伐證的部門有權不再發采伐許可證，直到完成更新造林任務為止;對拒不完成更新造林任務、屢次不完成更新造林任務或者經主管部門多次告知仍不完成更新造林任務等，可以由林業主管部門處以罰款。對未按規定完成更新造林任務單位的直接責任人員可以由所在單位或者上級主管部門給予行政處分。

　　這里需要說明的是，本法規定的“補種樹木”與“更新造林”不能混為一談，這兩種行為的性質不相同。“補種樹木”是指林業主管部門對于盜伐、濫伐或者其他毀林行為的行為人給予的一種帶強制性的處罰，而“更新造林”則是依法采伐林木的單位和個人應履行的法定義務。

　　第四十六條 從事森林資源保護、林業監督管理工作的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的有關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

　　【釋義】 本條是關于對從事森林資源保護、林業監督管理的國家機關工作人員瀆職的處罰。

　　一、本條是這次修改的森林法新增加的條款。這是根據實踐中出現的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的工作人員在涉及林業管理方面濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，給森林資源造成破壞或給國家造成重大損失的實際情況而新增加的規定。

　　二、本條所說的林業主管部門的工作人員是指林業主管部門內部的行政管理人員和依法履行林業主管部門管理職能的人員，如林業主管部門內部的林業公安、林政管理、野生動物保護、森林防火、野生植物保護、病蟲害防治、植物檢疫、種苗管理、自然保護區管理等從事森林保護、林業監督管理的工作人員。其他國家機關工作人員是指人民政府的工作人員或者依照法律規定履行職務涉及林業行業管理工作的人員，如人民政府中從事涉及林業管理的領導人員、海關、工商等部門的工作人員。

　　三、玩忽職守是指從事森林保護、林業監督管理工作的林業主管部門工作人員和其他國家機關的工作人員對工作嚴重不負責任，致使森林資源遭受重大損失的行為。玩忽職守，包括兩種形式：一是放棄職守，不履行自己應該履行的職責;二是在履行職責的過程中，嚴重不負責任。“構成玩忽職守罪的行為人應該預見自己的行為可能發生危害社會的結果，因為疏忽大意而沒有預見，”或者已經預見而輕信能夠避免，以致發生這種結果。濫用職權是指從事森林資源保護，林業監督管理工作的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的有關工作人員超越法律、法規賦予的職權，擅自處理其無權決定、處理的事項。徇私舞弊是指從事森林資源保護、林業監督管理工作的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的有關工作人員在行使職權時，以權謀私，假公濟私，使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

　　四、根據本條規定，從事森林保護、林業監督管理工作的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的有關工作人員濫用職權，玩忽職守、徇私舞弊構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據《中華人民共和國刑法》第三百九十七條規定：“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定。國家機關工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定。”

　　根據本條規定，從事森林資源保護、林業監督管理工作的林業主管部門的工作人員和其他國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，情節輕微，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

　　第七章 附則

　　第四十七條 國務院林業主管部門根據本法制定實施辦法，報國務院批準施行。

　　【釋義】 本條是關于制定本法實施細則的規定。

　　一、根據本條的規定，本法的實施細則由國務院林業主管部門根據本法制定，并報國務院批準后施行。本條所稱的“根據本法”制定，是指國務院林業主管部門在制定實施辦法時，必須依據《中華人民共和國森林法》所確定的基本原則、基本制度和基本精神，而不能與《森林法》規定的基本原則、基本制度相抵觸。國務院林業主管部門已經在1986年制定了實施細則，于1986年4月28日報國務院批準，并于1986年5月10日由原林業部頒布實施。

　　二、全國人民代表大會常務委員會通過了《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》，對1984年9月20日由第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的《中華人民共和國森林法》作了若干修改，因此，國務院林業主管部門即國家林業局應當根據《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》，對1986年制定的實施辦法進行修改，重新報請國務院批準后施行。

　　第四十八條 民族自治地方不能全部適用本法規定的，自治機關可以根據本法的原則，結合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規定，依照法定程序報省、自治區或者全國人民代表大會常務委員會批準施行。

　　【釋義】 本條是對民族自治地方制定變通或者補充規定的規定。

　　一、所謂民族自治地方，按照1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國民族區域自治法》的規定，是指在統一的祖國大家庭內，在國家的統一領導下，在少數民族聚居的地區，根據當地民族關系、經濟發展等條件，并參酌歷史情況，可以建立以一個或者幾個少數民族聚居區為基礎的自治地方，由少數民族當家作主，管理本民族內部地方事務。我國的民族區域自治，是區域自治，它不是脫離一定地域，以民族為單位的所謂“民族自治”，也不是某些實行地方分權的國家所采取的一般的“地方自治”，而是中華人民共和國不可分離的部分。在國家的行政區域劃分中，我國的民族自治地方為自治區、自治州、自治縣;自治區相當于省、直轄市一級，自治縣相當于縣一級，自治州的行政地位介于自治區、自治縣之間，受本州所在的省或者自治區領導，其行政地位相當于設區的市或者地區行政公署。自治區、自治州、自治縣一律受中央的統一領導。自治地方的自治機關，是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。

　　二、按照《民族區域自治法》的規定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。同時，上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行。

　　因此，本條規定，民族自治地方不能全部適用本法規定的，自治機關可以根據本法的原則，結合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規定，依照法定程序報省、自治區或者全國人民代表大會常務委員會批準后施行。

　　第四十九條 本法自1985年1月1日起施行。

　　【釋義】 本條是關于本法生效日期的規定。

　　一、法律的生效日期，是指一部法律制定出來以后從何時開始起正式實施，也就是說從何時起正式具有法律效力。法律的生效日期，主要涉及兩個問題：1.生效日期的確定問題。一部法律從何時開始生效，取決于這部法律對生效日期是如何進行規定的。我國以前制定的法律中，對生效日期的規定，大體上可以分為以下三種情況：第一，直接在法律中規定“本法自X年X月X日起施行”;第二，在法律條文中沒有直接規定具體的生效日期，而只是規定“本法自公布之日起施行”，但法律何時公布，根據《中華人民共和國憲法》第八十條關于“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律，……”的規定，由國家主席發布主席令來確定;第三，規定一部法律的生效日期取決于另一部法律的生效日期。《森林法》的生效日期，是屬于上述的第一種情況，即直接規定了“本法自1985年1月1日起施行”。

　　2.溯及力的問題。法律的溯及力問題，是指法律生效以后能適用于生效以前的行為和事件，如果適用，就表明有溯及力。如果不能適用，就表明沒有溯及力。一部法律如果有溯及力，必須在條文中作出明確的規定，《森林法》對溯及力問題沒有作出規定，表明本法沒有溯及力，即不能適用于本法生效以前的行為和事件。

　　二、《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》的生效日期以及與修改前的《森林法》的銜接問題。第一，關于生效日期。1998年 4月 29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》中明確規定：“本決定自1998年7月1日起施行”，按照這一規定，該決定的生效日期為1998年7月1日。第二，關于與修改前的《森林法》的銜接問題。由于《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》自1998年7月1日起生效，因此，在1998年7月1日以前，1984年通過、1985年起生效的《森林法》仍然有效，執行機關仍然按照《森林法》的規定執行。但是，自1998年7月1日起，已經被《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》修改的條文，不再有效，必須執行修改后的條文。

北京圣運律師為您整理關于本文的法律熱搜話題

●新修訂中華人民共和國森林法全文

●2019年中華人民共和國森林法全文最新版

●中華人民共和國最新森林法全文

●新中華人民共和國森林法

●中華人民共和國森林法總則

●中華人民共和國森林法森林法

●最新版中華人民共和國森林法

●2019年中華人民共和國森林法全文最新版

北京圣運律師事務所為您推薦與本文相關內容閱讀

●2025年中華人民共和國消防法釋義（一）:今日政策法律更新

●2025年中華人民共和國消防法釋義(三):今日政策法律更新

●2025年中華人民共和國消防法釋義(四):今日政策法律更新

●2025年中華人民共和國消防法釋義(二):今日政策法律更新

●中華人民共和國招標投標法實施條例釋義全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國土地管理法釋義：第六十二條:今日政策法律更新

●中華人民共和國土地管理法釋義：第七十六條:今日政策法律更新

●中華人民共和國水法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國安全生產法釋義2025全文:今日政策法律更新

●2025年中華人民共和國刑法釋義一:今日政策法律更新

●2025年中華人民共和國刑法釋義二:今日政策法律更新

●中華人民共和國商標法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國著作權法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國專利法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國個人獨資企業法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國固體廢物污染環境防治法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國放射性污染防治法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國農業機械化促進法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國港口法釋義2025全文:今日政策法律更新

●中華人民共和國公務員法釋義2025全文:今日政策法律更新

來源：中國法院網-中華人民共和國森林法釋義2025全文，中華人民共和國森林法總則