內(nèi)容提要:征地補(bǔ)償款的村級(jí)分配在當(dāng)前實(shí)踐中具有諸多缺陷,造成矛盾突出。本文從利益分化與沖突的角度分析了現(xiàn)有村級(jí)分配規(guī)則的形成及其缺陷,研究了與征地補(bǔ)償款分配相關(guān)的3個(gè)主要理論問(wèn)題。研究認(rèn)為征地補(bǔ)償款的村級(jí)分配應(yīng)該考慮到后代人的利益;安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸屬于被征地農(nóng)民;土地集體所有本質(zhì)上是集體成員按份共有,土地補(bǔ)償費(fèi)的分配比例應(yīng)視情況而定;征地補(bǔ)償款不應(yīng)作為生產(chǎn)性集體公共產(chǎn)品的投資來(lái)源。本文的研究對(duì)于解決當(dāng)前征地補(bǔ)償款村級(jí)分配資源配置的低效率,構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

1.引言

于存在市場(chǎng)與政府失靈,在我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,既存在農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的代價(jià)性損失,也有過(guò)度性損失Ⅰ和過(guò)度性損失Ⅱ,因此大量集體土地被征收以及由此帶來(lái)的征地補(bǔ)償款分配問(wèn)題便成為涉及面廣、敏感度高、處理難度大的問(wèn)題。特別在城市邊緣區(qū),巨額征地補(bǔ)償款如何分配已成為影響當(dāng)前基層干群關(guān)系和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì):目前全國(guó)1/3以上的群眾上訪可歸因于土地問(wèn)題,而其中60%左右直接由征地引起。

征地補(bǔ)償款包括土地補(bǔ)償費(fèi)、附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)三項(xiàng)。《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用,不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用;由其他單位安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。”實(shí)踐中考慮到各種情況,土地補(bǔ)償費(fèi)完全歸屬于集體顯然是不現(xiàn)實(shí)的,注意到大量被征地農(nóng)民是自主就業(yè)及安置的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性,安置補(bǔ)助費(fèi)全部歸屬于安置單位也是不合理的。更為嚴(yán)重的是征地補(bǔ)償款集體內(nèi)部分配比例不合理,使用不公開(kāi)、賬務(wù)處理不規(guī)范甚至貪污、挪用、揮霍等問(wèn)題,嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益。因此,一些省份(如河南和山西)詳細(xì)規(guī)定了征地補(bǔ)償款的村級(jí)分配原則、比例和資金監(jiān)管。

中共中央2008年10月19日公布了中共十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》,決定指出:改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地,按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。目前,學(xué)術(shù)界的研究也主要集中于征地增值收益如何在地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間分配。一個(gè)共識(shí)是后者所得補(bǔ)償過(guò)低,其假設(shè)被征地農(nóng)民得到了其應(yīng)有的所有補(bǔ)償。但是對(duì)于征地補(bǔ)償款的村級(jí)分配問(wèn)題卻漠不關(guān)心,零星的討論也僅限于從司法角度解決此類糾紛案件如何審理問(wèn)題,或者對(duì)分配中不合理現(xiàn)象的描述及對(duì)策研究。本文則從利益分化與沖突的角度分析了村級(jí)分配規(guī)則的形成及其缺陷,研究了與征地補(bǔ)償款分配相關(guān)的三個(gè)主要理論問(wèn)題。

2.研究范圍與前提

本文的研究范圍是農(nóng)村土地征地及其補(bǔ)償分配問(wèn)題,城市邊緣區(qū)作為城市與鄉(xiāng)村結(jié)合地帶,由于其社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件優(yōu)越,是城市化的前沿地區(qū)和城市擴(kuò)張方向,也是城市產(chǎn)業(yè)布局和建設(shè)用地拓展的主要區(qū)域。這決定城市邊緣區(qū)土地征收具有大規(guī)模、頻率較高的特征。該區(qū)域人口集中,人均耕地?fù)碛辛糠浅Ｉ?且土地升值快。考慮到集體土地可能短時(shí)間內(nèi)被大量征收和土地區(qū)位差異導(dǎo)致地價(jià)嚴(yán)重分化,城市邊緣區(qū)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)穩(wěn)定,幾乎不存在“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”的現(xiàn)象。由于城市邊緣區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高,巨額補(bǔ)償款如何分配已成為農(nóng)民極為關(guān)心的問(wèn)題,使之成為矛盾最為突出的區(qū)域。

本文的研究是基于以下政策和制度不變?yōu)榍疤岬?(1)國(guó)家所有和集體所有兩種土地所有制;(2)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按人口均分;(3)承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法長(zhǎng)期不變。這就意味著集體內(nèi)部人均實(shí)際占有土地面積可能存在嚴(yán)重不均等。

3.利益分化與沖突:村級(jí)分配規(guī)則的形成及缺陷

依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》,村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,依法有權(quán)管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn),基層政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這意味著征地補(bǔ)償款在集體內(nèi)部如何分配屬于村民自治的范疇。關(guān)于征地補(bǔ)償款如何分配,一般由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議2/3以上同意決定,報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。然而這一做法存在明顯的缺陷:“多數(shù)人的暴政”。著名的“投票悖論”,或“孔多塞悖論”指出通過(guò)“多數(shù)原則”實(shí)現(xiàn)個(gè)人選擇到集體選擇的轉(zhuǎn)換過(guò)程中存在障礙或非傳遞性,個(gè)人偏好無(wú)法轉(zhuǎn)為社會(huì)偏好,這是所有公共選擇規(guī)則都難以避開(kāi)的兩難問(wèn)題,也是阿羅不可能性定理衍生出的難題。

根據(jù)阿羅研究,如果一個(gè)社會(huì)決策機(jī)制能夠同時(shí)滿足個(gè)人偏好的良好性狀和無(wú)限制性、弱帕累托原則和獨(dú)立性假設(shè),那么它必然是一個(gè)獨(dú)裁統(tǒng)治:所有的社會(huì)偏好順序就是一個(gè)人的偏好順序。在關(guān)于征地補(bǔ)償款的集體投票中,往往將土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助費(fèi)統(tǒng)一安排。這是因?yàn)槊恳淮握鞯厣婕暗霓r(nóng)戶只是少數(shù),處于弱勢(shì)地位,這就決定其對(duì)分配規(guī)則形成的影響力十分有限,而最終由與征地?zé)o關(guān)的其他多數(shù)人的意見(jiàn)決定。在這過(guò)程中,往往也受到家族利益、社會(huì)風(fēng)氣以及村官的能力和品行等不確定因素影響,因此制定出來(lái)的分配方案往往千差萬(wàn)別。作為自治組織所制定出來(lái)的分配方案,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府是不便做過(guò)多干預(yù)的,加之其同村官存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,審批的公正性受到置疑,這直接損害了被征地戶的利益。

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內(nèi)容審核：黃旭暉律師

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