一、前言 目前世界上各個國家征地制度中關(guān)于征地分別有土地征用、土地征收和土地征購等三種不同叫法，西方一些國家一般用“土地征購”。我國現(xiàn)行征地制度是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，很長時間一直用“土地征用”一詞，其基本特征是政府的壟斷性和低價補(bǔ)償性。 現(xiàn)行《土地管理法》中將原來的“征用”修改為了“征收”。這一重要修改，既確定了國家為了公共利益的需要有權(quán)征收、征用公民個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體土地，又確定了國家實施征收、征用必須遵循目的正當(dāng)性（公共利益）、程序正當(dāng)性（依據(jù)法律規(guī)定）和必須給予被征收人、被征用人補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。這對于完善征收、征用土地制度，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范國家權(quán)力具有重大意義。 二、土地征收與土地征用的概念 土地征用是指國家依據(jù)公共利益的理由強(qiáng)制取得民事主體財產(chǎn)使用權(quán)的行為；土地征收指國家依據(jù)公共利益的理由，強(qiáng)制取得民事主體所有權(quán)的行為。 征收和征用通過運用國家強(qiáng)制力而對公民私有財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，征收具有永久性，征用具有臨時性。兩者的相同點是：都具有公共利益目的，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。但它們在法律上是不同的。 首先，從法律效果上而言，征收主要是所有權(quán)的改變，征用則是使用權(quán)的改變。征收是國家從被征收人手中直接取得所有權(quán)或者其他權(quán)利的行為，其結(jié)果是權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移；征用則僅是緊急狀態(tài)下的強(qiáng)制使用，一旦緊急狀態(tài)結(jié)束，被征用的物體應(yīng)如數(shù)返還給原權(quán)利人。《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的情形，實際上是征收，而其中規(guī)定的臨時用地的情況，則是征用。 其次，征收、征用以后的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是不同的。在征用的情況下，因為所有權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，如果標(biāo)的物沒有毀損滅失，就應(yīng)當(dāng)返還原物，而征收的情況下，不存在返還的問題。由于征收是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，對被征收人造成的損失更大，對其的補(bǔ)償也更高一些。 第三，征收和征用的適用條件也不同。征用一般是臨時性的緊急狀態(tài)中適用，而征收則是基于公共利益而采用的。我國修憲建議區(qū)分這兩個概念，對于明確不同的法律關(guān)系，處理好公共利益和私有財產(chǎn)權(quán)的限制的關(guān)系具有重要意義。 三、土地征收、征用的條件 土地征收和征用制度作為國家強(qiáng)行取得或強(qiáng)行使用農(nóng)民集體土地的制度，相對于物權(quán)絕對性原則和契約自由原則而言，屬于一種例外規(guī)則；因此，《憲法》及其他法律嚴(yán)格規(guī)定了征收和征用的條件，主要有三條： 一是必須是出于公共利益的需要，以確保征收、征用范圍的合法性。 土地征收、征用規(guī)則應(yīng)嚴(yán)格限定公共利益目的，設(shè)立“公共利益需要”的認(rèn)定程序，包括公共目的和公共用途采取狹義的從嚴(yán)解釋，以國家行為或代表公眾利益的土地利用行為為限。在使用目的上，公共利益使用包括公益性、非經(jīng)營土地使用，如國家機(jī)關(guān)、公益性社會團(tuán)體和事業(yè)單位，以及具有公用事業(yè)性質(zhì)的經(jīng)營性使用。明確界定政府土地征收、征用權(quán)和范圍，不僅與中央解決三農(nóng)問題的精神相一致，更事關(guān)國家社會的穩(wěn)定和發(fā)展。 二是必須符合法律程序。 新《土地管理法》規(guī)定了更加嚴(yán)格的征地程序，包括任何建設(shè)項目用地都必須符合土地利用規(guī)劃；將征地的審批權(quán)集中到國家和省級政府，取消了市、縣級政府的征地審批權(quán)；城鎮(zhèn)建設(shè)由按項目報批征地變?yōu)榘匆?guī)劃和年度用地計劃，按批量報批轉(zhuǎn)用和征用，具體建設(shè)項目供地可由市、縣政府批準(zhǔn)；規(guī)定征地要公告。國家推行“統(tǒng)征”工作，建立了公開、公正、高效的征地程序。 三是必須及時合理的給予補(bǔ)償。 在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，應(yīng)該依法征地，運用市場機(jī)制，將征地價格與市場價格掛鉤，及時對失地農(nóng)民按公平、合理的市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，將土地“非農(nóng)化”過程中的增值收益在國家、集體、開發(fā)商和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，尤其是保證農(nóng)民取得足夠的土地增值收益，國家取得必要的增值稅收，同時讓開發(fā)商取得合理的地產(chǎn)經(jīng)營收入。 四、現(xiàn)行征地制度存在的突出問題 一是征地補(bǔ)償過低；二是“公共目的征地”無限擴(kuò)大，經(jīng)營性用地也采取征用方式；三是在實際征地過程中截留征地補(bǔ)償款。這些問題的實質(zhì)是公權(quán)嚴(yán)重侵犯私權(quán)，行政權(quán)利代替了農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)利。在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w，因而不能保證協(xié)調(diào)的公正性和征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)。近幾年，從經(jīng)辦的土地糾紛案件看，國家雖然陸續(xù)出臺了一些保障上述征地農(nóng)民權(quán)益的法律法規(guī)，但“爭地”矛盾并未見有效好轉(zhuǎn)。 五、土地征收征用制度有待研究的問題 一是相關(guān)法律有待完善。依法完善農(nóng)民集體土地所有權(quán),規(guī)范征地制度，規(guī)范政府、主要是地方政府的行為是保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵，在征地過程中必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位，強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。 二是科學(xué)界定“公共利益”問題。由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未做出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍做出明確限定。 三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。土地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的土地征收、征用目的，分別制定不同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即公益目的的土地征收、征用，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法條例》的規(guī)定，但根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，應(yīng)提高征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)；非公益目的的土地征收、征用，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)宜適當(dāng)提高，應(yīng)盡可能采用市場機(jī)制，將征地價格與市場價格掛鉤，按公平的市場價格對失去土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍要擴(kuò)寬。 四是補(bǔ)償受益人范圍問題。土地征收征用補(bǔ)償受益人包括：集體、土地承包經(jīng)營權(quán)人，依據(jù)《土地承包經(jīng)營法》獲得土地使用權(quán)的實際使用人。 [page]五是補(bǔ)償方式問題。對土地權(quán)利人的賠償既包括其財產(chǎn)的直接損失、間接損失，也包括土地在作其他用途后對相鄰?fù)恋氐牟涣加绊懙馁r償，重新安置的困難賠償。目前主要采用一次性“買斷式”補(bǔ)償，能否考慮采用多種方式，例如股份制方式或其他經(jīng)濟(jì)組織形式等。 六、我國關(guān)于征收與征用的法律制度 （一）2004年3月14日通過的《中華人民共和國憲法修正案》 第二十條 憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” （二）2004年8月28日通過的《中華人民共和國土地管理法》作如下修改： 一、第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”二、將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。 （三）自2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。 征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。 征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。 任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費等費用。 （作者：魯玉春，河南文豐律師事務(wù)所）

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內(nèi)容審核：吳海麗律師

來源：臨律-土地征收與征用法律問題辨析，土地征收與征用法律問題辨析