收回國有土地使用權補償法律問題 閆鳳翥 【目錄】 1，引言 2，收回國有土地使用權行為的法律屬性及方式 3，收回國有土地使用權補償程序及標準 【摘要】土地是不可再生的自然資源，由于我國采取最嚴厲的耕地保護制度，建設用地的供應與需求的矛盾日益突出，特別是具有財產(chǎn)屬性的國有建設用地更顯 緊缺。因城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展在國有建設用地的出讓、轉(zhuǎn)讓、收回等方面不停得進行轉(zhuǎn)換，形成了土地交易市場，土地價格便隨找市場的形成而形成。土地出讓、 轉(zhuǎn)讓市場法律法規(guī)比較全面，可以說有章可循。但是，針對政府收回土地程序、理由、補償?shù)葏s不完善，特別是有關收回土地補償問題幾乎是法律空白。政府收回國 有土地使用權如何補償、補償標準既無規(guī)范的程序法又無保障使用權人獲得公平合理的補償?shù)木葷緩剑芍^是政府單方市場。為了維護土地使用權人的合法權益， 筆者依照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合法理和具體情況就收回國有土地使用權補償程序、標準等問題提出幾點淺薄的看法，與同行共同切磋。 【關鍵詞】收回土地 土地使用權 土地補償 收回國有土地使用權是市縣人民政府及其土地行政主管部門的一項法定職責。收回的行為本身屬于行政行為，該行為還可能引發(fā)民事行為、犯罪行為等。因此，不是一種簡單的行政行為。 一、收回國有土地使用權行為的法律屬性及方式 由于我國實行社會主義公有體制，土地所有權實行國家所有和農(nóng)民集體所有，國有土地所有權由國務院代表國家行使，土地使用者只能獲得國有土地使用權，所 有權與使用權分離制度使得土地物權也同時分離。因此，所謂收回土地使用權既收回物權，依據(jù)物權法原理，物權非法定原因不被剝奪。因此，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定的 收回國有土地使用權法定事由歸納以下幾種收回的法律屬性及方式。 （一）行政處罰性“收回”方式 行政處罰性“收回”方式，是指因土地使用權人違反法律法規(guī)禁止性強制條款的規(guī)定，由市縣人民政府依照法律法規(guī)的規(guī)定決定收回土地使用權的行為。該方式的法律依據(jù)是： 1、《土地管理法》第37條第1款“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應 當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未 使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種”。 2、《城市房地產(chǎn)管理法》第25條：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土 地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回 土地使用權；但是，因不可抗力或者政府，政府有關部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外”。 3、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條第2款：“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰” 。 （二）土地使用權使用期滿“收回”收回方式 國有土地使用權在與使用權人簽訂使用權出讓合同時就依法約定了土地使用年限，當使用年限期滿前使用權人沒有申請續(xù)期的，或者雖申請續(xù)期但未獲批準，政府將土地“收回”的行為。該方式的法律依據(jù)是： 1、《土地管理法》第58條第1款第3項：土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的； 2、《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”。 3、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記”。 （三）法定事由“收回”方式 依法定事由的“收回”，是指土地使用者在沒有違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，因發(fā)生某種法律法規(guī)規(guī)定應當收回土地使用權的事件，而被土地行政主管部 門收回土地使用權。這里需要說明的是，首先，土地使用者沒有違反法律法規(guī)的行為，其次，發(fā)生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如單位遷移、解散、撤 銷、破產(chǎn)，也可能是國家方面的原因，如為了公共利益，或者為了實施城市規(guī)劃。該方式的法律依據(jù)是： 1、《物權法》第148條：建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應的出讓金。 【備注】第42條 征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。 2、《土地管理法》第58條第1款第1、2、4、5項；《土地管理法》第58條第1款：“有下列情況之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權： （1）為公共利益需要使用土地的； （2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的； （3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的； （4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的； （5）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。 3、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償”。[page] 4、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條第1款 “國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應的補償”。 5、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條第1款：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓”。 6、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 第50條：“在選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。 經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。二、收回國有土地使用權補償程序及標準 行政處罰性、使用期限屆滿“收回”方式，依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓條例》的規(guī)定均屬于“無償”收回土地使用權的情形，是否補償應區(qū)別對待，法定事由“有償”收回方式應當給予補償。 （一）土地補償標準及構(gòu)成 1、征地補償費。根據(jù)《土地管理法》第47條第2款，征地補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費組成。它是在將土地由原集體所有 征為國家所有的過程中，支付給被征地村和被征地農(nóng)民的補償性和安置性費用。因此，征地補償費的性質(zhì)，是土地所有權“轉(zhuǎn)權”時政府應當依法承擔的費用，如有 “轉(zhuǎn)嫁”土地使用者行為，在補償時應計算在補償成本中。 2、拆遷補償費。根據(jù)相關法規(guī)，拆遷房屋，應對被拆遷人進行補償安置。對被拆遷人來說，拆遷補償費是其失去房屋和土地使用權所得到的補償；對用地單位 來說，拆遷補償費是為獲得土地使用權而支付的費用。因此，拆遷補償費的性質(zhì)，是土地使用權“易手”并因土地使用權“易手”而支付給被拆遷人的補償費。該費 用屬于政府出讓前應承擔的開發(fā)費用，如有“轉(zhuǎn)嫁”開發(fā)商行為，在收回土地補償計算成本時應當給予補償。 3、征地規(guī)稅費。征地規(guī)稅費由耕地開墾費、耕地占用稅、新菜地建設基金、水利建設專項資金、新增建設用地有償使用費、征地管理費等六項費用組成。這些 資金是因土地由“農(nóng)用地”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;建設用地”從而轉(zhuǎn)為國家所有的費用，由報批的地方政府向省和中央政府繳納的費用。如有“轉(zhuǎn)嫁”土地使用人行為，在收回補 償成本核算時應計算在補償成本中。 4、土地出讓金。土地出讓金是土地使用者向國家支付的一定年限的土地使用權費用。“有償”收回土地使用權時應退還剩余年限的土地使用費既土地出讓金， 是土地出讓合同屬性決定的。退還不是補償屬性，是返還財產(chǎn)屬性，土地使用人發(fā)還土地使用權，代表土地所有人一方的市縣政府返還土地出讓金的交換是履行土地 出讓合同的表現(xiàn)，因此，不能將退還土地出讓金視為對土地使用人的補償。依據(jù)《物權法》第148條規(guī)定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收 回該土地的，應當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應的出讓金。”這里的42條是關于房屋征收的規(guī)定，因此提前收 回國有土地應依照征收房屋程序給予補償“并”退還相應“剩余年限”的土地出讓金。 5、土地使用權價值。土地使用權在使用中由于開發(fā)強度、投資大小、區(qū)域變化、土地供求狀態(tài)的因素影響。土地使用權可能增值，而且有的增值幅度很大。增 值的主要因素是使用權人因使用土地而產(chǎn)生。因此。《國務院城市拆遷條例》規(guī)定，拆遷城市房屋時按照拆遷時點的房地產(chǎn)市場價格進行評估給予補償，這里的“房 地產(chǎn)市場價格”就包含于土地使用權市場價格，市場價格就體現(xiàn)出“物”的價格屬性。物權的價值屬性既包括“增值”又包括“貶值”屬性。“有償”方式收回國有 土地使用權的應按照收回土地時間節(jié)點依法評估確認其價值，按照市場實際價格確定補償標準。“無償”收回國有土地使用權的依據(jù)處理原則分別處理。 （二）補償程序及法律依據(jù) 依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，“有償”收回國有土地使用權的程序應當采取：先行征收房屋及地上附著物，補償?shù)轿缓笤賹嵤?ldquo;收回”國有土地使用權。“無償” 收回國有土地使用權的程序應當采取：先行收回國有土地使用權，需要補償?shù)慕o予補償再拆除或沒收房屋及地上附著物，不需要補償?shù)闹苯硬鸪驔]收房屋及地上附 著物。沒有地上建筑物、構(gòu)筑物的直接收回土地。 1、“有償”收回國有土地使用權程序 第一步：修改規(guī)劃 依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第47條規(guī)定：有下列情形之一的，組織編制機關方可按照規(guī)定的權限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃：1、上 級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的；2、行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的；3、因國務院批準重大建設工程確需修改規(guī)劃的；4、經(jīng)評估確需 修改規(guī)劃的；5、城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關認為應當修改規(guī)劃的其他情形。 組織編制機關修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃前，組織編制機關應當對原規(guī)劃的實施情況進行總結(jié)，并向原審批機關報告；修改涉及城市總 體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經(jīng)同意后，方可編制修改方案。沒有《實施情況總結(jié)》或《專題報告》組織編制機關不得編 制修改方案。 組織編制機關為本級人民政府。 第二步：報批規(guī)劃 規(guī)劃的審批因規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃級別不同，審批的權限不同，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第13、14、15、16條規(guī)定，國務院、省級、市級、縣級均有批準權限： 國務院負責審批的有：省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、直轄市的城市總體規(guī)劃、省、自治區(qū)人民政府所在地的城市總體規(guī)劃、國務院確定的城市的總體規(guī)劃（由省、自治區(qū)人民政府審查同意后報國務院審批）。[page] 省級政府負責審批的有：省級政府管轄的行政區(qū)域除省會城市以外的城市總體規(guī)劃。 城市政府負責審批的有：城市轄區(qū)內(nèi)的縣政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。 縣級政府負責審批的有：除縣政府所在地鎮(zhèn)以外的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。 省級政府組織編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市、縣政府組織編制的總體規(guī)劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經(jīng)本級人民代表大會常務委員會審議。鎮(zhèn)政府組織編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經(jīng)鎮(zhèn)人民代表大會審議。 第二步：公示規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃直接涉及公眾生產(chǎn)、生活，財產(chǎn)權益等問題。因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取 論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。第8條明確規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關應當及時公布經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。 第三步：實施立項 市縣鎮(zhèn)府為實施總體規(guī)劃還應制定五年近期規(guī)劃，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用規(guī)劃，根據(jù)本級財政投資能力和上級財政支持政策水平，編制項目建議書或項目條件交給有關單位或公司實施。 第四步: 拆遷許可 項目承接單位或項目公司，按照《城市拆遷條例》規(guī)定有關拆遷程序辦理拆遷行政許可，獲得許可后及時公告。 第五步：補償安置 按照城市拆遷條例的規(guī)定，經(jīng)有資質(zhì)的房地產(chǎn)評估公司對房屋和土地依法按照市場交易價格進行評估，依據(jù)評估確定的標準簽訂補償協(xié)議，給予安置。《城市拆 遷條例》第24條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。” 需要遷移的被拆遷企業(yè)還應當為其提供遷移場地，因遷移營業(yè)損失還應補償。 有償“收回”方式的，征地補償費、拆遷補償費、征地規(guī)稅費和剩余年限的土地出讓金，應該由政府返還，其價格標準則應區(qū)別情況處理：因國家方面的原因， 如為了公共利益、實施城市規(guī)劃而收回土地使用權的，應按現(xiàn)時市場價格計算、返還四項費用，土地的增值歸土地使用者所有，以體現(xiàn)“有償”收回的法律規(guī)定。 第六步：拆除收地 實施補償完畢后，由國土資源部門將土地收回，注銷登記。政府再依據(jù)新的規(guī)劃確定土地用途，以招拍掛方式向社會公開出讓土地，原使用人仍然有權參與招拍掛，但必須按照新的土地出讓條件使用土地。 2,、“無償”收回國有土地使用權程序 第一步：查處違法用地立案 國土資源部門依據(jù)職權或舉報，發(fā)現(xiàn)土地使用人：1，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，連續(xù)二年未使用的；2，以出讓方式取得土地使用權進行房地 產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。滿二年未動工開發(fā)的；3，未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地情節(jié)嚴重 的。應當按收回國有土地違法案件立案調(diào)查。 第二步：處罰前履行告知、聽證 無償收回國有土地是一種嚴厲的行政處罰行為，因此應依據(jù)《行政處罰法》規(guī)定的程序，處罰機關履行告知、聽證等法定義務，確保處罰的公正性。 第三步：下達無償收回行政處罰決定在履行了法定處罰程序的前提下，依法由市縣人民政府作出處罰決定，決定收回國有土地使用權，同時就有關補償事項作出決定。 第四步：執(zhí)行決定收回土地 下達決定后，告知被處罰人行政爭議的救濟途徑。處罰決定在法定期限內(nèi)被處罰人沒有提出行政復議或行政訴訟，或者經(jīng)復議或訴訟維持了處罰決定的，處罰決定生效。生效后被處罰人拒不履行的申請法院強制執(zhí)行。 （三）“無償”收回補償原則 1、行政處罰性“收回”方式，作為對土地使用者違法行為的懲罰措施，從理論上講，不應向其支付任何費用，即“無償”收回。但如果土地使用者在取得土地 使用權前單獨替政府承擔了征地補償費、征地規(guī)稅費的，筆者認為；因為這些費用依法應由政府承擔，因此，應按土地使用者已經(jīng)支付的費用標準由政府返還。而拆 遷補償費、土地出讓金在行政處罰性“收回”土地使用權方式下，不應返還。 2、土地使用權期滿的“收回”，由于是依據(jù)《土地使用權出讓合同》的約定收回土地使用權，且土地使用者原支付的各類土地成本已在其數(shù)十年的土地使用過 程中折抵完畢，即土地成本的現(xiàn)值為“零”，因此不應向其支付任何費用。然而，土地成本的現(xiàn)值為“零”并不等于土地沒有價值。在土地增值并可能是現(xiàn)時價值數(shù) 倍于原土地價值，且房屋仍有實際價值和使用價值的情況下，雖然《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定“土地使用權期滿，土地使用權及其地 上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”，但是，對因購買商品房而取得土地使用權的購房人來講，該規(guī)定顯然與現(xiàn)行《物權法》有抵觸，依據(jù)《物權法》規(guī) 定屬于“自動續(xù)期”的使用權人，不應無償收回應給予補償。 【參考文獻】 1，中華人民共和國土地管理法； 2，中華人民共和國物權法； 3，中華人民共和國城市房地產(chǎn)法； 4，中華人民共和國行政處罰法； 5，中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法； 6，國務院《城市拆遷條例》； 7，國土部《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》

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內(nèi)容審核：黎雪雁律師

來源：中國法院網(wǎng)-收回國有土地使用權補償法律問題，收回國有土地使用權補償法律問題