我國農(nóng)村土地征用制度存在的弊端

(一)公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場(chǎng)購買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國家的土地征用權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

(二)土地征用程序不規(guī)范、限制了農(nóng)民的參與權(quán)

上文已述我國土地征用的程序，這些程序的規(guī)定僅是針對(duì)土地的保護(hù)，沒有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。從中我們可以看出在土地被征用的過程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭(zhēng)議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時(shí)農(nóng)民不管有何理由，都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。[1] 另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征用補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征用部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征用方以過大的權(quán)力，而被征用方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。

(三)征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而《土地管理法實(shí)施條例》又規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)才歸地上附著物及青苗的所有者所有。對(duì)農(nóng)民來說得到的補(bǔ)償僅僅是土地補(bǔ)償，安置補(bǔ)償，地上附著物和青苗的補(bǔ)償而對(duì)于鄰接地補(bǔ)償，殘存地補(bǔ)償，通損地的補(bǔ)償均未列入補(bǔ)償范圍。而《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。事實(shí)上土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真，而且法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外，這就決定在分配補(bǔ)償時(shí)農(nóng)民和集體不可能分享土地從被征用時(shí)的廉價(jià)到商業(yè)性用地所帶來的巨大利潤之間的差價(jià)。

(四)補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

我國相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出。自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度后，農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、村民小組三級(jí)所有。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時(shí)，兼顧了這三者的地位。然而，現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對(duì)集體土地所有權(quán)主體的多元化和不確定性的規(guī)定，造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。在土地未被征用時(shí)這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨分配補(bǔ)償金的時(shí)候，潛在的問題就充分暴露出來。由于產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。

在實(shí)際分配征地補(bǔ)償過程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5%-10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，60%-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)地方政府所得。[3] 其次是安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的主要是用來安置征地后剩余勞動(dòng)力的，由安置單位享有，但由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費(fèi)用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個(gè)人所享有，但許多地方并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留。

(五)補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。只在國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｓ捎趧趧?dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識(shí)，無法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。待僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個(gè)組織來負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。

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