我國農(nóng)村土地征用制度存在的弊端

(一)公共利益的范圍模糊，導致土地征用權(quán)濫用

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導致國家的土地征用權(quán)事實上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴重浪費。

(二)土地征用程序不規(guī)范、限制了農(nóng)民的參與權(quán)

上文已述我國土地征用的程序，這些程序的規(guī)定僅是針對土地的保護，沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)利的保護。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。從中我們可以看出在土地被征用的過程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準之后才公告，這時農(nóng)民不管有何理由，都不會影響征地方案的實施。[1] 另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征用補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征用補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征用部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征用方以過大的權(quán)力，而被征用方連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。

(三)征用補償范圍和標準不合理

《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補償費用只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。而《土地管理法實施條例》又規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費才歸地上附著物及青苗的所有者所有。對農(nóng)民來說得到的補償僅僅是土地補償，安置補償，地上附著物和青苗的補償而對于鄰接地補償，殘存地補償，通損地的補償均未列入補償范圍。而《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。其補償標準計算的基準是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會經(jīng)濟條件如農(nóng)產(chǎn)品價格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價因素無關(guān)。事實上土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種標準導致法定的征地補償標準較土地實際產(chǎn)出價值而言往往失真，而且法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外，這就決定在分配補償時農(nóng)民和集體不可能分享土地從被征用時的廉價到商業(yè)性用地所帶來的巨大利潤之間的差價。

(四)補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重

我國相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度后，農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、村民小組三級所有。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時，兼顧了這三者的地位。然而，現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴格界定，對集體土地所有權(quán)主體的多元化和不確定性的規(guī)定，造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。在土地未被征用時這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當面臨分配補償金的時候，潛在的問題就充分暴露出來。由于產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織相互爭當所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，導致真正的所有權(quán)主體不能享受應該享有的利益。

在實際分配征地補償過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，如果土地出讓成本價為100%，則農(nóng)民只得5%-10%，村級集體經(jīng)濟組織得25%-30%，60%-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級地方政府所得。[3] 其次是安置補助費的分配，安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的，由安置單位享有，但由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應由農(nóng)民個人所享有，但許多地方并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留。

(五)補償方式單一，安置責任不明確。我國農(nóng)村土地征用補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部《關(guān)于加強征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預留地和土地使用權(quán)入股補償?shù)姆绞健Ｓ捎趧趧佑霉ぶ贫劝l(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農(nóng)民的安置。

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