編者注：今年的政府工作報告明確指出，要穩(wěn)步實施城市更新行動，推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城中村改造，打造宜居、智慧、韌性城市。由此可見，城中村改造仍是重點關(guān)注的工作，而且隨著城市的不斷發(fā)展，城中村改造已經(jīng)成為各級政府在推進城市化進程中必須重視的問題之一。

一、城中村改造重難點

①整體效率低下

當(dāng)前城中村邊界不斷擴展，人口眾多且錯綜復(fù)雜，城中村管理效率、規(guī)劃效率、資源利用效率等均較低。由于大量城中村位于城市中心地帶，且經(jīng)濟發(fā)展步伐不一、資源分配不均等進一步加劇了城市內(nèi)部分化，部分城市內(nèi)部甚至逐步形成“新二元結(jié)構(gòu)”。

②改造資金短缺

城中村改造資金因受現(xiàn)有居民賠償、長周期開發(fā)資金、資金使用效率和回報率等因素影響，如何有效引入社會資本、有效進行資金分配等仍是關(guān)鍵難題。尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)在缺少利益驅(qū)動的前提下，資本投入小，而且市政府也不可能負(fù)擔(dān)如此龐大的費用，因此導(dǎo)致出現(xiàn)資金滯后，阻礙城中村改造工作的順利開展。

③利益主體復(fù)雜

城中村改造涉及地方政府、居民、開發(fā)商等各利益相關(guān)方，由于各方利益訴求不同，項目進程也常因此受到干擾。此外，還會涉及土地產(chǎn)權(quán)等問題，改造問題將更加復(fù)雜，所以如何有效平衡各方利益也是亟須解決的難題。

在政府層面，實際的監(jiān)管過程中其監(jiān)管力度并不強，以至于改造過程中出現(xiàn)各種問題，同時政府對城中村改造的相關(guān)人員缺乏必要的激勵機制，導(dǎo)致改造的積極性不高。在開發(fā)商層面，作為改造投資者主要關(guān)心自身的收益以及投資的風(fēng)險。在居民層面，部分村民思想仍然保守，只注重眼前利益，對城中村改造普遍心存顧慮，未能給予積極有效地配合，影響了改造工作的進展。

④缺乏整體統(tǒng)籌

許多地方在進行城中村改造時缺乏整體統(tǒng)籌，導(dǎo)致相關(guān)配套措施不足，而且在規(guī)劃指標(biāo)配置、拆遷安置、復(fù)建、補償、社會保障等重點工作方面，由于政府對相關(guān)改造工作要求時間緊、任務(wù)急，因而在相關(guān)集體及村民物業(yè)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定、土地拆遷補償、社會保障等管理措施上，考慮得不夠全面和細(xì)致，導(dǎo)致整體改造效果不理想。

⑤后續(xù)監(jiān)管扶持難

為了縮短居民等待回遷時間，政府允許開發(fā)商在建設(shè)安置房時在符合規(guī)劃、消防要求的前提下，先行動工，后補手續(xù)。這一做法雖減少了部分安置壓力，但卻未能形成完整的審批監(jiān)管程序，致使部分開發(fā)商擅自調(diào)整規(guī)劃方案，造成住房品質(zhì)難以保障、回遷時間無法確定等問題。另外，手續(xù)不全的改造項目因無法通過聽證，無法享受相關(guān)政策的扶持和優(yōu)惠，為改造項目帶來了難題。

二、如何破局城中村改造

①科學(xué)規(guī)劃用地布局

在城中村改造過程中，將各類閑置土地納入其中，對不合理用地進行預(yù)防和控制，編制控制性和修建性的詳細(xì)規(guī)劃可以防止無序建設(shè)活動的蔓延。同時按照城市居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進行多方案的比較，加強規(guī)劃的事先控制和管理，合理規(guī)劃土地用途。堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、有序推進、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的原則，結(jié)合城市總體規(guī)劃及城中村的具體情況，創(chuàng)新和改革改造模式，加強規(guī)劃的分類指導(dǎo)，做到規(guī)劃切合實際、切實可行。

②優(yōu)化審批手續(xù)流程

城中村改造遠(yuǎn)比一般項目涉及的環(huán)節(jié)多、周期時間長，因此建立合理、高效的并聯(lián)審批和一站式審批，可避免各部門之間出現(xiàn)不必要的問題以及糾紛。特別是建設(shè)工程項目面臨著審批手續(xù)繁瑣、審批時間周期長等問題，不僅增加了建設(shè)主體的工作量，還影響了改造項目的進度。因此，在合法依規(guī)的前提下，進一步簡化審批手續(xù)、縮短時間，加快工程建設(shè)進度，使群眾盡快享受改造成果。

③完善各項配套政策

加大對城中村改造項目的支持力度，可出臺系列扶持政策來提高改造工作的積極性。完善征地拆遷保障機制，堅持統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征拆程序，接受群眾監(jiān)督，切實維護拆遷安置對象的切身利益。還要通過民意調(diào)查、咨詢意見等方式，制定合理的符合村民實際需要的補償辦法，讓廣大村民充分理解改造方案，消除他們的疑惑，并爭取最大程度的支持。同時，在保障村民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，尊重歷史情況，妥善解決歷史遺留問題。

④合理協(xié)調(diào)各方利益

由于宏觀調(diào)控和城市土地資源的日益緊缺，許多城市已進入城中村和舊城改造的過程。在持續(xù)大量城中村項目開發(fā)的背景下，相關(guān)政府及部門需要盡快完善就業(yè)機制，使城中村改造順利進行。同時，還要對城中村的村民實行就業(yè)優(yōu)先的原則，為城中村村民提供一定的就業(yè)保障，進一步拓寬村民的就業(yè)渠道，從而減少城中村改造的阻力。

此外，政府可適當(dāng)提供啟動資金和低息貸款，并為改造劃撥改造配套用地，用于居民臨時安置。開發(fā)商還要對統(tǒng)建改造房屋給予一定規(guī)劃控制指標(biāo)的放寬，減輕人們的經(jīng)濟壓力。在村民的思想觀念方面，在城中村改造過程中應(yīng)努力轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的思想，逐步樹立市場意識和行為方式，使村民熟悉并掌握科學(xué)文化知識和技術(shù)，從而使城中村改造得以落實和推進。

⑤依法控制違規(guī)建筑

在項目開發(fā)全過程引入社會資本，通過資本市場的價值發(fā)現(xiàn)功能有效優(yōu)化行業(yè)布局，提高項目在建造、運營等過程中的效率和質(zhì)量。若發(fā)現(xiàn)城中村中違規(guī)建筑，需要嚴(yán)格查處，并且開展農(nóng)居普查，將現(xiàn)有的村容村貌、居民情況記錄資料并建檔，為居民管理工作打好基礎(chǔ)。另外，需要加強監(jiān)督控制，杜絕出現(xiàn)新的違規(guī)建筑。加大執(zhí)法力度，加快建設(shè)外來人員公寓，多渠道解決外來人員的住房問題。

總結(jié)

城中村改造作為城市更新的重要組成部分，對改善民生、擴大內(nèi)需、推動城市高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。匯聚各方力量做好資金的平衡、利益的統(tǒng)籌、品質(zhì)的提升等工作，把城中村區(qū)域改造成為經(jīng)濟繁榮、生活環(huán)境優(yōu)美、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、社會文明、管理科學(xué)的新型城市社區(qū)。

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內(nèi)容審核：范美華律師

來源：臨律-研究｜城市更新戰(zhàn)略背景下如何破局城中村改造，，城中村改造與城市更新