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什么是城中村改造平衡用地，占補平衡和增減掛鉤的區別:今日城中村改造更新

發布時間：
2024-12-06 12:51:55
作者：
圣運律師
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什么是城中村改造平衡用地,一文說透建設用地指標（含占補平衡及增減掛鉤）, 在實踐中，建設用地指標經常出現被混用的情況，如“土地指標”、“用地指標”、“占補平衡指標”、“補充耕地指標”等，本文對建設用地指標的政策沿襲進行了梳理，并對

什么是城中村改造平衡用地，占補平衡和增減掛鉤的區別:今日城中村改造更新

一、什么是城中村改造平衡用地,一文說透建設用地指標（含占補平衡及增減掛鉤）

      在實踐中，建設用地指標經常出現被混用的情況，如“土地指標”、“用地指標”、“占補平衡指標”、“補充耕地指標”等，本文對建設用地指標的政策沿襲進行了梳理，并對涉及的占補平衡、增減掛鉤進行了介紹，相信看過本文，大家再也不會傻傻分不清楚了。
第01章概念釋義
      在實踐中，建設用地指標經常出現被混用的情況，如“土地指標”、“用地指標”、“占補平衡指標”、“補充耕地指標”等，建設用地指標是國家對特定區域在特定期限內的建設用地總規模進行控制的規模指標。
第02章指標分解及新增指標的趨勢
      首先，根據《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》及調整方案，確定了各省份不同特征年的建設用地總規模、耕地保有量及基本農田保護面積(其他約束性指標在此不表)，各省向下分解至市及區縣;其次，各地方政府先根據土地利用總體規劃，對一定時期內的建設用地總規模進行控制，之后每一年，通過土地利用年度計劃進行管理;最后，在每一年的實際工作中，縣以上地方政府對本地建設用地總規模進行動態管理。
第03章破解指標限制的手段
      由于建設用地指標的總量限制及未來新增建設用地指標的日趨收緊，對具體區域來說，如何獲得足夠的建設用地指標以供應城市的擴容發展，則越來越成為需要考慮的問題，目前破解的主要手段包括兩大類，即增量與存量。
      首先從增量入手，即常規的新增建設用地計劃指標(實踐中一般稱為新增建設用地指標，下同)，但土地本身屬于存量資源(除了人工填海造地等手段屬于增量)，新增建設用地一般意味著其他用地(“土地分為農用地、建設用地和未利用地”，此處的其他用地主要指農用地及未利用地)向建設用地的轉換，而我國又“對耕地實行特殊保護”，因此，若涉及農用地中的耕地(農用地主要包括耕地、園地、林地、草地及其他用地)，則需考慮占補平衡制度。
      其次從存量入手，通過增減掛鉤指標、工礦廢棄地復墾等，增加流量的靈活性”及附件5“逐步增加城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發等流量指標”，增減掛鉤指標、工礦廢棄地復墾則成為存量層面破解建設用地指標限制的重要手段。
第04章增量破局:新增指標
1、定義及趨勢
      新增建設用地量，包括建設占用農用地和未利用地”，即新增建設用地指標的內涵為農用地、未利用地向建設用地的轉換，當然，各級政府每年有一定的配額。
2、占補平衡制度
      在農用地中的耕地(其他用地無此制度)向建設用地的轉換中，有一個特殊制度——占補平衡(又稱補充耕地)尤其需要注意。
1、定義
      根據《中華人民共和國土地管理法(2004修正)》第三十一條:“國家實行占用耕地補償制度，非農建設經批準占用耕地的，應由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定交納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”，此處的占用耕地補償制度，即實踐中所謂的“占補平衡”。
2、補充耕地的方式
      根據《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(詳見附件10)中規定，“通過土地整理、復墾、開發等推進高標準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質量，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，落實補充耕地任務”，“統籌實施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經核定后可用于落實補充耕地任務。”
      但我國各地區自然環境差異巨大，部分地區(尤其沿海城市化率較高的發達地區)并不具備補充耕地條件，因此，跨市一級的異地占補平衡則提上了日程，其中又可分為省內或跨省異地占補平衡。
3、省內補充耕地指標流轉
      對于省內補充耕地指標的流轉，多個省份均出臺了省內調劑管理辦法或交易管理平臺。
      由于《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》中對耕地保有量的約束性指標以省一級為主體，因此，即使部分省份并未出具省內流轉管理辦法，補充耕地指標在省內流動也并沒有太大阻礙，在不久的未來，預期省內補充耕地指標流轉將基本無障礙。
4、跨省補充耕地指標流轉
      2018年，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》(詳見附件12)規定，“跨省域補充耕地國家統籌，是指耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經國務院批準，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務的行為”，具體說來:
(1)主體及條件限制:“耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，由于城市發展和基礎設施建設等占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地的，可申請國家統籌補充;資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口的，可申請國家統籌補充。重大建設項目原則上限于交通、能源、水利、軍事國防等領域。”
(2)程序限制:一般需向國務院提出，由土資源部組織論證;
(3)時間限制:原則上每年申請一次;
(4)資金使用限制:“跨省域補充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略”。
      因此，目前看來，省內補充耕地指標流轉的可操作性，遠大于跨省流轉。
第05章存量破局:增減掛
1、政策演進及概念釋義
      簡單說，即在拆舊地塊將農村建設用地進行拆除及復墾，增加的建設用地指標定向用于建新地塊使用。
2、前提條件
      在區域上，可進行增減掛鉤的地區原則上應為試點地區。
      在指標上，掛鉤指標(即掛鉤周轉指標)需由各地方政府在土地利用年度規劃中進行控制。
      在管理上，根據《試點管理辦法》，省級國土資源部門建立備選庫進行統一管理。
3、建新地塊與拆舊地塊的區位要求
      優先考慮城鄉結合部地區;項目區內建新和拆舊地塊要相對接近，便于實施和管理，并避讓基本農田”，并未對是否毗鄰做實質性要求，實踐中亦有所突破。
4、建新地塊與拆舊地塊的大小要求
      即復墾耕地需大于新增建設用地，多出的耕地指標可用于占補平衡。
4、掛鉤周轉指標的使用方式及用途
      即掛鉤周轉指標相當于定向(只能用于建新地塊)的借用，復墾過程中允許暫時的指標變動(如耕地減少、建設用地增加)，但最終至少確保耕地面積不會減少。
5、結余指標的流轉
      由于拆舊地塊必須大于建新地塊，通過增減掛鉤一般會產生多余的耕地指標，多余的耕地指標可以進行流轉。《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》也做出了規定，對“三區三州”及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用，由此可知，在國家層面，對增減掛鉤節余指標的流轉主要定位于扶貧開發工作。
第06章存量破局:工礦廢棄地復墾
      由于此項政策適用區域較為特別，在此不做展開。
第07章片區開發啟示
      片區開發類項目(包括產業新城、新城片區、特色小鎮、田園綜合體等)一般集中于城市擴容的外沿且占地面積較大，大部分土地利用現狀為集體或國有非建設用地(如耕地)，開發此類項目，除在供地方式上有所創新(如點狀供地)外，一般投資人需提前介入項目規劃調整、土地征收/農用地轉用、土地整理等環節，不可避免的問題則是建設用地指標及占補平衡，能否確保區域內有足夠的建設用地指標、若占用耕地如何做到占補平衡、若建設用地指標不足，可通過何種方式予以解決，以上幾個問題的則是投資行為能否成功的關鍵，本文則對以上問題進行了初步研判。
(一)增減掛鉤和占補平衡
      主城區尤其是級別不高的環大都市的縣城，每年新增建設用地指標就有個三五百畝，政府用于道路、樓堂館宇等公共配套建設就用掉了大部分建設用地指標，能夠給開發商用于經營性開發的土地就別指望了，只能自己想辦法。
      另一方面，城鄉發展極不平衡，大量的鄉村建制鎮以及小縣城，尤其是中西部窮山惡水交通不便利的地方。大量的空心村，拋荒廢棄老舊工礦廠房磚瓦窯基地等等，占用了大量的集體建設用地指標而沒有發揮效益，從2000年到2016年據統計每天消失80到100個村子，16年里消失了160萬個村莊，目前剩下200萬個村落不到，這些消失的沒有人的村子在用地上可能仍然是宅基地和其他集體建設用地。
      為了均衡發展，城市補貼農村和落后的鄉鎮縣，通過拆舊騰出原登記在冊為宅基地、集體建設用地等的指標，通過政府的交易平臺出售給城市建設快缺乏指標的地方，兩全其美均衡發展。將荒地未利用地緩坡丘陵等按照耕地等級要求恢復為可以種糧食的耕地，通過政府統一的交易平臺賣給因為公共市政建設或者經營性用地建設需求占用農用地的城市，窮的地方有了這筆收入可以發展別的，這也是均衡區域發展財政轉移支付的另一種方式，也是支持貧困村改善居住條件脫離貧困的一種極其有效的方式。
于是增減掛鉤和占補平衡就是自己找土地指標和規避占用農田的兩種好的方式。
      1、增減掛鉤
      2006年開始試點，目前運作相當成熟。
增減掛鉤的關鍵是拆舊(具備集體建設用地指標的土地)后復墾為耕地等農用地，然后建新需要占用的耕地等農用地同級別兌換。總體目的是建設用地不增加，耕地不減少質量不降低確保18億畝耕地紅線不突破。
      雖然具體拆舊建新的實施主體絕大部分都是企業，但組卷報批交易全部都是政府部門完成。在拆舊地塊確認后。運作的核心是政府關系。很多政府相關的人員能夠上下其手的在運作此模式方面收益不小。
      拆舊地塊必須權屬清晰，地類明確，比如很多村莊緊鄰省道的臨街面蓋了些家具城，木材市場，菜市場，農貿市場等，歷史悠久經營了十幾年了，大家習以為常出租生意都做得很好，但這些地沒有辦過農轉用，國土局土地利用規劃文件里面還是黃色的基本農田，這就不具備拆舊的條件。務必通過國土規劃文件把這個摸清楚了，如果是這種情況，如果明確可以轉為集體建設用地作為非農用途的，可以明確權屬的，在做進一步的安排。
      增減掛鉤，首先是拆舊地地塊列入由國土局耕保處具體承辦并上報審批的土地整治年度計劃內，類似發改委的立項備案一樣，這是拆舊地塊復墾成為耕地的計劃綱領。
      某縣的年度土地整治計劃表
      其次是土地復墾技術及商務實施報告方案的審批。復墾方案必須征求村集體工礦企業等相關權屬主體的意見并簽字同意。
      第三是土地復墾的驗收，縣政府組織土地利用處等各個聯合驗收小組成員開展土地復墾驗收，驗收合格發予驗收合格文件，報省國土廳備案。
      第四，至此土地增減中的“減”工作已經完成，匹配建新區是接下來工作的重點。也就是組卷完成建新地塊的申報工作，建新地塊涉及到土地征轉用的，這個手續跟以往新增建設用地的征轉并用的手續是一樣的，主要是將拆舊地塊的手續放入其中包含用地驗收合格文件及復墾耕地等級說明，增減就此掛鉤，通過國土資源部統一的增減掛平臺上報等待審批。
      第五，土地轉用征收審查完成，和建設項目用地預審完成，按照新增建設用地手續辦理。

二、占補平衡和增減掛鉤的區別

法律分析：1、占補平衡和增減掛鉤不同點在于：第一點不同是兩者出現前后不同，很明顯占補平衡是前輩，增減掛鉤是晚輩。

2、兩者出發點不一樣，占補平衡立足于土地管理法，非農業建設項目（不管在不在計劃內）占用耕地就必須得補充等質等量的耕地。簡單的說就是不補充耕地就違法，前期什么土地預審程序就甭想過關；增加掛鉤是基于土地利用總體規劃，建新區和拆舊區是在計劃內地安排補充等質等量的耕地的項目。

3、增加掛鉤有關鍵詞掛鉤，掛鉤就是建新區和拆舊區是一一對應的，建新區和拆舊區可以同時進行動工；而占補平衡倒是沒這個要求，非農業建設項目占用的耕地是馬上要用到的，補充的耕地可以是系統中任意項目的剩余指標，只要符合要求就可以用。就是說占補平衡可以是用現成的等質等量的耕地來補充，而增減掛鉤是新開墾開發整理項目增加符合要求的新增耕地，時序有差別。

法律依據：《中華人民共和國土地管理法》第三十條國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。

三、建設用地增減掛鉤什么意思

法律分析：城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。

法律依據：《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）第十條加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉(鎮)土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

四、土地平衡占補指標

法律分析：土地占補平衡指標是由國土資源局、財政局依據當年復墾協議面積及調劑價格，計算市級及各區應負擔的耕地“占補平衡”費用的標準。耕地占補平衡制度的基本要求：（1）任何建設占用耕地必須履行開墾耕地的義務；（2）開墾耕地的責任者是占用耕地的單位；城市建設區用地統一征收后供地，承擔造地義務的為市縣人民政府，造地費用可以打入建設用地成本，但責任必須由縣市人民政府承擔；城市建設用地區外的建設項目用地，承擔開墾耕地義務的是建設單位，縣市人民政府土地主管部門負責監督驗收；村莊集鎮建設占用耕地，承擔開墾義務的是村集體經濟組織或村民委員會，縣市人民政府土地管理部門負責監督驗收。（3)開墾耕地資金必須落實；（4）開墾耕地地塊應當落實；（5）沒有條件開墾，或者開墾出的耕地不符合要求的，建設單位可以按照有關規定繳納耕地開墾費，由地方政府土地管理部門履行造地義務。

法律依據：《中華人民共和國契稅法》

第一條在中華人民共和國境內轉移土地、房屋權屬，承受的單位和個人為契稅的納稅人，應當依照本法規定繳納契稅。

第二條本法所稱轉移土地、房屋權屬，是指下列行為：

（一）土地使用權出讓；

（二）土地使用權轉讓，包括出售、贈與、互換；

（三）房屋買賣、贈與、互換。

前款第二項土地使用權轉讓，不包括土地承包經營權和土地經營權的轉移。

以作價投資（入股）、償還債務、劃轉、獎勵等方式轉移土地、房屋權屬的，應當依照本法規定征收契稅。

第三條契稅稅率為百分之三至百分之五。契稅的具體適用稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在前款規定的稅率幅度內提出，報同級人民代表大會常務委員會決定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。省、自治區、直轄市可以依照前款規定的程序對不同主體、不同地區、不同類型的住房的權屬轉移確定差別稅率。

《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》第二條在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地的單位和個人，為城鎮土地使用稅（以下簡稱土地使用稅）的納稅人，應當依照本條例的規定繳納土地使用稅。前款所稱單位，包括國有企業、集體企業、私營企業、股份制企業、外商投資企業、外國企業以及其他企業和事業單位、社會團體、國家機關、軍隊以及其他單位；所稱個人，包括個體工商戶以及其他個人。