一、北京一中院判例：一般債權人不具有請求行政機關查處違法建設以保護其債權利益的請求權

【裁判要點】

無論是在原告請求撤銷行政行為的案件中，還是在請求行政機關履行法定職責的案件中，行政行為或者行政機關不履行法定職責對原告的合法權益可能造成侵害，是原告具有訴訟主體資格的前提條件之一。原告的合法權益是否可能受到侵害，取決于在爭議的行政法律關系中，行政機關是否具有保護原告所主張的個人權利的法定義務。

在認定和拆除違法建設的法律關系中，行政機關履行職責維護的是城鄉(xiāng)規(guī)劃秩序，至于違法建設的建設者與其他債權人之間是否基于違法建設存在民事爭議，并不屬于行政機關查處違法建設所考量的利益范圍。因此，在查處違法建設的行政法律關系中，一般債權人并不具有請求行政機關查處違法建設以保護其債權利益的請求權。

【裁判文書】

北京市第一中級人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）京01行終63號

上訴人（一審原告）劉宏斌，男，1963年10月28日出生，住北京市海淀區(qū)。

委托代理人李冬梅（上訴人之妻），1965年9月24日出生，住同上訴人。

被上訴人（一審被告）北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)人民政府，住所地北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)小營村南湖北路109號。

法定代表人張海峰，鎮(zhèn)長。

委托代理人張建軍。

委托代理人冉德志。

上訴人劉宏斌因訴被上訴人北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱延慶鎮(zhèn)政府）不履行違法建設查處職責一案，不服北京市延慶區(qū)人民法院（2017）京0119行初56號行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

2017年11月29日，一審法院作出裁定認為，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當符合法定起訴條件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。依據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項的規(guī)定，對于原告起訴不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的情況，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴。本案劉宏斌要求確認延慶鎮(zhèn)政府未及時有效查處違法建設、履行行政職責違法，但劉宏斌并非涉案違法建設的所有人，其與要求確認延慶鎮(zhèn)政府未及時查處違法建設、履行行政職責違法一案不具有法律上的利害關系。綜上，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項和第二款之規(guī)定，裁定駁回了劉宏斌的起訴。

上訴人劉宏斌不服一審裁定，向本院提起上訴，請求撤銷一審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。其上訴理由主要為：被上訴人延慶鎮(zhèn)政府相關部門早在2016年6月即發(fā)現(xiàn)北京春杰種植專業(yè)合作社（以下簡稱春杰合作社）的溫室大棚存在違法建設，并于2017年3月明確認定為是違法建設。但是，直到2017年5月7日上訴人就涉案違法建設與春杰合作社簽訂租賃合同時，被上訴人并未采取任何有效措施對該違法建設進行處理，也沒有向公眾作出有效提示，春杰合作社亦未告知上訴人該處系違法建設。2017年5月27日，涉案違法建設未及上訴人使用即被強制拆除。由于被上訴人拖延拆除涉案違法建設，導致上訴人與春杰合作社簽訂租賃合同，從而致使上訴人的財產(chǎn)遭受損失。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不履行保護人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責的，有權提起行政訴訟，故上訴人與本案應當具有利害關系。

被上訴人延慶鎮(zhèn)政府同意并請求維持一審裁定，其答辯理由為：上訴人并非涉案違法建設的所有人，與本案不具有法律上的利害關系；此外，涉案違法建設已被拆除，上訴人也從未向被上訴人提出過履行法定職責的申請，其起訴不屬于法院的受案范圍。

本院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。該法第二十五條第一款亦規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。根據(jù)上述規(guī)定，無論是在原告請求撤銷行政行為的案件中，還是在請求行政機關履行法定職責的案件中，行政行為或者行政機關不履行法定職責對原告的合法權益可能造成侵害，是原告具有訴訟主體資格的前提條件之一。原告的合法權益是否可能受到侵害，取決于在爭議的行政法律關系中，行政機關是否具有保護原告所主張的個人權利的法定義務。

在認定和拆除違法建設的法律關系中，行政機關履行職責維護的是城鄉(xiāng)規(guī)劃秩序，至于違法建設的建設者與其他債權人之間是否基于違法建設存在民事爭議，并不屬于行政機關查處違法建設所考量的利益范圍。因此，在查處違法建設的行政法律關系中，一般債權人并不具有請求行政機關查處違法建設以保護其債權利益的請求權。上訴人作為涉案建設的承租人，其與春杰合作社之間的糾紛屬于民事糾紛，應當通過相應的法律途徑解決。上訴人與被上訴人查處違法建設行為之間不具有行政法上的利害關系，其不具有提起本案訴訟的原告資格。

綜上，一審法院裁定駁回上訴人的起訴正確，本院應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，對其上訴請求本院不予支持。依

該內(nèi)容由 張勝云律師 和 律說律答 共創(chuàng)回答

二、民事主體不得濫用民事權利損害國家

法律分析：民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。權利的行使，有一定界限，行使民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，為濫用民事權利。

法律依據(jù)：《中華人民共和國民法典》 第一百三十二條 民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。

三、最高法院判例：行政機關強制拆除未妥善處置應承擔舉證不能的不利后果

【裁判要點】

行政機關在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對行政相對人所建違法建筑物中的合法財產(chǎn)已予清空并妥善處理。但行政機關未能提供任何相關證據(jù)，未盡到舉證責任。由于行政機關的違法強制拆除，行政相對人僅能提供相關現(xiàn)場照片及財產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動產(chǎn)損失的存在，雖然其對于動產(chǎn)損失的具體數(shù)額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應適用法律所規(guī)定的舉證責任倒置，即由行政機關承擔舉證不能的不利后果并負相應的賠償責任。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2017）最高法行再66號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李吉程。

委托代理人周浩。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）南寧高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會。住所地：廣西南寧市濱河路1號火炬大廈。

法定代表人李耕，主任。

委托代理人吳東機,該管委會工作人員。

委托代理人王德臻。

再審申請人李吉程因訴被申請人南寧高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱高新區(qū)管委會）強制拆除及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年2月15日立案，并于2017年5月15日作出（2017）最高法行申696號行政裁定，提審本案。2017年10月10日,本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案。再審申請人李吉程及其委托代理人周浩，被申請人高新區(qū)管委會的委托代理吳東機、王德臻，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

南寧市中級人民法院經(jīng)審理查明，根據(jù)南發(fā)（2001）54號《中共南寧市委、南寧市人民政府關于進一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》和南發(fā)（2001）55號《中共南寧市委、南寧市人民政府關于深化開發(fā)區(qū)體制改革實行特區(qū)式封閉管理的意見》精神，將南寧市規(guī)劃管理局部分職能授予高新區(qū)管委會。2001年12月28日，南寧市規(guī)劃管理局與高新區(qū)管委會簽訂了《授權書》，將建設項目選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證的審批以及違章建筑處罰權等授予高新區(qū)管委會行使。2003年，李吉程未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批同意，在南寧市××鄉(xiāng)塘區(qū)××北湖園藝場建設房屋用于養(yǎng)殖。2014年7月30日，高新區(qū)管委會以需要對李吉程所建房屋進行規(guī)劃檢查為由，向其發(fā)出《綜合行政執(zhí)法檢查通知書》，要求其攜帶相關手續(xù)到南寧××開發(fā)區(qū)規(guī)劃監(jiān)察大隊接受檢查；同日該大隊對李吉程所建房屋進行現(xiàn)場勘查并制作筆錄，確認李吉程所建房屋占地面積及建筑面積均為1558平方米。2014年8月6日，高新區(qū)管委會以李吉程未能提供上述房屋規(guī)劃審批手續(xù)，涉嫌違法建設為由立案；8月7日，高新區(qū)管委會向李吉程作出處告字（2014）第1039號《行政處罰告知書》，告知李吉程建設的房屋違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條的規(guī)定，擬對其作出限期拆除違法建筑的處罰，并告知其收到告知書三日內(nèi)有權提出陳述、申辯和申請復核、聽證。2014年8月14日，高新區(qū)管委會作出南高新管處字（2014）第1039號《行政處罰決定書》，認定李吉程所建房屋屬違法建筑，要求其三日內(nèi)自行拆除，并告知其享有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。2014年10月29日，高新區(qū)管委會對李吉程的上述房屋進行強制拆除。2015年5月11日，李吉程提起本案行政訴訟，請求確認高新區(qū)管委會強制拆除其房屋違法，判令賠償相應損失共計1239052.5元。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第159號行政判決認為，高新區(qū)管委會具有轄區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權；高新區(qū)管委會認定涉案房屋屬于違法建筑并限期拆除正確，但拆除該房屋違反程序；李吉程就違法建筑要求賠償無法律依據(jù)，在強拆過程中生豬、生產(chǎn)機械設備及室內(nèi)物品的損失，由于李吉程提交的養(yǎng)殖場生豬照片因無制作說明，沒有注明照片的原始出處及拍攝時間，無法確認是否為涉案現(xiàn)場，而損失賠償清單系其單方列寫，且無法提供其它相關票據(jù)相互印證，故不予支持其賠償主張。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決確認高新區(qū)管委會2014年10月29日對李吉程涉案房屋實施強制拆除違法；駁回李吉程要求高新區(qū)管委會賠償其經(jīng)濟損失1239052.5元的賠償請求。李吉程不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2016)桂行終136號行政判決認為，高新區(qū)管委會具有轄區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權，涉案建筑物所在地為規(guī)劃區(qū)，仍屬高新區(qū)管委會的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權實施的地域范圍。高新區(qū)管委會拆除涉案建筑物存在違法情形，在實施強制拆除前未依法催告，未作出行政強制執(zhí)行決定，一審判決確認高新區(qū)管委會對涉案房屋實施強制拆除的行政行為違法并無不當。涉案建筑物建設于2003年，位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應當取得建設工程規(guī)劃許可證方可建設。李吉程不能提供建設建筑物的合法手續(xù)，主張涉案建筑物屬合法建筑沒有事實依據(jù)。涉案建筑物建設后至高新區(qū)管委會作出行政處罰時一直存在，具有連續(xù)狀態(tài)情形，李吉程主張涉案建筑物于2003年建成使用，不應再處以行政處罰的理由沒有法律依據(jù)。李吉程不能證明涉案建筑物屬于合法財產(chǎn)，故其請求對涉案建筑物給予國家賠償沒有法律依據(jù)。李吉程在涉案建筑物內(nèi)的養(yǎng)殖物及其他動產(chǎn)是其合法財產(chǎn)，受法律保護。對違法建筑物進行拆除時，應給予適當時間以搬離動產(chǎn)，對于仍未搬離的動產(chǎn)，實施拆除行為的行政機關應依法進行處置并保全證據(jù)。李吉程對賠償主張依法有舉證責任。雖然高新區(qū)管委會未提供證據(jù)以證實拆除時室內(nèi)動產(chǎn)已清空，但李吉程僅提供財產(chǎn)損失清單作為證據(jù)，尚不足以證實動產(chǎn)損失的存在。故對于李吉程賠償室內(nèi)物品損失的賠償請求，該院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

李吉程申請再審稱：1.高新區(qū)管委會在沒有強制拆除的法律文件的情況下，對其養(yǎng)殖柵、住房及相關設施進行強制拆除，造成各種損失1239052.5元。2.高新區(qū)管委會不具備行政強制實施主體資格。3.一、二審判決沒有判處高新區(qū)管委會賠償其動產(chǎn)損失，違背事實且缺乏依據(jù)。請求撤銷二審判決，支持其賠償請求。

高新區(qū)管委會答辯稱：1.高新區(qū)管委會是合法的行政主體，具有轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權。2.李吉程的房屋為違法建筑，依法應予拆除。3.高新區(qū)管委會的強拆行為認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。4.李吉程請求賠償損失1239052.5元沒有事實和法律依據(jù)。請求駁回李吉程的再審申請。

本院經(jīng)審查對一、二審認定的事實予以認可。

本院認為，高新管委會的強制拆除行為違反《中華人民共和國行政強制法》第三十五條以及第三十七條第一款的規(guī)定，程序違法，一、二審判決確認違法正確，本院予以支持。關于高新區(qū)管委會是否有權實施涉案強拆行為的問題，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條及第六十八條之規(guī)定，縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門具有城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰權。另根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第十三條關于“高新區(qū)所在地的市人民政府設立高新區(qū)管理委員會，作為管理高新區(qū)具體事務的派出機構(gòu)，根據(jù)市人民政府的授權，對高新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、科技創(chuàng)新、城市建設、土地、財政、外事、項目審批、勞動人事等事項進行統(tǒng)一管理”以及第十四條第一款第七項關于“高新區(qū)管理委員會履行所在地的市人民政府授予的其他職權”的規(guī)定，南寧市人民政府可以對高新區(qū)管委會等派出機構(gòu)予以明確授權，由其履行法律賦予南寧市人民政府的有關行政管理職權。在此前提下，中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳印發(fā)的《中共南寧高新技術開發(fā)區(qū)工作委員會南寧高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》第一點主要職責第九項也已明確授權高新區(qū)管委會負責高新區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法工作。案涉農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖設施所在地屬于高新區(qū)管委會的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權實施的地域范圍，因此，高新區(qū)管委會有權實施涉案強拆行為。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬?。”也就是說，獲得國家賠償?shù)那疤崾枪?、法人和其他組織的合法權益受到侵害造成損失的。李吉程被拆除的建筑物不屬于合法財產(chǎn)，一、二審對涉案建筑物不給予國家賠償依法有據(jù)，本院予以支持。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款明確規(guī)定：“在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任”。本案中，高新區(qū)管委會在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對李吉程所建違法建筑物中的合法財產(chǎn)已予清空并妥善處理。但高新區(qū)管委會未能提供任何相關證據(jù)，未盡到舉證責任。由于高新區(qū)管委會的違法強制拆除，李吉程僅能提供相關現(xiàn)場照片及財產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動產(chǎn)損失的存在，雖然其對于動產(chǎn)損失的具體數(shù)額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應適用上述法律所規(guī)定的舉證責任倒置，即由高新區(qū)管委會承擔舉證不能的不利后果并負相應的賠償責任。一、二審判決適用《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項的規(guī)定，而未適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，適用法律錯誤，應予糾正。在本院庭審中，李吉程主張其所養(yǎng)生豬被驅(qū)離房屋，無處安置產(chǎn)生相應損失的事實，高新區(qū)管委會亦未提出相反證據(jù)。對于李吉程養(yǎng)殖物及屋內(nèi)合理物品的損失等相關事實，應當進一步核實后依據(jù)證據(jù)規(guī)則予以確定。

綜上，李吉程的部分再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項的規(guī)定，一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第二項，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、維持廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第一項，撤銷廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第二項；

二、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決；

三、賠償部分發(fā)回廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院重新審理。

審 判 長熊俊勇

審 判 員龔斌

審 判 員陳宏宇

二〇一七年十一月三十日

法官助理牛延佳

書 記 員余逸純

轉(zhuǎn)自行政涉法研究

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內(nèi)容審核：李站波律師

來源：臨律-北京一中院判例：一般債權人不具有請求行政機關查處違法建設以保護其債權利益的請求權，