一、最高法判例：《限期拆除決定書(shū)》與行政賠償?shù)囊蚬P(guān)系

☑裁判要點(diǎn)

對(duì)行政賠償因果關(guān)系的判斷，要合理的分析行政機(jī)關(guān)侵權(quán)行為與損害結(jié)果是否存在內(nèi)在聯(lián)系，既要防止過(guò)度歸責(zé)的傾向，也要防止不當(dāng)縮小責(zé)任范圍，避免國(guó)家利益保護(hù)和私人利益保障在法律層面上失衡。

在拆除違法建筑過(guò)程中，首先由規(guī)劃部門(mén)作出限期拆除決定，當(dāng)事人不自行拆除的，行政機(jī)關(guān)可以按照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四章的程序強(qiáng)制拆除。限期拆除決定屬于具有強(qiáng)制力的行政決定，限期拆除決定作出后，違法建設(shè)者即有義務(wù)自行拆除，逾期不拆除的，行政機(jī)關(guān)將以限期拆除決定為基礎(chǔ)作出強(qiáng)制執(zhí)行行為。強(qiáng)制執(zhí)行行為的依據(jù)是限期拆除決定，執(zhí)行目的是保證限期拆除決定的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)。在《限期拆除決定書(shū)》作出后，按照一般事物發(fā)展邏輯，通常會(huì)發(fā)生建筑物被拆除的后果，而沒(méi)有《限期拆除決定書(shū)》，通常建筑物不會(huì)被拆除，故《限期拆除決定書(shū)》與建筑物被拆除存在因果關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十一條“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷(xiāo)、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償”的規(guī)定，亦說(shuō)明《限期拆除決定書(shū)》被撤銷(xiāo)、變更屬于應(yīng)予恢復(fù)原狀或給予賠償?shù)脑蛑弧Ｒ虼私ㄖ徊鸪?，限期拆除決定及強(qiáng)制執(zhí)行行為合法的，行政機(jī)關(guān)無(wú)需承擔(dān)行政賠償責(zé)任；限期拆除決定合法，強(qiáng)制執(zhí)行行為違法或超出限期拆除決定范圍的，強(qiáng)制執(zhí)行行為的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，其賠償范圍限于違法強(qiáng)制執(zhí)行行為造成的人身傷害、物品損失或超出部分，對(duì)于違法建筑本身一般不予賠償；如果限期拆除決定被撤銷(xiāo)的，則應(yīng)當(dāng)審查限期拆除決定被撤銷(xiāo)的原因，據(jù)以判定行政賠償?shù)姆秶?。如果撤銷(xiāo)限期拆除決定的生效文書(shū)僅從程序上撤銷(xiāo)了限期拆除決定，則需要等待行政機(jī)關(guān)重新予以認(rèn)定處理或?qū)ㄖ锸欠駥儆趹?yīng)予拆除的違法建筑予以認(rèn)定。如果撤銷(xiāo)限期拆除決定的生效文書(shū)從根本上否認(rèn)了當(dāng)事人的拆除義務(wù)，則賠償范圍應(yīng)及于建筑物本身，在此情況下，《限期拆除決定書(shū)》與強(qiáng)制執(zhí)行行為共同導(dǎo)致了建筑被拆除，其中《限期拆除決定書(shū)》是根本原因。

☑裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 賠 償 裁 定 書(shū)

（2019）最高法行賠申344號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：張延偉（曾用名張紅躍）。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣人民政府。

法定代表人：趙丹，該縣人民政府縣長(zhǎng)。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)（原河南省臨潁縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局）。

法定代表人：張德友，該委員會(huì)負(fù)責(zé)人。

再審申請(qǐng)人張延偉因訴河南省臨潁縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)臨潁縣政府）、河南省臨潁縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)臨潁縣住建委）行政賠償一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2019）豫行賠終54號(hào)行政賠償裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員馬鴻達(dá)、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

河南省漯河市中級(jí)人民法院一審查明，張延偉在未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的情況下在臨穎縣穎河路中段北側(cè)邢莊學(xué)校西側(cè)建設(shè)養(yǎng)雞場(chǎng)。本案涉及臨潁縣政府、臨潁縣住建委對(duì)張延偉涉案養(yǎng)雞場(chǎng)作出的三個(gè)行政行為，即2014年9月10日臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書(shū)》，2014年10月17日臨穎縣政府作出的臨強(qiáng)拆字〔2014〕第015號(hào)《臨穎縣人民政府強(qiáng)制拆除違法建筑決定書(shū)》和2014年10月18日臨穎縣政府將張延偉養(yǎng)雞場(chǎng)拆除的強(qiáng)制拆除行為。關(guān)于涉案《限期拆除決定書(shū)》，張延偉就此提起行政訴訟后，經(jīng)過(guò)一審、二審及再審程序，2018年8月22日河南省高級(jí)人民法院作出（2018）豫行再62號(hào)行政判決，撤銷(xiāo)了臨穎縣住建委作出的〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書(shū)》。關(guān)于涉案《臨潁縣人民政府強(qiáng)制拆除違法建筑決定書(shū)》，2015年11月20日，河南省漯河市中級(jí)人民法院作出（2014）漯行初字第52號(hào)行政判決，駁回張延偉訴訟請(qǐng)求，2016年4月1日，河南省高級(jí)人民法院作出（2016）豫行終63號(hào)行政判決，駁回張延偉的上訴，維持原判。關(guān)于涉案的強(qiáng)制拆除行為，2015年12月10日，河南省漯河市中級(jí)人民法院作出（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決，確認(rèn)臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場(chǎng)的行政行為違法。河南省漯河市中級(jí)人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達(dá)了判決書(shū)，送達(dá)后雙方未提起上訴，張延偉在收到該生效判決后未向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)臨穎縣政府申請(qǐng)行政賠償。2018年8月22日河南省高級(jí)人民法院再審撤銷(xiāo)〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書(shū)》后，張延偉于2018年9月25日向臨穎縣住建委遞交行政賠償申請(qǐng)書(shū)，請(qǐng)求對(duì)強(qiáng)制拆除涉案養(yǎng)雞場(chǎng)造成的損失及其他財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠償，臨潁縣住建委對(duì)于該申請(qǐng)未予處理。張延偉于2018年11月19日以臨穎縣政府和臨穎縣住建委為共同被告提起本案行政賠償訴訟。

河南省漯河市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，一、關(guān)于本案的賠償義務(wù)主體的確定?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。”本案中，（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決確認(rèn)了臨穎縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場(chǎng)的行政行為違法。據(jù)此臨穎縣政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其違法強(qiáng)制拆除張延偉涉案養(yǎng)雞場(chǎng)的行為承擔(dān)賠償責(zé)任。張延偉訴稱(chēng)，臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書(shū)》已經(jīng)（2018）豫行再62號(hào)行政判決予以撤銷(xiāo)，據(jù)此，臨潁縣政府和臨穎縣住建委應(yīng)對(duì)強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場(chǎng)的行為共同承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)此主張，臨潁縣住建委的限期拆除決定雖經(jīng)再審判決予以撤銷(xiāo)，但張延偉未提供有效證據(jù)證明臨穎縣住建委參與了涉案養(yǎng)雞場(chǎng)的強(qiáng)制拆除行為，亦未有人民法院的生效判決確認(rèn)臨穎縣住建委系涉案養(yǎng)雞場(chǎng)的強(qiáng)制拆除主體。故張延偉主張臨穎縣政府和臨穎縣住建委應(yīng)對(duì)強(qiáng)制拆除其養(yǎng)雞場(chǎng)的行為共同承擔(dān)賠償責(zé)任沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，能引起涉案行政賠償?shù)氖腔谂R潁縣政府的強(qiáng)制拆除行為，故本案的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是臨潁縣政府。二、關(guān)于本案張延偉的起訴是否超過(guò)起訴期限。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十九條規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效為兩年，自其知道或者應(yīng)當(dāng)知道國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時(shí)的行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之日起計(jì)算，但被羈押等限制人身自由期間不計(jì)算在內(nèi)......”。在本案庭審過(guò)程中，臨潁縣政府提出張延偉提起本案行政賠償訴訟超過(guò)法定期限。對(duì)此問(wèn)題，生效的（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決確認(rèn)了臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉涉案養(yǎng)雞場(chǎng)的行政行為違法，該判決的作出時(shí)間是2015年12月10日，河南省漯河市中級(jí)人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達(dá)了該判決，張延偉收到該判決后未向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)臨穎縣政府申請(qǐng)行政賠償。現(xiàn)張延偉于2018年11月19日提起行政賠償訴訟明顯超過(guò)請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效。綜上，張延偉提起本案行政賠償訴訟超過(guò)法定期限，其起訴依法應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十九條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的解釋》第六十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回張延偉的起訴。

張延偉不服，向河南省高級(jí)人民法院提起上訴。

河南省高級(jí)人民法院二審查明的事實(shí)與一審查明的事實(shí)一致。

河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，張延偉請(qǐng)求賠償強(qiáng)制拆除養(yǎng)雞場(chǎng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失，其申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效應(yīng)從相關(guān)強(qiáng)拆行為被生效裁判確認(rèn)違法之日起算；根據(jù)本案查明事實(shí)，其提起本案相關(guān)行政賠償請(qǐng)求時(shí)已超過(guò)法定期限。臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書(shū)》雖被撤銷(xiāo)，但該決定書(shū)與養(yǎng)雞場(chǎng)經(jīng)濟(jì)損失并無(wú)直接因果關(guān)系，臨潁縣住建委不應(yīng)作為該損失的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。一審裁定駁回起訴正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

張延偉向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1.涉案的違法強(qiáng)制拆除行為因臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書(shū)》而引起，導(dǎo)致了臨潁縣政府的違法實(shí)施?！断奁诓鸪龥Q定書(shū)》和臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場(chǎng)的行政行為存在因果關(guān)系，故臨潁縣住建委和臨穎縣政府應(yīng)共同承擔(dān)行政賠償責(zé)任。2.雖然臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場(chǎng)的行政行為在2015年12月10日被確認(rèn)違法，但臨潁縣住建委的《限期拆除決定書(shū)》于2018年8月22日才被河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行再62號(hào)行政判決予以撤銷(xiāo)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。張延偉基于對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的信賴(lài)，等待其就相關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行處理，相關(guān)期間不屬于其自身的原因耽誤起訴期限，其未超過(guò)法定期限起訴。原審法院認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤，請(qǐng)求撤銷(xiāo)原審裁定，指令河南省漯河市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理本案。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案張延偉基于臨潁縣住建委和臨潁縣政府分別作出的兩個(gè)違法行為提起本案行政賠償訴訟，其一是臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書(shū)》，該決定書(shū)被河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行再62號(hào)行政判決予以撤銷(xiāo)。其二是臨穎縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場(chǎng)的行為，該行為被河南省漯河市中級(jí)人民法院2015年12月10日作出的（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決確認(rèn)違法。結(jié)合原審裁定理由及張延偉的再審申請(qǐng)理由，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為:一、《限期拆除決定書(shū)》與張延偉的養(yǎng)雞場(chǎng)被拆除是否存在因果關(guān)系；二、張延偉基于強(qiáng)制拆除行為被確認(rèn)違法提起的行政賠償訴訟是否超過(guò)法定起訴期限。

一、關(guān)于《限期拆除決定書(shū)》與張延偉的養(yǎng)雞場(chǎng)被拆除是否存在因果關(guān)系問(wèn)題。根據(jù)《

該內(nèi)容由 麻偵賢律師 和 律說(shuō)律答 共創(chuàng)回答

二、高院判決：強(qiáng)拆導(dǎo)致行政協(xié)議未履行，該部分屬于直接損失，應(yīng)賠償

眾所周知，行政賠償只能賠償“直接損失”。那么“雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失”是否屬于直接損失呢？即因強(qiáng)拆或其他違法行為導(dǎo)致當(dāng)事人簽訂的協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行，未履行部分是否屬于行政賠償中的直接損失，是否可以在行政賠償中一并予以解決呢？關(guān)于該問(wèn)題，司法實(shí)踐中判決并不一致，有的法院就認(rèn)為只有實(shí)際履行的才屬于直接損失。即便2022年5月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十九條對(duì)“直接損失”作了進(jìn)一步明確，但也未直接規(guī)定合同中的未履行部分是否屬于“直接損失”。

因此對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，因強(qiáng)拆或其他違法行為導(dǎo)致協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行產(chǎn)生的合同損失，如果不計(jì)入“直接損失”予以賠償，當(dāng)事人將只能另行提起合同之訴。如果是當(dāng)事人與違法行政機(jī)關(guān)的行政協(xié)議還可依據(jù)《審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》進(jìn)行解決，但如果涉及到與第三方的協(xié)議履行另行訴訟，又會(huì)涉及的到第三方是否存在過(guò)錯(cuò)、是否屬于不可抗力等問(wèn)題，甚至出現(xiàn)無(wú)法另行獲得補(bǔ)償?shù)那闆r，對(duì)當(dāng)事人所產(chǎn)生的時(shí)間和訴訟風(fēng)險(xiǎn)都是巨大的。

近期，國(guó)恒弘毅律師團(tuán)隊(duì)代理了一起類(lèi)似案件，在查閱大量類(lèi)似裁判、提供多輪代理意見(jiàn)、并經(jīng)過(guò)安徽省高院組織的庭審談話后，最終意見(jiàn)獲得了省高院的支持，裁定認(rèn)為合同履行期間，因強(qiáng)拆行為導(dǎo)致合同無(wú)法繼續(xù)履行，未履行部分利益屬于必然可得利益，應(yīng)當(dāng)予以賠償。

基本案情：

1、2004年，安徽A市民政局與B廣告公司簽訂行政合同書(shū)，授權(quán)B廣告公司在市內(nèi)設(shè)置廣告牌、經(jīng)營(yíng)廣告發(fā)布的權(quán)限，至2028年終止，隨后B廣告公司一直在經(jīng)營(yíng)該業(yè)務(wù)，與其他公司簽訂了大量廣告合同，并依規(guī)發(fā)布標(biāo)牌廣告，收取廣告費(fèi)用。

2、2014年，A市城管執(zhí)法局因城市市容管理，對(duì)B廣告公司設(shè)置的路名牌、廣告標(biāo)牌進(jìn)行了強(qiáng)拆，該強(qiáng)拆行為經(jīng)人民法院判決認(rèn)定為違法強(qiáng)拆。

3、B廣告公司就違法強(qiáng)拆行為提起行政賠償，其中涉及到正在履行中廣告費(fèi)損失賠償300余萬(wàn)元、及截至2028年的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)損失賠償800余萬(wàn)。

4、經(jīng)A市一審法院、二審中院審理認(rèn)為，B廣告公司“要求的租金損失（經(jīng)營(yíng)損失）須通過(guò)合同的實(shí)際履行才能實(shí)現(xiàn)，并非已經(jīng)取得的利益喪失，系可得利益的喪失，不屬于國(guó)家賠償范圍”。

安徽省高院裁判要旨

（2023）皖行賠申112號(hào)

關(guān)于行政賠償直接損失的范圍認(rèn)定問(wèn)題。基于最大程度地發(fā)揮國(guó)家賠償法維護(hù)和救濟(jì)受害行政相對(duì)人合法權(quán)益的功能與作用，對(duì)國(guó)家賠償法第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍"直接損失"的理解，不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失。案涉部分路名牌被拆除時(shí)，正處于合同履行期間，因強(qiáng)行拆除行為導(dǎo)致合同無(wú)法繼續(xù)履行，該未能履行部分利益屬于必然可得利益，應(yīng)予適當(dāng)考慮。

律師團(tuán)隊(duì)主要代理意見(jiàn)

2022年5月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十九條明確規(guī)定了“直接損失”的范圍，其中“（一）存款利息、貸款利息、現(xiàn)金利息；（二）機(jī)動(dòng)車(chē)停運(yùn)期間的營(yíng)運(yùn)損失”均是屬于必然可得利益，并非已經(jīng)取得的利益喪失，因此已經(jīng)簽訂租賃合同并且在租賃期間內(nèi)的租金，市城管執(zhí)法局如未進(jìn)行違法強(qiáng)拆，租金必然可以收取，其性質(zhì)屬于必然可得利益，屬于直接損失的范疇，即第二十九條第四款“對(duì)財(cái)產(chǎn)造成的其他實(shí)際損失”。

其次，申請(qǐng)人廣告發(fā)布合同仍在履行期間，每塊燈箱路名指示牌每月最低的發(fā)布費(fèi)為 500 元，租金正在收取，因市行政執(zhí)法局的違法強(qiáng)拆行為導(dǎo)致正在必然可收取的租金被迫中斷，該損失屬于申請(qǐng)人實(shí)際發(fā)生的直接損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償。

再次，大量司法裁判均認(rèn)定租金損失屬于直接損失，參照 (2020)最高法行申 6908 號(hào)、(2017)皖行賠終42號(hào)、(2018) 吉行賠初1號(hào)、〔2004〕川行終字第48號(hào)、《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》參考案例 9裁判要旨，最高人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，為了最大程度地發(fā)揮國(guó)家賠償法維護(hù)和救濟(jì)受害行政相對(duì)人合法權(quán)益的功能與作用，對(duì)該法第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍之“直接損失”的理解，不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的利益損失。本案中，如果沒(méi)有被上訴人違法強(qiáng)拆行為，上訴人是可以通過(guò)正在履行合同獲得合法的租金收益，故這部分利益屬于必然可得利益，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償法規(guī)定的“直接損失”范圍，二審法院未支持上訴人正在履行的發(fā)布合同剩余履行期內(nèi)的租金損失明顯屬于法律法規(guī)適用錯(cuò)誤。

申請(qǐng)人認(rèn)為“法律面前人人平等”是我國(guó)法制的基本原則，是“類(lèi)案同判”的法理基礎(chǔ)，只有堅(jiān)持類(lèi)案強(qiáng)制檢索，確?！邦?lèi)案同判”，才能滿足人民群眾對(duì)司法確定性的預(yù)期，提升司法公信力。上述系列案件對(duì)于審理本案再審案件具有較大的參考意義，審判機(jī)關(guān)未能保持同案同判的裁判尺度，導(dǎo)致實(shí)體裁判無(wú)法做到公平公正，值得貴院予以監(jiān)督。

其他類(lèi)案報(bào)告：

（2019）甘行賠終23號(hào) 甘肅省高級(jí)人民法院 天水慧敏文化傳播有限公司、天水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政賠償判決書(shū)

裁判要旨

行政賠償?shù)姆秶欠ǘㄙr償范圍和填平補(bǔ)齊原則?！秶?guó)家賠償法》第三十二條規(guī)定：“國(guó)家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀?！钡谌鶙l第（四）項(xiàng)、第（八）項(xiàng)規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金；”“對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?！备鶕?jù)該規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的，返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀是首要的賠償方式；返還的財(cái)產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金；若還有其他損害的，賠償范圍是直接損失。對(duì)“直接損失”的理解，它不僅包括實(shí)際財(cái)產(chǎn)的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失，也即現(xiàn)實(shí)可得利益的損害，這樣才符合該法的立法精神。本案中，因涉案被拆除的廣告牌在慧敏公司已取得的《戶外廣告登記證》經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，廣告牌被拆除，且慧敏公司也因加害行為導(dǎo)致無(wú)法履行合同，將已經(jīng)收取的廣告費(fèi)退還。該部分損失屬于必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失

（2019）湘行終1137號(hào) 湖南省高級(jí)人民法院 李光輝、邵陽(yáng)市人民政府民政行政管理(民政)二審行政裁定書(shū)

裁判要旨

1997年邵陽(yáng)市邀請(qǐng)上訴人李光輝投資建設(shè)人行天橋，并以邵陽(yáng)市城市建設(shè)局的名義與其簽訂合同書(shū)，約定李光輝享有該人行天橋上三十年的廣告和電話亭經(jīng)營(yíng)收益作為投資回報(bào)。在合同履行期間，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守誠(chéng)實(shí)守信原則，積極采取有效措施保護(hù)行政協(xié)議相對(duì)人的信賴(lài)?yán)婧屯顿Y利益。即使邵陽(yáng)市政府為了社會(huì)公共利益對(duì)天橋周邊環(huán)境進(jìn)行建設(shè)改造，也不應(yīng)當(dāng)對(duì)天橋的廣告經(jīng)營(yíng)環(huán)境造成負(fù)面影響，如果為了建設(shè)目的而不得不造成負(fù)面影響的，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對(duì)損害后果承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)救或補(bǔ)償責(zé)任。雖然項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商強(qiáng)興公司針對(duì)部分電話亭的關(guān)停損失對(duì)上訴人給予了賠付，但交通管制、圍擋施工以及其他建筑遮擋所造成的損失并未彌補(bǔ)。原審法院認(rèn)為邵陽(yáng)市人民政府為了工程建設(shè)采取的交通管制、圍擋施工及關(guān)閉電話亭的行為并未損害李光輝對(duì)人行天橋的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)，與事實(shí)不符，本院予以糾正。

三、最高法院判例：行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除未妥善處置應(yīng)承擔(dān)舉證不能的不利后果

【裁判要點(diǎn)】

行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除過(guò)程中，本應(yīng)依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強(qiáng)制拆除過(guò)程中已盡慎重、妥善之注意義務(wù)，對(duì)行政相對(duì)人所建違法建筑物中的合法財(cái)產(chǎn)已予清空并妥善處理。但行政機(jī)關(guān)未能提供任何相關(guān)證據(jù)，未盡到舉證責(zé)任。由于行政機(jī)關(guān)的違法強(qiáng)制拆除，行政相對(duì)人僅能提供相關(guān)現(xiàn)場(chǎng)照片及財(cái)產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動(dòng)產(chǎn)損失的存在，雖然其對(duì)于動(dòng)產(chǎn)損失的具體數(shù)額無(wú)法舉證，基于公平原則，對(duì)于案涉動(dòng)產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應(yīng)適用法律所規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，即由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證不能的不利后果并負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2017）最高法行再66號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）李吉程。

委托代理人周浩。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)。住所地：廣西南寧市濱河路1號(hào)火炬大廈。

法定代表人李耕，主任。

委托代理人吳東機(jī),該管委會(huì)工作人員。

委托代理人王德臻。

再審申請(qǐng)人李吉程因訴被申請(qǐng)人南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)高新區(qū)管委會(huì)）強(qiáng)制拆除及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?017年2月15日立案，并于2017年5月15日作出（2017）最高法行申696號(hào)行政裁定，提審本案。2017年10月10日,本院編立提審案號(hào)，依法組成合議庭審理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公開(kāi)開(kāi)庭審理本案。再審申請(qǐng)人李吉程及其委托代理人周浩，被申請(qǐng)人高新區(qū)管委會(huì)的委托代理吳東機(jī)、王德臻，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

南寧市中級(jí)人民法院經(jīng)審理查明，根據(jù)南發(fā)（2001）54號(hào)《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》和南發(fā)（2001）55號(hào)《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于深化開(kāi)發(fā)區(qū)體制改革實(shí)行特區(qū)式封閉管理的意見(jiàn)》精神，將南寧市規(guī)劃管理局部分職能授予高新區(qū)管委會(huì)。2001年12月28日，南寧市規(guī)劃管理局與高新區(qū)管委會(huì)簽訂了《授權(quán)書(shū)》，將建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批以及違章建筑處罰權(quán)等授予高新區(qū)管委會(huì)行使。2003年，李吉程未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審批同意，在南寧市××鄉(xiāng)塘區(qū)××北湖園藝場(chǎng)建設(shè)房屋用于養(yǎng)殖。2014年7月30日，高新區(qū)管委會(huì)以需要對(duì)李吉程所建房屋進(jìn)行規(guī)劃?rùn)z查為由，向其發(fā)出《綜合行政執(zhí)法檢查通知書(shū)》，要求其攜帶相關(guān)手續(xù)到南寧××開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃監(jiān)察大隊(duì)接受檢查；同日該大隊(duì)對(duì)李吉程所建房屋進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查并制作筆錄，確認(rèn)李吉程所建房屋占地面積及建筑面積均為1558平方米。2014年8月6日，高新區(qū)管委會(huì)以李吉程未能提供上述房屋規(guī)劃審批手續(xù)，涉嫌違法建設(shè)為由立案；8月7日，高新區(qū)管委會(huì)向李吉程作出處告字（2014）第1039號(hào)《行政處罰告知書(shū)》，告知李吉程建設(shè)的房屋違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條的規(guī)定，擬對(duì)其作出限期拆除違法建筑的處罰，并告知其收到告知書(shū)三日內(nèi)有權(quán)提出陳述、申辯和申請(qǐng)復(fù)核、聽(tīng)證。2014年8月14日，高新區(qū)管委會(huì)作出南高新管處字（2014）第1039號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，認(rèn)定李吉程所建房屋屬違法建筑，要求其三日內(nèi)自行拆除，并告知其享有申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。2014年10月29日，高新區(qū)管委會(huì)對(duì)李吉程的上述房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除。2015年5月11日，李吉程提起本案行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)高新區(qū)管委會(huì)強(qiáng)制拆除其房屋違法，判令賠償相應(yīng)損失共計(jì)1239052.5元。

南寧市中級(jí)人民法院（2015）南市行一初字第159號(hào)行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會(huì)具有轄區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)；高新區(qū)管委會(huì)認(rèn)定涉案房屋屬于違法建筑并限期拆除正確，但拆除該房屋違反程序；李吉程就違法建筑要求賠償無(wú)法律依據(jù)，在強(qiáng)拆過(guò)程中生豬、生產(chǎn)機(jī)械設(shè)備及室內(nèi)物品的損失，由于李吉程提交的養(yǎng)殖場(chǎng)生豬照片因無(wú)制作說(shuō)明，沒(méi)有注明照片的原始出處及拍攝時(shí)間，無(wú)法確認(rèn)是否為涉案現(xiàn)場(chǎng)，而損失賠償清單系其單方列寫(xiě)，且無(wú)法提供其它相關(guān)票據(jù)相互印證，故不予支持其賠償主張。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第一項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決確認(rèn)高新區(qū)管委會(huì)2014年10月29日對(duì)李吉程涉案房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除違法；駁回李吉程要求高新區(qū)管委會(huì)賠償其經(jīng)濟(jì)損失1239052.5元的賠償請(qǐng)求。李吉程不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院(2016)桂行終136號(hào)行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會(huì)具有轄區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)，涉案建筑物所在地為規(guī)劃區(qū)，仍屬高新區(qū)管委會(huì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實(shí)施的地域范圍。高新區(qū)管委會(huì)拆除涉案建筑物存在違法情形，在實(shí)施強(qiáng)制拆除前未依法催告，未作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，一審判決確認(rèn)高新區(qū)管委會(huì)對(duì)涉案房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政行為違法并無(wú)不當(dāng)。涉案建筑物建設(shè)于2003年，位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證方可建設(shè)。李吉程不能提供建設(shè)建筑物的合法手續(xù)，主張涉案建筑物屬合法建筑沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。涉案建筑物建設(shè)后至高新區(qū)管委會(huì)作出行政處罰時(shí)一直存在，具有連續(xù)狀態(tài)情形，李吉程主張涉案建筑物于2003年建成使用，不應(yīng)再處以行政處罰的理由沒(méi)有法律依據(jù)。李吉程不能證明涉案建筑物屬于合法財(cái)產(chǎn)，故其請(qǐng)求對(duì)涉案建筑物給予國(guó)家賠償沒(méi)有法律依據(jù)。李吉程在涉案建筑物內(nèi)的養(yǎng)殖物及其他動(dòng)產(chǎn)是其合法財(cái)產(chǎn)，受法律保護(hù)。對(duì)違法建筑物進(jìn)行拆除時(shí)，應(yīng)給予適當(dāng)時(shí)間以搬離動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于仍未搬離的動(dòng)產(chǎn)，實(shí)施拆除行為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行處置并保全證據(jù)。李吉程對(duì)賠償主張依法有舉證責(zé)任。雖然高新區(qū)管委會(huì)未提供證據(jù)以證實(shí)拆除時(shí)室內(nèi)動(dòng)產(chǎn)已清空，但李吉程僅提供財(cái)產(chǎn)損失清單作為證據(jù)，尚不足以證實(shí)動(dòng)產(chǎn)損失的存在。故對(duì)于李吉程賠償室內(nèi)物品損失的賠償請(qǐng)求，該院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

李吉程申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1.高新區(qū)管委會(huì)在沒(méi)有強(qiáng)制拆除的法律文件的情況下，對(duì)其養(yǎng)殖柵、住房及相關(guān)設(shè)施進(jìn)行強(qiáng)制拆除，造成各種損失1239052.5元。2.高新區(qū)管委會(huì)不具備行政強(qiáng)制實(shí)施主體資格。3.一、二審判決沒(méi)有判處高新區(qū)管委會(huì)賠償其動(dòng)產(chǎn)損失，違背事實(shí)且缺乏依據(jù)。請(qǐng)求撤銷(xiāo)二審判決，支持其賠償請(qǐng)求。

高新區(qū)管委會(huì)答辯稱(chēng)：1.高新區(qū)管委會(huì)是合法的行政主體，具有轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)。2.李吉程的房屋為違法建筑，依法應(yīng)予拆除。3.高新區(qū)管委會(huì)的強(qiáng)拆行為認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確。4.李吉程請(qǐng)求賠償損失1239052.5元沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。請(qǐng)求駁回李吉程的再審申請(qǐng)。

本院經(jīng)審查對(duì)一、二審認(rèn)定的事實(shí)予以認(rèn)可。

本院認(rèn)為，高新管委會(huì)的強(qiáng)制拆除行為違反《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第三十五條以及第三十七條第一款的規(guī)定，程序違法，一、二審判決確認(rèn)違法正確，本院予以支持。關(guān)于高新區(qū)管委會(huì)是否有權(quán)實(shí)施涉案強(qiáng)拆行為的問(wèn)題，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條及第六十八條之規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)具有城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰權(quán)。另根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第十三條關(guān)于“高新區(qū)所在地的市人民政府設(shè)立高新區(qū)管理委員會(huì)，作為管理高新區(qū)具體事務(wù)的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)市人民政府的授權(quán)，對(duì)高新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、科技創(chuàng)新、城市建設(shè)、土地、財(cái)政、外事、項(xiàng)目審批、勞動(dòng)人事等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一管理”以及第十四條第一款第七項(xiàng)關(guān)于“高新區(qū)管理委員會(huì)履行所在地的市人民政府授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，南寧市人民政府可以對(duì)高新區(qū)管委會(huì)等派出機(jī)構(gòu)予以明確授權(quán)，由其履行法律賦予南寧市人民政府的有關(guān)行政管理職權(quán)。在此前提下，中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳印發(fā)的《中共南寧高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工作委員會(huì)南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第一點(diǎn)主要職責(zé)第九項(xiàng)也已明確授權(quán)高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)高新區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法工作。案涉農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施所在地屬于高新區(qū)管委會(huì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實(shí)施的地域范圍，因此，高新區(qū)管委會(huì)有權(quán)實(shí)施涉案強(qiáng)拆行為。

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”也就是說(shuō)，獲得國(guó)家賠償?shù)那疤崾枪瘛⒎ㄈ撕推渌M織的合法權(quán)益受到侵害造成損失的。李吉程被拆除的建筑物不屬于合法財(cái)產(chǎn)，一、二審對(duì)涉案建筑物不給予國(guó)家賠償依法有據(jù)，本院予以支持。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款明確規(guī)定：“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”。本案中，高新區(qū)管委會(huì)在強(qiáng)制拆除過(guò)程中，本應(yīng)依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強(qiáng)制拆除過(guò)程中已盡慎重、妥善之注意義務(wù)，對(duì)李吉程所建違法建筑物中的合法財(cái)產(chǎn)已予清空并妥善處理。但高新區(qū)管委會(huì)未能提供任何相關(guān)證據(jù)，未盡到舉證責(zé)任。由于高新區(qū)管委會(huì)的違法強(qiáng)制拆除，李吉程僅能提供相關(guān)現(xiàn)場(chǎng)照片及財(cái)產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動(dòng)產(chǎn)損失的存在，雖然其對(duì)于動(dòng)產(chǎn)損失的具體數(shù)額無(wú)法舉證，基于公平原則，對(duì)于案涉動(dòng)產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應(yīng)適用上述法律所規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，即由高新區(qū)管委會(huì)承擔(dān)舉證不能的不利后果并負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。一、二審判決適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十七條第三項(xiàng)的規(guī)定，而未適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。在本院庭審中，李吉程主張其所養(yǎng)生豬被驅(qū)離房屋，無(wú)處安置產(chǎn)生相應(yīng)損失的事實(shí)，高新區(qū)管委會(huì)亦未提出相反證據(jù)。對(duì)于李吉程養(yǎng)殖物及屋內(nèi)合理物品的損失等相關(guān)事實(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步核實(shí)后依據(jù)證據(jù)規(guī)則予以確定。

綜上，李吉程的部分再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)的規(guī)定，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、維持廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號(hào)行政判決第一項(xiàng)，撤銷(xiāo)廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號(hào)行政判決第二項(xiàng)；

二、撤銷(xiāo)廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號(hào)行政判決；

三、賠償部分發(fā)回廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院重新審理。

審 判 長(zhǎng)熊俊勇

審 判 員龔斌

審 判 員陳宏宇

二〇一七年十一月三十日

法官助理牛延佳

書(shū) 記 員余逸純

轉(zhuǎn)自行政涉法研究

該內(nèi)容由 張勝云律師 和 律說(shuō)律答 共創(chuàng)回答

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內(nèi)容審核：吳海麗律師

來(lái)源：臨律-最高法判例：《限期拆除決定書(shū)》與行政賠償?shù)囊蚬P(guān)系，