城鎮(zhèn)化建設中的農(nóng)村宅基地拆遷與安置情況調(diào)查

以芮城縣北關村永樂廣場北擴工程為例[①]

【內(nèi)容摘要】 城鎮(zhèn)化是任何一個工業(yè)化國家發(fā)展的必然趨勢，是人類文明的重要進步。我國人多地少，土地問題是城鎮(zhèn)化建設必須解決的問題，那么對于在城鎮(zhèn)化建設中的農(nóng)民宅基地的拆遷與安置一定要作為一項長遠的、科學的、系統(tǒng)的工程來建設，一定要先安置后拆遷，規(guī)劃先行。對于城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民宅基地的拆遷與安置出現(xiàn)的新問題要認真對待。由于隨著城鎮(zhèn)化的進程的加速，對于城中村的農(nóng)民的宅基地來說，已經(jīng)明顯具有不僅其是生活住房的保障，更加具有收入、就業(yè)、社會保障等三大功能，所以要不斷創(chuàng)新安置辦法，探求多種補償形式，加強對農(nóng)民的就業(yè)培訓，切實提高被拆遷農(nóng)戶的社會保障。

【關鍵詞】 城鎮(zhèn)化 農(nóng)民 宅基地 拆遷安置 規(guī)劃

城鎮(zhèn)化是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的城市人口比重不斷提高、產(chǎn)業(yè)結構不斷轉變優(yōu)化、居民收入水平不斷提高、城市文明不斷擴散以及人的整體素質(zhì)不斷提高的過程，是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要標志。城鎮(zhèn)化進程中，無論是產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整、人口的集聚，還是基礎設施的建設，都必須通過土地的重新配置來實現(xiàn)，土地資源配置已經(jīng)成為推進城鎮(zhèn)化進程的重要基礎和保障。可以說，城鎮(zhèn)化的過程，實際上是資源合理配置、調(diào)整和聚集的過程，即要在嚴格控制建設用地供應總量的前提下，靠充分發(fā)揮土地資源和資產(chǎn)的聚集效益，靠內(nèi)涵挖潛盤活存量土地，更好地發(fā)揮土地經(jīng)濟效益和社會效益。

我國人多地少，土地問題是城鎮(zhèn)化建設必須解決的問題，城鎮(zhèn)化建設必然要占用大量的土地，18億耕地的紅線還不能變，在這種情況下，如何解決這一矛盾是城鎮(zhèn)化建設能否成功的重要因素。我國農(nóng)民居住分散，宅基地不僅占用了大量的耕地，而且每戶的面積較大且不統(tǒng)一，特別是處在城鎮(zhèn)附近的農(nóng)民宅基地，不僅面積大，而且所處的區(qū)位優(yōu)勢也越來越明顯。所以在城鎮(zhèn)化的過程中，通過拆遷農(nóng)民宅基地并使其集中居住的辦法能夠節(jié)省大量的土地，這也是城鎮(zhèn)化所需土地的最主要的來源。但是在城鎮(zhèn)化建設當中，如何妥善處理好農(nóng)民宅基地的拆遷工作，特別是拆遷后的農(nóng)民生產(chǎn)生活等的安置工作，是城鎮(zhèn)化建設必須面對的現(xiàn)實問題和長遠規(guī)劃。

一、北關村及永樂廣場北擴工程基本情況介紹

芮城縣古魏鎮(zhèn)北關村，地處縣城政治、經(jīng)濟、文化活動中心，道路平坦，位于芮城縣城東北，與永樂廣場隔街相望，地理位置優(yōu)越，有著得天獨厚的經(jīng)濟發(fā)展條件，整個村莊內(nèi)形成“三橫六縱”的交通方便之格局。全村共分六個村民小組，540戶，1600口人，分別居住于縣城、廣場、街道、學校、商貿(mào)市場兩側，“是一個典型的‘城中村’”[②];全村現(xiàn)有耕地700畝，人均不足半畝。優(yōu)勢是地理條件優(yōu)越獨特，劣勢是地少人多發(fā)展不平衡。受到縣城經(jīng)濟的發(fā)展對土地的不斷“侵蝕”，“解放以來，由于城市建設不斷發(fā)展，北關村為城市建設已付出了近千畝的土地”[③]。耕地面積日益減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸消泯，從事農(nóng)業(yè)種植的勞動力，不足500人，主要種植的糧食作物有小麥、玉米，經(jīng)濟作物有棉花、水果、花卉等。現(xiàn)在，村民們已經(jīng)改單一種植為多種經(jīng)營，700余人經(jīng)營著各種商業(yè)、企業(yè)、以及外出務工。村內(nèi)耕地多以平均每年1500元的租金被企事業(yè)單位征用或租用，“近幾年來，本村又有500余畝土地租賃、裝讓出去，開辦工廠和商貿(mào)區(qū)，每年可為村民收入100萬元”[④]。北關村現(xiàn)建有七大市場(建材、汽修、木材舊貨銷售、北星商場、農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)交易市場、八一家私、摩托銷售等七個市場)。為本村村民提供了不少就業(yè)崗位。由于村辦小學、幼兒園發(fā)展勢頭良好，縣二中建在北關村，近些年來，房屋租賃業(yè)在北關村已形成規(guī)模，全村將近500戶村民，家家戶戶，住滿客戶，沒有一間空閑房子。收取的房屋租金占了家庭收入的很大一部分。外出打工服務作為生產(chǎn)、生活來源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入所占比例微乎其微。由此可以得出，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，北關村的土地面積在逐年減少，但是土地的價值也在逐年上升，而北關村民基本上不在依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很大一部分的家庭收入就是靠著土地出租以及房屋出租。

永樂廣場北擴是芮城縣2009年重點工程之一，拆遷建筑面積50139平方米，占地81.87畝，廣場北擴主要為了修建會展中心以應對2010年9月16日中國(芮城)永樂宮第三屆國際書畫藝術節(jié)。會展中心是永樂廣場核心區(qū)建設標志性工程，東西長91米，南北寬86米，建筑設計總高度27.55米，總建筑面積達7529.27平方米。而此舉的意義在于“為加快城市建設步伐，提高城市品位和完善城市功能，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求”[⑤]。因此，此次拆遷擴建被冠之以“公共利益”的目的，但是在我們的調(diào)研中得知，出了會展中心外，在修建的廣場還將修建一條步行街用于商業(yè)活動。

此次拆遷涉及三個單位、一個行政村、四個居民小組，被拆遷戶146戶，拆遷費用統(tǒng)一由城建局和農(nóng)戶簽訂協(xié)議支付。但主要單位就是北關村以及其的62戶農(nóng)戶，本次拆遷的補償辦法主要是貨幣補償：以貨幣形式對被拆遷戶的房屋和土地進行補償。在《芮城縣永樂廣場北擴拆遷方案》中，以政府文件的形式出臺了有關拆遷和安置的辦法其安置辦法。

在我們的調(diào)研中得知，拆遷工作從2009年8月25日開始動遷，僅用了半個月時間146戶拆遷協(xié)議全部簽定，又用了10天時間全部搬遷結束，11月25日拆遷完畢(包括垃圾清運)，由于前期宣傳工作做的較好，特別是北關村委會的工作及補償款的及時到位，拆遷工作是比較順利進行了，“至現(xiàn)在無一例因拆遷產(chǎn)生的上訪戶”[⑥]，但是雖然出臺的相關的補償及安置辦法，但是安置工作則將近一年也沒解決，在安置上，拆遷戶多有怨言，而且我們也發(fā)現(xiàn)一些問題。

二、廣場北擴工程針對北關村村民宅基地拆遷和安置出現(xiàn)的問題

1、“先拆遷后安置”致使安置工作不能妥善解決，拆遷戶的利益受損，同時給村委會的工作帶來巨大壓力和行政成本

按照2010年7月13日國土資源部發(fā)出的《關于進一步做好征地管理工作的通知》要求：要嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，履行有關程序，做到先安置后拆遷。在這個通知里明確要求拆遷工作要做到先安置后拆遷，雖然本案的工程拆遷是在這個通知之前開始的，但是“先安置后拆遷”基本上就是拆遷工作的一個原則。現(xiàn)實中很多因為拆遷出現(xiàn)的上訪戶，釘子戶，群體性事件，大多是由于補償和安置沒到位引起的。“堅持先建后拆的原則，不能集中居住地點的農(nóng)房還沒建好就讓農(nóng)民拆房”[⑦]。[page]

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，本次的拆遷工作補償基本是及時到位的，這是此次拆遷工作能夠短時間順利解決的關鍵。但是安置問題卻沒有同步進行。由于是先拆遷后安置，但是在拆遷后卻對安置工作不重視，或者說是“由于已經(jīng)采取貨幣補償了，就不會有精力和動力開展安置工作了”[⑧]。北關村的62戶拆遷戶，很多的人房屋安置問題至今沒有得到解決。據(jù)芮政發(fā)[2009]51號文件《芮城縣人民政府關于印發(fā)<芮城縣永樂廣場北擴拆遷方案>的通知》里的安置辦法“被拆遷的農(nóng)戶宅基地由古魏鎮(zhèn)負責安置”，這里被拆遷的北關村的農(nóng)戶，雖然說的是讓古魏鎮(zhèn)負責，但是實際上還是由北關村負責安置。在負責安置的工作中，由于北關村實行的小組安置，及由所在的小組負責安置，這樣這62戶人員的安置問題個不統(tǒng)一，比如說四組，就在其集中的新農(nóng)村建設里的樓房里安置，拆遷戶以貨幣購買，而有的則是買斷土地，按照一畝12萬的耕地一次性買斷作為宅基地，而每戶的宅基地不超過半畝。所以一些拆遷戶就用6萬在村集體的幫助下重新購買宅基地建房，但這又造成了原本承包這塊地的人成為失地農(nóng)民，又會引起其他問題。

在這個過程中，先拆遷后安置，導致房屋拆遷后，安置跟不上，使很多拆遷戶現(xiàn)在都依然沒有房子住，或者說是住在親戚家，而由于縣城的商品房相對比較貴，對有些原本房子結構不太好的人來說，拆遷補償?shù)玫降馁M用是很少的，根據(jù)《永樂廣場北擴房屋拆遷補償標準》按照房屋的構造補償分為4等10級，每平米從最低50元到950元依次。這樣有些人由于以前房屋修建時等級較高，補償費得到相對多，而有些則由于等級低，補償費甚至不能夠使其重新在縣城購買一套商品房。這樣會造成有些人是由于商品房屋較貴，有些是不愿意住樓房，很多人就重新找到村組織要求再批宅基地重新建房。那么相當一部分的拆遷戶就通過重新購買耕地用作宅基地。還有，由于之前沒有安置好，房屋拆遷后到重新安置好這段時間的拆遷戶的住房損失很大，還不用說出租房屋的一部分收入，這都使拆遷農(nóng)戶的利益受損，招來怨言。

同時這過程中實際上也無形中增加了村委會的行政成本。如果在拆遷前已經(jīng)將安置工作做好后，之后出現(xiàn)的這些問題村委會基本上沒什么事情了。但是這件事中無論是拆遷前的動員和拆遷中的組織以及拆遷后的工作，基本都是村委會在進行。“如果沒有村委干部的工作動員，拆遷工作很難進行”[⑨]。而在事后的安置工作中，由于涉及的人多，情況不統(tǒng)一，村委會幾乎每天都有上門來找的，這就給村委會增加了工作壓力和行政成本，也使村干部很有怨言。“這本來不是我們的工作，但是我們又必須去做，上面壓下的，能不做?”[⑩]。

從這我們可以發(fā)現(xiàn)，拆遷工作，如果是先拆遷后安置，不僅給農(nóng)民帶來了一些生活上的問題，同時由于安置工作不能提前規(guī)劃好，導致拆遷戶的農(nóng)民的利益受損，并且在重新選擇宅基地的時候又會帶來新的問題。這樣就會給村委會帶來了更多額外行政成本和工作壓力，使村干部多有怨言。

2、城鎮(zhèn)化過程中，由于土地的升值，宅基地拆遷導致原本可以坐收土地“紅利”的農(nóng)民失去區(qū)位優(yōu)勢，影響農(nóng)民的家庭收入，而直接的貨幣補償，并不能帶來農(nóng)戶其他社會保障

改革開放以后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，芮城縣城的建設規(guī)模和速度開始大幅度提升。縣城的不斷發(fā)展，也為北關村提供了不少基礎設施上的便利，更為北關村帶來了大量的流動人口。這些流動人口給北關村帶來了不少麻煩，但也帶來了大量的消費潛力。流動人口要在北關租住房屋，出租房屋收取租金成為北關村民致富的第二個主要途徑。除此之外，這些人群還要生活、消費，這又為北關村創(chuàng)造了很多就業(yè)機會和致富門路。開門市部、做生意、打零工已經(jīng)成為北關村民的第三條致富途徑。這些依靠縣城發(fā)展而來的“紅利”已經(jīng)成為北關村民的主要生活來源。而這些宅基，除了生活住房功能外，更加具有收入、就業(yè)、社會保障等三大功能。

(1)此次廣場北擴工程所拆遷的地區(qū)，正是縣城經(jīng)濟最繁榮的地區(qū)之一，也是北關村區(qū)位最好的地方，這里原本的居民，依靠自己宅基地收取的出租房屋的租金，以及沿街而開的一些門市，是其的家庭的主要收入來源。由于此次拆遷，將這些原本農(nóng)戶房子拆了，那么這些由房屋帶了收入也隨之沒有，有些農(nóng)戶基本上是全部的收入沒有了。這就給農(nóng)民的生活水平帶來的極大的影響。而隨后的安置沒有到位，即使是安置到位，這些農(nóng)民由于失去了區(qū)位優(yōu)勢，也沒有的收入，在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民生活的社會化，導致起生活成本的急劇上升，失去了這部分收入的農(nóng)民，由于人均耕地不足一畝，農(nóng)業(yè)上的收入幾乎微乎其微，而農(nóng)民本人又由于缺乏其他謀生的本領或者技能，政府又缺乏相應的就業(yè)培訓和社會保障，這就是這些農(nóng)民的成為了無業(yè)也無收入的農(nóng)民，成為社會潛在的不穩(wěn)定因素。

(2)對于拆遷補償，本次拆遷的補償辦法主要是以貨幣形式對被拆遷戶的房屋和土地進行補償。一方面由于其數(shù)額較少，僅夠重置房屋，而對于這些農(nóng)戶來說，其的宅基地由于城鎮(zhèn)化的影響，已經(jīng)不僅是其生活住房的保障，更加具有收入、就業(yè)、社會保障等三大功能，目前的拆遷補償只是解決了生活住房功能，其他功能則隨著房屋的失去而失去。“簡單地實行‘貨幣安置’辦法，有的農(nóng)民將其補償費盲目用于生活消費，甚至有的用于賭博，揮霍浪費，沒有很好統(tǒng)籌安排發(fā)展生產(chǎn)，以致出現(xiàn)了“三無”農(nóng)民，成為農(nóng)村社會新的不穩(wěn)定因素”[11]。

(3)置于拆遷補償款，雖然直接打給了拆遷戶，但是這些款項對于大多數(shù)的農(nóng)戶來說，僅僅可以滿足其重建房屋以及從拆遷失去房屋到重建這段時間內(nèi)的需要，甚至有些農(nóng)戶由于之前的住房結構等級低或者面積較小，得到的拆遷補償款還不足以滿足起的需要，更無力再進行資本的收益。置于《拆遷方案》中的有關門面房置換問題，由于所設農(nóng)戶較少，而且廣場步行街修建的時間較長，這段時間內(nèi)農(nóng)戶商業(yè)損失無人負責。

從這里我們也可以看到，廣場北擴中，雖然工程所說的會展中心的修建目的是為了公共利益，這個我們暫且不論是否合理，但是步行街的修建則是明顯帶有商業(yè)性質(zhì)的，這附加在所謂公共利益上的商業(yè)用地，這以后所產(chǎn)生的利益與農(nóng)民再無半點關系，農(nóng)民不再參與土地增益的分配，更是對農(nóng)民直接利益的侵害。在這項工程中，由于被拆遷的農(nóng)民處在決策的底層，可是說是對政策決策的過程缺乏足夠和必要的參與監(jiān)督作用，其利益必然會收到權力強制力的“合法”侵害。而村委會雖然是群眾自治組織，但由于其作用有限，或者說是還不能充分發(fā)揮他作用，在這個過程中也是利益的受害者。[page]

3、拆遷戶房屋安置問題上，由于缺少合理的集中住房的規(guī)劃，這對城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展是一種土地和資源的浪費

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設的龍頭和靈魂，是科學有序推進城鎮(zhèn)化進程的重要前提。城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學與否，決定城鎮(zhèn)建設的水平、速度和質(zhì)量。在城鎮(zhèn)化的過程中，通過拆遷農(nóng)民宅基地并使其集中居住的辦法能夠節(jié)省大量的土地，這也是城鎮(zhèn)化所需土地的最主要的來源。但是在拆遷前一定要做到統(tǒng)籌規(guī)劃。“在城鄉(xiāng)結合部和城中村，當?shù)卣畱鶕?jù)城市發(fā)展需要……統(tǒng)籌規(guī)劃。安置房建設要符合城市發(fā)展規(guī)劃，防止出現(xiàn)‘重復拆遷’”[12]。

此次工程拆遷的安置工作由于是先拆后安置，而安置也由于缺乏統(tǒng)一性和前瞻性，基本上是由拆遷戶自行決定或者有村委決定，北關村實行的小組安置，這樣這62戶人員的安置問題個不統(tǒng)一，有的購買村里的集中住房，有的甚至再通過村集體買斷耕地來安排宅基地(按照一畝12萬的耕地一次性買斷作為宅基地，而每戶的宅基地不超過半畝，這樣的戶數(shù)還不是少數(shù))。由于這樣的缺乏統(tǒng)一性和規(guī)劃性，這對于縣城的整體發(fā)展規(guī)劃必然會產(chǎn)生影響。像這樣的城鎮(zhèn)化建設中，土地由于其稀缺性，必然會不斷的升值，而這些分散的，并沒有符合縣城發(fā)展規(guī)劃的房屋建設，甚至是村集體的集中住房，必然會隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，“重復拆遷”的現(xiàn)象肯定會隨著而來，這不僅在短期內(nèi)由于不能合理科學的利用不斷升值的土地資源而造成資源的浪費，而對未來的長遠發(fā)展，這就是一種建設的浪費。

三、思考和建議

1、逐步推進城鎮(zhèn)化建設中拆遷項目“公共利益”的立法界定，保障被拆農(nóng)戶的知情權、參與權、決定權和監(jiān)督權，增強村級自治組織的能動性和獨立性，保障農(nóng)民的利益不受侵害

在城鎮(zhèn)建設的項目審批程序中建立公共利益的界定制度，首先，要建立公共利益公告制度。無論是征地還是拆遷農(nóng)民的宅基地，必須公告其目的以及完全真實的內(nèi)容和程序，保證被征地農(nóng)民的知情權。其次，完善聽證制度。在拆遷補償標準聽證程序中，增加公共利益界定的聽證內(nèi)容，保證被拆遷農(nóng)民的參與權。再次，健全裁決機制。如因公共利益而產(chǎn)生糾紛，應當明確規(guī)定，當事人可以要求法院進行司法審查，尋求司法救濟。在拆遷工作中，由于地塊的用途不同，政府所起的作用也應有所區(qū)別。征地拆遷權作為國家的強制性權力，只能由政府行使，并嚴格用于公共利益的需要，經(jīng)營性項目用地不應啟動國家的權力，房屋拆遷立法應將“ 商業(yè)目的與社會公益目的” 的拆遷區(qū)別開來，不能在公共利益的掩護下附加某些商業(yè)目的，更不能假借公共利益的目的進行商業(yè)活動。這一方面需要增加農(nóng)民的權利意識，以及參與公共決策的能力和機會，并且還要通過制度化的形式確保農(nóng)民的這些權利不是表面化，而要有實實在在的參與權和決定權。同時另一方面，更要增強村級自治組織的功能，特別是能動性和獨立性和充分發(fā)揮村委會的在維護農(nóng)戶利益方面的作用，增強對于侵害其利益的相關地方政策的抗爭性，不能僅僅淪落成政策執(zhí)行的工具。

2、先安置后拆遷，盡快出臺有關農(nóng)民宅基地拆遷的專門法律，全方位保障農(nóng)民利益

按照2010年7月13日國土資源部發(fā)出的《關于進一步做好征地管理工作的通知》要求：要嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，履行有關程序，做到先安置后拆遷。通知還要求合理進行住房拆遷的補償安置，因地制宜采取多元化安置方式，妥善解決好被拆遷農(nóng)戶居住問題;統(tǒng)籌規(guī)劃有序推進征地拆遷。

先安置后拆遷，這樣就可以避免被拆遷農(nóng)戶一些相關的利益受損，或者說是可以將損失降到最低。由于我國村級組織的自治性還不是很強，這樣也會減少村委組織在拆遷安置工作中增加的額外行政成本。

雖然在這個通知里明確要求拆遷工作要做到先安置后拆遷，但是這也僅僅是一個通知，還不是法律，這樣就給地方政府以很大的靈活性，在政策執(zhí)行過程中很容易導致政策變通，而先安置后拆遷也僅僅是一個文件精神，并不具備法律效力，這樣就難免造成現(xiàn)實中出現(xiàn)很多先拆遷后安置的現(xiàn)象，而農(nóng)民在利益受到傷害時也無法進行有利的司法程序，所以要將這些文件精神上升到法律條文的高度，切實保障被拆遷農(nóng)戶的利用。

3、城鎮(zhèn)化建設中要對土地利用進行長遠規(guī)劃，科學規(guī)劃，合理布局，集約利用，避免“重復拆遷”

隨著縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地在不斷的增值，有限的土地資源必須得到科學長遠的安排，才能不產(chǎn)生建設浪費。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能靠搞運動和行政命令，而要依靠市場機制的作用。但是，城鎮(zhèn)化發(fā)展又不是完全自發(fā)能夠形成的，特別是宏觀布局上要有控制，在城鎮(zhèn)建設上要有規(guī)劃。

科學規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設的前提和基礎，沒有科學的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化建設就會無章可循。首先，必須強化規(guī)劃意識、提高規(guī)劃的科學性，保障規(guī)劃的嚴肅性，以規(guī)劃為龍頭，推進城鎮(zhèn)化的各項建設，避免走“城鎮(zhèn)化建設遍地開花”的老路。其次，規(guī)劃要充分考慮區(qū)位優(yōu)勢、資源條件和人口規(guī)模等因素，遵循市場規(guī)律，立足優(yōu)勢，突出特色，科學確立城鎮(zhèn)的經(jīng)濟布局和市場定位。再次，要注重規(guī)劃的適度性、協(xié)調(diào)性。城鎮(zhèn)建設規(guī)劃既要以可持續(xù)發(fā)展思想為指導，體現(xiàn)地方特色，突出時代感和文化底蘊，有適度的超前性，又要考慮到經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎設施的協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)功能的健全、空間的合理分布以及物質(zhì)文明和精神文明的協(xié)調(diào)等。最后，規(guī)劃制定前要經(jīng)過科學論證，廣泛聽取各方面的意見，規(guī)劃一經(jīng)確立，就要嚴格執(zhí)行，要強化規(guī)劃的法律地位和權威，不能因人事變動而改變規(guī)劃。

特別是在城鎮(zhèn)化建設中，要加強宅基地規(guī)劃管理，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的客觀需要，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度建設。結合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體規(guī)劃，編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃，有計劃、有重點地逐步推進宅基地集居化建設。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的客觀要求，科學預測農(nóng)村居民點的數(shù)量和用地規(guī)模，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃和開展村莊治理試點，從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規(guī)模和布局。充分考慮土地權益均衡的原則，建立宅基地整理激勵機制。特別對在城鎮(zhèn)化建設中已被拆遷的農(nóng)民宅基地安置上，如果還有其自由選擇，隨意建設，“還專門為其再每人批半畝宅基地”[13]，不僅導致資源的浪費，還會導致城市發(fā)展的減速，帶領其他的社會問題。所以在城鎮(zhèn)建設中要注意通過科學的規(guī)劃、緊湊的發(fā)展、有序的開發(fā)來壓縮城鎮(zhèn)人均用地規(guī)模。引導城鎮(zhèn)居民改變過去的一家一院的農(nóng)村型居住方式。通過設計環(huán)境優(yōu)美、居住舒適的住宅小區(qū)吸引居民逐步向標準單元式住宅樓的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)型居住方式轉變。[page]

4、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設中的拆遷安置辦法，探求多種補償形式，加強對農(nóng)民的就業(yè)培訓，切實提高被拆遷農(nóng)戶的社會保障

現(xiàn)在對于城鎮(zhèn)化建設中的拆遷安置補償主要是貨幣補償，即以貨幣形式對被拆遷戶的房屋和土地進行補償。由于一次性獲得的金錢數(shù)額較大，大部分農(nóng)民往往也樂于接受。但事實上，期冀用金錢一次性“買斷”政府對農(nóng)民未來生活的責任只是政府的“一廂情愿”，因為土地或者說是住房不僅是農(nóng)民的生存手段，更是農(nóng)民的生存方式。對于城鎮(zhèn)化進程的農(nóng)民來說，由于耕地的減少，加之市場化中農(nóng)業(yè)的收入降低，而隨著城鎮(zhèn)化的進程的加速，特別是對于城中村的農(nóng)民來說，其相對面積較大的住房，由于具有區(qū)位優(yōu)勢，已經(jīng)明顯具有不僅是其生活住房的保障，更加具有收入、就業(yè)、社會保障等三大功能，目前的拆遷補償只是解決了生活住房功能，其他功能則隨著房屋的失去而失去。簡單地實行“貨幣安置”辦法，已不能滿足農(nóng)民生存發(fā)展的需求。所以我們要創(chuàng)新拆遷安置辦法，采取多種形式的補償辦法。

(1)建立就業(yè)培訓和服務機制

就業(yè)是失地農(nóng)民最關心的問題。調(diào)研中，大多數(shù)村民期望能有一個合適的工作崗位。從調(diào)查情況看，城鎮(zhèn)化進程不僅是農(nóng)民耕地減少，而也導致沒有人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),生活來源主要是房屋出租和征地補償金，而房屋被拆遷后，所面臨的就是失業(yè)和失去收入。所以我們不妨在拆遷安置補償上增加政府和拆遷方的責任，強化對被拆遷農(nóng)民的職業(yè)培訓，加強就業(yè)指導，還要在城鄉(xiāng)結合處建立各種勞務中介機構，及時提供各類及時準確的用工信息，為失業(yè)的農(nóng)業(yè)增加就業(yè)的能力和機會，有就業(yè)來提高保障。

(2)全面推進城鎮(zhèn)化建設中失地和失屋(失去租金收入)農(nóng)民社會保障體系的建設

對于城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村來說，很多已經(jīng)成為了“城中村”，這里的農(nóng)民耕地很少或者說是已失去耕地，房屋出租收入是其主要生活來源，如果這部分也失去了，僅獲得一些將拆遷補償款(由于社會成本的加大，除了重建房外，剩余的也會很快消失)，如果加之農(nóng)民還沒有取得其他的謀生技能，這將成為社會最不穩(wěn)定的因素，所以一方面我們要加強農(nóng)民的就業(yè)培訓外，還要全面推進農(nóng)民社會保障體系的建設。這是各級政府的一項重要職責，要將這一部分農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來，加快建立最低生活保障和養(yǎng)老保險體系的建設，使其享受和城鎮(zhèn)居民同樣的對待和福利。

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然趨勢，我國人多地少，土地問題是城鎮(zhèn)化建設必須解決的問題，那么對于在城鎮(zhèn)化建設中的農(nóng)民宅基地的拆遷與安置一定要作為一項長遠的、科學的、系統(tǒng)的工程來建設，一定要先安置后拆遷，規(guī)劃先行。對于城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民宅基地的拆遷與安置出現(xiàn)的新問題要認真對待，要不斷創(chuàng)新安置辦法，探求多種補償形式，加強對農(nóng)民的就業(yè)培訓，切實提高被拆遷農(nóng)戶的社會保障。

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[①] 作者：王慧斌，山西大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)2009級碩士研究生。本文受華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心“百村十年”項目資助

[②] 楊引章：《北關村志》，中國文化出版社2009年，第3頁。

[③] 楊引章：《北關村志》，中國文化出版社2009年，第109頁。

[④] 楊引章：《北關村志》，中國文化出版社2009年，第110頁。

[⑤] 芮城縣人民政府文件：芮政發(fā)[2009]51號，芮城縣人民政府關于印發(fā)《芮城縣永樂廣場北擴拆遷方案》的通知。

[⑥] 芮城縣住房保障與城鄉(xiāng)建設管理局永樂廣場北擴拆遷情況匯報材料。

[⑦] 李兵弟：《城鎮(zhèn)化建設中應做到的三個堅持，住房與城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司司長李兵弟談城鎮(zhèn)化建設方向》，《廣西城鎮(zhèn)建設》，2010年3月。

[⑧]訪談記錄

[⑨]訪談記錄

[⑩]訪談記錄

[11]劉伯龍，竺乾威，程惕潔等著：《當代中國農(nóng)村公共政策研究》，復旦大學出版社2005年12月，第98頁。

[12] 2010年7月13日國土資源部發(fā)出的《關于進一步做好征地管理工作的通知》

[13] 訪談記錄

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來源：中國法院網(wǎng)-城鎮(zhèn)化建設中的農(nóng)村宅基地拆遷與安置情況調(diào)查，城鎮(zhèn)化建設中的農(nóng)村宅基地拆遷與安置情況調(diào)查