關(guān)鍵詞： 農(nóng)村/土地征收/公平補(bǔ)償

內(nèi)容提要： 在農(nóng)村土地征收中確立公平補(bǔ)償對于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范政府行為、優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會穩(wěn)定等具有重要意義。落實(shí)公平補(bǔ)償應(yīng)做到重塑以市場價格為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償原則，逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍、合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式、完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑。

土地征收行為作為對公民私有財產(chǎn)權(quán)的一種重要限制，具有公益目的性、主體國家性、強(qiáng)制性、補(bǔ)償性等特點(diǎn)。征用條款與補(bǔ)償條款在法治國家被視為“齒唇條款”[1]，須臾不可分離。目前，世界上許多國家都對征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t給予了明確規(guī)定，如美國憲法第5修正案規(guī)定：“未經(jīng)公正補(bǔ)償，私有財產(chǎn)不得充作公用。”在我國，2004年修訂后的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”但是該條并沒有就補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)等問題作出明確的規(guī)定。我國每年有大量的農(nóng)村土地被征收，與之同步增長的則是居高不下的征地上訪事件，而這其中尤以補(bǔ)償問題為焦點(diǎn)。如何做，才能緩解土地征收行為與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間日益擴(kuò)大的張力，在公共利益的實(shí)現(xiàn)與私有財產(chǎn)的保護(hù)之間建立起動態(tài)的平衡，這是迫切需要解決的重大課題。

一、公平補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)入與意義

我國關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臈l款最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》、1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》、1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》都對土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}做了或多或少的規(guī)定，2001年國土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中對征收土地的補(bǔ)償程序問題做了相應(yīng)的規(guī)定。目前有關(guān)土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據(jù)該條的規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用一般包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)四項內(nèi)容，其中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償數(shù)額按照該土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行測算，總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍；被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來看，這種根據(jù)土地原用途的產(chǎn)值數(shù)倍法測算補(bǔ)償機(jī)制僅限于補(bǔ)償與被征收土地直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失，而對與被征收土地間接相關(guān)的一切附帶損失則不予補(bǔ)償，因此相較于農(nóng)民因征地所遭受的全部損失而言，是一種不完全補(bǔ)償。這種不完全的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民而言極具不公平：（1）以產(chǎn)值數(shù)倍法的方法測算農(nóng)民的損失未能全面體現(xiàn)土地的實(shí)際價值，漠視了土地對于農(nóng)民而言所具有的歸依和發(fā)展功能。（2）單一的金錢補(bǔ)償方式限制了農(nóng)民的補(bǔ)償選擇空間，難以保障失地農(nóng)民的生活水平不下降。（3）對因征地造成的間接損失不予補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民的充分救濟(jì)，亦會增加農(nóng)民今后的生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)。（4）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的高度行政化剝奪了失地農(nóng)民的公平參與權(quán)，同時加劇了征地違法腐敗案件的發(fā)生。（5）補(bǔ)償糾紛救濟(jì)機(jī)制的缺位、不到位有礙于農(nóng)民權(quán)益的有效保護(hù)，也影響到征地工作的順利開展。

由征地補(bǔ)償制度的不公所導(dǎo)致的失地農(nóng)民生存狀況惡化、群體上訪事件激增，已嚴(yán)重影響到社會的穩(wěn)定發(fā)展；另一方面由于補(bǔ)償費(fèi)用過低間接刺激了農(nóng)村土地黑市的發(fā)展，并導(dǎo)致土地征收后的利用效率低下，以致出現(xiàn)“征而不用”、“多征少用”、“征而遲用”的現(xiàn)象，造成耕地資源的浪費(fèi)。上述情況已經(jīng)引起了國家的重視，國務(wù)院和國土資源部相繼頒發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)[2004]238號）和《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā)[2005]144號）文件，要求各地要從統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價入手來解決當(dāng)前征地過程存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低問題，從中可以看出國家按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來改進(jìn)征地補(bǔ)償辦法的思路，這無疑是一個巨大的進(jìn)步。但是，要從根本上解決征地過程中存在的諸多問題，最終建立有利于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型征地制度，則必須在補(bǔ)償機(jī)制中導(dǎo)入名副其實(shí)的公平補(bǔ)償制度。

盡管公平補(bǔ)償也難以找到一個絕對的標(biāo)準(zhǔn)，但是卻能夠探尋出一個相對確定的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)能夠獲得社會上正常的、有理智的人的最大認(rèn)同。我們認(rèn)為，確立公平補(bǔ)償可以從下列方面著手：第一，公平補(bǔ)償存在一個底線，即補(bǔ)償必須保證農(nóng)民的生活水準(zhǔn)不會因為土地為了公共利益需要被征收而降低。這是分配正義的基本要求；第二，公平補(bǔ)償不能采取一刀切，應(yīng)兼具靈活性。對被征收農(nóng)地的補(bǔ)償必須考慮到其既有價值和可得利益；第三，公平補(bǔ)償是動態(tài)發(fā)展的，即補(bǔ)償要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要進(jìn)行動態(tài)調(diào)節(jié)，使其能與經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展相適應(yīng)。在堅持上述公平補(bǔ)償基本理念的基礎(chǔ)上，還需要通過采取重塑補(bǔ)償原則、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、拓展補(bǔ)償方式、完善補(bǔ)償程序與救濟(jì)途徑等一系列的具體措施來進(jìn)一步豐富和保障公平補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。在厘清上述問題之后，、確立公平補(bǔ)償?shù)囊饬x在如下層面得以彰顯：（1） 保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。征與不征的最終話語權(quán)與決定權(quán)控制在政府手里，農(nóng)民最后能夠保留的保護(hù)自己權(quán)益的底線，就是求得有一個公平的補(bǔ)償。因此，建立公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和利益分享機(jī)制，是緩解矛盾與沖突，保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的一種可期盼的途徑。如果利益分配機(jī)制缺失或補(bǔ)償不公平，就會使農(nóng)民成為現(xiàn)代化發(fā)展的“犧牲品”。（2） 規(guī)范政府行為。誠如波斯納所言：“公平賠償規(guī)定的一個最簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是，它能預(yù)防政府過度使用占有權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府早已積極地用土地替代對社會更便宜但對政府成本較高的其他投入了。”[2]對被征收的農(nóng)地進(jìn)行公平補(bǔ)償會使得政府意識到征收權(quán)的行使是需要強(qiáng)大的財政予以支撐的，迫使其像理性人一樣進(jìn)行必要的成本——收益分析，進(jìn)而規(guī)范其濫用征收權(quán)的行為。（3） 優(yōu)化資源配置。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，公平補(bǔ)償制度的一個重要作用就是能夠給財產(chǎn)權(quán)利人提供一個穩(wěn)定的預(yù)期，使得他們不必?fù)?dān)心財產(chǎn)被征收后得不到相應(yīng)的保護(hù)，從而可以專心于生產(chǎn)經(jīng)營。此外對失地農(nóng)民進(jìn)行公平補(bǔ)償契合帕累托最優(yōu)原則：在不損害失地農(nóng)民一方財富的前提一下使得社會整體福利得以增加，從而實(shí)現(xiàn)公正與效率。（4）維護(hù)社會穩(wěn)定。國土資源部提供的數(shù)字顯示：2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73%；其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，這里面又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問題。如果給予了失地農(nóng)民公平補(bǔ)償，失地農(nóng)民的利益訴求得到合理主張和表達(dá)，那么生活中這種不和諧的音符將會越來越少，社會關(guān)系將更加和諧、社會秩序?qū)臃€(wěn)定。[page]

二、公平補(bǔ)償?shù)穆窂皆O(shè)想

建立對失地農(nóng)民的公平補(bǔ)償制度需要多維發(fā)力，從補(bǔ)償原則、范圍、方式、到程序和救濟(jì)途徑，每個環(huán)節(jié)都要在堅持公平補(bǔ)償基本理念的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的反思，但我們又并非是要憑空強(qiáng)行營造一個理想的、全新的補(bǔ)償制度。正如哈耶克所言：“在我們力圖改善文明這個整體的種種努力中，我們還必須始終在這個給定的整體內(nèi)工作，旨在點(diǎn)滴的建設(shè)，而不是全盤的建構(gòu)，并且在發(fā)展的每一個階段都運(yùn)用既有的歷史材料，一步一步地改進(jìn)細(xì)節(jié)，而不是力圖重新設(shè)計這個整體”。[3]正是遵循這樣的邏輯，我們所主張的公平補(bǔ)償制度是在充分切合國情實(shí)際的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有制度的一種揚(yáng)棄。由于補(bǔ)償原則直接決定補(bǔ)償范圍和方式，所以建立公平補(bǔ)償制度首要任務(wù)就是確定一個合理的補(bǔ)償原則。

（一）重塑以市場價格為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償原則

補(bǔ)償原則在征收補(bǔ)償法律制度中主要涉及兩個內(nèi)容：一是補(bǔ)償時間方面的原則，二是補(bǔ)償額度方面的原則。對于前者，各國的規(guī)定一致，事先補(bǔ)償?shù)脑瓌t已成為世界共識，為各國憲法和法律所確認(rèn)，這里不再贅述。對于后者，由于國情和歷史的不同，主要存在完全補(bǔ)償、不完全補(bǔ)償、折衷補(bǔ)償三種補(bǔ)償原則。其中完全補(bǔ)償原則的通說主張補(bǔ)償應(yīng)該包括一切附帶損失，補(bǔ)償不僅限于征收的客體，而且還包括與客體有直接或間接關(guān)聯(lián)以及因此延伸的一切經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。有學(xué)者認(rèn)為：在行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展過程中，行政補(bǔ)償原則的經(jīng)歷了完全補(bǔ)償?shù)讲煌耆a(bǔ)償再到完全補(bǔ)償?shù)姆穸ㄖ穸ǖ倪^程。[4]肇始于“所有權(quán)神圣不可侵犯”理念盛行的自由資本主義時期，完全補(bǔ)償原則初期充分體現(xiàn)了“個人主義”的權(quán)利本位觀；進(jìn)入二十世紀(jì)以后，由于強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”，“團(tuán)體主義”的社會本位觀盛行，完全補(bǔ)償原則逐漸式微；但是隨著私有財產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)代民主國家回歸“神圣”，加強(qiáng)對私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)已經(jīng)成為憲政發(fā)展的新趨勢，在補(bǔ)償實(shí)踐中則是完全補(bǔ)償原則為不少國家的憲法所確認(rèn)。我們認(rèn)為，確定農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t必須結(jié)合行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)來考察：“如果個別或部分公民為社會承擔(dān)了特別的義務(wù)或受到了特別的損害，國家即應(yīng)給予其特別的補(bǔ)償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔(dān)。[5]”從這種意義上講，補(bǔ)償原則的確定不在于國家因征收而得到的利益，而在于公民因征收所遭受的損失，法治國家中的征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)采用完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以此來填補(bǔ)公民因征收所受到的損失，實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)的法治主義原則與社會公平正義的客觀要求。

完全補(bǔ)償原則應(yīng)如何確定被征地農(nóng)民的損失，這是實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)囊粋€突出問題，實(shí)際上這也恰恰是導(dǎo)致完全補(bǔ)償與不完全補(bǔ)償分歧的一個關(guān)鍵所在。正如很多經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所表明的那樣：以市場價格對征收土地加以補(bǔ)償可以提高經(jīng)濟(jì)效率，而以低于社會成本取得土地將會影響土地的優(yōu)化配置，[6]我們認(rèn)為在我國目前的國情下，應(yīng)重塑以市場價格為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償原則。下面我們將重點(diǎn)探討應(yīng)如何確定土地的市場價格以及與此相關(guān)爭議不休的“漲價歸公”問題。

市場價格歸根結(jié)底是一個技術(shù)問題，由于目前的農(nóng)地征收的場合并不存在自由市場交易的情形，所謂的市場價格就表現(xiàn)為一種預(yù)期價格，這樣就會摻雜人為因素。當(dāng)務(wù)之急就是盡快建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的農(nóng)村土地價格評估體系，實(shí)行由具備特定資質(zhì)的行業(yè)組織或社會中介機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地進(jìn)行估價的制度，得出初始地價后再交由主管部門參考土地市場的一般交易價格，并綜合考量當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素形成土地的擬定價格，然后通過舉行聽證會的方式，在此基礎(chǔ)上通過協(xié)商方式得出最終的土地價格。以下部分應(yīng)是確定土地價格的應(yīng)有之義：初始的價格、過去的收入、重置的成本以及因征收而引起的財產(chǎn)損失。另一個與市場價格有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則是被征收土地價值確定的日期，即究竟是應(yīng)該以土地征收前的市場價格還是以征收后的市場價格為基礎(chǔ)確定被征收土地的價格，再進(jìn)一步講就是土地被征收后的增值部分應(yīng)該歸國家還是農(nóng)民所有，即“漲價歸公”與“漲價歸私”之爭。當(dāng)下，“漲價歸公”理論遭到猛烈的抨擊，最為典型的就是周其仁教授“大白菜漲價要不要?dú)w公”[7]的質(zhì)疑，事實(shí)上，我們只有深刻了解了漲價的原因之后，才能確定究竟是應(yīng)該歸公還是歸私。以被征收的土地為例，其漲價增值部分并不來源于農(nóng)民本身對其的投資，而在相當(dāng)大的程度上取決于國家對土地的基礎(chǔ)設(shè)施的投入（如三通一平）和周邊環(huán)境的改造，取決于政府的規(guī)劃、城建等多種因素的影響，因此農(nóng)民不應(yīng)獲得這部分增值的收益。反過來我們也可以講，如果因征收后導(dǎo)致的土地的貶值，政府自然也不能按照貶值后的價格進(jìn)行補(bǔ)償。“大白菜漲價要不要?dú)w公”也應(yīng)該分析其增值的原因，如果大白菜是因為政府征收以外的原因如供需關(guān)系等導(dǎo)致價格上漲，那么毫無疑問，這漲價的增值收益理應(yīng)歸其所有人所有，但若大白菜是在征收后漲價，那么此處的漲價，自然就應(yīng)歸公了。

（二）逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍

與世界上一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的征收補(bǔ)償范圍相比，我國目前的征地補(bǔ)償僅限于與被征收客體直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失，并沒有涉及到由征地行為造成的其他諸如殘余地等間接相關(guān)損失。目前各國對于征地造成的損害進(jìn)行賠償，從范圍上看至少有三項內(nèi)容是不可或缺的：土地及其地上建筑物、附著物和構(gòu)筑物的補(bǔ)償；因征收造成的困難補(bǔ)償；因征地活動引起的其他補(bǔ)償，如殘余地補(bǔ)償、相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償?shù)取Ｒ杂鵀槔渫恋卣魇昭a(bǔ)償?shù)姆秶桶ǎ海?）土地包括建筑物的補(bǔ)償；（2） 殘余地的分割或損害補(bǔ)償；（3） 租賃權(quán)損失補(bǔ)償；（4） 遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償以及其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償如，律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等四項內(nèi)容。[8]具體到我國而言，考慮到國情實(shí)際與農(nóng)民的生存現(xiàn)狀，除原有的補(bǔ)償項目外應(yīng)逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍，以下?lián)p失在當(dāng)下必須納入農(nóng)地征收的公平補(bǔ)償制度之中。

一是應(yīng)增加殘余地?fù)p失和相鄰?fù)恋負(fù)p害兩項內(nèi)容。整塊土地的部分被征收后，勢必會影響到殘余地的利用，會導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用的低效率。如原來形成規(guī)模經(jīng)營的，現(xiàn)在只能采用單位投入較高的生產(chǎn)方式。另外被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪聲污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。[9]殘余或相鄰的土地不能再從事任何生產(chǎn)經(jīng)營活動，如土地的絕大部分被征收修建大型能源化工項目后，造成剩余土地的不能再作任何利用。在這些情況下，應(yīng)該對殘余地?fù)p失和相鄰?fù)恋負(fù)p害給予補(bǔ)償。[page]

二是對于農(nóng)民在宅基地上建造的房屋因征收而被拆遷的，也應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶！锻恋毓芾矸ā返难a(bǔ)償范圍中，對宅基地上的房屋采用模糊處理，房屋僅僅是被包含在“地上附著物”中。對于大多數(shù)農(nóng)民而言，房屋在生活資料中占絕對比重，承載著太多的社會功能。一旦房屋因征地被拆遷后，即使可以從村里再獲得一塊宅基地，但高昂的建設(shè)成本無疑是一大難題。具體而言，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)匦陆ㄞr(nóng)村住宅的成本費(fèi)用和添置費(fèi)用設(shè)定一個基數(shù)再綜合考量各種因素確定補(bǔ)償數(shù)額。需要說明的是，農(nóng)民房屋的部分被拆遷的，對于剩余部分，也應(yīng)給予殘余房屋補(bǔ)償費(fèi)用。

三是對于農(nóng)民在土地上的所修繕的先祖墳冢因征收必須改葬的，必須納入補(bǔ)償?shù)姆秶＾r(nóng)民在先祖逝世后，多將墳冢修繕在農(nóng)地里，而一旦農(nóng)地被征收，其中的墳冢必將改遷他處，先祖必將改葬，而這就需要花費(fèi)一筆改葬費(fèi)用，對此花銷必須給予補(bǔ)償。國家應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?shí)際綜合考量各種因素確定一個補(bǔ)償基準(zhǔn)給予補(bǔ)償。倘若這方面的補(bǔ)償缺位、不到位勢必會嚴(yán)重傷害農(nóng)民朋友們的感情，亦會加大征地工作的難度。

考慮到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，對補(bǔ)償范圍也要進(jìn)行動態(tài)的調(diào)節(jié)。對于農(nóng)民的以下?lián)p失亦應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶校海?）遷移費(fèi)補(bǔ)償，即對于因土地和建筑物被征收而必須遷移所花費(fèi)的必要費(fèi)用，如交通費(fèi)用。（2）工事費(fèi)用補(bǔ)償，主要針對的是因征收一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建圍墻、柵欄及其它構(gòu)造或需修繕、填土、挖土所需要的費(fèi)用的補(bǔ)償。 （3）其他因征收所遭受的損失補(bǔ)償，如暫時居住費(fèi)用補(bǔ)償，主要針對的是因為征收土地上的房屋或建筑物致使其現(xiàn)有居住人必須改居住他處時，其通常暫時居住所需要的費(fèi)用的補(bǔ)償。至于精神損失補(bǔ)償，不宜納入補(bǔ)償范圍之內(nèi)，原因在于，不同于民事侵權(quán)行為，征收行為是國家基于合法原因給予公民私有財產(chǎn)權(quán)的一種正當(dāng)限制，公民對此財產(chǎn)權(quán)的受限制有容忍的義務(wù)，只要能夠?qū)ζ湓馐艿奈镔|(zhì)上的直接損失和其他間接相關(guān)之損失進(jìn)行公平補(bǔ)償，那么公民所遭受的損失即已視為獲得了完全填補(bǔ)。

（三）合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式

征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞侵冈谡魇昭a(bǔ)償?shù)倪^程中國家對遭受損失的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)救所采取的各種形式。正確適用補(bǔ)償?shù)姆绞綄浹a(bǔ)受害人的損失具有重要意義。征收補(bǔ)償有直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式。直接補(bǔ)償是指以金錢或?qū)嵨锏姆绞街苯訌浹a(bǔ)受害人所遭受的損失，如支付補(bǔ)償金。間接補(bǔ)償是通過授予某種權(quán)利或利益，間接彌補(bǔ)受害人所受的損失。間接補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，如在人、財、物的調(diào)配上給予優(yōu)惠，減免稅費(fèi)，從生產(chǎn)、生活和就業(yè)等方面加以妥善的安置，解決城市戶口，在子女入學(xué)、升學(xué)方面給予照顧等等。[10] 我國目前主要采取的是生活導(dǎo)向性的金錢補(bǔ)償方式，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些新的補(bǔ)償方式，但這些“摸著石頭過河”的探索尚未被立法所認(rèn)可。從保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的視角來看，目前應(yīng)對農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式進(jìn)行合理拓展，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民的多向度、立體化的救濟(jì)。總的思路是集合直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償方式、兼采生活導(dǎo)向與就業(yè)導(dǎo)向安置途徑，在政府的指導(dǎo)下給予農(nóng)民必要的自主選擇權(quán)。除了原來的金錢補(bǔ)償方式外，可以考慮增加以下幾種補(bǔ)償方式并在立法層面作出進(jìn)一步具體的規(guī)定。

一是留地安置方式，即征地過程中，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營活動。農(nóng)民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟(jì)，解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。采用留地安置方式并不意味著就不對農(nóng)民進(jìn)行金錢補(bǔ)償，而是對農(nóng)民的損失劃定一定的比例，以留地作價的方式補(bǔ)償其中的部分損失。在村民自愿的情況下，可以允許村集體利用部分補(bǔ)償費(fèi)用作為發(fā)展基金，在遵循城市規(guī)劃的前提下，著力發(fā)展勞動密集型的加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，政府應(yīng)在在政策、資金、工商、稅務(wù)等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。

二是換地安置方式，即在征收一塊土地后，對農(nóng)民補(bǔ)償另一塊相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的土地的方式。換地安置也有多種表現(xiàn)方式，如“以農(nóng)換商”和“以地?fù)Q房”。前者是指農(nóng)民的土地被征收后，政府在城鎮(zhèn)的商業(yè)開發(fā)地帶，給予農(nóng)民一定的商鋪用地的使用權(quán)。農(nóng)民可以在上面建筑商鋪進(jìn)行經(jīng)營或出租，這樣一來不僅解決了就業(yè)問題，也能為農(nóng)民提供后續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。而后者則是指以土地作價的方式對農(nóng)民以城鎮(zhèn)住房的方式進(jìn)行安置，這種方式主要適用于因城市化征地而失去住所的農(nóng)民，當(dāng)然這其中還會涉及到很多技術(shù)性問題，但也應(yīng)該是能集中智慧加以解決的。

三是工作安置方式，主要是指招工安置，即由政府或用地單位對于被征地農(nóng)民有計劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設(shè)用地的情況，如建設(shè)大型工業(yè)項目需要征收農(nóng)地，而項目建設(shè)過程和建成后會需要大量工人，這種情況下，可以在對失地農(nóng)民進(jìn)行必要培訓(xùn)和考核，錄用其為企業(yè)的員工，享受與正式員工同等的待遇。而對于上了年紀(jì)的農(nóng)民，考慮到其特殊情況，則可以安排到后勤崗位上去。盡管工作安置方式實(shí)施起來會有一定難度，但從解決失地農(nóng)民的就業(yè)、維護(hù)社會的穩(wěn)定的視角來看，仍是一種較為妥善的補(bǔ)償方式。

四是社會保障安置，又稱“以土地?fù)Q保障”，是指在農(nóng)地被征收后，政府不再向農(nóng)民支付全額補(bǔ)償費(fèi)用，而是將部分補(bǔ)償費(fèi)用用來為農(nóng)民繳納一定年限的社會保險費(fèi)用。由勞動保障部門與農(nóng)民簽訂合同，對符合條件的人員建立社會保險個人賬戶，到一定的年齡后，定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前，社會保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定，征收集體所有的土地，要安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，相比《土地管理法》來說，是一個可喜的進(jìn)步。今后應(yīng)將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會保障安置方式工作的重中之重。

（四）完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑

完善的的補(bǔ)償程序與救濟(jì)機(jī)制是農(nóng)民獲得公平補(bǔ)償?shù)闹匾ＷC。從各國的立法例來看，一般都針對國家征收權(quán)行使的不同階段設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途徑，征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝途葷?jì)途徑并非涇渭分明。具體到我國，盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》對征收補(bǔ)償?shù)某绦蜃隽讼鄳?yīng)的規(guī)定，但是在實(shí)踐中還是存在一些問題，如補(bǔ)償過程中政府往往只是同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的個別領(lǐng)導(dǎo)接觸，而未廣泛聽取廣大農(nóng)民的意見，使得被征地農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式提出意見的權(quán)利幾乎被全部剝奪。有鑒于此，我們必須進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償?shù)某绦颉?qiáng)化對農(nóng)民補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)。[page]

征收補(bǔ)償程序應(yīng)遵循兩個基本理念：一是應(yīng)增強(qiáng)補(bǔ)償過程的公開性與透明度；二是補(bǔ)償應(yīng)遵循時效原則，防止補(bǔ)償久拖不決，從而給被補(bǔ)償人的生活、工作帶來困難。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善征收補(bǔ)償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)：（1） 發(fā)出補(bǔ)償通知并予以公告。一旦批準(zhǔn)征收農(nóng)地的決定作出，有關(guān)機(jī)關(guān)必須將征地決定在合理的時間內(nèi)進(jìn)行公告，在公告期間必須完成補(bǔ)償權(quán)利人的登記工作并應(yīng)聽取他們的意見。（2）提出初步的補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案先由有關(guān)機(jī)關(guān)結(jié)合補(bǔ)償權(quán)利人的意見，綜合考量各種因素后擬定，應(yīng)就補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式等問題做出詳細(xì)的說明。對此補(bǔ)償方案亦應(yīng)進(jìn)行公告。（3）組織聽證。實(shí)踐中農(nóng)民囿于權(quán)利意識不強(qiáng)和維權(quán)能力的欠缺，很少有人就補(bǔ)償、安置方案的事項提出聽證要求。為充分維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，此時應(yīng)由有關(guān)機(jī)關(guān)主動依職權(quán)進(jìn)行聽證。經(jīng)過聽證，發(fā)現(xiàn)確需修改征地補(bǔ)償和安置方案的，應(yīng)當(dāng)依法對征地方案進(jìn)行修改。如果聽證過程中達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議則進(jìn)入給付環(huán)節(jié)。（4）導(dǎo)入裁決程序。倘若經(jīng)由聽證仍不能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，則應(yīng)由中立的第三方裁判機(jī)構(gòu)對補(bǔ)償方案作出裁決。此處的裁決應(yīng)包括行政程序與司法程序，且應(yīng)遵循司法最終的原則。（5）補(bǔ)償給付環(huán)節(jié)。由補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)主體依照補(bǔ)償協(xié)議或最終的裁決方案對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償給付。在給付過程中要盡可能地采取人性化的方式來滿足農(nóng)民的利益訴求。

目前因補(bǔ)償問題引起的糾紛，主要包括以下幾種情形：（1）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；調(diào)解不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。據(jù)此，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對征地補(bǔ)償有異議的，提供由縣級以上地方人民政府協(xié)商調(diào)解的解決方式，調(diào)解不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府進(jìn)行行政裁決予以救濟(jì)。但是對于能否就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決提起行政復(fù)議和行政訴訟則沒有明確的法律規(guī)定。我們認(rèn)為，對此類行政裁決不服的，可以申請行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。在復(fù)議和訴訟過程中，可以請求復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院一并解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所發(fā)生的民事爭議問題。且在復(fù)議與訴訟期間，應(yīng)停止征收土地方案的實(shí)施。（2）征地補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛。農(nóng)戶根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，將其承包地經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)出去，日后該流轉(zhuǎn)土地一旦被征收，農(nóng)戶之間沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同或是合同中未作約定，對于征地補(bǔ)償費(fèi)用的歸屬就極易產(chǎn)生糾紛。對于這類糾紛應(yīng)首先解決土地權(quán)屬糾紛和流轉(zhuǎn)糾紛，農(nóng)戶可以協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可以提起民事訴訟。當(dāng)然根據(jù)《土地管理法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，當(dāng)事人還可以通過由人民政府行政裁決的方式解決，對行政裁決不服的，必須就行政裁決本身的問題先提起行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的才可以提起行政訴訟。（3）征地補(bǔ)償費(fèi)使用糾紛。對于這類糾紛應(yīng)該主要通過行政監(jiān)察和刑事訴訟的途徑，通過對侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的單位和個人進(jìn)行行政制裁和刑事制裁的方式來達(dá)到對農(nóng)民權(quán)益的救濟(jì)。

三、結(jié)語

“從來沒有哪個制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán)，重要的是對征收的法律限制。”[11]實(shí)際上，對于征收，最為重要的限制方式莫過于給予失地農(nóng)民公平的補(bǔ)償。但是要真正將公平補(bǔ)償落到實(shí)處，除了上述的制度設(shè)計外，應(yīng)盡快清理和完善土地征收的法律規(guī)范，適時制定一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，解決規(guī)范層面的原則缺失與規(guī)則缺位的問題。與此同時，樹立對國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行平等保護(hù)的理念，加快進(jìn)行土地規(guī)劃利用制度、土地流轉(zhuǎn)交易制度方面的配套改革，逐步實(shí)現(xiàn)國有土地和集體土地使用權(quán)權(quán)能的一致性，最終形成“兩種產(chǎn)權(quán)，同等待遇”的交易格局。論是重塑以市價為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償原則，還是逐步擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍、合理拓展征地補(bǔ)償方式、完善補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑，都指向一個共同的目標(biāo)：借助于“公平補(bǔ)償”這個有效的調(diào)節(jié)器，以在公共利益的實(shí)現(xiàn)與私有財產(chǎn)的保護(hù)之間建立起動態(tài)的平衡關(guān)系。[12]

注釋：[1] 陳新民。德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下冊）[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001：426.

[2] [美]理查德。波斯納。法律的經(jīng)濟(jì)分析（上卷）[M].蔣兆康譯。北京：中國大百科全書出版社，1997：71.

[3] [英]哈耶克。自由秩序原理[M].鄧正來譯。北京：生活。讀書。新知三聯(lián)書店，1997：82.

[4] 王太高。行政補(bǔ)償制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：143.

[5] 姜明安。行政補(bǔ)償制度研究[J].法學(xué)雜志，2001（ 5）。

[6] 王暉、黃祖輝。公共利益、征地范圍與公平補(bǔ)償[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2004（1）。

[7] 周其仁。大白菜漲價要不要?dú)w公[OL].http://www.e-economic.com/info/5432-1.htm.

[8] 陳泉生。海峽兩岸土地征用補(bǔ)償制度之比較研究[J].亞太經(jīng)濟(jì)，1998（3）。

[9] 張紅。我國土地征收補(bǔ)償范圍的問題與對策[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2006（14）。

[10] [12]石佑啟。私有財產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：166.

[11] [美] 路易斯。亨金。憲政與權(quán)利[M].鄭戈等譯。北京：生活。讀書。新知三聯(lián)書店，1996：155.

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內(nèi)容審核：范美華律師

來源：中國法院網(wǎng)-論農(nóng)村土地征收中的公平補(bǔ)償，論農(nóng)村土地征收中的公平補(bǔ)償