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農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？農(nóng)村征地補(bǔ)償：今日在線強(qiáng)拆評(píng)估法律咨詢

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    2024-07-11 13:14:31

  • 作者：

    圣運(yùn)律師

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農(nóng)村征地補(bǔ)償，論農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)的分配制度及其完善 引言隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)村集體土地被征用呈逐年上升趨勢(shì)，因征地補(bǔ)償款分配引發(fā)的糾紛逐年增加，由于我國(guó)立法滯后和執(zhí)法無明確標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村土地征地款分配糾紛已成為突出的社會(huì)問題。本文擬在借鑒

農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？農(nóng)村征地補(bǔ)償：今日在線強(qiáng)拆評(píng)估法律咨詢

論農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)的分配制度及其完善 引言隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)村集體土地被征用呈逐年上升趨勢(shì)，因征地補(bǔ)償款分配引發(fā)的糾紛逐年增加，由于我國(guó)立法滯后和執(zhí)法無明確標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村土地征地款分配糾紛已成為突出的社會(huì)問題。本文擬在借鑒吸收國(guó)內(nèi)外有關(guān)理論研究成果的基礎(chǔ)上從我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的背景入手，對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)臍v史源流及其性質(zhì)、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地征收補(bǔ)償立法的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了探討，并建議從憲法的高度明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t以及在立法中注重提高、拓寬征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍，豐富土地征收補(bǔ)償方式，正確處理農(nóng)民和集體土地所有權(quán)主體組織在征收補(bǔ)償中關(guān)系，并借鑒國(guó)內(nèi)外一些先進(jìn)的法律制度和管理方式，完善我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配制度。 一、研究農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配問題的背景、目的、意義 （一）研究農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配問題的背景我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制度。改革開放以來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程加快，城市不斷擴(kuò)大, 農(nóng)村集體土地不斷被征用。隨著越來越多的農(nóng)村集體土地被征用，征地補(bǔ)償費(fèi)分配問題已然成為了一個(gè)中心話題。然而我國(guó)現(xiàn)行憲法只規(guī)定了對(duì)征地給予補(bǔ)償，對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有做出明確的規(guī)定，土地管理法及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定不科學(xué)，補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償救濟(jì)程序存在諸多不足，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的分配根本沒有做出具體的可操作性的規(guī)定，由此導(dǎo)致實(shí)踐中被征地農(nóng)民得不到及時(shí)充分合理的補(bǔ)償，從而引發(fā)大量征地補(bǔ)償費(fèi)分配爭(zhēng)議。鑒于此時(shí)事熱點(diǎn)，本文試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，作一些理論上的探討，并提出實(shí)踐上可行的制度建設(shè)，以此完善農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配方面的理論和制度。（二）研究農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配問題的目的土地是農(nóng)民的命根子，賴以生存的根本，征收農(nóng)村土地后如何管好用好分配好征地補(bǔ)償款？這是當(dāng)前農(nóng)村工作中一個(gè)事關(guān)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾切身利益和穩(wěn)定農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展大局的問題。本文通過對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臍v史源流及其性質(zhì)、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村征地補(bǔ)償立法的現(xiàn)狀及征地補(bǔ)償費(fèi)分配存在的問題和原因進(jìn)行了探討，并建議從憲法的高度明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t以及在立法中注重提高、拓寬征收補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及范圍，豐富征地補(bǔ)償費(fèi)的分配方式，正確處理農(nóng)民和集體土地所有權(quán)主體組織征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，從而完善我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配程序，使國(guó)家征地程序暢通無阻，農(nóng)民根本利益得到保障。（三）研究農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配問題的意義目前，征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛產(chǎn)生的直接原因是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員難以界定，深層次原因是集體財(cái)產(chǎn)私有化無現(xiàn)成的規(guī)律可循。實(shí)踐中，糾紛較多的是安置費(fèi)發(fā)放糾紛、青苗費(fèi)補(bǔ)償糾紛及國(guó)家實(shí)行撤村建居過程中集體土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，以及地價(jià)不合理而引發(fā)的行政糾紛。不斷有權(quán)益受到侵害的村民與政府或村委會(huì)或村民小組引發(fā)征地補(bǔ)償款分配糾紛，或直接向法院起訴、或上訪，甚至鬧事，已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要原因之一。[1]為此，通過理論上的研究，力爭(zhēng)在目前條件下，找出一條調(diào)和征地補(bǔ)償費(fèi)的分配糾紛應(yīng)當(dāng)主要依靠村民自治，法院有度介入，運(yùn)用多元化機(jī)制調(diào)解，調(diào)判結(jié)合的實(shí)踐之路，并提出按“農(nóng)齡”分配征地補(bǔ)償費(fèi)的設(shè)想。對(duì)國(guó)家政策的制定和實(shí)施、法律的完善和適用，及鄉(xiāng)規(guī)民俗的依法自治作用的發(fā)揮有一定的現(xiàn)實(shí)意義，從而有利于最大限度地保護(hù)失地農(nóng)民的利益，有利于避免或少發(fā)生群體上訪案件，有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。研究農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配問題，建議完善征地補(bǔ)償費(fèi)的分配制度，有利于正確運(yùn)用法律手段解決農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛，對(duì)于公平、公正的保護(hù)每一個(gè)村民的合法權(quán)益，理順集體財(cái)產(chǎn)和村民個(gè)人所有的財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)有著十分重要的意義。 二、農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度理論概述 （一）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配的概念和性質(zhì)關(guān)于征收的含義，在我國(guó)行政法學(xué)界，姜明安教授認(rèn)為：“征收通常是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，相應(yīng)財(cái)產(chǎn)由相對(duì)人轉(zhuǎn)為國(guó)家所有”；[2]楊解君教授認(rèn)為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的單方行為，這里的財(cái)產(chǎn)既包括不動(dòng)產(chǎn)，又包括動(dòng)產(chǎn)”；[3]在民法學(xué)界，梁慧星教授認(rèn)為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。在中國(guó)，征收的對(duì)象常常包括所有權(quán)和所有權(quán)以外的其他物權(quán)（如土地使用權(quán)）”；[4]王利明教授認(rèn)為：“征收，是指國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制地取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。征收直接表現(xiàn)為對(duì)民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪”。[5]而關(guān)于補(bǔ)償，存在公法上的損失補(bǔ)償與私法上的損害賠償之分，兩者都是填補(bǔ)特定人因某行為的結(jié)果所蒙受經(jīng)濟(jì)上損失的制度。由于民法中損害賠償理論的發(fā)達(dá)與成熟，被公法上的國(guó)家賠償制度的理論基礎(chǔ)和運(yùn)行程序大量借鑒，因此有學(xué)者認(rèn)為公法上的損失補(bǔ)償和私法上的損失賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)日漸模糊。但實(shí)際上在現(xiàn)代法律制度中，損失補(bǔ)償是與損害賠償相對(duì)的一個(gè)概念，二者的主要區(qū)別在于前者為國(guó)家公權(quán)力行使的問題，后者則是有關(guān)私法上違反權(quán)利義務(wù)的問題。總體來講，公法上的損失補(bǔ)償包括立法上的損失補(bǔ)償、行政上的損失補(bǔ)償和司法上的損失補(bǔ)償三種。而征地補(bǔ)償費(fèi)分配是指因國(guó)家征用土地對(duì)土地所有者和土地使用者因?qū)ν恋氐耐度牒褪找嬖斐蓳p失的補(bǔ)償，農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)就是國(guó)家因征地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用。其性質(zhì)就是指國(guó)家征收集體所有的土地時(shí)直接對(duì)土地支付的補(bǔ)償費(fèi)用。綜上，土地征收補(bǔ)償性質(zhì)主要為指行政上的損失補(bǔ)償問題，但其涉及農(nóng)民民事權(quán)益的保護(hù)問題，因此，確切地講，土地征收補(bǔ)償是兼跨公法和私法、實(shí)體法和程序法的問題。[6][page]（二）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配的基本理論農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)主要是指征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。[7]　依法規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)定的是一個(gè)幅度，在征地時(shí)政府應(yīng)當(dāng)公布征地補(bǔ)償安置方案，應(yīng)當(dāng)按照該方案確定的數(shù)額補(bǔ)償。在弄清楚農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之后，我們還需弄清以下幾個(gè)問題：1、所有權(quán)者及分配資格問題根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制----國(guó)有和農(nóng)民集體所有制。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地（集體所有的土地）實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理；國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》指出：“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原稱生產(chǎn)隊(duì)）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有” 。農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資資產(chǎn)所有權(quán)界定暫行辦法》規(guī)定，集體所有的土地、現(xiàn)金、存款、依法屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的其他資產(chǎn)均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有。因此，對(duì)來源于農(nóng)村集體所有的土地等自然資源的現(xiàn)金收益，應(yīng)屬于全體村民集體共有，每個(gè)成員的權(quán)利平等，對(duì)集體土地的收益享有可分割的特定份額。 2、分配項(xiàng)目及對(duì)象 根據(jù)我國(guó)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，國(guó)家征用土地給付的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)等。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二以上多數(shù)同意后，可以將其分給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；它是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份產(chǎn)生的，并不考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn)大小，只要具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，就應(yīng)當(dāng)享有均等參與分配的權(quán)利，這也是法律面前人人平等的體現(xiàn)。地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有；安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，如果不用統(tǒng)一安置，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)發(fā)給村民個(gè)人或者征得村民個(gè)人同意后用于支付村民個(gè)人保險(xiǎn)等費(fèi)用。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)性質(zhì)。 3、村民自治及表決分配方案 根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十九條第三款規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理：（一）……（三）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；……” 依此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須將征地補(bǔ)償費(fèi)的分配方案提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。但是《村委會(huì)組織法》第二十條第二款規(guī)定:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。村民的自治權(quán)并不能對(duì)抗公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補(bǔ)償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，該權(quán)利非法律不得剝奪。村委會(huì)、村民小組在決策時(shí)必須按照村民委員會(huì)組織法第十七條所規(guī)定的程序提請(qǐng)村民會(huì)議討論，其無權(quán)擅自作主。村民會(huì)議作出的決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原則和第二十條規(guī)定的合法原則，明確村民享有同等待遇。4、基本理論現(xiàn)狀問題隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，農(nóng)村土地特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地越來越多的被征用。在這個(gè)過程中，由于土地被征用而出現(xiàn)的一系列補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案例隨之發(fā)生，在一定程度上已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，成為新的不安定因素之一。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)民的土地被征用后獲得征地款是否合理合法地分配到每一位村民手里，這不僅僅是農(nóng)民通過村民自治權(quán)利來實(shí)現(xiàn)或解決的問題，其中更包含著廣大農(nóng)民及農(nóng)村社會(huì)的法律文化、道德建設(shè)及政府的合理行政等深層次的因素。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，各地制訂的土地補(bǔ)償“三費(fèi)”分配方案五花八門，很難保證征收的土地補(bǔ)償費(fèi)完全合理分配到被占地農(nóng)戶手中。因農(nóng)村征地款分配糾紛所導(dǎo)致的社會(huì)矛盾，已經(jīng)在一定程度上影響到農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)收益分配問題在表面上屬于村民自治范疇，但農(nóng)村的村民自治離不開政府的正確指導(dǎo)和幫助，否則農(nóng)村村民自治很容易走入“誤區(qū)”。如果通過當(dāng)?shù)卣贫ㄔ诜峙浞矫娴恼咭?guī)定和實(shí)施細(xì)則，再加以幫助教育農(nóng)民樹立正確的思想認(rèn)識(shí)，提倡顧全大局，那么最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村分配的合理性和合法性，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定將指日可待。[page]（三）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的歷史淵源據(jù)考察，土地征收補(bǔ)償制度最早源于羅馬法時(shí)代。近代的權(quán)威論述，始見于荷蘭法學(xué)家格勞秀斯。他認(rèn)為，土地征收的基礎(chǔ)在于領(lǐng)主對(duì)其臣民有“最高統(tǒng)治權(quán)”，依次原則，為“公共用途”，領(lǐng)主便可以取得私人土地。但國(guó)家在如此行為之時(shí)，必須給受損失的私人予以補(bǔ)償。[8]在十八世紀(jì)之前，只要是為了公共用途，私人土地即可被征收，不需特別的法律作為依據(jù)。直至法國(guó)大革命之后，在自由法治國(guó)家的理念之下，才將土地征收的補(bǔ)償要件列入憲法之內(nèi)，成為一項(xiàng)法律制度。英國(guó)法院在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了一個(gè)這樣的推定原則：對(duì)于特定案件，除非議會(huì)法明確排除補(bǔ)償，否則不能推定議會(huì)法有剝奪私人土地所有權(quán)不予補(bǔ)償?shù)囊鈭D。這個(gè)原則稱為補(bǔ)償推定原則(Presumption in favour of Compensation)。[9]在德國(guó)，雖然魏瑪憲法允許聯(lián)邦立法者，可以制定不予補(bǔ)償?shù)恼魇辗桑含敃r(shí)代并未嘗試制定過此種法律。基本法的立憲者進(jìn)而為了完全制止“無補(bǔ)償?shù)恼魇铡?entschadigungslose Enteignung)，明確規(guī)定征收惟有依法律，而且該法律也同時(shí)規(guī)定了征收的補(bǔ)償額度和種類時(shí)，方可為之。這個(gè)憲法的理念及制度，將授權(quán)規(guī)定征收的法律與補(bǔ)償規(guī)定，強(qiáng)制性地合為一體，說明了基本法強(qiáng)調(diào)征收補(bǔ)償?shù)摹安豢扇毙浴保?Lnabdingbarkeit der Entschadigung)，征收的法律必須規(guī)定補(bǔ)償條款，方得有效存在和適用，故基本法公布不久后，著名學(xué)者愛普森稱之為“唇齒條款”(Die Junktimklausel)，形容征收與補(bǔ)償?shù)牟豢煞中裕嗣Q后廣為理論和實(shí)踐中所引用。[10] 在我國(guó)公有制下，有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，其中規(guī)定，“由于建筑國(guó)防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府租用、征用或以其土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交換”，即土地征收補(bǔ)償?shù)某跫?jí)形式。[11]新中國(guó)的土地法規(guī)中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政務(wù)院頒布的《鐵路留用辦法》和《中央人民政府政務(wù)院“關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點(diǎn)解釋”》1950年11月，政務(wù)院通過公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條也明確規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給予適當(dāng)?shù)陌仓茫渌擁?xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”這實(shí)際上確立了公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。 1953年11月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，對(duì)補(bǔ)償?shù)某绦蚝头秶髁司唧w的規(guī)定。該辦法第八條第一款規(guī)定“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)村應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人(或原使用人)推出之代表評(píng)議商定之。一般土地以最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理之。如另有耕地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補(bǔ)助費(fèi)。”第二款規(guī)定;“對(duì)被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，均應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾⒂玫貑挝弧⑥r(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人或原使用人會(huì)同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償。” 1962年9月制定的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中進(jìn)一步指明，“不許無代價(jià)的調(diào)用勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資。” 1982年2月，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，分別就城鎮(zhèn)建房用地和國(guó)家建設(shè)用地中的征用征收標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償條件和補(bǔ)償額度等補(bǔ)償問題作了具體規(guī)定。 1986年6月25日通過的《土地管理法》第二十七條規(guī)定：“國(guó)家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)。” 1991年2月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，具體規(guī)定了國(guó)家在興建大中型水利水電工程的征地補(bǔ)償和移民安置的原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施程序。 1993年8月19日通過的《長(zhǎng)江三峽建設(shè)移民條例》對(duì)長(zhǎng)江三峽建設(shè)中因移民給當(dāng)?shù)氐木用裨斐傻膿p失具體規(guī)定了補(bǔ)償?shù)脑瓌t和具體措施。 2001年國(guó)土資源部發(fā)布了《征用土地公告辦法》對(duì)征收土地的具體補(bǔ)償程序作了較為完善的規(guī)定。從上述法律法規(guī)的規(guī)定來看，在我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度大多只是原則性的規(guī)定，沒有具體的補(bǔ)償程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。 2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，第一次在憲法中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍睢５谑龡l第三款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這次憲法修改的規(guī)定，雖然在某些內(nèi)容和提法當(dāng)中還有一些模糊和欠缺，但這些規(guī)定為我國(guó)今后農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。2004年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確規(guī)定要完善征地補(bǔ)償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民，健全征地程序，加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過程監(jiān)管。 2004年11月，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，明確要因地制宜確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。 從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，經(jīng)過若干次法律修訂，關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定，主要散見于憲法、土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、征用土地公告辦法、國(guó)土資源聽證辦法、深化改革嚴(yán)格土地管理的決定、完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見等法律法規(guī)及其他一些規(guī)范性法律文件中。這一系列的法律法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的歷史和法律淵源。 三、農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的現(xiàn)狀和存在的問題、突出表現(xiàn) （一）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的現(xiàn)狀[page]在城市化進(jìn)程中，由于城市的不斷發(fā)展，城市近郊?xì)w村民集體所有的土地不斷以國(guó)家征用的形式被占用，同時(shí)國(guó)家對(duì)其所占土地給予相應(yīng)補(bǔ)償，從而產(chǎn)生了對(duì)征地補(bǔ)償款如何分配的問題。由于現(xiàn)實(shí)中占地補(bǔ)償款往往不是按其補(bǔ)償項(xiàng)目分別支付，而是統(tǒng)一支付給鄉(xiāng)、村集體，然后由村集體對(duì)占地償款統(tǒng)一收益、統(tǒng)一分配，同時(shí)村集體在分配占地補(bǔ)償款時(shí)不依據(jù)補(bǔ)償款的性質(zhì)和法律規(guī)定加以區(qū)分，在分配過程中程序不合法、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致侵犯村民權(quán)利的情況經(jīng)常發(fā)生，關(guān)于集體收益分配糾紛的案件大量涌現(xiàn)。以上農(nóng)村征地補(bǔ)償糾紛的出現(xiàn)主要是由于我國(guó)現(xiàn)今分配制度不完善所引起的。現(xiàn)實(shí)中開發(fā)商違法城建、暴力拆遷；政府違規(guī)操作；補(bǔ)償款發(fā)放不均等現(xiàn)象層出不窮，而且愈加嚴(yán)重。地方政府的 “農(nóng)民利益” 意識(shí)淡薄。由于地方政府“工業(yè)興市”、“招商引資”心切，低地價(jià)出讓土地，只能實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，間接地侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。有些部門和單位領(lǐng)導(dǎo)專項(xiàng)資金管理意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)，他們?nèi)狈Α皩？顚Ｓ谩币庾R(shí)，加之受自身利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致隨意截留、挪用、克扣行為的發(fā)生。償機(jī)制不符合科學(xué)發(fā)展觀要求。當(dāng)前，土地補(bǔ)償機(jī)制落后，基本上實(shí)行貨幣補(bǔ)償。沒有從根本上建立宏觀的高層次“造血”式和科學(xué)保障式的補(bǔ)償機(jī)制。[12]這一系列的不科學(xué)不合理甚至違法的操作構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)今農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的現(xiàn)狀。（二）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配中存在的問題和糾紛、突出表現(xiàn) 通過對(duì)分配制度不完善的分析可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償制度存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面： 第一、《憲法》作為根本法，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行補(bǔ)償并沒有明確。憲法作為根本法，是一國(guó)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的立法基礎(chǔ)，應(yīng)該對(duì)基本的問題做出規(guī)定。考察國(guó)外的大多數(shù)憲法，無論是“完全補(bǔ)償”、“公正補(bǔ)償”、“公平補(bǔ)償”還是“相當(dāng)補(bǔ)償”，基本上對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出了明確的規(guī)定。它們對(duì)征地補(bǔ)償制度所采取的立法體例，往往是在憲法中對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定基本的條款，然后在單行法律中以土地征收補(bǔ)償原則為基礎(chǔ)，分別規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)雖然在2004年的憲法修改中明確了補(bǔ)償條款，但是對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)。 第二、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，實(shí)踐中這是很不科學(xué)的。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。事實(shí)上土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在三個(gè)問題：一、法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，產(chǎn)品價(jià)格要受到市場(chǎng)供求的影響，在需求不變情況下，供給增加引起價(jià)格下降，供給減少引起價(jià)格上漲；在供給不變情況下，需求增加引起價(jià)格上漲，需求減少引起價(jià)格下降。但目前我國(guó)的征地價(jià)格對(duì)市場(chǎng)的供求變化卻反應(yīng)呆滯，一方面國(guó)家對(duì)農(nóng)地的供給是有嚴(yán)格計(jì)劃的，從理論上講農(nóng)地勢(shì)必會(huì)處于一種供不應(yīng)求的狀態(tài)，另一方面城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村土地需求量日益增大又是客觀存在的事實(shí)，但是由于我國(guó)征地是套用國(guó)家法律規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來確定土地補(bǔ)償額，致使征地補(bǔ)償額度的計(jì)算始終游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外。二、法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真。在計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，基本是按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到對(duì)現(xiàn)在的城郊農(nóng)村而言，農(nóng)業(yè)己經(jīng)不僅僅是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出己完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地補(bǔ)償額當(dāng)然不能反映被占耕地本身的實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值，往往較實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值偏低。三、法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。目前我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由《土地管理法》第四十七條具體規(guī)定，其中有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有最高限的限制，如“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，即使有些有法定最低標(biāo)準(zhǔn)的限制，政府的自由裁決權(quán)也比較大，如“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“征收其他土地補(bǔ)償費(fèi)和安里補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，較大的自由浮動(dòng)幅度和“參照”賦予了政府極大的自由裁決權(quán)。由于政府作為利益參與方分享土地征收的利益，被征收方又極少參與征收過程，導(dǎo)致很多地方政府常常按照法定最低標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償甚至連法定的最低標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)不到，在自由裁決的權(quán)限內(nèi)，出現(xiàn)顯失公平的不合理現(xiàn)象更是常見。實(shí)踐中政府往往以支付較低的補(bǔ)償費(fèi)為對(duì)價(jià)獲得土地，再以很高的土地使用權(quán)出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集體組織和農(nóng)民卻不能從增值中獲利。法定的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。另外，征地補(bǔ)償范圍沒有覆蓋土地上的他項(xiàng)權(quán)利如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的補(bǔ)償。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)該考慮在對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償中解決土地增值分配不合理的問題。[13] 第三、補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。這個(gè)問題可以說是導(dǎo)致實(shí)務(wù)中許多補(bǔ)償糾紛發(fā)生的根本原因。收益主體不明確主要是源于我國(guó)在立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。我國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出。1978年以前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)模式可以概括為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即“人民公社、管理大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)所有，但其中生產(chǎn)隊(duì)占有的量占到95%以上，占有壓倒性的地位。十一屆三中全會(huì)以后我國(guó)實(shí)行了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，人民公社變成了單純的行政建制——鄉(xiāng)，管理大隊(duì)變?yōu)榱宿r(nóng)民的自治組織——村，生產(chǎn)隊(duì)變成了村的組織成分——村民小組。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時(shí)，兼顧了這三者的地位。[14]《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；己經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”然而，現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對(duì)所有權(quán)主體多級(jí)性和不確定性的規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多解散，原來屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地已經(jīng)分給各村內(nèi)小組的農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，而且當(dāng)初分地的時(shí)候土地權(quán)屬登記手續(xù)大多不健全，在土地未被征收時(shí)這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時(shí)候，潛在的問題就充分暴露出來，三個(gè)主體都爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償金，即使屬于村內(nèi)小組所有的土地被征收后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留補(bǔ)償金的不正常現(xiàn)象大量存在，補(bǔ)償金落實(shí)到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。 [page] 農(nóng)村土地權(quán)屬的立法界定不清，大量的補(bǔ)償費(fèi)無法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)分配給該物的所有者，通常為農(nóng)民個(gè)人所享有；安置補(bǔ)助費(fèi)是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補(bǔ)助，國(guó)家規(guī)定應(yīng)由安置單位所享有。若農(nóng)民自謀職業(yè)，應(yīng)發(fā)給農(nóng)民個(gè)人。但在實(shí)際補(bǔ)償分配過程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。但在實(shí)際補(bǔ)償分配過程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5%－10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%－30%，60%－70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)地方政府所得。[15]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“征地補(bǔ)償費(fèi)在實(shí)際的分配過程中鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實(shí)得少。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而是只面對(duì)村、鄉(xiāng)兩級(jí)，征地補(bǔ)償費(fèi)一般先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會(huì)，最后才到農(nóng)戶，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政，只有個(gè)別地區(qū)直接到村。鄉(xiāng)村截留得比例一般是：廣東省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可得15%-20%，其余全部歸村委會(huì)。福建省，經(jīng)濟(jì)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不留的，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)留10%-20%，經(jīng)濟(jì)困難的留30 % -50%，個(gè)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目留90%以上，余下的補(bǔ)償費(fèi)則在村和農(nóng)民之間分配，一般村得50%以上。[16]由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地款項(xiàng)，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。其次是安置補(bǔ)助費(fèi)的分配問題，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的主要是用來安置征地后剩余勞動(dòng)力的，由安置單位享有，但由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式，部分安置費(fèi)用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個(gè)人所享有，但許多地方并未按照國(guó)家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留。 第四，補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。只在國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｓ捎趧趧?dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識(shí)，無法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。待僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法也沒有明確規(guī)定具體應(yīng)由哪個(gè)組織來負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。 第五，補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)。補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。[17]現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。 從農(nóng)村土地征用補(bǔ)償款中存在的問題到矛盾的激發(fā)，主要還是發(fā)生在補(bǔ)償款分配到戶的過程中，此類矛盾糾紛的源頭也主要是因?yàn)榉峙渲黧w不明和補(bǔ)償款分配不均，大體概括主要有以下幾種類型：1、出嫁女及其子女要求分配征地補(bǔ)償款。[18]與城鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村婦女，由于受戶口管理限制，婚后戶口不能遷入城鎮(zhèn)，其子女也相應(yīng)不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。但由于種種原因沒有享受劃分責(zé)任田、口糧田、宅基地及其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利，在分配征地補(bǔ)償款的時(shí)候，村民小組的征地款自然也就不能分給他們。更多的情況是，出嫁女同樣嫁到農(nóng)村，多數(shù)都不愿意將戶口遷出去，其子女的戶口也在本村。這部分人同樣要求分配征地補(bǔ)償款。2、農(nóng)村入贅女婿要求分配征地補(bǔ)償款 。受農(nóng)村風(fēng)俗影響，入贅女婿雖戶口在本村，但絕大部分的村民小組通過制定村規(guī)民約的方式，不同意將責(zé)任田或征地補(bǔ)償款分配給他們。3、農(nóng)村超生子女要求分配征地補(bǔ)償款。一些農(nóng)村村民小組制定的分配方案和村規(guī)民約，以其違反計(jì)劃生育為由不分給農(nóng)村超生子女征地補(bǔ)償款，而超生子女則以其戶口在本村為由，要求應(yīng)與其他村民享受同等的征地補(bǔ)償款分配待遇。4、鎮(zhèn)辦企業(yè)單位退養(yǎng)人員回到本村要求分配征地補(bǔ)償款 。有些鎮(zhèn)辦企業(yè)倒閉解散，對(duì)企業(yè)職工未作出善后處理，這些職工即沒有退休養(yǎng)老金，也沒有列入享受城鎮(zhèn)居民低保費(fèi)和社保費(fèi)的范圍，回到本村（戶口也遷回本村）后要求享受村民待遇分配征地補(bǔ)償款，而村民小組不同意。5、全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補(bǔ)償款 。這些人遷回老家后，原先承包的土地被所在村收回，遷回居住時(shí)，其老家所在村民小組沒有分給他們責(zé)任田耕作。土地被征用后分配征地補(bǔ)償款時(shí)也沒有分給這一部分人。6、全家移居城鎮(zhèn)生活但戶口尚在農(nóng)村的人員要求分配征地補(bǔ)償款 。有的村民雖然戶口仍留在農(nóng)村，人卻常年在外務(wù)工或做生意，全家也移居到城鎮(zhèn)生活，未在村里盡任何義務(wù)，當(dāng)?shù)弥峙湔鞯匮a(bǔ)償款時(shí)，他們又回來請(qǐng)求享受分配權(quán)意，這自然會(huì)引起村民不滿，村民小組往往也會(huì)不同意這些人的要求。7、新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補(bǔ)償款 。嬰兒出生和村民死亡時(shí)土地已被征用，征地款尚未分配，村民小組以嬰兒出生時(shí)土地已被征用和分配征地款時(shí)村民已經(jīng)死亡為由，不同意分給征地補(bǔ)償款。（三）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的成因分析通過以上對(duì)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)理論、淵源、制度現(xiàn)狀、糾紛問題和主要表現(xiàn)類型的闡述分析，我們不難得出農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛產(chǎn)生的主要原因有：歷史文化流傳背景的束縛，國(guó)家法律法規(guī)制度的不完善，個(gè)別地方基層政府處事能力的薄弱，農(nóng)民自身的法律意識(shí)淡薄等等。再加上基層組織實(shí)施的重大決策沒有按照村民委員會(huì)組織法的規(guī)定運(yùn)作，沒有召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)方式進(jìn)行民主決議，或召開的村民大會(huì)程序不合法，這一系列原因是糾紛產(chǎn)生的社會(huì)性根源。[19]此外，由于決議本身的不平等導(dǎo)致對(duì)出嫁女、招婿、喪偶、離異及繼子女、大中專在校生、義務(wù)兵、年輕人及早期外來落戶的人處理不當(dāng)，侵犯了部分人的權(quán)益，也是糾紛產(chǎn)生的原因之一。 [page] 四、農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的完善 （一）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的處理原則1、堅(jiān)持“以土地為唯一生活來源的人及其派生人員確定村民的成員資格權(quán)”的原則。在處理農(nóng)村征地補(bǔ)償款糾紛的中，村民的成員資格權(quán)是處理此類糾紛的著眼點(diǎn)，以土地為唯一生活來源來劃分成員標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)包括形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，形式標(biāo)準(zhǔn)即戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為是否有承包土地為標(biāo)準(zhǔn)。[20] 2、堅(jiān)持村民的自治權(quán)與村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不能相矛盾的原則。 處理此類糾紛時(shí)既要充分尊重村民的自治權(quán)，也不能剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。村民的自治權(quán)并不能對(duì)抗公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。[21]因此，村委會(huì)、村民小組在決策時(shí)必須按照村民委員會(huì)組織法第十七條所規(guī)定的程序提請(qǐng)村民會(huì)議討論，其無權(quán)擅自作主。村民會(huì)議作出的決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原則和第二十條規(guī)定的合法原則。 3、堅(jiān)持有協(xié)議的從協(xié)議，無協(xié)議的依據(jù)政策與法律及習(xí)慣相結(jié)合的原則。 處理此類糾紛，有協(xié)議的從協(xié)議，無協(xié)議的要依據(jù)黨和政府的相關(guān)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土社會(huì)習(xí)慣，依照民事行政法律規(guī)范，地方性規(guī)范，綜合考慮作為化解糾紛的著眼點(diǎn)。 4、堅(jiān)持運(yùn)用多元化機(jī)制化解糾紛的原則。 運(yùn)用多元化解決機(jī)制化解農(nóng)村征用土地糾紛是最好的手段。這一原則在補(bǔ)償款糾紛訴至法院時(shí)采取尤為重要。相關(guān)法院在處理此類案件時(shí)訴前應(yīng)疏導(dǎo)，即立案時(shí)嚴(yán)把立案關(guān)，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的予以立案，不符合的做好耐心釋法工作。訴訟中邀請(qǐng)村民代表及基層組織的相關(guān)人員參與訴訟，了解村民的想法及糾紛的成因，同時(shí)加強(qiáng)人民調(diào)解工作，協(xié)助做好訴訟調(diào)解工作。訴訟后發(fā)現(xiàn)基層組織違法法律的做法時(shí)，及時(shí)下發(fā)司法建議，要求其嚴(yán)格規(guī)范村民大會(huì)的程序，合法、民主、平等地進(jìn)行分配，從而減少大量糾紛。（二）農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的解決方法農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛發(fā)生的主要階段是在補(bǔ)償款分配到戶時(shí)，由于主體不明確以及補(bǔ)償款分配不均而引起的。對(duì)此，我們應(yīng)對(duì)癥下藥，為此提出以下幾點(diǎn)解決糾紛的辦法：1、對(duì)于出嫁女及其子女要求分配征地補(bǔ)償款的情形：根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》第30條：“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益。婦女結(jié)婚、離婚后、其責(zé)任田、口糧田和宅基地等，應(yīng)當(dāng)受到保障。”以及福建省實(shí)施婦女保障法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村婦女與城鎮(zhèn)男子結(jié)婚，戶口沒轉(zhuǎn)移，未能享受城鎮(zhèn)居民低保費(fèi)等待遇的，其及子女所在村不得注銷其戶口，不得收回其口糧、責(zé)任田等，應(yīng)作為該村村民仍享有集體所有的土地為其提供社會(huì)保障的權(quán)益。因此出嫁女及其子女享有與其他村民同等的來源于集體所有的土地被征用而獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，對(duì)其分配征地補(bǔ)償款的請(qǐng)求應(yīng)予以支持。2、對(duì)于農(nóng)村入贅女婿要求分配征地補(bǔ)償款的情形：作為村民自治的產(chǎn)物，村規(guī)民約效力的發(fā)生必須以不違反國(guó)家法律的規(guī)定和不損害公民的基本權(quán)利為前提，否則就是對(duì)村民自治權(quán)力的濫用。而其關(guān)于入贅男子及其子女不能享有土地承包及收益權(quán)的規(guī)定，恰恰違反了《憲法》、《婚姻法》以及《土地承包法》的規(guī)定。因此，入贅女婿也與其他村民一樣，有權(quán)參與征地補(bǔ)償款的分配。3、對(duì)于農(nóng)村超生子女要求分配征地補(bǔ)償款的情形：一方面，超生子女是其父母違反計(jì)劃生育政策情況下出生的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)處罰、審批后上戶，具有村民身份。但是這種村民身份上的瑕疵導(dǎo)致超生子女作為村集體成員與其他村民應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。否則，假如不加區(qū)分地對(duì)超生子女和普通村民一律給予分配土地征地補(bǔ)償款，無形中就成了對(duì)“超生行為”的鼓勵(lì)。另一方面，超生子女是否享有村民待遇、享有同等數(shù)額的土地分配款影響村集體其他成員的直接利益，應(yīng)當(dāng)在村民個(gè)人利益與村集體其他成員整體利益之間尋找平衡點(diǎn)，保護(hù)超生子女依法享有的民事權(quán)利。因此，目前法律法規(guī)尚未明確的情況下，應(yīng)尊重農(nóng)村集體組織自治權(quán)的行使，是否分給、分給多少由村民按照民主議定的原則決定。4、對(duì)于鎮(zhèn)辦企業(yè)單位退養(yǎng)人員回到本村和全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補(bǔ)償款的情形：由于一些非凡原因，這些“回遷”人員既沒有退休養(yǎng)老金，也不享有城鎮(zhèn)居民所享有的“低保”和“社保”，其基本生活沒有保障。而依據(jù)《土地承包法》的立法宗旨精神和有關(guān)的政策規(guī)定，土地是村民的基本生活資料和生活保障，按戶口屬地原則，他們應(yīng)享有戶口所在村的土地承包權(quán)和土地補(bǔ)償分配權(quán)，作為他們的的基本生活資料和生活保障。因此，對(duì)于“回遷”居住而原先承包的土地被原所在村收回的人員，應(yīng)當(dāng)給予分配征地補(bǔ)償款。5、對(duì)于全家移居城鎮(zhèn)生活但戶口尚在農(nóng)村的人員要求分配征地補(bǔ)償款的情形：根據(jù)《民法通則》中的權(quán)利義務(wù)相一致原則和平等原則，對(duì)于“遷出”人員要求分配征地補(bǔ)償款的，應(yīng)區(qū)分對(duì)待。平等不是平均。對(duì)于“遷出”人員，不能一味地適用戶口屬地原則：履行了村民義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)參與分配征地補(bǔ)償款；而未盡村民義務(wù)的應(yīng)當(dāng)少分獲不分。6、對(duì)于新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補(bǔ)償款的情形：根據(jù)《民法通則》第九條規(guī)定，公民的民事權(quán)利始于出生滅于死亡，新生兒從出生開始就是該村的一份子，就應(yīng)與村民享有同等的民事權(quán)利和待遇，在分配時(shí)嬰兒已出生就應(yīng)該分給。而村民在分配時(shí)已死亡，民事權(quán)利也隨之滅失，其家屬要求死亡人員繼續(xù)享有民事權(quán)利和村民待遇，有悖法律規(guī)定，不應(yīng)分給征地款。因此，新生兒要求分配征地補(bǔ)償款的應(yīng)予支持，死亡人員的家屬要求分配征地補(bǔ)償款的不予支持。 7、小城鎮(zhèn)戶籍改革中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員已經(jīng)回遷或沒有解除土地承包關(guān)系的，應(yīng)視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)予以分配；但戶口未回遷且已解除土地承包關(guān)系的，不予分配。8、在編國(guó)家公務(wù)員和事業(yè)單位干部、大集體以上離、退休人員并享受養(yǎng)老金的，因已經(jīng)脫離集體經(jīng)濟(jì)組織，其身份已發(fā)生改變，一般不予分配。[page]9、大中專院校在校生及現(xiàn)役軍人，為了支持國(guó)家教育及國(guó)防事業(yè)，應(yīng)予以分配；在畢業(yè)或退伍轉(zhuǎn)業(yè)后回鄉(xiāng)從事務(wù)農(nóng)，沒有解除土地承包關(guān)系的，應(yīng)予以分配；但畢業(yè)后或現(xiàn)役軍人復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)后已經(jīng)參加國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及大集體單位工作的，且已經(jīng)解除土地承包關(guān)系的，則不予分配。10、六十年代精簡(jiǎn)下放到農(nóng)村的“定銷戶”或“戤社戶”，戶籍仍在本村的，因考慮歷史因素，鑒于這部分人對(duì)國(guó)家建設(shè)作出一定的貢獻(xiàn)或犧牲，只要其戶籍還在本村的，應(yīng)視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)予以分配。另外，除了對(duì)分配主體的明確上給予解決，還需各級(jí)政府秉公執(zhí)法，廉政守法對(duì)于農(nóng)村征地補(bǔ)償款應(yīng)責(zé)任一付到底，層層監(jiān)督，帳務(wù)明清。指導(dǎo)基層組織合法平均發(fā)放補(bǔ)償款到每一位應(yīng)得補(bǔ)償款的農(nóng)民手中。當(dāng)然，這一切的一切，還需國(guó)家法律制度的支持和個(gè)人的法律意識(shí)的提高，到時(shí)，此類糾紛的發(fā)生將大大減少，出現(xiàn)問題也會(huì)迎刃而解。（三）完善農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的建議國(guó)內(nèi)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛問題重重，在此，筆者試著從以下幾方面提出幾點(diǎn)粗略的建議：第一、從分配主體方面1、指導(dǎo)村民委員會(huì)或村民小組，通過合法的程序，制定出符合法律規(guī)定的征地補(bǔ)償款分配方案，而不能一味地遵從風(fēng)俗習(xí)慣，以防止濫用自治權(quán)力現(xiàn)象的出現(xiàn)；　 2、組織成立聯(lián)合督查組，以檢查各鎮(zhèn)、村、組對(duì)被征用土地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配和使用情況，加強(qiáng)征地后的監(jiān)督檢查工作力度和對(duì)征用土地工作各環(huán)節(jié)的社會(huì)監(jiān)督；　 3、主動(dòng)進(jìn)村入戶，指導(dǎo)符合條件的失地農(nóng)民申請(qǐng)“最低生活保障”，保障其基本生活，促進(jìn)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。　 4、組織失地農(nóng)民通過就業(yè)培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)，積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，通過一定的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)民自謀職業(yè)、引導(dǎo)企業(yè)吸納失地農(nóng)民。第二、在社會(huì)保障和組織規(guī)范方面現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家征完地之后，失地農(nóng)民最為關(guān)心的問題，就是失地后的生活保障和征地補(bǔ)償款的合理使用。但這個(gè)問題因?yàn)橘Y金來源等困難，長(zhǎng)期以來一直沒有找到妥善解決的辦法。為此，建議在全國(guó)范圍內(nèi)利用農(nóng)村征地補(bǔ)償款和土地流轉(zhuǎn)收益建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，保險(xiǎn)費(fèi)的支付由地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)。并在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)上，逐步建立失地農(nóng)民最低生活保障、醫(yī)療保障等保障體系。[22]針對(duì)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償款被貪污、挪用、流失等現(xiàn)象，應(yīng)著力強(qiáng)化管理，加強(qiáng)對(duì)村干部的素質(zhì)教育，著重從三個(gè)方面加大對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)等管理的力度。 1、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)務(wù)制度，把好財(cái)務(wù)收付關(guān)口。村社基層組織對(duì)收取的土地征用補(bǔ)償款等，要及時(shí)納入財(cái)務(wù)，統(tǒng)一管理，合理使用。積極推行村務(wù)公開，在村社兩級(jí)財(cái)務(wù)管理上推行《資金統(tǒng)管制》和《會(huì)計(jì)代理制》。“資金統(tǒng)管制”即：要求行政村收取的各種資金，全部納入財(cái)政所實(shí)行統(tǒng)一管理核算。財(cái)政所分戶建帳，執(zhí)行“收支兩條線”，嚴(yán)禁自收自支，嚴(yán)格對(duì)票據(jù)的領(lǐng)、用、繳、銷、存制度，保證預(yù)算外資金、專項(xiàng)資金專戶專用，防止擠占、挪用。“會(huì)計(jì)代理制”即：村委會(huì)對(duì)資金的“所有權(quán)、支出權(quán)、審批權(quán)、收益權(quán)”不變，承擔(dān)本村社的出納職責(zé)，其資金和會(huì)計(jì)核算由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代理。[23]如本區(qū)洛帶鎮(zhèn)（農(nóng)經(jīng)站）專門負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)代理工作，村對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行報(bào)帳制度，每月底審核整理本月發(fā)生的原始憑證，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或農(nóng)經(jīng)站進(jìn)行復(fù)核、結(jié)算和帳務(wù)處理，禁止村支書、村委會(huì)主任擔(dān)任專職出納員。 2、規(guī)范土地主體和流轉(zhuǎn)管理制度。土地征用屬于一種法律行為，應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律程序，在土地征用過程中，我國(guó)法律規(guī)定的補(bǔ)償原則是“適當(dāng)補(bǔ)償”，補(bǔ)償費(fèi)基礎(chǔ)既非市場(chǎng)價(jià)格也無參照系數(shù)，因此一些地方政府隨意征用和侵占農(nóng)村土地，隨意確定和拖欠補(bǔ)償費(fèi)用，村委會(huì)及村干部隨意侵占挪用土地補(bǔ)償金的一個(gè)相同的根源——土地的產(chǎn)權(quán)主體地位模糊。因此，要嚴(yán)格規(guī)范土地征用管理措施，即：一、嚴(yán)格土地征用公告程序；二、土地審批程序公開；三、征用土地公開，補(bǔ)償費(fèi)公開；四、涉及到村的土地有償轉(zhuǎn)讓、征用補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷費(fèi)要公開。“土地流轉(zhuǎn)制度”即：在穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策的前提下，按照中央“依法、有償、自愿”的原則，允許農(nóng)村對(duì)承包土地經(jīng)營(yíng)的合理流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民離土離鄉(xiāng)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，允許農(nóng)民參加對(duì)國(guó)家給予的土地征用補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)的公開“聽證會(huì)”，增強(qiáng)土地征用的透明度，預(yù)防政府官員由土地征用管理的漏洞而產(chǎn)生利益驅(qū)動(dòng)走上犯罪。3、加強(qiáng)對(duì)村干部的審計(jì)、監(jiān)督。村、鎮(zhèn)的上級(jí)政府部門和紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等監(jiān)督部門注意發(fā)現(xiàn)誘發(fā)犯罪的制度管理，外部監(jiān)督，思想教育等方面存在的問題，長(zhǎng)期不懈地抓好法制教育，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村重要崗位和管理重要資金的人員，要嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督措施，嚴(yán)格執(zhí)行土地征用管理程序，嚴(yán)把用人關(guān)、教育關(guān)、監(jiān)督關(guān)，根除產(chǎn)生職務(wù)犯罪的土壤，職務(wù)犯罪就會(huì)得到有效遏制和減少。 第三、從法院執(zhí)行力方面在目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和法律構(gòu)架下，應(yīng)通過制訂相應(yīng)政策，尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，充分發(fā)揮村民自治作用，法院慎重介入。法院介入主要是在土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助費(fèi)上的執(zhí)行力上。1、對(duì)已經(jīng)進(jìn)行分配的土地補(bǔ)償費(fèi)，法院有權(quán)予以執(zhí)行。雖然法律對(duì)集體土地的處分加以強(qiáng)制限制，但對(duì)集體土地被征用后取得的土地補(bǔ)償費(fèi)，并未禁止處分。因此，村集體對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的處分有完全權(quán)利，對(duì)其依自治權(quán)作出的處分的合法性，應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)。土地補(bǔ)償費(fèi)財(cái)產(chǎn)性質(zhì)同于其他財(cái)產(chǎn)，但因土地補(bǔ)償費(fèi)權(quán)屬歸村集體，若村集體對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)并不分配到戶，則法院不能因被執(zhí)行人為村民而執(zhí)行集體財(cái)產(chǎn)。僅在村集體依法分配土地補(bǔ)償費(fèi)，該征地補(bǔ)償款權(quán)屬、性質(zhì)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，法院對(duì)此時(shí)的土地補(bǔ)償費(fèi)才可采取強(qiáng)制措施。2、對(duì)于直接支付給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)，法院亦有權(quán)予以執(zhí)行。法院的強(qiáng)制執(zhí)行并不與法律強(qiáng)制設(shè)立安置補(bǔ)助費(fèi)初衷相沖突，安置補(bǔ)助費(fèi)設(shè)立初衷在于保護(hù)農(nóng)民這一弱勢(shì)職業(yè)群體，強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象為農(nóng)民個(gè)體，注重對(duì)被執(zhí)行個(gè)體的生活條件、經(jīng)濟(jì)狀況的分析。在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)農(nóng)民并不富有，安置補(bǔ)助費(fèi)在其失地后一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)其生活與工作的扶持亦可以想像，故一般不能再?gòu)?qiáng)制執(zhí)行。對(duì)此，法律亦規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行中的執(zhí)行豁免制度，法院在執(zhí)行中必須保護(hù)被執(zhí)行人的基本人權(quán)，保證其基本生活水平，使其不會(huì)因法院的強(qiáng)制執(zhí)行而走上絕境，或只能依賴社會(huì)救濟(jì)過日子，導(dǎo)致社會(huì)負(fù)擔(dān)的加重。[page]第四、從國(guó)家法律制度的完善方面主要體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)外借鑒立法上世界上的一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都非常重視土地征用補(bǔ)償制度，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償糾紛處理等等都作了較詳細(xì)的規(guī)定，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，盡可能地體現(xiàn)效率、平等的原則。土地征用補(bǔ)償問題是一個(gè)十分敏感的問題，也是中國(guó)土地征用制度中急需解決的一個(gè)關(guān)鍵性問題。借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的土地征用補(bǔ)償制度，可以得到如下啟示：1、遵循市場(chǎng)原則，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格，充分體現(xiàn)“效率、公平”原則。　 2、合理分配征地補(bǔ)償費(fèi)用。中國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)“集體”界定模糊，村干部成為了集體組織的“代言人”，現(xiàn)實(shí)中以村民委員會(huì)的名義來強(qiáng)占僅有土地使用權(quán)的農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)的事件時(shí)有發(fā)生，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民在由征地補(bǔ)償費(fèi)用引發(fā)的爭(zhēng)議中顯然處于不利地位。因此，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步明確界定農(nóng)村土地征用補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w，一方面使農(nóng)民不會(huì)因喪失土地使用權(quán)而喪失土地收益權(quán)，能較好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，另一方面也可以有效地防止集體財(cái)產(chǎn)的流失。3、征用土地補(bǔ)償方式應(yīng)多樣化。借鑒日本、德國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償。而實(shí)物補(bǔ)償又可以采取留地補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償相結(jié)合的方式，從而有效保障和維護(hù)被征地農(nóng)民的切身利益。4、建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)民法律意識(shí)的增強(qiáng)，由征地引發(fā)的矛盾特別是對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的爭(zhēng)議會(huì)越來越多。按照目前法律規(guī)定，發(fā)生土地補(bǔ)償費(fèi)用爭(zhēng)議的，應(yīng)由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的則由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。這種由政府當(dāng)裁判員的做法，不符合國(guó)外通常是由獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)來仲裁征地糾紛的國(guó)際慣例。因此，有必要建立專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)來裁決征地糾紛，這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的合法權(quán)益，公平合理地予以調(diào)處。 結(jié)束語在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村社會(huì)生活極為復(fù)雜，法律原則往往難以解決復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。目前對(duì)于農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償制度尚無全國(guó)性的法律規(guī)定，盡快建立公平、合理的土地征收補(bǔ)償制度,對(duì)于我國(guó)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié),建立和諧社會(huì)有重大而深遠(yuǎn)的意義。筆者建議通過立法或司法解釋認(rèn)可一些善良風(fēng)俗習(xí)慣，發(fā)揮民事習(xí)慣法的作用，并對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的行使進(jìn)行認(rèn)真改造，使之適應(yīng)民事社會(huì)生活。更為關(guān)鍵的是，相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)保證法律的實(shí)施。制定法律的目的在于保障公民都得到公平、公正的待遇，有了立法，只是公民能夠得到公平、公平待遇的法律依據(jù)，而法律得到了正確實(shí)施，公民才真正享有公平、公正待遇。 參考文獻(xiàn)[1]蔣月.農(nóng)村土地承包法實(shí)施[M]，2006.6。[2]嚴(yán)永.外嫁女、新生兒能否分得農(nóng)村土地補(bǔ)償款[J]，《湖南農(nóng)業(yè)》，2009.3。[3]楊新.農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛的成因及審理對(duì)策——新市區(qū)法院處理農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛的情況分析[J]，www.xjpeace.cn，2007.9。[4]王明水.關(guān)于農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛問題的探討[J]，www.f1168.com.2009,9。[5]陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究—田野調(diào)查解讀[M],中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004年。[6]崔偉龍. 征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的法律救濟(jì)[J],www.juvisunion.com.2009,4。[7]陳新民. 德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M]，山東人民出版社，2001年。[8]韋德.行政法 [M], 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內(nèi)容審核：郭建煒律師

來源：臨律-農(nóng)村征地補(bǔ)償，農(nóng)村征地補(bǔ)償

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