征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案件，歷來關(guān)系比較錯(cuò)綜復(fù)雜，也頗受各方重視。尤其在當(dāng)前中央提出著力解決三農(nóng)問題，力求農(nóng)村穩(wěn)定的新形勢下，研討征地補(bǔ)償費(fèi)的法律適用問題，發(fā)揮律師在征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件代理中的作用，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)和諧社會(huì)的建立和發(fā)展，很有理論和現(xiàn)實(shí)意義。下面僅就筆者曾經(jīng)承辦過的這樣一宗案件為例，稍作一些探討。

一、案件基本事實(shí)及法院的裁判。

1、案件的基本事實(shí)

村民李某系?？谑行阌^(qū)某村的村民，家庭共有六個(gè)人口，李某的妻子莊某是該村土生土長的村民，李某原系外地人，但早已和莊某結(jié)婚，并且于 1991年正式將戶口遷入女方落戶，李某在該村生兒育女已有三代。1998年李家以李某為戶主與該村經(jīng)濟(jì)合作社簽訂了《海南省家庭承包耕地合同書》，并領(lǐng)取了政府所頒發(fā)的《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書》。2003年?？谑姓饔昧嗽摯?00畝土地用于“藥谷”項(xiàng)目，每畝征用費(fèi)4.5萬元，該村獲得征地補(bǔ)償款2700萬元。村委會(huì)經(jīng)過村民會(huì)議做出決議，決定按村里常住人口每人3萬元分配征地補(bǔ)償費(fèi)，并報(bào)有關(guān)政府部門批準(zhǔn)后將征地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際發(fā)放到村民的銀行存折中，而李某一家六人（四人為瑤族，二人為婦女）分文未得。村里同時(shí)有幾十名“外嫁女”也未能得到征地補(bǔ)償費(fèi)，她們曾為此事向區(qū)、市、省等政府部門上訪、靜坐示威，也向《海南日報(bào)》等有關(guān)新聞媒體來信來稿呼吁，均未能得到解決。政府部門反而要求她們向法院起訴，李某迫于無奈，以全家六口為原告，于 2004年10月將該村村委會(huì)及經(jīng)濟(jì)合作社告到?？谑行阌^(qū)人民法院。

2、法院的裁判。

（1）秀英區(qū)法院在審理過程中，原、被告雙方對本案基本事實(shí)沒有爭議，案件的爭議焦點(diǎn)主要是法律適用問題。原告認(rèn)為本案屬于村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)分配的糾紛，是平等民事主體間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系糾紛，屬于人民法院的受案范圍，法院完全可以受理并依法做出裁判。被告則認(rèn)為本案屬于政府協(xié)調(diào)、裁決的事項(xiàng)，不屬于人民法院的主管范圍。一審法院經(jīng)過審理，支持了原告的主張，判決兩被告向原告支付每人3萬元的征地補(bǔ)償費(fèi)。

兩被告不服，向海口市中級(jí)人民法院提出上訴。

（2）?？谥性航?jīng)審查認(rèn)為，李某與村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社因土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配問題發(fā)生糾紛，屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的內(nèi)部糾紛，屬于村民自治范疇，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決，故李某等的起訴，予以駁回。最高人民法院法研〔2001〕51號(hào)“關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)”不適用于本案。?？谥性河?005年6月16日裁定撤銷秀英區(qū)法院的一審判決，駁回李某的起訴。類似的案件在海南的法院系統(tǒng)中有三種不同的處理結(jié)果：一種是認(rèn)為這樣的案件不屬于法院主管的范圍，駁回村民的起訴；另一種是支持村民的主張，判決村民獲全額征地補(bǔ)償款；還有一種是認(rèn)為村委會(huì)享有自治權(quán)，不分給村民在村委會(huì)的權(quán)力范圍內(nèi)，因此駁回村民的訴訟請求。

二、筆者的觀點(diǎn)。

對于一、二審法院截然相反的裁判結(jié)果和法院系統(tǒng)內(nèi)對該類案件的不同態(tài)度，我們較傾向于一審法院的判決結(jié)果，認(rèn)為本案屬于一般的民事糾紛，應(yīng)在法院主管的范圍，理由如下：

目前我國對農(nóng)村集體所有的土地征用后給予補(bǔ)償、安置的過程可以大致分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是被征地單位與政府土地主管部門的關(guān)系；第二個(gè)階段是土地補(bǔ)償款分配決議做出后，村民與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。每個(gè)階段的法律適用各有不同。

在“第一個(gè)階段”中，被征地單位與政府土地主管部門之間存在確定和落實(shí)補(bǔ)償安置方案的關(guān)系。根據(jù)我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地征用的流程，先由政府土地主管部門將土地征為國有，并對被征用的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償，再由政府土地主管部門將被征用的土地出讓給土地使用人使用。在這階段中，補(bǔ)償安置的雙方當(dāng)事人是土地主管部門和被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，雙方有行政上的管理和指導(dǎo)關(guān)系，因此，此階段發(fā)生的糾紛也主要由政府協(xié)調(diào)或裁決。例如在本案中，就是?？谑袊辆趾捅景副桓娲逦瘯?huì)之間的征用和補(bǔ)償關(guān)系，由市國土局劃撥到被告銀行賬戶的征地補(bǔ)償款由被告所有，被告有權(quán)管理和使用。對此，原告不能要求分配或分得多少，如果在此階段原告向法院起訴，應(yīng)不屬法院受理范圍（對此，《最高院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（下簡稱 “涉農(nóng)司法解釋”）第一條也明確規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理）。

在“第二階段”，即被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到土地補(bǔ)償款后進(jìn)行分配的問題。在此階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員之間屬于平等的民事主體，他們之間并沒有行政上的管理和隸屬關(guān)系。如果說如何制定補(bǔ)償或安置方案屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)和村民自治范疇，那么，一旦村民大會(huì)做出分配的決議（該決議從法律性質(zhì)上應(yīng)屬于析產(chǎn)協(xié)議或收益分配決議）并經(jīng)政府部門的批準(zhǔn)，也即方案進(jìn)入了實(shí)施階段后，因此所產(chǎn)生的爭議，已超出了村民自治的范圍，被告若違反決議的，原告自然有權(quán)向人民法院起訴，請求司法救濟(jì)。所以說，在第二階段應(yīng)屬于法院受理的范圍，法院完全可以審查村民大會(huì)決議的合法性（例如是否歧視少數(shù)民族或婦女等），并在此基礎(chǔ)上根據(jù)公平和合法原則來判決原告應(yīng)得份額及被告應(yīng)履行的給付義務(wù)。類似的情況，比如公司的股東大會(huì)通過了利潤的分配方案后，該方案即對公司及股東均產(chǎn)生法律約束力，如果公司不依分配方案執(zhí)行，股東即可通過法院裁判來實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。在這種情形下，法院能以這屬于公司自治的范疇或公司內(nèi)部關(guān)系而拒絕受理并做出裁判嗎？

三、對二審法院終審裁定所持觀點(diǎn)的評(píng)析

（一）筆者認(rèn)為二審法院認(rèn)為本案不屬于人民法院受案范圍的認(rèn)定，在以下兩方面有失偏頗：

（1）二審法院認(rèn)為村民因土地補(bǔ)償款問題與村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社之間的關(guān)系不屬于平等民事主體之間的民事法律關(guān)系的觀點(diǎn)沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。首先，村委會(huì)系根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》而成立，該法明確規(guī)定村委會(huì)是村民的自治組織，因此，村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)。經(jīng)濟(jì)合作社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定和農(nóng)戶簽訂有關(guān)土地承包合同，經(jīng)濟(jì)合作社就是地地道道的民事主體，經(jīng)濟(jì)合作社不享有行政管理權(quán)。所以，從法律主體資格方面來看，村民和村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社都是平等的民事法律關(guān)系主體。其次，它們之間所發(fā)生的征地補(bǔ)償費(fèi)或土地安置費(fèi)是具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的民事糾紛：村民認(rèn)為自己應(yīng)該分得該補(bǔ)償費(fèi)，而村委會(huì)則認(rèn)為不應(yīng)分給該村民。因此，村民和村委會(huì)之間因土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題而發(fā)生的糾紛屬于《民法通則》調(diào)整的范圍，是典型的民事糾紛，應(yīng)屬于人民法院民事訴訟的受案范圍。[page]

（2）本案從一審到二審，均是圍繞法律適用的問題為爭議焦點(diǎn)，二審法院認(rèn)為一審法院適用法律錯(cuò)誤，竟然未能指出有哪一部法律、哪一條規(guī)定明確禁止法院受理本案。在二審?fù)徶校妫ū簧显V方）向二審法院提交了最高人民法院法研〔2001〕51號(hào)“關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)”和最高人民法院法研〔2001〕116號(hào)“關(guān)于村民因土地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)”等有關(guān)法律依據(jù)，但二審法院的裁定只是說本案不適用于“法研〔2001〕51號(hào)”所規(guī)定的情形，也未說明理由，實(shí)在不能令人信服。

根據(jù)法治的基本要求，“法院不得拒絕裁判”、“司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線”。對于民事糾紛，立法機(jī)關(guān)無明文禁止的法院即應(yīng)當(dāng)受理并依法做出裁判。在人民法院不斷拓寬案件的受理范圍，就連憲法類案件都可以受理的情況下，對于本案做出拒絕受理實(shí)在于法無據(jù)。

（二）筆者認(rèn)為法院不受理征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛不利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定

2004年6月28日最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)涉農(nóng)案件審判為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障的通知》（法〔2004〕124號(hào)）第三條明確規(guī)定， “各級(jí)人民法院處理各類涉農(nóng)民事、行政糾紛案件，要堅(jiān)決貫徹依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的指導(dǎo)思想。對各類侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件，農(nóng)民請求賠償損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以支持；對因非法截留、扣繳農(nóng)民承包收益發(fā)生的糾紛，農(nóng)民要求返還承包經(jīng)營收益的，要依法予以支持……”。本案也應(yīng)屬于村委會(huì)（經(jīng)濟(jì)合作社）非法扣繳（村民）農(nóng)戶的合法收益，二審法院在本案中未能保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，也與最高司法機(jī)關(guān)甚至中央的指示精神是背道而馳的。

四、本案的法律適用問題。

原告方當(dāng)時(shí)所根據(jù)的主要法律法規(guī)有：《民法通則》第二條、《民事訴訟法》第一百零八條和最高人民法院法研〔2001〕51號(hào)和最高人民法院法研〔2001〕116號(hào)。被告方引用的主要法律依據(jù)有：《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條、國土資源部《征用土地公告辦法》第十五條、最高人民法院“關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函”（1994年12月30日）和最高人民法院 “關(guān)于土地被征用所得的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸被征地單位所有的復(fù)函” （法經(jīng)〔1995〕13號(hào)）。

1、《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，安置補(bǔ)助費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對安置補(bǔ)助費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。這仍屬于“第一階段”的法律關(guān)系。其實(shí)，該條也有可以將安置補(bǔ)助費(fèi)直接支付給個(gè)人的規(guī)定，不能說征地補(bǔ)償費(fèi)絕對不能分給農(nóng)民個(gè)人。實(shí)踐中，征地補(bǔ)償款全部留在集體經(jīng)濟(jì)組織而被一些村干部吃光、花光的現(xiàn)象也屢見不鮮，因此也會(huì)引起群眾的強(qiáng)烈不滿，引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

2、國土資源部《征用土地公告辦法》第十五條規(guī)定，因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭議，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。但第八條同時(shí)規(guī)定，征地補(bǔ)償安置、方案公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；（二）土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；（三）安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；（四）地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；（五）農(nóng)業(yè)人口的具體安置途徑；（六）其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。

第十一條規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。

從以上規(guī)定看，此處所指的“征地補(bǔ)償費(fèi)”和“安置補(bǔ)助費(fèi)”應(yīng)該是指政府土地主管部門與被征地單位之間所產(chǎn)生的征地補(bǔ)償或安置補(bǔ)助問題。從本案的具體情況來看，該規(guī)定應(yīng)該是適用于?？谑袊辆峙c被告間關(guān)于補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)的支付等問題，即如果市國土局未按補(bǔ)償安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置而引發(fā)爭議的，應(yīng)由政府協(xié)調(diào)和裁決。但該“辦法”并沒有排除也無權(quán)排除有關(guān)當(dāng)事人通過訴訟途徑來解決有關(guān)民事爭議，即如果被征地單位與征用單位或土地主管部門簽訂有補(bǔ)償協(xié)議的，如果一方違約，守約方當(dāng)然有權(quán)向人民法院提起民事訴訟來維護(hù)自己的合法權(quán)利。所以，我們認(rèn)為，《征用土地公告辦法》僅適用于解決政府土地主管部門與被征地單位間的爭議，并不適用于本案中村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的財(cái)產(chǎn)糾紛，況且該“公告”僅是部門規(guī)章。

3、最高人民法院“關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函”，是1994年12月30日最高院給江西省高院的答復(fù)。該答復(fù)指出，雙方當(dāng)事人為土地征用費(fèi)的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決。我們認(rèn)為該答復(fù)可能指的是“在沒有村民決議對補(bǔ)償款進(jìn)行分配的情況下，村民要求分配補(bǔ)償款而集體經(jīng)濟(jì)組織不同意對補(bǔ)償款進(jìn)行分配”（即“第一階段”）這種情形。退一步來說，該“答復(fù)”確實(shí)是針對“有村民的分配決議，而村民要求按照分配決議進(jìn)行分配而集體經(jīng)濟(jì)組織不同意”（即“第二階段”）這種情形，那么，該“答復(fù)”即與法研〔2001〕51號(hào)和法研〔2001〕116號(hào)相矛盾，而法研〔2001〕116號(hào)也是給江西省高院的，法研〔2001〕116號(hào)“答復(fù)”認(rèn)為，村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安裝補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛的，參照最高院研究室給廣東省高級(jí)人民法院的“法研〔2001〕51號(hào)”辦理。而法研〔2001〕51號(hào)明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。在這種情況之下，只能認(rèn)為“新法”優(yōu)于“舊法”，原來規(guī)定不屬于法院受理的案件現(xiàn)在法院也可以受理了。

4、最高人民法院“法經(jīng)〔1995〕13號(hào)”也是給江西省高院的答復(fù)。該復(fù)函強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)歸被征地單位所有，由被征地單位集中管理，政府監(jiān)督指導(dǎo)使用，由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)、安排就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助。該復(fù)函并沒有規(guī)定類似的案件不屬于法院管轄的范圍，只是強(qiáng)調(diào)被征地單位對補(bǔ)償款的所有權(quán)問題。但這種所有權(quán)也只是相對的，在政府土地主管部門將征地補(bǔ)償款打入被征地單位的賬戶且征地單位未做出分配之前，征地補(bǔ)償款的所有權(quán)是屬于被征地單位。一旦村民做出分配的決議并經(jīng)有關(guān)政府部門批準(zhǔn)并監(jiān)督，集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償費(fèi)打入村民的賬戶，該已分配的補(bǔ)償費(fèi)就不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織了。所有權(quán)已發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這時(shí)再以該批復(fù)來強(qiáng)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對安置費(fèi)的所有權(quán)已沒有實(shí)際意義。[page]

5、本案二審之后，最高院于2005年7月29日公布了“涉農(nóng)司法解釋”（法釋〔2005〕6號(hào)），該司法解釋第一條明確規(guī)定，對于承辦地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。第二十四條又規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依據(jù)法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。最高院的該司法解釋無論從程序還是實(shí)體上都再次確認(rèn)了土地補(bǔ)償款的民事權(quán)利性質(zhì)。

五、結(jié)束語

綜上，我們認(rèn)為，本案中一審法院認(rèn)為村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)的糾紛屬于民事糾紛并判決被告向原告支付征地補(bǔ)償費(fèi)無疑是正確的；而二審法院認(rèn)為本案不屬于民事訴訟，裁定駁回原告的起訴沒有明確的法律依據(jù)，顯然是錯(cuò)判。雖然最高司法機(jī)關(guān)最近以司法解釋的形式再次確認(rèn)了類似的案件屬于法院主管的范圍，但對于其性質(zhì)，實(shí)踐中還是難免會(huì)有模糊的認(rèn)識(shí)。建議立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行有關(guān)立法時(shí)應(yīng)對土地征用補(bǔ)償費(fèi)的民事權(quán)利性質(zhì)進(jìn)行明確，以確實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。

羅晉京 馬杰

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內(nèi)容審核：趙正群律師

來源：臨律-試論征地補(bǔ)償費(fèi)的法律適用問題，試論征地補(bǔ)償費(fèi)的法律適用問題