無論是公益目的還是商業目的，政府強行征用農民土地，釀成了諸多土地沖突和群體性事件，廣受社會詬病。隨著《土地管理法》修訂提上議事日程，國家征地權將受到嚴格限制，上述狀況有望改變。

近日，《財經》記者獲得的《土地管理法》(修訂草案)征求意見稿(下稱“征求意見稿”)顯示，限制國家強制性征地權力，縮小國家征地范圍，強化農民土地權利的保護，已成為此次《土地管理法》修訂中最為重要的工作。

“農村集體建設用地”可有條件轉讓

《財經》記者發現，與現行《土地管理法》相比，“征求意見稿”的章節、內容和篇幅大大拓展。該“征求意見稿”專門新增“土地征收征用”一章，規范土地征收征用的依據、范圍、程序和善后事宜。其核心內容是限制政府強制征地權，縮小征地范圍，把征地補償由“農業用途補償”變為“財產補償”，并把失地農民納入“社會保障”。

首先，刪除了現行《土地管理法》關于“所有建設用地必須使用國有土地”的條款，規定“農村集體建設用地”可有條件轉讓。這就為“集體建設用地進入市場”掃清了障礙。

現行《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”

這意味著，所有城市建設用地必須是國有土地，而這些新增國有土地主要靠征用農地。在上述法律規定下，諸如房地產開發等商業性項目都可“合法”依靠政府低價征用農地，然后高價賣出商品房，這嚴重損害了農民權益。

為了使農村建設用地獲得與國有建設用地同等法律地位，“征求意見稿”新增了第88條，專門規范“集體建設用地流轉形式及其范圍”。

該條款規定：“依法取得的農村集體建設用地使用權，經所在地縣級人民政府批準，可以出讓、租賃、入股、作價出資等方式，用于非公益性項目。”這意味著，新《土地管理法》框架下，凡是非公益性或商業性建設項目，農民都可以自己所有的“集體建設用地”參與開發經營，可“出讓”(實際上就是賣)，可“租賃”，可“入股”，也可“作價出資”。

但該條款也對集體建設用地的交易有所限制：在城鎮規劃區范圍內的集體建設用地，只有在企業破產或被兼并時才能轉讓。而城鎮規劃區范圍外的集體建設用地，只有商業性或非公益性建設才能“出讓、租賃、入股、作價出資”。言外之意就是公益性的建設用地，政府還可以行使強制性征地權。

明確公益性用地范圍

其次，“征求意見稿”明確公益性用地范圍，劃定政府征地權的邊界。

“征求意見稿”新增的第68條明確了“征收土地范圍”。國家強制征地限定為兩類：一類是規劃確定的城鎮建設用地，二是規劃范圍外的基礎設施、公共管理和服務設施、軍事設施等公益性項目。同時，“公益性項目用地目錄另行制定。”這意味著，中國將出臺公益性用地的詳細目錄，這對保護農民利益、界定用地性質相當有利。

上述條款具體為：“為了公共利益的需要，進行下列建設，需要使用集體所有土地的，依法征收為國有：(一)在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，國家實施城市規劃進行建設;(二)在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外進行基礎設施、公共管理和服務設施、軍事設施等公益性項目建設。”

但土地學者對該條的最后一款存有異議。“征求意見稿”第68條最后一款指出：“對在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，為了公共利益的需要進行非公益性項目建設需要征收土地的，依法定程序由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批準。”

學者指出，該條款事實上承認，“非公益性項目建設可能是為了公共利益需要”。這究竟指的何種情況，哪些項目，應該明確列舉。否則該條款一旦通過，容易給地方政府借機擴大征地權提供便利，對農民土地權利保護極為不利。

予以“財產補償”和“社保補償”

第三，征地補償由“農業用途補償”改為“財產補償”和“社保補償”。

現行《土地管理法》第47條規定;“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”在“征求意見稿”中，該條款被刪除，代之以“同地同價、公平合理、及時足額”補償。

“征求意見稿”第69條明確：“征收農民集體所有的土地，應當按照同地同價、公平合理、及時足額的原則給予補償，維護農民的合法權益。”相應地，現行《土地管理法》中凡是按農業產值計算征地補償總額的條款都被刪除。

土地學者指出，這意味著農地征用補償不再按農地原產值的一定倍數計算，而是要按“同地同價”補償。這種補償已摒棄了計劃經濟體制下的“產值補償”，變成一種近于“財產補償”的“公平合理”的方式。

在上述條款中，還明確了新的征地補償的標準：“征地補償費標準由市、縣人民政府根據當地土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系和社會經濟發展水平等綜合因素確定。”該標準還要經省級政府“批準后公布，報國務院土地行政主管部門備案，作為實施土地征收補償的依據。”這也會增加征地補償的透明性，減少了暗箱操作空間。

除了改革征地補償標準，“征求意見稿”還把失地農民的社會保障列為政府法定責任。該“征求意見稿”第73條和74條，要求確保被征地農民的就業和社會保障權利。

第73條明確“國家建立被征收土地的農民的社會保障制度”。同時進一步規定，市、縣政府應“建立被征收土地的農民的社會保障基金，將被征收土地的農民納入社會保障。”

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內容審核：王學棉律師

來源：中國法院網-國家征地權將受到嚴格限制，