一、招商引資株洲2025,土地出讓金與抵押債權，到底誰更優先受償

問題導讀
      近日客戶咨詢一個案件，案件涉及一筆金融債權，債務人用土地作抵押擔保。國有土地使用權證辦理妥當，不動產他項權登記手續也做完了，但是客戶發現這塊抵押土地居然至今尚未繳清國有土地出讓金。問題是:
      1、國有土地使用權人在未交土地出讓金的情況下已經辦理了國有土地使用權權屬證書，并將土地抵押給了債權人，辦理了抵押他項權登記。債務人不履行債務，抵押權人行使抵押權時，進入執行程序后，土地拍賣價款到底優先償還國有土地出讓金還是優先償還抵押權人?
      2、抵押權人在實現債權的過程中應當注意哪些法律風險?
      一、國有土地出讓金&抵押債權，誰更優先受償?
      這個問題要分兩種情況:第一種是通過劃撥方式取得國有土地使用權的;第二種是通過出讓方式取得國有土地使用權的。
      (一)通過劃撥方式取得國有土地使用權，其土地出讓金優先于抵押權實現。
      根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)第四十四條規定，劃撥土地使用權，除本條例第四十五條規定的情況外，不得轉讓、出租、抵押。第四十五條規定，簽訂土地使用權出讓合同，補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押。但《民法典》第四百零二條規定，以本法第三百九十五條第一款第一項至第三項規定的財產或者第五項規定的正在建造的建筑物抵押的，應當辦理抵押登記;抵押權自登記時設立。故當事人簽訂了抵押合同，并辦理了抵押登記，抵押合同當然有效，是否補繳土地出讓金不影響抵押的設立以及抵押合同的效力。
      《最高人民法院關于適用有關擔保制度的解釋》第五十條規定，抵押人以劃撥建設用地上的建筑物抵押，當事人以該建設用地使用權不能抵押或者未辦理批準手續為由主張抵押合同無效或者不生效的，人民法院不予支持。抵押權依法實現時，拍賣、變賣建筑物所得的價款，應當優先用于補繳建設用地使用權出讓金。因此，可以肯定的是:劃撥方式取得國有土地使用權，其土地出讓金優先于抵押權實現。
      (二)以出讓方式取得國有土地使用權，其土地出讓金優先于抵押權實現嗎?
      1、辦理土地使用證前應當付清土地使用權出讓金。
      《中華人民共和國城市房地產管理法》(以下簡稱《房地產管理法》)第十六條規定，土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金;未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求賠償。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(以下簡稱“《城鎮國有土地暫行條例》”)第十四條規定，土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后六十日內，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償。由此可見，以出讓方式取得土地使用權的使用者應當在出讓合同簽訂后60日內支付全部土地出讓金。
      《國家土地管理局土地登記規則》第二十六條規定，以出讓方式取得國有土地使用權的，受讓方應當在按出讓合同約定支付全部土地使用權出讓金后三十日內，持土地使用權出讓合同和土地使用權出讓金支付憑證申請國有土地使用權設定登記?！卑凑赵撘幎?，以出讓方式取得國有土地辦理土地使用證必須出具兩份文件，即土地使用權出讓合同和土地使用權出讓金支付憑證，這兩者缺一不可。根據《不動產登記暫行條例實施細則》第三十四條、第三十五條的規定，申請國有建設用地使用權變更登記的，應當提交國有建設用地使用權出讓合同、國有建設用地使用權出讓價款繳納憑證。因此，未交清土地出讓金將不能辦理物權的變動登記，也不能進行土地使用權的首次登記。因此，土地使用證必須是在土地使用權者繳納完土地出讓金后才能辦理，國土局(現為自然資源局)不能在企業還未繳納完土地出讓金的情況下為其辦理土地使用證。
      2、土地出讓金與抵押權到底誰先優先受償?
      尚未支付土地出讓金的土地辦理并出具了土地使用證，而且還抵押給了抵押權人，那么在這種情況下土地出讓金與抵押權人到底誰先優先受償?對此并沒有明確的法律規定。有觀點認為，土地出讓金優先于抵押權受償。理由是《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“《土地管理法》”)第五十五條規定，以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。即繳納土地出讓金后，土地才能交付使用，不繳則不能使用，未交土地出讓金就不能使用土地。
      抵押債權應優先于土地出讓金優先受償。理由是:
      首先，是物權登記生效主義?！睹穹ǖ洹返诙倭憔艞l規定，“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力;未經登記，不發生效力，但是法律另有規定的除外?！蔽覈鞔_規定了不動產的物權登記生效主義，即不動產物權的變動，自記載于不動產登記簿時發生效力。土地使用證一旦辦理就具有法律效力，它不但證明了土地使用者對土地的合法權利，也意味著土地可以正常進入市場進行其他合法交易。同樣，土地抵押登記一旦設定，對于抵押權人來說也是擁有了實現抵押權最大的法律保障。未繳土地出讓金是存在瑕疵，但這種瑕疵所導致的后果不應由抵押權人來承擔，無論是從保護善意第三人的角度或是從維護土地登記生效的角度來說，抵押權應受到法律保護并得到順利實現。
      再者，依據《民法典》第四百零二條規定，以本法第三百九十五條第一款第一項至第三項規定的財產或者第五項規定的正在建造的建筑物抵押的，應當辦理抵押登記;抵押權自登記時設立。故當事人簽訂了抵押合同，并辦理了抵押登記，抵押合同當然有效，是否補繳土地出讓金不影響抵押的設立以及抵押合同的效力?！睹穹ǖ洹返谌侔耸鶙l規定，擔保物權人在債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現擔保物權的情形，依法享有就擔保財產優先受償的權利，但是法律另有規定的除外。既然抵押合同有效，依法就應當優先受償。對于“劃撥方式取得國有土地使用權，其土地出讓金優先于抵押權實現”是有法律明確規定，屬于“除外情形”。但是對于以出讓方式取得國有土地使用權的，法律沒有明確規定欠繳的土地出讓金優先于抵押權實現，則不屬于“除外情形”。因此，我們認為以土地使用權作抵押擔保，并在國土局(現為自然資源局)辦理了抵押登記，就應當視為已經獲得土地行政管理部門的批準，也就應當適用民法典關于擔保的優先權的規定。
      二、出讓金未及時繳付，抵押權人如何防范風險維護權利?
      抵押權人為了維護自己的合法權益，為了確保日后債權逾期不還的情況下能夠順利實現抵押債權，我們認為抵押權人在債權的存續期間，可通過如下方式維護自己的權益:一是，要求當地檢察院對抵押人提起行政公益訴訟，如:湖南省株洲市國有土地使用權出讓金行政公益訴訟案，該案由株洲市人民檢察院向株洲市自然資源和規劃局對金某置業公司欠繳國有土地出讓金未依法全面履職進行檢察監督、提起公益訴訟，最終成功督促抵押繳清了土地出讓金。若能在債權到期之前實現這一點，抵押權人的抵押權則安枕無憂。二是，根據具體情況可以考慮投訴行政主管單位的瀆職行為。按照《土地管理法》第八十四條的規定:“土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分?！蔽蠢U清土地出讓金有可能是地方政府為了招商引資的臨時性變通行為，也可能存在瀆職，屬于違法違規，也可能上升到瀆職犯罪，抵押權人可以根據實際情況依法維權。
      三、土地出讓金未繳的情況下，實現抵押權可能存在的困難及應對
      雖然我們認為以出讓方式取得國有土地使用權，其抵押債權應優先于土地出讓金受償，但是我們認為抵押權人在實現抵押權時可能也將存在一些困難。
      (一)抵押權優先受償可能受到土地出讓金由稅務局征收的挑戰。
      1、一些基層政府為了完成招商引資指標，允許土地使用權人先使用后繳費，這種違背《土地管理法》第55條的做法。在抵押權人行使抵押權時，勢必引起當地政府的各種客觀障礙，當地政府可能以各種方式及理由要求必須先清繳涉案土地所拖欠的土地出讓金。
      2、根據《稅收征收管理法》第四十五條第一款的規定，稅務機關征收稅款，稅收優先于無擔保債權，法律另有規定的除外;納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的，稅收應當先于抵押權、質權、留置權執行。該法明確了在抵押物抵押之前已經先產生并拖欠的稅款具有優先受償權，且屬于法定優先權。
      3、我國財政部等四部門2021年5月21日剛剛發布了《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)，該《通知》先試點后推開，自2022年1月1日起全面實施。《通知》將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。《通知》雖然將國有土地出讓收入定為“非稅收入”，但是土地出讓金轉由稅務部門征收管理，相當于土地出讓金成了稅務部門征收的一個種類。而上述《稅收征收管理法》規定，在抵押物抵押之前已經先產生并拖欠的稅款具有優先受償權，且屬于法定優先權。雖然國有土地出讓金目前被定義為“非稅收入”，若抵押權人勝訴后進入執行程序，實現抵押權，拍賣抵押的土地，法院取得土地拍賣款后，法院如何對抗稅務部門依職權要先行收取所謂的“非稅收入”——國有土地出讓金，這也將可能出現客觀困難。
      (二)預防抵押土地被當地政府以閑置為由無償收回的風險
      《城市房地產管理法》第二十六條規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費;滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權;但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。《閑置土地處置辦法》第二條規定，本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。
      抵押土地若是長期閑置未開發的，還存在被當地行政部門以閑置為由無償收回的風險。依據國家土地管理局《關于對〈中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例〉第十七條有關內容請求解釋》的復函(〔1993〕國土函字第15號)，抵押權附屬于土地使用權。作為主權利的土地使用權，因行政機關依照《城鎮國有土地暫行條例》第十七條規定，作出收回土地使用權的處罰而消滅時，在該土地使用權上設定的抵押權隨之消滅。按照該復函的意思，假如涉案土地以閑置為由被處以無償收回，則抵押權人的抵押權也隨之消滅。該復函雖是1993年發函，至今未顯示失效或者廢止，就這個問題，在學術界、實務界均有不同的觀點且牽涉較廣，實務中并不明確，但應予以警惕。因此，如果土地如果是長期閑置未予開發建設的，抵押權人還要預防這方面的風險。

二、土地抵押權是否有優先權

土地抵押權是否有優先權

有優先權，根據《中華人民共和國物權法》第一百七十九條為擔保債務的履行，債務人或者第三人不轉移財產的占有，將該財產抵押給債權人的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該財產優先受償。

對法定優先權的防范及應對措施

1、借款前加強調查。明確要求借款企業提供完稅憑證及相應的建設工程款支付證明，必要時可直接向稅務機關調查了解企業的納稅情況，要求企業先行完稅。

2、謹慎估價，確認抵押資產凈值。由于上述優先權存在的基礎都是某種債權的存在，即債務人對優先權人負有債務，因此，在估算和確定抵押物價值時，要剔除債務人對相關的優先權人負有的債務數額。

3、關注房地產項目銷售情況，尤其重視取得《商品房預售許可證》后借款人沒有將房屋銷售款項用于償還借款的，債權人應及時采取法律措施維護權益。

三、房屋買賣土地出讓金誰來負擔

法律分析：土地出讓金，是國有土地使用權獲得后所付的金額，一般由土地使用權獲得方(受讓人)支付。

法律依據：《中華人民共和國城市房地產管理法》 第四十條 以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。

以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。

四、土地先抵押再買賣合法嗎 -土地所有權

法律分析：

不合法。因為城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。

法律依據：

《中華人民共和國土地管理法》 第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。

五、抵押權優先于債權嗎

法律分析：抵押權優先于債權。抵押權屬于物權，物權優于債權，具有優先性。抵押權是債權人對債務人或者第三人不轉移占有的擔保財產，將該財產作為債權的擔保，債務人未履行債務時，債權人依照法律規定的程序就該財產優先受償的權利。

法律依據：《中華人民共和國民法典》 第四百一十四條 同一財產向兩個以上債權人抵押的，拍賣、變賣抵押財產所得的價款依照下列規定清償：（一）抵押權已經登記的，按照登記的時間先后確定清償順序；（二）抵押權已經登記的先于未登記的受償；（三）抵押權未登記的，按照債權比例清償。其他可以登記的擔保物權，清償順序參照適用前款規定。

六、抵押是否有優先受償權

法律分析：債務人不履行債務時，抵押權人有權依法以抵押的房地產或者特定物拍賣后所得的價款優先受償。 所謂“優先受償”是指抵押權人對抵押物賣得的價款，除了要先支付工資、撫恤金和征納稅款外，抵押權人可先行收回自己對債務人所享有的債權，優先于抵押物的所有人的所有權，也優先于其他無抵押的一般債權。

法律依據：《中華人民共和國民法典》 第三百九十四條 抵押權是為擔保債務的履行，債務人或者第三人不轉移財產的占有，將該財產抵押給債權人的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該財產優先受償。

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投稿：袁偉

內容審核：劉偉濤律師