「內容提要」土地關系具有復雜性、重要性、多樣性特點，這就決定了土地關系法律調整的重要性、復雜性和多樣性，決定了土地法律制度的體系化。我國土地制度的體系構成包括憲法、土地民事法律制度、土地經濟法律制度、土地管理法律制度。我國土地法律制度的完善，包括制定土地規劃法、修訂《土地管理法》、建立和完善土地物權民事法。「關 鍵 詞」土地關系，土地法律制度，土地管理「 正 文」土地是最重要的資源和資產，以土地為客體所發生的社會關系也極具重要性和復雜性。調整土地關系的土地法律制度不可能是某一項具體法律制度，而應是由各個法律部門的有關土地法律規范有機構成的土地法律制度體系。完善土地法律制度，就應研究土地法律制度體系的構成與協調。一、土地關系與土地法律制度的體系化土地關系是指以土地為客體所發生的社會關系，即人們因對土地的占有、利用、保護、管理所發生的社會關系，在現代社會中土地關系的復雜性、重要性、多樣性決定了對土地關系法律調整的重要性、復雜性和多樣性，從而決定了土地法律制度的體系化。（一）土地關系的特點1.土地關系受自然規律的支配。土地本身是一種自然資源，是自然本身的產物，而不是勞動的創造物，人們只能利用和改良土地而不能創造土地。土地的有限性、永久性、位置的固定性以及土地的空間特性、土壤特性、自然植被及水文特征等都決定了人們利用土地必須尊重自然規律，因地制宜，充分合理地利用土地，正確處理土地利用與環境保護的關系。2.土地利用的立體化。土地的有限性、土地供給的稀缺性和現代科學技術的發展，人們對土地的利用由平面的地表利用向立體的空間利用發展，從而使土地利用關系錯綜復雜。3.土地關系的私人性與公共性相互交織。土地關系不僅是當事人私人之間的事情，而且關乎社會公共利益。（二）土地關系的重要性土地是財富之母，是實現一切生產所必須的物質條件，“是一切生產和一切存在的源泉”。（注：《馬克思恩格斯選集》第2卷， 人民出版社1972年版，第109頁。）土地關系是人類社會重要的社會關系， 其重要性體現在：1.土地關系是人類生存的首要關系。沒有土地，人類就不能生存，人類對土地的依存表現在人類生存所必需的衣食住行的物質資料和維持生命健康的環境要素全都依賴土地供給。自從有了人類社會，人就同土地發生關系，占有土地、利用土地的社會關系成為人類生存的首要關系，成為其他社會關系的基礎關系。由于人類不斷增加與土地供給有限的矛盾日益突出，土地、特別是耕地就對人類顯得更加珍貴和重要，人們常以寸土寸金相比喻，足見其重要。2.土地關系是國民經濟各部門生產建設的基礎關系。國民經濟各部門、各行業的生產建設都離不開土地。在農業中土地是最基本的生產資料，土地不僅為勞動者和其他生產資料的活動提供場所，而且是農作物生產產出的基本條件。在工業、運輸業及其它非農業生產部門中，“土地只是作為基地，作為場地，作為操作的基地發生作用”。（注：馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社1975年版，第880頁。）因此，國民經濟各部門生產建設的進行必須先取得土地，發生土地關系。土地關系是國民經濟體系各部門生產建設的基礎關系。隨著國民經濟的發展，各部門、各行業生產建設對土地的需求量將日益增大，特別是現代工業、交通運輸業及其他非農業生產部門的發展需要占用大量的耕地。農業與非農業生產建設用地的矛盾日益突出。而農業是國民經濟的基礎，土地又是農業的基礎，因此就必須正確處理農業用地和非農建設用地的關系。3.土地關系是人類環境保護關系的重要方面。土地本身就是一個生態系統，土地土壤及其附載的森林、草原、冰川、內陸水域等都是環境的構成要素。對土地的破壞就會造成對環境的破壞，保護土地就是保護環境。合理利用土地、保護土地是改善環境和保護生態系統的重要方面。

4.土地關系是關系國家政治的重要關系。土地問題是我國歷代農民革命的中心問題。我國新民主主義革命也把解決農民的土地問題作為一項基本任務，我國社會主義革命所建立的土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分。我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的社會主義國家，而農民集體土地公有制的建立和維護則是工農聯盟鞏固的基礎。新時期，改革開放政策的實行也是從土地關系的調整入手的。在農村首先推行土地承包經營制，在城市則實行國有土地使用權的有償出讓和轉讓。因此，調整好土地關系關系到工農聯盟的鞏固、政權的穩定和改革開放政策的實行。（三）土地關系法律調整的體系化土地關系的重要性、特殊性和復雜性決定了對土地關系進行法律調整的必要性和體系化。所謂法律調整的體系化，就是以土地關系為對象運用多種法律調整手段綜合調整形成的有機聯系的土地法律制度體系。土地關系調整的體系化是由其調整需求的多樣性決定的。1.土地關系的極端重要性決定了必須把土地關系作為根本的社會經濟關系的重要方面在憲法中確定土地的根本制度。土地關系關系到國家政治、經濟、環境保護與人類的生存發展，是一項具有根本性、全局性的重要社會關系。因此，應由憲法進行根本調整，憲法在規定根本的社會經濟制度時，應對土地根本制度作出規定，以增強對土地關系進行法律調整的權威性，也為土地關系的部門法調整提供憲法依據。2.土地作為人類生存和發展的基礎，作為生產和經濟建設基礎，人們在生產生活中必然要占有和利用土地，因土地占有和利用而發生社會關系。這種社會關系首先表現為平等的占有和利用主體之間的土地關系。平等主體的土地占有和利用關系的法律調整要求就是要依法確認土地占有利用主體的平等地位和權利義務，確保每個主體都能自由地支配土地，最大限度地去實現土地利益。體現這一法律調整要求的法律正是民法。民法以個人權利為本位，強調主體地位平等、意思自治和私權神圣。因此，平等主體間的土地占有和利用關系必然要求民法調整。民法調整平等主體間的土地關系就形成了土地民事法律制度。3.人們對土地的占有和利用，不只是平等主體間的私人利益，而且與社會公共利益密切相關。平等主體依據民法平等、自由地占有和利用土地，最大限度地實現其私人利益。各個主體自由地獲得土地所有權，自由支配和處分土地。以確認和保護主體私人利益為價值目標的民法，對主體支配土地的自由給予充分的保障，對其限制僅僅體現在要求主體在追求其自身利益的同時不得損害他人和社會公共利益。而且民法對主體損害他人和社會公共利益的制止也主要在事后針對侵權行為追究責任。某個土地所有主體自由地大量收購兼并土地，就可能使一部分社會成員失去土地，但收購土地的行為并不表現為侵權行為，就難以通過民法去制止，兼并土地的少數土地私有者就可以憑其土地所有權剝削失去土地的非所有者，造成社會不公，損害社會公共利益。土地所有者依民法自由支配其土地，將土地自由地由農業產業轉向非農業產業，將耕地自由地轉化為非耕地，就會削弱農業生產，動搖農業的國民經濟的基礎地位和社會發展的基礎地位，從而損害社會公共利益。城市土地所有者如果以其土地所有權依據民法原則自由處置其土地，就難以進行城市的規劃布局。如果任土地的占有、使用主體絕對自由地處置土地、浪費土地，就會造成環境的破壞，損害社會公共利益。因此，土地的占有利用同社會公共利益密切相關。民法只能調整平等的土地所有者、使用者相互間的個體利益，而對土地的所有者、占有使用者與社會的整體利益關系則顯得無能為力。如何使土地的占有利用符合社會公共利益，就需要公共權力的干預。于是就產生了國家宏觀干預土地占有利用的社會關系，這種國家對土地占有利用的宏觀干預關系，就是國家以社會公共利益為本位，從國民經濟和社會發展的宏觀總體上對土地的占有和利用作出安排而發生的社會關系。這種土地關系表現為非平等主體間的土地占有利用的干預關系，其法律調整的基本要求就是確保土地的占有利用符合社會整體利益。實現這一法律調整要求的法律部門正是經濟法。經濟法以社會利益為本位，調整國家權力對土地的占有利用關系的干預，實現社會整體利益的最大化。由此便形成了土地經濟法制度。[page]

4.國家對土地占有利用關系的干預是通過政府進行的，政府為了有效地組織和實施對土地占有利用的國家干預，實現國家賦予它的干預職責，就會產生政府對具體土地占有和利用的管理關系。政府對土地的管理關系的法律調整要求就是依法確保政府對土地關系的管理既不失職，又不越權。體現這一法律調整要求的就是行政法。行政法以保障政府機關及其工作人員忠于職守、正確行使職權為原則，監督政府機關及其工作人員履行管理職責。調整政府機關對土地管理關系的法律就是土地行政法?？傊?，土地法律制度應是以憲法為依據，由土地民事法律制度、土地經濟法律制度、土地行政法律制度構成的土地關系。土地民事法律制度調整平等主體間的土地占有利用關系，實現土地占有利用個體利益的最大化；土地經濟法律制度則調整國家對土地占有利用的干預關系，確保土地的占有利用符合社會整體利益；土地行政法律制度則調整政府對土地的行政管理關系，監督政府機關及其工作人員履行土地管理職責。三者密切聯系，缺一不可。例如土地的利用人之間的土地使用權出讓轉讓是平等主體間的土地占有利用關系，應由民法調整，如沒有民法調整，平等主體間就無法進行土地的使用權的出讓、轉讓。但如果沒有土地經濟法的宏觀干預，平等主體間過度自由地出讓轉讓土地就會造成土地的破壞和浪費。土地經濟法對土地利用作出總體規劃，平等主體間出讓轉讓土地就必須遵守土地利用總體規劃，而平等主體間的土地出讓轉讓是否符合土地利用總體規劃，就需國家行政機關進行監督，比如，對土地使用權出讓轉讓進行審批、登記等。如沒有土地行政法的調整，行政機關不行使管理監督的職責，就不能保證土地使用權的出讓轉讓符合土地利用規劃，土地經濟法的宏觀干預就實現不了。如沒有土地經濟法的調整，沒有土地利用的總體規劃，行政機關的管理監督也就失去了依據，就會造成對平等主體的土地利用關系的非法干涉。因此，土地關系的法律調整應是民法、經濟法、行政法的共同任務，三者密切聯系共同構成完整的土地法律制度。二、土地法律制度的體系構成（一）我國憲法主要規定了土地的公有制和土地使用制兩項基本制度。憲法第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律規定轉讓”。這條規定所確定的土地基本制度為土地民事法律制度、土地經濟法律制度和土地行政法律制度提供了憲法依據。（二）土地民事法律制度土地民事法律制度是調整平等主體土地關系的法律制度的總稱。土地民事法律制度主要包括土地歸屬利用法律制度和土地民事流轉法律制度。土地歸屬和利用法律制度主要是指調整平等主體間就土地的歸屬和支配而發生的土地關系的法律制度，它主要體現為民法中的土地物權法律制度，包括土地所有權制度和土地限制物權制度。土地所有權是土地所有人在不違反法律禁止性規定的范圍內對土地的自由支配的權利，是土地所有人對自己土地的自物權。土地限制物權是指在土地所有權以外，由權利主體對土地在特定目的范圍內的支配權，并排除包括所有人在內的其他任何人非法干涉的權利。土地的限制物權主要包括土地的用益物權和土地擔保物權。土地用益物權，即對他人的土地以使用收益為目的的限制物權。在傳統民法中土地用益物權主要有地上權、地役權、人役權、居住權、永佃權、使用權、典權等。這些權利都是權利人在特定目的范圍內對他人土地的使用收益的權利。比如地上權，指的是為建筑及其他原因而使用他人土地的權利。地役權是指為自己土地的便利而使用他人土地或要求他人在其土地上不為某種行為的權利。我國民法中的土地用益物權主要有國有土地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、“四荒”土地使用權等。土地擔保物權是指以土地擔保債權實現為目的設定的他物權，主要是指土地使用權抵押權。土地使用權抵押的意義主要在于以土地使用權的價值擔保資金的融通，加速土地的開發和利用。

土地民事流轉法律制度是指調整平等主體間土地權利的流轉關系的法律規范，表現為各種土地合同制度。比如土地使用權轉讓合同、土地使用權出租合同、土地征用補償合同等。（三）土地經濟法律制度土地經濟法律制度是指調整國家對土地利用宏觀干預關系的經濟法律制度。它以社會利益為本位對有限的土地資源進行合理配置。既保護農業用地，又兼顧非農業建設用地；既滿足眼前建設用地，又要保證土地資源的可持續利用，平衡當前和未來土地資源的配置，達到人口、經濟、社會、環境和資源的協調。因此土地經濟法律制度尤為重要。土地經濟法律制度主要是指土地利用規劃法律制度。土地利用規劃是宏觀調控土地利用的基本手段，是土地管理和土地利用的基礎和“龍頭”，在整個土地管理和土地利用中起著重要的導向作用。因此，必須動用法律調整土地利用規劃關系。包括用法律規定土地利用總體規劃的作用效力；土地利用總體規劃的編制主體、編制原則、編制程序；土地利用總體規劃的種類；土地利用總體規劃與相關規劃的協調，比如，土地利用總體規劃與國土規劃、礦產資源規劃和海洋資源保護與合理利用規劃、地質環境規劃、基本農田保護規劃、土地復墾規劃、土地整理規劃、城市規劃等規劃的相互關系和協調。用法律規定土地利用總體規劃的實施，規定違反土地利用規劃的法律責任等。（四）土地管理法律制度土地管理法律制度是指調整行政機關對土地活動實施行政管理所產生的社會關系的法律制度。主要包括地籍管理制度、耕地保護、建設用地管理、土地開發與復墾管理、土地行政執法監督檢查等。地籍管理主要包括土地調查、土地變動的權屬登記、土地統計、土地分等定級、地籍檔案管理等內容。耕地保護管理主要包括耕地占有補償制度、耕地數量質量動態平衡制度、基本農田保護制度、水土保持和土質改良制度、農地用途管制制度、禁止耕地閑置、荒蕪制度等。建設用地管理主要包括：建設用地范圍管理，農用地轉為建設用地的審批制度，建設用地的審查、審批，建設用地出讓、轉讓管理，建設臨時用地管理，鄉鎮企業和鄉（鎮）公共設施、公益事業建設用地管理等。土地開發與復墾管理主要包括鼓勵土地開發制度、鼓勵土地整理制度、土地復墾制度。土地執法監督檢查主要包括：規定土地執法監督檢查的部門、職責，監督檢查措施，對違法者的責任追究等。[page]三、土地法律制度體系的協調土地法律制度體系的協調是指構成土地法律制度體系的各個部分相互聯系，密切配合，共同發揮對土地關系的調整作用。其不協調是指構成土地法律制度的各個部分間配置缺位或效力沖突。完善土地法律制度的任務則在于實現土地法律制度的協調，消除其不協調。所謂土地法律制度體系構成的協調是指構成土地法律制度的各個部分的合理配置。土地法律制度從體系上應由土地民事法律制度、土地經濟法律制度、土地行政法律制度共同構成。這三大部分的具備是其協調的基礎。如果這三大部分中有一項缺位就會造成體系構成上的殘缺不全。其協調性體現在各個法律制度各有分工、相互配合、互不沖突。土地民事法律制度調整平等主體間的土地關系，規定各個民事主體的土地民事權利，例如規定各個土地所有主體的土地所有權，規定各個平等的土地利用主體的土地利用權，規定各種土地民事權利的效力及其效力協調。土地經濟法律制度調整國家干預土地利用的社會關系，它以社會利益為本位，確保通過國家干預使民事主體對土地的利用符合社會整體利益。國家干預實質是以社會利益為本位對民事主體的土地利用權利進行的適度限制，將土地民事主體對土地利用的自由限定在以社會利益為依據的法律限度范圍內。土地經濟法律制度又以尊重土地民事主體的民事權利和利益為前提，僅僅間接地限制民事主體的權利，而不否定民事主體的民事權利。國家對土地利用的宏觀干預要通過政府機關和政府職能部門的具體管理來實現。為了防止政府機關濫行管理，土地經濟法律應賦予政府機關土地管理職權。比如土地規劃編制、耕地保護、土地開發與復墾、建設用地管理、執法監督檢查等職權。行政法則要將政府機關的土地管理職權進一步具體化，規定政府機關行使這些職權的具體內容、程序、違反職責的責任，監督政府機關切實履行土地管理職責，確保土地經濟法對土地資源宏觀調控的實現。例如，依據土地經濟法，制定《耕地保護條例》、《土地登記條例》、《土地估價辦法》等行政法規?？傊恋孛袷禄顒右袷貒业暮暧^干預，而國家對土地的民事活動的宏觀干預有賴政府對土地的管理來實現，而政府對土地管理活動的進行又必須依據國家的必要的宏觀干預進行。比如土地使用權出讓轉讓應符合土地利用總體規劃和年度計劃，而土地使用權出讓轉讓是否符合土地利用總體規劃和年度計劃，要通過行政管理機關的審查批準來確保，而行政機關能否正確履行這一職責，也要通過行政監督來實現。在這里，土地使用權的出讓、轉讓是土地民事活動，土地利用規劃是對民事活動的宏觀干預，土地出讓、轉讓的行政審批是對土地的行政管理，他們分別屬于土地民事法、土地經濟法、土地行政法的調整范圍，而且其結合構成完整的土地法律制度，成為土地法律制度不可缺少的構成部分。如果沒有土地民事法律調整的土地民事活動，也就等于沒有最基本的社會經濟活動；如果沒有土地經濟法對土地利用的宏觀調控，就會造成對土地的過度利用和濫用，造成對土地的破壞和浪費，破壞土地的生態環境，破壞社會經濟可持續發展的條件；如果沒有土地行政法對土地行政管理的調整，行政機關失于行使管理職責或濫用行政管理權，就會造成土地宏觀調控的不能實現或對土地民事活動的侵害。因此，三者密切配合、缺一不可。

土地法律制度體系的協調，除了其體系構成總體上的協調外，還應包括構成土地法律制度體系的各個部分的內部協調。土地民事法律制度內部土地所有權與土地使用權、各種土地民事權利相互之間應是協調的。土地民事法律制度內部的協調，主要體現于民法中的物權法理。依據物權法理，土地物權權利人對土地有直接管理和支配并排除其他人非法干涉的權利。按照一物一權原則，同一塊土地不得有性質不相容的兩個土地物權的存在，而性質相容的兩種物權可以同時存在于同一塊土地上。當土地所有權與土地他物權并存時，土地所有權的效力受到他物權效力的限制，土地所有人不得憑借其所有權干涉土地他物權人的用益物權。他物權人也只能在特定的范圍內行使土地物權，不得以其他物權侵犯土地所有權。當土地上的他物權終止時土地所有權恢復其圓滿支配狀態。各類他物權在性質相容的前提下，可以在同一土地上同時存在。比如甲的地上權與乙的地役權可同在一塊土地上，甲的土地使用權與乙的土地使用權抵押權可同時存在。當土地上的他物權發生效力沖突時也得依一定的規則予以協調。土地經濟法律制度內部也應是相互協調的，如土地利用總體規劃與具體規劃或專項規劃應協調一致，土地行政管理法律制度的內部各部分之間也應協調一致，如耕地保護與建設用地審批應是協調的。四、土地法律制度的完善從土地法律制度的構成體系及其協調運作地調整土地關系的要求來看，我國土地法律制度不夠完善，完善土地法律制度的任務還很艱巨，而其中最主要的有以下幾個方面：（一）土地經濟法律制度的完善-制定土地規劃法土地經濟法律制度是以社會利益為本位調整國家宏觀干預土地關系的法律制度，它是節約用地、實現土地資源優化配置的重要法律手段。宏觀調控土地利用的法律主要是土地規劃法。土地規劃是土地管理的依據，是各項具體土地管理活動的依據，因此土地規劃法在土地法律制度體系中應居于龍頭地位。它一方面干預土地民事主體對土地的利用，一方面為行政機關的土地管理提供依據。而目前我國土地法律制度中土地規劃法律作為土地經濟法的龍頭地位并沒有真正確立，表現在將土地規劃僅僅作為政府行政機關土地管理的一種手段，與其他土地管理手段并行地規定在土地管理法之中而沒有將其單獨立法，未能使其取得比具體土地管理法律制度更高的法律效力，這樣就使得土地利用總體規劃難以有效貫徹執行。有的地方政府雖然制定了土地利用總體規劃，但又不執行規劃，盲目批地、亂占耕地，曾經在各地興起了開發區熱、房地產熱、擴城熱、城鎮建設熱，致使大量耕地資源遭到破壞，土地資產收益大量流失。因此必須加強土地利用總體規劃對土地利用關系的宏觀調控作用。這就需要運用強有力的土地規劃法確保土地利用總體規劃編制的科學性和實施的權威性。因此就要提高土地規劃法律制度的法律地位，不能再將土地規劃法律制度作為土地管理法律制度的一項具體制度來規定，而應將其從土地管理法中獨立出來，由全國人民代表大會或其常委會制定獨立的《中華人民共和國土地規劃法》，作為基本的土地經濟法，即土地宏觀調控法。土地規劃法應對土地利用總體規劃的編制原則、編制機關、編制程序、規劃的法律效力、規劃的實施、土地利用總體規劃的法律責任等問題作出規定。由于沒有一部統一的土地規劃法，土地宏觀失控的問題往往要依靠政策調整。比如1997年4月15日，《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》以中央第11號文件下發，針對耕地銳減的嚴峻形勢，明確提出了對土地利用加強宏觀調控的任務，要求：“各極人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地與開發復墾掛鉤的原則，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，統籌安排各業用地的要求，認真做好土地利用總體規劃編制、修訂和實施工作”。這種政策性規定雖然在一定階段可以對土地規劃關系起到促進和調整作用，但它不具有法律的穩定性、權威性和規范性，難以長久地有效地調整土地規劃關系。因此，必須制訂統一的土地規劃法調整土地規劃關系。作為社會主義市場經濟條件下的土地規劃法，必須堅持“實現耕地總量動態平衡，以供給制約和引導需求、加強對農地和非農地用途管制的原則，對土地利用規劃、后備土地資源開發規劃、土地整理專項規劃、土地分區規劃等作出全面規定，建立按規劃供地批地的規劃審核許可證制度，建立規劃公示制度，規劃動態監測制度等規劃實施制度?！保ㄗⅲ簠⒁娪鲊遥骸稄V西修編規劃的問題及措施》，《中國土地》1997年第10期。）[page]

（二）土地管理法律制度的完善-修訂《土地管理法》土地管理法律制度，應是規范具體的土地的管理活動的法律制度。土地管理活動必須遵守土地規劃，因此，土地規劃法的效力應高于土地管理法，土地管理法應依據土地規劃法制定。在修訂土地管理法時，不應再將土地規劃作為土地具體管理的一個方面規定在土地管理法之中，而應將土地規劃與具體土地管理分別立法。在此基礎上，土地管理法的修訂完善主要應包括以下內容：1.土地管理法在體系上應包括總則、土地權利登記管理、土地調查與統計、耕地保護、土地開發與復墾、土地征用、建設用地管理、監督檢查、法律責任等。這一體系與現行土地管理法內容不同的是去除了關于土地權利的規定，而應將其規定于土地民事法律；去除了關于土地利用規劃的規定，而將其單獨立法；將土地征用與建設用地管理分別規定。因為雖然土地征用是取得建設用地的重要方式，但土地征用本身與建設用地管理應當是有區別的。土地征用管理應是關于土地征用行為本身的管理，主要規定征用的目的、征用主體、程序、土地補償和安置等，它主要調節的是國家與被征土地原所有人之間的關系。建設用地管理應是針對已經成為建設用土地的使用管理，主要包括建設用地使用權的取得方式、建設用地用途的變更、臨時使用土地、建設用土地使用權的收回，鄉（鎮）村企業、鄉（鎮）村公共設施、農村居民住宅建設用地等管理，主要調節國家與建設用地使用者之間的關系。將二者分別對待有利于采取不同的原則依法加強土地征用管理和建設用地管理。土地征用管理既要滿足國家建設用地需要，又要保護農民集體土地所有權，維護農民利益。建設用地管理重在節約建設用地，防止土地資產收益的流失。2.改革土地征用制度。我國土地征用制度的弊端主要有：（1 ）土地征用目的不清，將一些非公共利益的私人建設用地作為國家建設用地實行土地征用，這就擴大了土地征用的范圍。（2 ）土地征用主體與批準主體不明確。土地征用主體是國家，但實際生活中往往以用地單位作為征用單位，其提出申請后由土地管理部門報人民政府批準。而這些用地單位所上的項目往往就是政府確定的建設項目，在政府只盲目擴大投資不顧土地資源保護的指導思想下，用地單位的土地征用申請就會很快獲得批準，而且往往多批多占。（3 ）土地行政征用權任意否定被征用土地農民集體土地所有權。土地行政征用權是對農民集體土地所有權的限制，但僅是對農民集體土地所有權處分權的限制，即農民集體不得以其土地所有權的自由處分力對抗國家行政權力對土地的征用。但國家行政權力不得否定農民集體土地所有權上的利益，在將農民集體土地所有權以征用方式轉為國家土地所有權時，國家應給農民集體以補償，且補償必須公平。而目前的土地征用不僅以土地征用行政權否定了農民集體土地所有權之自由處分權，而且幾乎否定了整個被征用的集體土地所有權的經濟利益，具體表現在土地征用補償過低。針對這些弊端，土地征用制度的立法完善應著重解決好以下問題：（1 ）明確界定國家建設用地的范圍，將國家建設用地限定在國家直接為社會公共利益的建設用地，嚴格區分國家建設用地與私人商業目的的建設用地。對國家建設用地實行土地征用，對私人商業目的的建設用地則實行土地征購制度。 （2）嚴格區分土地征用主體與征用審批主體。土地征用主體應是國家，應由市、縣一級人民政府代表國家征用建設用地。而土地征用的審批主體是國家行政機關，應由征用申請主體的上一級人民政府審批，一般應由省或中央一級人民政府代表國家行使權審批。（3 ）限定土地征用行政權力對農民集體土地所有權的干涉，明確規定國家建設征用農民集體土地的，不得損害農民集體土地的所有權利益，應比照市價給農民集體以合理補償，并規定土地征用的補償不得低于土地征用補償標準。

（三）完善土地民事法律制度-建立和完善土地物權民事法律制度。我國《民法通則》尚未規定物權概念，因此我國還沒有系統完備的物權民事法律制度。按照物權法定原則，物權的種類、內容、效力等都必須由法律規定，當事人不得自由創設。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律都規定了土地所有權、國有土地使用權、宅基地使用權、農村土地承包經營權等土地民事權利。但這些民事權利的物權法律性質極不明確，難以取得物權保護。物權是權利主體對物直接管理和支配并排除他人干涉的民事權利，而我國的有關土地民事權利就不具有這一物權的基本屬性。例如，我國的農民集體土地所有權主體對其土地無權自由支配，其土地禁止流轉，在土地征用中集體土地所有人不能取得公平的對價利益，其土地流轉收益被國家強制剝奪。再比如農戶的承包經營權由于不具備物權效力，經常受到來自作為發包方的集體的侵害，集體的干部往往以行使集體所有權為由任意撕毀承包合同，收回承包土地，農戶則無法以物權效力對抗。實際上依物權法理當一個物上設定了他物權時，他物權的效力優先于所有權，所有權的行使應受到他物權的限制。農戶土地承包經營權如果取得他物權效力，農戶就能以其土地承包經營權直接對抗集體的不法干涉，從而保障農戶的自主經營。另外，由于農戶承包經營權不具備物權屬性，農戶無權直接轉讓其承包經營權，使承包經營權的流轉受到限制，從而嚴重影響著土地資源的合理配置。因此不建立完善的土地物權民事法律制度，土地民事經濟關系就無法正常運作。建立和完善土地物權民事法律制度首先要依法規定土地物權的種類，使土地民事權利成為物權，具有物權屬性，這是物權種類法定原則的體現。土地物權種類法定是物權對世權、絕對權屬性的要求，也是土地利用中地盡其用的效益原則的要求，同時也是整理土地物權類型的必要。因此，在物權民事立法中，一方面要借鑒傳統民法中土地物權的類型，繼承和保留對現實的土地關系仍有價值的物權形式，另一方面要根據現代經濟生活對土地利用的需要，創設新的物權類型，從而將土地所有權、國有土地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、集體土地使用權、土地抵押權等都納入物權范圍，并運用傳統的物權類型加以整理。比如土地所有權就屬于所有權的一個類型，國有土地使用權、宅基地使用權、集體土地使用權則可歸結為傳統民法中的地上權，土地抵押權也可歸入抵押權，而土地承包經營權則屬于一種新型的土地物權形式，應對其加以規定。另外根據現實生活需要還應對地役權作出規定，以便利土地的利用。其次，要依法明定土地物權的內容，這是物權內容法定原則的要求。比如，法律應當規定農民集體對集體所有的土地依法享有自由支配的權利，有占有、使用、收益和依法處分的權利。國家建設征用其土地所有權時，農民集體有權獲得公平的土地所有權補償利益。對土地承包經營權的內容應規定承包權人有依據法律和承包合同規定直接占有、使用、收益、轉包土地的權利，有轉讓、抵押、互換、出租、入股、拋棄等處分承包經營權的權利，并應履行承包合同規定的義務。對其他土地物權則應借鑒傳統民法有關土地物權的內容加以規定。三是要規定土地物權的產生和消滅的法律事實與形式。土地是不動產，土地物權的產生和消滅一般都要采取書面形式并辦理土地權利登記。比如國有土地使用權一般要通過國有土地使用權出讓、轉讓合同發生，國有土地使用權出讓、轉讓合同都要采用書面形式，合同成立生效后要發生國有土地使用權產生的效力，還必須辦理登記。四是要規定土地物權與相關權利之間的關系。比如土地所有權、地上權與地上房屋所有權，土地所有權、地上權與屬于土地的礦產資源所有權的相互關系等，這主要是為了協調這些土地權利之間的沖突，使其能夠協調配合地發揮作用。這些內容主要應在民事法律，如物權法中作出規定，而不應再作為土地管理法的內容規定，從而更好地體現法律部門的分工與配合。[page]

屬性，農戶無權直接轉讓其承包經營權，使承包經營權的流轉受到限制，從而嚴重影響著土地資源的合理配置。因此不建立完善的土地物權民事法律制度，土地民事經濟關系就無法正常運作。建立和完善土地物權民事法律制度首先要依法規定土地物權的種類，使土地民事權利成為物權，具有物權屬性，這是物權種類法定原則的體現。土地物權種類法定是物權對世權、絕對權屬性的要求，也是土地利用中地盡其用的效益原則的要求，同時也是整理土地物權類型的必要。因此，在物權民事立法中，一方面要借鑒傳統民法中土地物權的類型，繼承和保留對現實的土地關系仍有價值的物權形式，另一方面要根據現代經濟生活對土地利用的需要，創設新的物權類型，從而將土地所有權、國有土地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、集體土地使用權、土地抵押權等都納入物權范圍，并運用傳統的物權類型加以整理。比如土地所有權就屬于所有權的一個類型，國有土地使用權、宅基地使用權、集體土地使用權則可歸結為傳統民法中的地上權，土地抵押權也可歸入抵押權，而土地承包經營權則屬于一種新型的土地物權形式，應對其加以規定。另外根據現實生活需要還應對地役權作出規定，以便利土地的利用。其次，要依法明定土地物權的內容，這是物權內容法定原則的要求。比如，法律應當規定農民集體對集體所有的土地依法享有自由支配的權利，有占有、使用、收益和依法處分的權利。國家建設征用其土地所有權時，農民集體有權獲得公平的土地所有權補償利益。對土地承包經營權的內容應規定承包權人有依據法律和承包合同規定直接占有、使用、收益、轉包土地的權利，有轉讓、抵押、互換、出租、入股、拋棄等處分承包經營權的權利，并應履行承包合同規定的義務。對其他土地物權則應借鑒傳統民法有關土地物權的內容加以規定。三是要規定土地物權的產生和消滅的法律事實與形式。土地是不動產，土地物權的產生和消滅一般都要采取書面形式并辦理土地權利登記。比如國有土地使用權一般要通過國有土地使用權出讓、轉讓合同發生，國有土地使用權出讓、轉讓合同都要采用書面形式，合同成立生效后要發生國有土地使用權產生的效力，還必須辦理登記。四是要規定土地物權與相關權利之間的關系。比如土地所有權、地上權與地上房屋所有權，土地所有權、地上權與屬于土地的礦產資源所有權的相互關系等，這主要是為了協調這些土地權利之間的沖突，使其能夠協調配合地發揮作用。這些內容主要應在民事法律，如物權法中作出規定，而不應再作為土地管理法的內容規定，從而更好地體現法律部門的分工與配合?！斗煽茖W》副主編·韓松

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內容審核：李站波律師

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