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農(nóng)民土地權(quán)的法律保護問題探略研究？農(nóng)民土地權(quán)的法律保護問題探略：今日在線強拆評估法律咨詢

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2024-07-11 13:05:36
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圣運律師
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農(nóng)民土地權(quán)的法律保護問題探略，本文試圖從農(nóng)民土地權(quán)的宣示、農(nóng)民土地權(quán)的征用補償、農(nóng)民土地權(quán)的司法救濟三個層面，闡述筆者對保護農(nóng)民土地權(quán)的基本設(shè)想，為完善我國對農(nóng)民土地保護的法律制度提供一些思路。一、農(nóng)民土地權(quán)屬的立法完善現(xiàn)代法治國家將

農(nóng)民土地權(quán)的法律保護問題探略研究？農(nóng)民土地權(quán)的法律保護問題探略：今日在線強拆評估法律咨詢

本文試圖從農(nóng)民土地權(quán)的宣示、農(nóng)民土地權(quán)的征用補償、農(nóng)民土地權(quán)的司法救濟三個層面，闡述筆者對保護農(nóng)民土地權(quán)的基本設(shè)想，為完善我國對農(nóng)民土地保護的法律制度提供一些思路。一、農(nóng)民土地權(quán)屬的立法完善現(xiàn)代法治國家將保障人民的自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)當(dāng)做國家存在的主要目的。農(nóng)民的土地權(quán)保護也不例外，國家具有保護農(nóng)民土地權(quán)的義務(wù)。農(nóng)民土地權(quán)利的完整、有效宣示是國家保護農(nóng)民土地權(quán)益的起點。我國《憲法》、《土地管理》等法律規(guī)范了現(xiàn)行的農(nóng)村土地的權(quán)屬制度。《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”但何謂集體，憲法并未予以界定。1986年通過的《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有的，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。”我國目前土地權(quán)屬制度的立法規(guī)定，雖然為農(nóng)民的土地權(quán)利的保護提供了一定的法律基礎(chǔ)，但這種土地權(quán)屬制度存在諸多缺陷。一方面，根據(jù)法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，也就是村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村內(nèi)集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民集體。“但農(nóng)民集體的表現(xiàn)形式是什么，農(nóng)民集體如何行使土地所有權(quán)，法律并未明確規(guī)定。可以肯定的一點是農(nóng)民土地集體所有不是共有，農(nóng)民集體的成員不能依《民法通則》關(guān)于共有的規(guī)定分割土地為個人所有。因此，農(nóng)民集體不能依共有方式行使其集體土地所有權(quán)”。① 另一方面，沒有賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民在土地權(quán)的占有、使用、處分、收益等方面的權(quán)利弱化。這兩方面的原因造成“國家對‘農(nóng)民集體’行使土地所有權(quán)超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的‘農(nóng)民集體’只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。而且，國家壟斷了土地的一級市場，所有土地的轉(zhuǎn)讓都要先由國家低價征用變?yōu)閲校缓蟀词袌鰞r出售。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，農(nóng)民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，而造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無社會保障的三無人員”。② 因此，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護首先要從立法上解決農(nóng)民土地的權(quán)屬問題，改變農(nóng)民土地所有主體虛位的狀況，賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)。從當(dāng)前我國土地的權(quán)屬立法現(xiàn)狀看，應(yīng)當(dāng)對《土地管理法》、《土地承包法》加以修改，以確立農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)。首先，《土地管理法》要明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體的具體構(gòu)成與地位。1999年修訂的《土地管理法》依然規(guī)定農(nóng)村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體是農(nóng)村土地所有權(quán)主體。實踐中由農(nóng)村集體組織、村民委員會和村民小組來行使所有權(quán)。這種制度安排很難使農(nóng)民成為真正的土地所有者。從根本上說，正是這個主體內(nèi)涵模糊的“集體所有”，造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的虛話。因此，筆者主張立法上將土地農(nóng)村“集體所有”修改為“集體按份共有”，把集體所有量化為各農(nóng)村土地承包主體所有。這種立法主張的優(yōu)點有三：一是確立了農(nóng)民土地所有權(quán)的法律人格，使農(nóng)民真正成為土地所有權(quán)的主體，避免了農(nóng)村土地所有權(quán)虛化的現(xiàn)象；二是這種制度安排既避免了農(nóng)村土地私有化的極端做法，又符合我國土地屬于國家所有和農(nóng)村集體所有的憲政安排；三是明確了農(nóng)民個體在訴訟過程中當(dāng)事人資格，當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)利遭到侵害時，為農(nóng)民個體具有訴訟上的當(dāng)事人資格提供法律依據(jù)，避免了目前農(nóng)民土地權(quán)益救濟途徑不暢的現(xiàn)象。其次，《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民對土地的永久承包經(jīng)營權(quán)。2002年的《土地承包法》賦予了農(nóng)民30年的土地承包經(jīng)營權(quán)。該法第一次從法律上界定了農(nóng)民在長達30年的承包期內(nèi)擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)。但是，有限的30年承包經(jīng)營期限妨礙穩(wěn)定經(jīng)營，不能使農(nóng)民有計劃地建立農(nóng)地長期投資機制，不利于土地資源優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營。因此，應(yīng)當(dāng)從立法上確立農(nóng)民對土地的永久承包經(jīng)營權(quán)，不僅可以促進土地的流轉(zhuǎn)，提高土地的利用效率，有利于提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且有利于保障農(nóng)民對土地的永久使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)以及收益處置權(quán)。二、農(nóng)民土地權(quán)征用制度的完善農(nóng)民的土地權(quán)益是其最基本的權(quán)益。然而在城鎮(zhèn)化過程中，征用農(nóng)民土地又是不可避免的。但由于征地制度的不完善而導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)的情況并不少見，比如一些地方政府借公共利益的名義，借搞國家建設(shè)、設(shè)立開發(fā)區(qū)等大規(guī)模進行征地，不給予農(nóng)民充分合理的補償，這就必然導(dǎo)致農(nóng)民失去土地后也就失去了生活保障。我國目前農(nóng)民土地征用制度不完善主要表現(xiàn)在：公共利益不明確、補償標準過低、征用程序不透明、缺乏嚴格的征用違法責(zé)任追究制度等。這些制度的不完善使農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象非常嚴重。因此亟需完善我國的土地征用制度。（一）明確界定政府征用土地公益性目的范圍縱觀世界大多數(shù)國家或地區(qū)的土地征用制度，對土地征用的目的、范圍等均作了較明確的限定。《法國民法典》第545條規(guī)定：“任何人不得被強制讓出其所有權(quán)。但因公用，且受公正并事前補償時，不在此限。”日本《憲法》第29條第3款規(guī)定“土地收用須用于公共之目的。”土地為公共目的而征用，已為各國所公認。我國也不例外。但是，何謂公共目的、其范圍以及立法方式各異。因此，明確界定政府征用農(nóng)民土地公益性目的范圍以及立法方式是保護農(nóng)民土地權(quán)的基礎(chǔ)性問題。十屆全國人大二次會議上，將《憲法》第十條第三款由原來的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年修訂的《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”由此可見，法律對農(nóng)民的土地權(quán)利是實行有限保護，也就是說，為了公共利益的需要，國家可以對農(nóng)民的土地實行征收或者征用。但是，究竟什么是公共利益，不論是學(xué)理上還是法律上都沒有明確的定義和規(guī)定。③ 這為某些地方政府借公共利益的名義違法征收或者征用農(nóng)民土地留下了巨大自由裁量的空間。從學(xué)理上要對公共利益作出明確的定義也是一個難題。 [page]為了防止政府濫用征地權(quán)，立法要明確界定政府征用土地公益性目的范圍，既要列舉哪些事項是屬于公共利益的范圍，也要列舉哪些事項不屬于公共利益，進而規(guī)范政府的征地行為。基于上述分析，我們認為，公共利益的范圍應(yīng)當(dāng)只限定在公共交通、衛(wèi)生、市政建設(shè)、國防建設(shè)等領(lǐng)域，明確規(guī)定開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、生產(chǎn)建設(shè)用地等不屬于公共利益的范圍。只有這樣，才能縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，合理利用土地，確保我國基本耕地的底線。（二）提高征用農(nóng)民土地的補償標準農(nóng)民土地的補償標準是農(nóng)民土地征用補償?shù)暮诵膯栴}。當(dāng)前征地補償數(shù)額是按照土地被征用前3年平均產(chǎn)值若干倍確定的，這種算法稱為歷史定價法，即向后定價方式。但是，土地一旦被征用出讓的時候，計算方法卻被顛倒過來了，采用未來定價法，即向前看的定價方式。當(dāng)前土地批租定價，就是采用這種方式的。這兩種方法計算出來的價格相差懸殊。按照歷史定價法，目前法律規(guī)定的最高補償標準是，土地被征用前3年平均產(chǎn)量30倍以內(nèi)。每畝土地作為農(nóng)用的時候，每年最高產(chǎn)出也不過數(shù)千元，在這個基礎(chǔ)上乘以30，最高也不過十幾萬元。但是，土地被征用并出讓后，按照未來定價法，即使按照農(nóng)用產(chǎn)量，得出的結(jié)果也遠遠超過十幾萬元。④ 兩種土地價格計算辦法的巨大差額是地方政府濫用公共利益的名義違法征地的根本動因。從某種意義上說，歷史定價法造成征收農(nóng)民土地的補償標準過低，嚴重地侵害了農(nóng)民土地權(quán)益。同時，歷史定價法也是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，剝奪了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)。因此，提高農(nóng)民土地補償標準是保護農(nóng)民土地權(quán)益的必然選擇。如何確定合理的補償標準在不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段具有不同補償理論，進而具有不同的補償標準。歷史上土地補償?shù)睦碚撝饕屑鹊脵?quán)說、恩惠說、公用征收說、社會職務(wù)說、公平負擔(dān)平等說、特別犧牲說等。在眾多學(xué)說中，特別犧牲學(xué)說日漸被廣泛采納。該學(xué)說源于公共負擔(dān)平等說，由19世紀末德國學(xué)者奧托·麥耶提出。此說認為，國家合法征地行為，對人民權(quán)利所造成的損失超出了行使所有權(quán)的內(nèi)在社會限制，與國家課以人民一般的負擔(dān)不同，它是使無義務(wù)的特定人對國家所作的特別犧牲，具有個案性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)由全體人民共同分擔(dān)給其以補償，才符合公平正義的精神。學(xué)理上基于不同補償理論確定的補償原則主要有完全補償原則、不完全補償原則和相當(dāng)補償原則。完全補償是指以被征用人完全回復(fù)到與征用前同一的生活狀態(tài)所需要的代價為補償標準，包括直接損失、間接損失，甚至還包括非經(jīng)濟上的損失。目前發(fā)達國家的征用補償以完全補償居多。不完全補償?shù)脑瓌t，是指補償范圍僅限于被征用的財產(chǎn)的價值，即補償可以量化的財產(chǎn)損失、遷移損失、營業(yè)損失以及各種必要的費用等具有客觀價值的具體損失。相當(dāng)補償原則認為“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，對于土地征用補償應(yīng)視情況不同，采用完全補償或不完全補償?shù)臉藴省１局鴳椃▽ω敭a(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，特別的財產(chǎn)征用侵害，應(yīng)給予完全補償，但在特殊情況下，可以準許給予不完全補償。⑤ 根據(jù)我國國情，農(nóng)民土地征用補償標準應(yīng)當(dāng)采用相當(dāng)補償原則，其補償標準具有不確定性，視情況不同，采用完全補償或者不完全補償?shù)臉藴省＞唧w來說，隨著市場經(jīng)濟的建立，農(nóng)民土地補償標準應(yīng)當(dāng)逐步向市場價過渡，讓市場來決定土地的價格。土地征用設(shè)置的土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目參照當(dāng)?shù)卣５耐恋厥袌鰞r格確定補償標準。國家可以計征土地增值稅，并從中提取一定比例用于建立農(nóng)村社會保障體系，保障失地農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。（三）完善農(nóng)民土地的征收征用程序完善的農(nóng)民土地征收征用程序是保障農(nóng)民土地權(quán)益的一道防線。這是因為程序具有正義的價值取向與控制政府權(quán)力的功能。完善的農(nóng)民土地征收征用程序要包含土地征收征用過程中的審批制度、公開制度、告知制度、參與制度、說明理由制度、職能分離制度。首先，要建立嚴格的土地審批制度，防止越權(quán)批地，控制地方為逃避法律規(guī)制而把土地“化整為零”進行批地的行為。一方面，出于公共利益的需要征用農(nóng)民土地，必須確保妥善安置失地農(nóng)民，切實保護失地農(nóng)民的利益，保證農(nóng)村社會的長治久安。另一方面，土地征用必須統(tǒng)一規(guī)劃，整體規(guī)劃，防止為了降低審批級別，將同一項目用地分批審批的現(xiàn)象。其次，要確保征地行為透明，建立征地公開制度，確保農(nóng)民知情權(quán)，陳述意見權(quán)、申辯權(quán)等，從而使他們的合法權(quán)益在程序上得到有效的維護。一切腐敗的共同特征之一就是在秘密與黑暗中產(chǎn)生的。因此，要防止政府公權(quán)力侵害農(nóng)民的土地權(quán)益就必須保證土地征用程序的公開透明，要滿足農(nóng)民的知情權(quán)、陳述意見權(quán)、申辯權(quán)。在土地征用程序中維護作為行政相對人的農(nóng)民的土地合法權(quán)益，只有土地征用程序公開是不夠的。關(guān)鍵是要使行政相對方真正成為程序的主體，享有程序參與權(quán)，尤其讓相對人享有陳述意見權(quán)和申辯權(quán)，這對于維護行政相對方合法權(quán)益具有實際意義，同時，也有利于減少征地糾紛，讓相對人心悅誠服地接受土地征用方案。再次，加強土地征用的監(jiān)管，建立農(nóng)用地征用違法責(zé)任追究制度。一是要賦予農(nóng)民更多的監(jiān)督權(quán)，改變農(nóng)民在征地中的被動地位。二是要規(guī)范政府征用土地的權(quán)力，加大執(zhí)法監(jiān)督檢查的力度，建立土地征用第一責(zé)任人制度，土地監(jiān)管嚴格以法律為依據(jù)，做到執(zhí)法必嚴，違法必究，以確保法律的嚴肅性和威懾力量。三、農(nóng)民土地權(quán)司法救濟制度的完善法諺云，沒有救濟就沒有權(quán)利。其中司法救濟是農(nóng)民土地權(quán)益保障的重要機制，也是農(nóng)民土地權(quán)利保障的最后一道防線。盡管我國建立了行政訴訟制度，法律法規(guī)也明確了當(dāng)事人尋求司法救濟的權(quán)利。但是司法實踐中，農(nóng)民土地權(quán)利的司法救濟仍然存在三個突出的問題：一是法院存在不愿不敢立案的現(xiàn)象，不利于農(nóng)村土地行政爭議的解決，客觀上增加了社會不和諧因素；二是農(nóng)村土地行政案件的審判效果不盡如人意，基層法院與被告隸屬于同級人民政府，甚至掌握著基層法院的人事權(quán)、財權(quán)，在農(nóng)村土地行政審判中不免出現(xiàn)比普通行政訴訟案件更嚴重的“立案難、審判難、執(zhí)行難”的現(xiàn)象；三是農(nóng)民作為最弱的社會群體之一，當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害時，個體農(nóng)民司法救濟渠道的維權(quán)成本相當(dāng)高昂，造成農(nóng)民尋求權(quán)利司法救濟相當(dāng)艱難。因此，完善農(nóng)民土地的司法救濟是保障農(nóng)民土地權(quán)益的重要內(nèi)容。 [page]首先，司法機關(guān)有必要站在構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的農(nóng)村社會關(guān)系的高度，敢于受理農(nóng)村土地行政案件，監(jiān)督行政主體的征地行為，以保障農(nóng)民的土地權(quán)利。法院受理農(nóng)村土地行政案件在法律上是沒有障礙的，關(guān)鍵是法院以及法官思想觀念轉(zhuǎn)變的問題，真正做到獨立公正審判。其次，完善行政訴訟管轄制度，確保農(nóng)村土地案件審判的實效性。行政訴訟管轄制度解決的是由哪一級以及由哪一個人民法院主管行政訴訟案件的問題。從我國行政訴訟法的立法規(guī)定看，除了一些有重大影響以及立法有特別規(guī)定的行政案件，一般情況下行政案件由被告所在地的基層人民法院管轄。這種制度安排很難從根本上保證行政案件尤其是農(nóng)村土地案件審判的實效性。這是因為，由同級法院審理土地案件，出于對地方政府與自身利益的考慮，很難保證審判的獨立。因此，為了改變目前現(xiàn)狀，必須改革現(xiàn)行的行政訴訟管轄制度。我們認為，行政訴訟管轄制度改革的基本思路是，從“人事權(quán)”和“財權(quán)”兩個方面改革現(xiàn)行司法體制，要么提高行政審判的管轄級別，要么總結(jié)“異地交叉管轄”的經(jīng)驗并使之制度化、法律化，確保法院中立和獨立審判。只有這樣，行政訴訟才能有效解決行政糾紛，有效解決農(nóng)村土地行政爭議案件。再次，建立農(nóng)村土地行政案件法律援助制度。筆者之所以主張建立農(nóng)村土地行政案件法律援助制度，一方面是因為，農(nóng)民作為一個群體，總體上是處于社會弱勢群體的地位，對社會弱勢群體的權(quán)利進行保護是國家的一項義務(wù)，尤其是對農(nóng)民賴以生存的土地生產(chǎn)資料加以保護更是國家義不容辭的責(zé)任；另一方面，由于在土地司法救濟渠道中，農(nóng)民的訴訟成本相當(dāng)高昂，勢必導(dǎo)致一些農(nóng)村土地行政案件不能進入司法救濟程序，從而規(guī)避了司法對政府行為合法性的監(jiān)督。【作者簡介】華學(xué)成，淮陰工學(xué)院人文與社會科學(xué)系主任、副教授。【注釋】 ① 俞樹毅：《論集體土地所有權(quán)的缺陷及其完善措施》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2002年第12期。 ② 于建嶸：《中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)民土地權(quán)益保障》，2006年2月17日—19日在“中國21世紀城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略論壇”上的演講。 ③ 當(dāng)前很多學(xué)者對公共利益試圖嘗試做一個精確的定義，但研究表明，很難達成一個內(nèi)涵與外延明確的概念。主要是因為構(gòu)成公共利益的兩個要素“公共”與“利益”都是不確定的。公共是關(guān)系整體與個體的范疇，而整體與個體是相對的概念。利益是主體對客體的價值判斷，而價值本身就是一種主觀判斷。盡管也有學(xué)者主張，在《物權(quán)法》中對公共利的范圍作出明確規(guī)定，但新近頒布的《物權(quán)法》也沒有對公共利益的范圍作出明確的規(guī)定。 ④ 參見何太癡：《怎樣補償才算公正？——與周誠先生商榷》，《中國土地》2004年第1期。 ⑤ 參見陳江龍、曲福田：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期。