【摘要】土地征收補(bǔ)償問(wèn)題是最近學(xué)界和實(shí)務(wù)界所共同關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，本文將以對(duì)現(xiàn)行法律的探討為基本框架，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，以期從微觀角度重新分析和審視我國(guó)目前土地征收補(bǔ)償制度中的重點(diǎn)問(wèn)題，厘清其中復(fù)雜的利益關(guān)系，從而從更深層次來(lái)理解我國(guó)目前土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫刃匀毕荨?【關(guān)鍵詞】土地征收；補(bǔ)償 【寫作年份】2007年 【正文】 一、土地征收目的之辨析 征收的目的僅限于公共利益需要，這是確定無(wú)疑的。但我國(guó)的土地征收制度與西方國(guó)家的土地征收制度立基其上的產(chǎn)權(quán)制度有所不同，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的復(fù)雜性直接導(dǎo)致了實(shí)踐中我國(guó)土地征收中目的的復(fù)雜性。 我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 ……任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”該條確認(rèn)了我國(guó)的土地所有權(quán)狀況，即國(guó)家土地所有制與集體土地所有制相結(jié)合的土地所有權(quán)制度，而兩種不同的土地所有權(quán)有著不同的法律地位。國(guó)有土地使用權(quán)有流轉(zhuǎn)資格，可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易；而《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”也就是說(shuō)，集體和農(nóng)民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地，集體土地不得進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，使得市場(chǎng)上對(duì)于土地的需求量急劇增長(zhǎng)，這種旺盛的需求對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)這一單純的土地供應(yīng)方式構(gòu)成了巨大壓力和潛在的利益誘惑。而這種壓力因?yàn)閲?guó)家的土地征收權(quán)而緩解，而這種誘惑因國(guó)家的土地征收權(quán)而得以實(shí)現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。該條實(shí)質(zhì)上確立了兩個(gè)最為關(guān)鍵的因素：（1）建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地；（2）國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。從市場(chǎng)角度分析，當(dāng)單位和個(gè)人需要建設(shè)用地時(shí)，必須尋求國(guó)有土地；而當(dāng)國(guó)有土地?zé)o法滿足需要時(shí)，國(guó)家可以征收原屬于農(nóng)民集體所有的土地。于是《土地管理法》以一種市場(chǎng)化的邏輯消解了憲法中征收權(quán)的公益限制。這一點(diǎn)我們從原《土地管理法》（98年修正前）的規(guī)定可以看出相當(dāng)端倪。原《土地管理法》第21條規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國(guó)有土地的，按照本章規(guī)定辦理。”該條款將征收目的限定為“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”的需要，如果以征收的公益性來(lái)等價(jià)的話，那么，我們可以合理推論：經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的需要均屬于公共利益的范疇。這里比較重要的就是關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要屬公共利益范疇的隱性界定。國(guó)富民強(qiáng)的邏輯以及國(guó)家至上的理念成就了這種公共利益觀，GDP崇拜卻忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的權(quán)利保障以及社會(huì)公正。周其仁教授將這一現(xiàn)象稱為“征地悖論”，即非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用怎么辦？不經(jīng)過(guò)征地是違憲，因?yàn)檗D(zhuǎn)為城市用的農(nóng)地如果還是集體所有的話就違背了“全部城市土地為國(guó)家所有”的憲法準(zhǔn)則；征地也違憲，因?yàn)椴缓?ldquo;為了公共利益才可征地”的憲法準(zhǔn)則。[1] 經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要可以區(qū)分為兩種模式：一種是從國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)效益出發(fā)的模式，即雖然是通過(guò)市場(chǎng)手段和利益刺激為手段的建設(shè)，但其目的卻注重整體經(jīng)濟(jì)布局的改善和經(jīng)濟(jì)效率的提升，雖然其不屬于公用的范疇，但卻可以寬泛的納入公益的范疇；一種是從單純政府財(cái)政利益出發(fā)的模式，忽視整體經(jīng)濟(jì)布局和可持續(xù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為擴(kuò)大政府財(cái)源和短期利益，而進(jìn)行的“大興土木”，既不屬于公用范疇，也不屬于公益的范疇。我們將第一種模式稱之為“整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效”模式，而將第二種模式稱之為“政府財(cái)政利益”模式。 很明顯，“整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效”模式可以作為征收權(quán)行使的合理目的支撐，而“政府財(cái)政利益”模式則不得行使征收權(quán)。如果將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極作用籠統(tǒng)的用“公共利益”的袋子予以囊括的話，那么第二種模式容易趁虛而入，而公共利益的目的限制甚至因此被虛置。 實(shí)質(zhì)上，國(guó)家控制集體土地的市場(chǎng)化必有其正當(dāng)性考慮，即我國(guó)人多地少，耕地資源極其有限，而一旦放任集體土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，則必然導(dǎo)致耕地大量流失，危害國(guó)家利益。于是，國(guó)家對(duì)土地資源的分配進(jìn)行高度集中和嚴(yán)格的管制。一是國(guó)家規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規(guī)劃，改變用地性質(zhì)地需要由土地規(guī)劃部門和土地管理部門批準(zhǔn)；農(nóng)村耕地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村道路等建設(shè)用地外，改變用途首先要經(jīng)過(guò)國(guó)家征用變成國(guó)有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權(quán)力。如《土地管理法》第45條規(guī)定：“征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（3）其他土地超過(guò)七十公頃的。”此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。而實(shí)際上，這種嚴(yán)格的管制并未收到預(yù)期效果，反而在一定程度上促成了國(guó)家征收權(quán)的異化。 首先，現(xiàn)行土地管理中的分配和控制制度不適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的需要，土地要素配置時(shí)間長(zhǎng)、效率低、交易成本過(guò)高，并且土地閑置、浪費(fèi)和稀缺并存。由于征地審批權(quán)力的高度集中和涉及從行政管理部門較多，一個(gè)項(xiàng)目用地從審批到開(kāi)工建設(shè)，往往從基層上報(bào)到國(guó)務(wù)院和省政府批復(fù)，并由各涉地行政管理部門認(rèn)可后實(shí)施程序煩瑣，事實(shí)上極大增加了土地的交易成本，不利于資源配置。 [page]其次，嚴(yán)格的管制使得國(guó)家征收權(quán)的異化成為可能。以前為集體所擁有的土地要想進(jìn)入市場(chǎng)，或者說(shuō)購(gòu)買者需要購(gòu)買該土地使用權(quán)，這中間必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收的環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地的管制。但這種管制使得政府官員握有征收主動(dòng)權(quán)，市場(chǎng)需求的利益誘惑必然促使其積極突破征收的公共利益限制，以征收來(lái)擴(kuò)大地方財(cái)源或?yàn)樯贁?shù)官員謀取個(gè)人私利。 現(xiàn)行《土地管理法》已經(jīng)意識(shí)到公共利益界定的缺陷以及征收權(quán)濫用的危險(xiǎn)，因此修正時(shí)取消了該條款，而以籠統(tǒng)的“公共利益”作為征收目的，但是在法律條文中依然缺乏對(duì)其的明確描述和界定。而且，正如前述分析，“建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地”和“集體土地不得出讓”的雙重限制實(shí)質(zhì)上也在一定程度上消解了公共利益的限制。國(guó)家征收權(quán)是集體土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的“殼”，正是這個(gè)“殼”在我國(guó)的土地制度下承載了其本不應(yīng)有之內(nèi)涵，從而使得手段危害了目的的正當(dāng)性。 二、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之審視 我國(guó)憲法并未明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，而《土地管理法》對(duì)此也語(yǔ)焉不詳，因此可以認(rèn)為我國(guó)對(duì)于土地征收補(bǔ)償缺乏原則性指導(dǎo)，而立法中僅以具體數(shù)據(jù)劃定補(bǔ)償范圍，缺乏原則所應(yīng)有的衡平性?！段餀?quán)法》（草案）第137條規(guī)定：征收承包期內(nèi)的土地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人給予合理補(bǔ)償。但這里的補(bǔ)償原則僅涉及到對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的補(bǔ)償原則問(wèn)題，實(shí)際上是對(duì)土地上所附著之用益物權(quán)的補(bǔ)償，而非對(duì)于所有權(quán)之補(bǔ)償原則。 在我國(guó)，按照我國(guó)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。 由此可見(jiàn)，《土地管理法》雖然設(shè)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但僅適用于耕地，而其他土地及地上附著物和青苗補(bǔ)償安置沒(méi)有設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而是采用授權(quán)方式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標(biāo)準(zhǔn)。而各省、自治區(qū)、直轄市往往又將某些補(bǔ)償項(xiàng)目再行授權(quán)給下級(jí)單位制定。這種做法一方面由于各省、市、縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，必然加大不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面， 容易出現(xiàn)層層降低標(biāo)準(zhǔn)，使本就定得太低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被行政方式層層降低，極大地侵犯了農(nóng)戶的合法利益。[2] 《土地管理法》所確定的補(bǔ)償機(jī)制基本上延用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，按照土地原用途和法定補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償，以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，而非按照公平原則通過(guò)市場(chǎng)確定補(bǔ)償金額，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地的真實(shí)價(jià)值的評(píng)價(jià)，未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的土地價(jià)值的升值潛力。如果政府征用農(nóng)民土地時(shí)，按照原用途和土地被征用前平均年產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，而當(dāng)政府將此土地出讓給開(kāi)發(fā)商時(shí)，是依據(jù)其將來(lái)用途，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得國(guó)有土地使用權(quán)出讓金。補(bǔ)償金與出讓金的差距甚大。國(guó)家征地的目的是為了從事非農(nóng)建設(shè)，這一過(guò)程必然帶來(lái)土地級(jí)差收益的上升。當(dāng)然，這種補(bǔ)償機(jī)制是與我國(guó)的土地所有權(quán)制度相聯(lián)系的。我國(guó)的土地所有權(quán)不得買賣，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因此土地所有權(quán)是不得作市場(chǎng)評(píng)價(jià)的。而國(guó)家的土地征收，作為一種土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，征收補(bǔ)償與其說(shuō)是一種利益填補(bǔ)，倒不如說(shuō)是一種政治分配。因此，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制，由法律直接予以確定。而這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更傾向于對(duì)土地在農(nóng)業(yè)使用價(jià)值上的補(bǔ)償，即只是對(duì)農(nóng)民原來(lái)在這塊土地上從事農(nóng)業(yè)時(shí)的收益進(jìn)行補(bǔ)償，與土地使用權(quán)市場(chǎng)上的價(jià)值評(píng)價(jià)無(wú)關(guān)。 即便如此，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身亦不甚科學(xué)。試問(wèn)六到十倍、四至六倍，三十倍云云，究竟是依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得出的呢？土地具有耐用性與可開(kāi)發(fā)性等特征，六到十倍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地本身的成本價(jià)值的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價(jià)的上漲，農(nóng)民所得的補(bǔ)償費(fèi)根本無(wú)法滿足農(nóng)民的今后生活。另外，補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，被征收土地上農(nóng)村房屋等地上建筑物的補(bǔ)償和其它間接損失（比如殘余地分割的損害、經(jīng)營(yíng)損失、租金損失），以及其他各種因征收所導(dǎo)致的必要費(fèi)用（包括臨時(shí)租房費(fèi)用、搬遷費(fèi)用）等都沒(méi)有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。?shí)踐中對(duì)地上建筑物的補(bǔ)償都是依據(jù)組織實(shí)施征收的政府制定的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，通常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。 根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，若按照上述方式支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。這一條款體現(xiàn)了我國(guó)在征地補(bǔ)償上保障農(nóng)民生存權(quán)的基本精神，即原則上確保被征地農(nóng)民生活水平不因征收而下降。安置補(bǔ)助費(fèi)的增加條件在于征地補(bǔ)償尚不足以保持其原有生活水平，但該條件的判斷本身缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中很難操作；而且其判斷主體為支付征地補(bǔ)償之政府，這樣難免有損該判斷的公正性，而使該條款成為具文。而且，該條隨即規(guī)定“土地補(bǔ)償和安置費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。據(jù)條文推論，若土地補(bǔ)償和安置費(fèi)的總和達(dá)到土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，但仍不足以保持需要安置的農(nóng)民原有生活水平時(shí)，依然按該30倍的標(biāo)準(zhǔn)支付。這無(wú)疑使生存權(quán)保障的精神大打折扣。 在我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度下，土地的經(jīng)濟(jì)功能存在地區(qū)性差異，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地仍然是農(nóng)民維持其基本生存的生產(chǎn)資料，是其物質(zhì)財(cái)富和養(yǎng)老保障的重要甚至唯一的來(lái)源。土地的征收實(shí)質(zhì)上使得其失去了維持生存的基本生產(chǎn)資料，而低廉的補(bǔ)償安置費(fèi)用不足以使得其重新覓得謀生之手段，因此讓部分被征地農(nóng)民的生存境況令人堪憂。目前，土地征收補(bǔ)償主要以貨幣補(bǔ)償為主，許多農(nóng)民在失去土地后，就業(yè)困難，補(bǔ)償費(fèi)很容易被坐吃山空，農(nóng)民日后的生活成為問(wèn)題?？梢钥紤]以土地補(bǔ)償費(fèi)為主，采用以下補(bǔ)償方式：(1)貨幣安置；(2)地價(jià)款入股安置；(3)社會(huì)保險(xiǎn)安置；(4)留地安置；(5)用地單位安置；(6)農(nóng)業(yè)安置；(7)土地開(kāi)發(fā)整理安置等等安置途徑。 土地補(bǔ)償費(fèi)用偏低的狀況不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)民的合法利益和生活保障，影響社會(huì)公正，而且還在征地實(shí)踐中帶來(lái)一系列負(fù)面結(jié)果。（1）征收權(quán)的濫用。征收權(quán)的成本表現(xiàn)為土地補(bǔ)償費(fèi)用，而補(bǔ)償費(fèi)用的偏低意味著低成本以及隨之而來(lái)的高收益。那么，這必然促使征收權(quán)的享有者頻繁使用該權(quán)力，從而導(dǎo)致征收權(quán)的濫用。（2）造成土地閑置，不利于發(fā)揮土地資源的效用。既然征收成本低，所以達(dá)到目的并非難事，在這種情況下，土地資源在征收后被閑置就無(wú)關(guān)緊要，那么該土地資源就很難真正發(fā)揮其效用，并影響資源的優(yōu)化配置。（3）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)失范。由于存在市場(chǎng)價(jià)與國(guó)家征收價(jià)的巨大反差，加上我國(guó)耕地資源的稀缺和建設(shè)用地巨大需求間的尖銳矛盾，誘使集體經(jīng)濟(jì)組織與其他類型的經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織之間及其內(nèi)部私下土地流轉(zhuǎn)等非法現(xiàn)象大量存在，擾亂了土地市場(chǎng)秩序。[3] [page]針對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用較低的狀況，有學(xué)者建議根據(jù)我國(guó)的土地所有權(quán)狀況以及征收立法的實(shí)際進(jìn)行改革，即區(qū)分公益性征收與非公益性征收，根據(jù)不同的征收目的確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公益性征收，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定執(zhí)行；非公益性征收，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)提高。因?yàn)閲?guó)家為公益目的征收集體土地之后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益性征收，因其營(yíng)利性，國(guó)家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)與土地的市場(chǎng)價(jià)格成正比。具體可行的操作方案不是由國(guó)家或用地者與集體土地所有權(quán)人協(xié)商確定費(fèi)用數(shù)額，而是在支付法定征地補(bǔ)償安置費(fèi)外再由國(guó)家將土地使用權(quán)出讓金部分返還給集體土地所有權(quán)人，或者由國(guó)家以國(guó)有土地使用權(quán)等實(shí)物形態(tài)對(duì)集體土地所有權(quán)人另行給予補(bǔ)償。從而在一定程度上彌補(bǔ)農(nóng)地與建設(shè)用地之間的巨大利益差，起到保護(hù)耕地、限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民及農(nóng)民集體利益的作用。[4]雖然非公益性征收的提法有失科學(xué)，但這種區(qū)分補(bǔ)償?shù)姆椒ㄔ谀壳拔覈?guó)的征地實(shí)踐中卻也不失為一種權(quán)宜之計(jì)。 土地補(bǔ)償費(fèi)用偏低是我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)闹匾獑?wèn)題，但同時(shí)還存在著補(bǔ)償費(fèi)用分配方面的問(wèn)題，這更加劇了現(xiàn)階段我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)娜毕荨！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。對(duì)于上述分配方案，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬比較明確，由所有者占有；但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬則比較容易產(chǎn)生問(wèn)題。由于集體所有權(quán)的主體抽象，在實(shí)踐操作中對(duì)于該所有權(quán)的行使主體容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。村農(nóng)民集體所有權(quán)屬于我國(guó)現(xiàn)階段集體土地制度的主要形態(tài)，因此我們以該種所有權(quán)為例子進(jìn)行討論。村農(nóng)民集體所有權(quán)包含著兩種解釋路徑：一個(gè)是虛擬的整體存在——村，它是由全體村民組成，但超越村民，體現(xiàn)為一個(gè)人格化的存在；一個(gè)是全體村民的總和。在土地的經(jīng)營(yíng)管理方面，一般是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)來(lái)行使的，但對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配，則容易產(chǎn)生分歧。如果遵循第一種解釋路徑，則土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)掌握并管理；如果遵循第二種解釋路徑，則土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)由村民共同享有并實(shí)行平均分配。從實(shí)踐操作來(lái)看，對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的處分，既有由村民委員會(huì)掌握并使用的，也有直接在村民之間進(jìn)行分配的，或者村民委員會(huì)留一部分而村民之間分一部分。農(nóng)民與村委會(huì)就征地補(bǔ)償?shù)姆峙溥M(jìn)行了博弈：村委會(huì)以要投資辦企業(yè)，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，防備村民吃光分光而無(wú)以后的保障等為由，盡可能多留一些；村民以村長(zhǎng)和村委會(huì)可能將征地補(bǔ)償貪污、挪用，辦企業(yè)中吃回扣、讓自己親屬就業(yè)，投資辦廠可能虧損等等為由，而盡可能爭(zhēng)取多分配到每個(gè)涉征農(nóng)戶。博弈分配的結(jié)果：如果村長(zhǎng)和村委力量強(qiáng)，村里多留后，由于村民與村長(zhǎng)和村委之間委托代理關(guān)系的無(wú)約束，確實(shí)被村長(zhǎng)村委投資虧損的，貪污挪用的，甚至被上級(jí)政府以各種名目提走的，而被征地農(nóng)民生活無(wú)著的情形所在多有。集體的虛構(gòu)造成了集體的異化，導(dǎo)致了村委會(huì)專制和村干部的濫權(quán)。而土地補(bǔ)償費(fèi)用由村民平均分配的，又涉及到補(bǔ)償費(fèi)用分配的分額確定，比如是僅在被征地農(nóng)戶之間分配，還是在全體村民之間分配；分配比例是平均分配還是按征地比例分配。每一種方案都涉及到對(duì)集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)理解和村民之間的程序協(xié)商。而《土地管理法》及相關(guān)法律既缺乏實(shí)質(zhì)規(guī)定，也未設(shè)置相應(yīng)的協(xié)商與決定程序，導(dǎo)致實(shí)踐中的分配方案比較隨意且爭(zhēng)議較大。如果將補(bǔ)償費(fèi)用定位側(cè)重于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償，則應(yīng)當(dāng)在全體村民之間分配，則被征地農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)請(qǐng)求剩余土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，勢(shì)必需要集體重新調(diào)整農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而使被征收土地的農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地分額，這對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定產(chǎn)生一定的影響。如果將補(bǔ)償費(fèi)用定位側(cè)重于對(duì)被征土地上承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，則應(yīng)當(dāng)在涉征農(nóng)民之間分配，而其無(wú)權(quán)再請(qǐng)求對(duì)于集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么容易導(dǎo)致農(nóng)民因失去土地而失去生活保障，而農(nóng)民由于自身創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力差，還可能在短期內(nèi)將補(bǔ)償款消費(fèi)殆盡后成為無(wú)土地、無(wú)工作的流民，從而帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。 【作者簡(jiǎn)介】 麻侃，浙江澤大律師事務(wù)所專職律師。 【注釋】 [1] 周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第89頁(yè)。 [2] 李才銳：《農(nóng)村承包土地征用的法律思考》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2004年第9期，第86頁(yè)。 [3] 劉冼等：《國(guó)內(nèi)外土地征用制度的實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)征地制度改革的啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第5期。 [4] 王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利的法制建設(shè)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第49頁(yè)。

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內(nèi)容審核：李帥律師

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