周智堅＊ 彭曉云＊＊

[摘要]盡快明晰公共利益的內涵，界定公共利益的外延，對政府征地權力進行有效的制衡，成為法治社會不可或缺的基礎要件。本文以公共利益的主體多樣性角度切入，對公共利益作縱向層次優先等級體系劃分，作為政府征地時的價值判斷標準，避免公共利益的“異化”和“失真”，力求為公共利益的真實體現，多添一把希望之火。

[關鍵詞]公共利益 政府征地 價值體系

“公共利益”是政府征地合法性的基礎條件之一。但“公共利益”是多元主體的價值判斷，主體利益立場的不同，對其內涵和外延也會有不同的認識和界定，從而引發征地各方在價值維度上的隔閡，誘發實踐層面上的沖突。

我國的征地制度顯得較為粗略和原則化，特別是在“公共利益”的界定方面，規定得不甚明確，嚴重損害了原土地所有者或使用者的利益，滋生了行政腐敗，破壞了社會秩序。因此，在法律中明確界定公共利益已成為亟需解決的問題，本文嘗試通過構建公共利益價值體系輔之以對應的行政程序，指導政府征地的實踐。

一、問題的提出

北京黃老漢夫婦危舊房強制搬遷案、廣州小谷圍別墅的“大學城”征地糾紛案，共同指出了一個問題：我國現有立法缺乏界定公共利益的標準和程序，大量的建設項目搭乘公共利益的“便車”——公共利益成籮筐，什么項目都能裝。為避免“公共利益”被濫用，維護憲法作為根本大法的權威和尊嚴，建立法治的社會環境，明確界定憲法和相關法律中“公共利益”的涵義刻不容緩。我國學者在公共利益界定的方法上作了很多有益的探討，如實體法上的使用主體法、用途效果法、直接目的配合行政和司法程序法等。但是，不同角度的實體方法交集使用，使得公共利益范圍被縮小，可能限制行政權力的正當行使。

筆者主張，從公共利益客觀、共享、相對的屬性出發，以單一的縱向利益為維度，以公共利益價值體系作為實體方法，預公告、說明理由、聽證為程序方法，構建政府征地公共利益界定的方法體系。

二、政府征地之公共利益價值體系衡量

德國學者華特·克萊恩指出，在諸多公共利益的沖突中，以“對生活影響重大”、“受益人范圍廣”（公共利益的量廣質高學說）的利益為優。1但量廣質高仍然存在彈性太大的弊端，必須以更明確的標準細化。

社會是由一定數量的成員組成的，但是究竟多少數量的成員才足以組成一個“社會”呢？全國人民的利益當然是公共利益，全省人民的利益是否屬于公共利益呢，繼續細化到“全市”、“全區”、“全校”都是一個公共利益的主體；但是，是否構成公共利益卻沒有明確的標準予以衡量。

筆者認為，利益究其本質是一種主體對客體的價值判斷。不同的利益主體如企業、工會、行業協會；生活在社會中的人民同時又具有多種身份，是多種主體的利益歸屬人，如企業中的工人是企業利益的相關人，也是其居住社區的利益相關人，公共利益呈現出立體性和交叉性的特征。因此，公共利益的價值體系建構不能從橫向入手，只能以縱向的研究進路建立公共利益的價值體系。本文把公共利益分為以下四個層次：

1.最優層次——全球性的公共利益。如維護世界和平與穩定；對全球性犯罪如貪污、賄賂、走私、販毒的國際性司法合作；保護可持續發展的環境；全球性傳染病控制與治療；建立統一、開放的商品和服務的全球性市場。

2.次優層次——國家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制體系；保衛國家安全與領土完整；發展教育事業；進行國家基礎設施建設，如公路、鐵路、機場；維持國家貨幣穩定，避免出現通貨膨脹或緊縮。

3.基本層次——地方性的公共利益。如地方基礎設施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社會治安；地方性的衛生和醫療建設；地方性支柱產業、支柱企業的發展，如海南省重點發展旅游業和熱帶農業。

4.一般層次——社區性的公共利益。如社區的綠化與環境、社區治安、社區基礎設施建設、社區公共管理組織的管理行為等。

引用數學上的不等式關系，以上四者的關系表現為：最優層次>次優層次>基本層次>一般層次。公共利益價值體系對政府征地權約束的合法性源于“帕累托最優”定理。所謂帕累托最優，就是指這樣一種狀態，在使一部分人境況變好的情況下，而不會使另一部分人的處境變差。如果政府的征地決策在使得一部分人生活變好的同時，令另一部分人的生活變得更差，那么這個政府征地行為不是增進公共利益，而是損害公共利益，就失去了合法性基礎。

政府濫用征地權通常都有各種冠冕堂皇的“公共利益”目的，但是如果把它放到公共利益價值體系中衡量，我們就會發現，通常政府征地權在促進了低層次的公共利益的同時，損害了高層次的公共利益。因此，引入公共利益價值體系分析框架，將政府征地動因置于公共利益價值體系中考量，避免政府由于權力尋租或決策不當而造成“顧小家、損大家”的結局。

三、政府征地中公共利益價值體系的制度化

（一）解決問題的進路——以商品房開發征地為例

公共利益的需要是國家征地權的合法性根基。我們以征地實務中爭議最大的征收農用地、開發商品房為例，分析這種征地是否符合公共利益的層次要求：增進的利益有：（1）新入住者得以安居樂業，增進了一般層次的公共利益；（2）城市的范圍得以擴展，城市的景觀得到改善，增進了基本層次的公共利益。

減損的公共利益有：（1）被征地的農民被迫重新適應新環境、農民又得不到合理的補償（補償標準過低、補償金被截留等因素）、農民重新就業的困難、失去了以土地所有權形式為表現的生活保障，導致一般層次的公共利益損害；（2）大量農民離開土地后，增加的勞動力數量對國家就業率造成的巨大壓力，形成了勞動力市場失衡；農民失去土地的社會保障后，對國家穩定帶來的消極影響；耕地不斷減少，對基本農作物產量帶來的沖擊，是對次優性公共利益的減損。

根據低層次公共利益服從高層次公共利益的原理，以國家動用征地權進行商品房建設的行為明顯違反了《土地管理法》關于政府征地的公共利益目的。

（二）完善建議

公共利益價值體系作為一種利益衡量與比較的方法必須具體化為實體與程序上的權利和義務，約束政府征地權力的行使，令其符合公共利益的內在要求。[page]

1.在《土地管理法實施條例》第五章的“建設用地”中增設公共利益界定標準的條款。用概括加列舉的方法和分類法對公共利益進行界定。政府征地的“公共利益需要”是指被征的土地將被公共使用或者具備公共的用途，能增進全體社會成員的福利，包括但不限于：1軍事用地；2國家政府機關及公益性事業研究單位用地；3能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；4公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；5國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；6公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；7水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；8其它公認或法院裁定的公共利益用地。

當不同的公共利益發生沖突，依以下順序服從：全球性公共利益高于國家性公共利益高于地方性社會公共利益高于社區性社會公共利益。需要說明的是，全球性公共利益通常體現為一國權力機關對國際條約、協定的批準。

2.在《土地管理法實施條例》第五章的“建設用地”中，增設政府征地預先公告、說明理由、聽證程序，具體包括：

（1）政府有預先公告并說明征地理由的義務。征地機關必須將征地的理由隨同擬征地公告向社會公開，告知相對人所享有的程序性權利。其中政府征地理由必須詳細說明征地行為將會犧牲的利益及促進的利益，比較的標準是：其一，促進利益的層次高于犧牲利益的層次，如其犧牲的利益所屬層次高于其促進的利益所屬層次，其理由將不能成立；其二，若為同一層次的利益互換，則促進的利益必須具有公共利益相對性的特征（急需性和階段性）。

（2）土地權利人的異議權。土地現有權利人認為征地理由不符合公共利益標準的，可向征地機關提出異議，征地機關必須在時限內對異議作出解釋，未經解釋不得實施征地；現有權利人對解釋不滿意可要求舉行聽證。該權利能保障政府與被征地者充分溝通，讓被征地者發表意見，讓各方參與聽證程序，對有損個人利益的政府行為及時提出異議；同時政府對這些異議必須作出合理的回應，保護利益相關人權利的實現，利用群眾的力量限制政府權力的濫用。

（3）土地權利人的訴權。當土地現有權利人經異議仍不服時，可直接向當地中級人民法院提起行政訴訟。法院以其中立的裁判者身份，審查行政行為的合法性，為權利人提供最后的司法保障，使政府征地的聽證程序更為有效、公平，使利益沖突各主體間的權利得到較好的平衡。

參考文獻

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[12]馬新彥。美國財產法與判例研究[M].法律出版社，2001.

＊廣東省電信實業集團公司助理經濟師，法學碩士。

＊＊中國建設銀行廣東省分行助理會計師，管理學、法學雙學士。

1李累：《略論我國憲法財產征收制度的缺陷》，《中山大學學報（社科版）》，2002年第2期，第13頁。

摘自《法治論壇》第五輯

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