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征地補償?shù)陌仓迷瓌t？征地補償安置制度變遷：今日在線強拆評估法律咨詢

發(fā)布時間：
2024-07-11 14:18:31
作者：
圣運律師
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征地補償安置制度變遷，內(nèi)容摘要：建國以來，我國征地補償安置制度大致經(jīng)歷了起步、調(diào)整、逐步完備和新發(fā)展等四個變遷階段。通過對這一制度變遷的回顧和分析，我們發(fā)現(xiàn)在我國征地補償安置制度變遷中存在著很強的路徑依賴。而這也正是導致我國現(xiàn)行征地補償安

征地補償?shù)陌仓迷瓌t？征地補償安置制度變遷：今日在線強拆評估法律咨詢

內(nèi)容摘要：

建國以來，我國征地補償安置制度大致經(jīng)歷了起步、調(diào)整、逐步完備和新發(fā)展等四個變遷階段。通過對這一制度變遷的回顧和分析，我們發(fā)現(xiàn)在我國征地補償安置制度變遷中存在著很強的路徑依賴

。而這也正是導致我國現(xiàn)行征地補償安置制度存在著諸問題的主要原因。為此，在今后的征地補償安置制度創(chuàng)新中應突破“體制鎖定”，沿著市場經(jīng)濟所要求的目標前進。

關鍵詞：征地補償安置制度;制度變遷;路徑依賴

征地補償安置制度總是與其同一時期的社會經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相關，同時又受其他社會經(jīng)濟制度的影響。生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段要求社會建立與其相適應的上層建筑，征地補償安置制度最終是由我國的生產(chǎn)力發(fā)展狀況決定的。我國憲法第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”憲法中的規(guī)定是征地補出安置制度的根本依據(jù)。我國現(xiàn)階段實行的征地補償安置制度存在著諸多問題，引發(fā)了許多社會矛盾。因此，考察建國以來我國征地補償安置制度的發(fā)展歷程，對把握征地補償安置制度改革的方向，對保障失地農(nóng)民的生活水平不受土地征用的影響，對整個社會的和諧發(fā)展和全面小康的實現(xiàn)都有著非常重大的意義。

一、征地補償安置制度的起步階段

建國后，為了適應城市建設與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，在1950年11月10日政務院第58次政務會議通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》中就提到了對失地農(nóng)民的征地補償，如《條例》第十三條規(guī)定：“國家為市政建設及其他需要收回由農(nóng)民耕種的國有土地時，應給耕種該項土地的農(nóng)民以適當?shù)陌仓茫ζ湓谠擁椡恋厣系纳a(chǎn)投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”第十四條中也規(guī)定：“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土地的農(nóng)民亦應給以適當?shù)陌仓茫ζ湓谠擁椡恋厣系纳a(chǎn)投資(如鑿并、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”該《條例》只是提到應給耕種該項土地的農(nóng)民以適當?shù)陌仓茫枰怨胶侠淼难a償，并沒有提到具體的補償標準和安置措施。

為適應國家建設的需要，慎重地妥善地處理國家建設征用土地問題，1953年11月5日政務院第192次會議通過《中央人民政府政務院關于國家建設征用土地辦法》，這是新中國第一部關于土地征用比較完整的法規(guī)。該辦法規(guī)定了征用土地的基本原則及對失地農(nóng)民補償費的補償標準和安置辦法。《辦法》第三條規(guī)定：“國家建設征用土地的基本原則是：既應根據(jù)國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又應照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞ν恋乇徽饔谜叩纳a(chǎn)和生活有妥善的安置。”第八條規(guī)定，被征用土地的補償費，一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準，如另有公地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補助費。對被征用土地上的附著物及種植的農(nóng)作物，按公平合理的代價予以補償。對于失地農(nóng)民的安置，《辦法》第十三條規(guī)定：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當?shù)厝嗣裾仨氊撠焻f(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應協(xié)同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。”

這一階段國家征用的對象主要是農(nóng)民的私有土地，在對失地農(nóng)民的補償時強調(diào)“公平合理”的原則，同時也確定了一定的補償標準。強調(diào)要“給群眾以必要的準備時間，使群眾在當前切身利益得到照顧的條件下，自覺地服從國家利益”，不突出土地征用的“強制

”[i]。對于失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定，“不得使其流離失所”。總之，在征地補償安置制度的起步階段確立的這些規(guī)定較好的處理了國家與失地農(nóng)民之間的土地關系，維護了失地農(nóng)民的合法權益，保障了失地農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活狀態(tài)。

二、征地補償安置制度的調(diào)整階段

1956年底，社會主義改造基本完成，生產(chǎn)資料所有制

質(zhì)發(fā)生了根本改變，原來的《國家建設征用土地辦法》已經(jīng)不能適應新形勢下社會主義國家建設的需求。于是，1958年1月6日全國人民代表大會常務委員會第90次會議批準，國務院公布施行了經(jīng)修訂的《國家建設征用土地辦法》。新《辦法》規(guī)定：征用土地的補償費，由當?shù)厝嗣裎瘑T會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于一般土地，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標準給予補償。根據(jù)農(nóng)村土地已由原來的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，土地所有權發(fā)生變化重新做出規(guī)定。如新《辦法》第八條規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，土地補償費或者補助費發(fā)給合作社;征用私有的土地，補償費或者補助費發(fā)給所有人。土地上的附著物和農(nóng)作物，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的，補償費發(fā)給合作社;屬于私有的，補償費發(fā)給所有人。”對于失地農(nóng)民的安置，新《辦法》第十三條規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置;對在農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，當?shù)乜h級以上人民委員會勞動、民政等部門應該會同用地單位設法就地在其他方面予以安置;對就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應該由遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會共同負責。移民經(jīng)費由用地單位負責支付。”

與前一階段相比，這一階段的土地補償費標準降低，由舊《辦法》的“一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準”降為新《辦法》“最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標準”給予補償。但新《辦法》第三條規(guī)定：“國家建設征用土地，既應該根據(jù)國家建設的實際需要，保證國家建設所必需的土地，又應該照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞Ρ徽饔猛恋卣叩纳a(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對被征用土地者一時無法安置，應該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。” 也就是說土地征用必須在保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活有妥善安置的情況下才能進行。安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。雖然土地補償費標準降低，但是失地農(nóng)民的后路有保證。此外，由于失地農(nóng)民處于合作社中，征用的是集體土地，農(nóng)民個體失地問題不是很普遍。以前土地補償費都是發(fā)給農(nóng)民個人，土地由私有轉(zhuǎn)為集體后，補償費發(fā)給集體，盡管補償費用降低了，由于不完全涉及個人利益，農(nóng)民還是能夠接受。總之，在這一階段，失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有保障，社會相對穩(wěn)定。[page]

三、征地補償安置制度的逐步完備階段

十年文革期間，由于國內(nèi)社會環(huán)境的影響，各項立法工作基本處于停頓狀態(tài)，對于征地補償安置制度的相關法律法規(guī)也處于停滯階段。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放政策的貫徹執(zhí)行，國民經(jīng)濟建設全面復蘇，建設用地的大幅度增長，國家建設征用土地出現(xiàn)了一些新情況和新問題，為適應這種新形勢的需要，經(jīng)全國人大常委會通過，1982年5月14日國務院公布施行了《國家建設征用土地條例》。這是第三次頒布的國家建設征用土地辦法，該《條例》同1958年修訂執(zhí)行的《辦法》相比，無論政策的深度、廣度，還是內(nèi)容上均有大幅度增加。

該《條例》第九條沿用了1958年《辦法》中的規(guī)定，指出征用土地應當由用地單位支付補償費，并規(guī)定：“征用耕地(包括菜地)的補償標準，為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算。” “青苗補償費和被征用土地上附著物補償費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”由于建國后我國經(jīng)濟發(fā)展水平和人口超速增長，人地關系緊張程度加劇，特別是勞動力安置日益困難，于是，《條例》首次提出了安置補助費，如第十條中規(guī)定，為了妥善安排被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活，用地單位除付給補償費外，還應當付給安置補助費。每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地的每畝年產(chǎn)值的2至3倍，但是，每畝耕地的安置補助費，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍。同時還規(guī)定，按照上述補償和安置補助標準，尚不能保證維持群眾原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)審查批準，可以適當增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍。此外，《條例》還首次提出“因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關組織被征地單位、用地單位和有關單位分別負責安置”。安置的主要途徑有：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊或并隊、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項安置途徑。

80年代初，經(jīng)濟體制改革處在一個發(fā)展初期，各種經(jīng)濟紛紛出現(xiàn)，我國的就業(yè)形勢較好，再加上國家對失地農(nóng)民采取了多種安置方式，失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題不是太突出，失地農(nóng)民的生活也得到了基本保障。該《條例》表現(xiàn)出典型的計劃經(jīng)濟體制的特征。它較為完備地制定了計劃經(jīng)濟時代補償安置的具體辦法，很好的解決了農(nóng)民失地后的生活保障問題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現(xiàn)出采取現(xiàn)代福利制度取得土地所承擔保障功能特點。可以說，該《條例》是建國后我國征地補償安置制度發(fā)展史上的一座里程碑。

1986年6月25日，全國人大常委會第16次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，該法在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，采納了《條例》中的土地補償費、安置補助費等大部分規(guī)定，并將其上升為法律。《土地管理法》根據(jù)當時的社會發(fā)展情況，在安置途徑上增加了舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)和安排到全民所有制單位工作。如第三十一條規(guī)定：“因國家建設征用土地造成的多余勞動力，要通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)等途徑，加以安置;安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經(jīng)審查批準，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。”

1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，對1986年的《土地管理法》作了部分修改，但其中關于失地農(nóng)民的征地補償安置相關規(guī)定卻沒有得到變更。

總體來說，這一階段是我國征地補償安置制度發(fā)展史上的另一個重要階段。農(nóng)民將土地用作國家建設是一項應盡的義務，國家對農(nóng)民的補償和安置是社會主義國家優(yōu)越

的體現(xiàn)。與前一時間段的征地補償安置制度相比，基本精神是一致的，都是按當時計劃經(jīng)濟的體制條件下來設計的，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。在計劃經(jīng)濟時期，對失地農(nóng)民所采取的政策措施是與當時的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的，失地農(nóng)民的合法權益得到了有效保護。隨著經(jīng)濟體制的改革，這些制度越來越不適應社會主義市場經(jīng)濟條件下土地征用和失地農(nóng)民補償安置工作的需要，于是征地補償安置制度面臨著一個新發(fā)展階段。