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濱江區2018年拆遷補償辦法，關于行政協議糾紛的裁判規則（二）:今日拆遷補償法律在線咨詢

發布時間：
2024-11-02 15:12:34
作者：
圣運律師
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濱江區2018年拆遷補償辦法,關于行政協議糾紛的裁判規則（二）,以下法律法規（裁判案例）均已收錄于艾特律寶|法律大數據庫25、參考案例：濟南某建筑安裝工程有限責任公司訴濟南市歷城區人民政府、濟南市歷城區華山街道姬家莊村民委員會行政協議案【裁

濱江區2018年拆遷補償辦法，關于行政協議糾紛的裁判規則（二）:今日拆遷補償法律在線咨詢

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一、濱江區2018年拆遷補償辦法,關于行政協議糾紛的裁判規則（二）

以下法律法規（裁判案例）均已收錄于艾特律寶|法律大數據庫

25、參考案例：濟南某建筑安裝工程有限責任公司訴濟南市歷城區人民政府、濟南市歷城區華山街道姬家莊村民委員會行政協議案

【裁判要旨】：

行政協議兼具“行政性”與“協議性”。對于無權處分的民事合同，民事法律規范中不否認其效力。對于無權處分的行政協議的效力，行政法律法規中并無明確規定，但不能直接適用民事法律規范認定其有效，因為民事合同中無權處分規定的目的是為保護善意第三人，但行政協議是側重保護行政相對人的利益。相反，應根據行政協議“行政性”的屬性來判斷。行政協議的“行政性”要求行政機關必須“依法”行政，如需履行在協議簽訂前對權利主體和合同標的進行調查核實等職責，以確保所簽協議符合客觀實際和法律法規的規定。行政機關未嚴格依法行政履行調查核實職責，導致無權處分協議出現的，此時若認定協議有效，則實際權利人無法通過第三人撤銷之訴或確認無效之訴，糾正錯誤，對其而言顯失公平，故此時應對協議效力進行否定性評價。對于無權處分的行政協議到底是可撤銷還是無效，并不局限于當事人訴求，慮及可撤銷的行政行為存在起訴期限的限制，為了最大限度的保護實際權利人的合法權益，應以確認無效為宜。

【案例文號】：（2022）魯71行終447號

26、典型案例：王某訴安徽省懷寧縣國土資源局土地管理行政出讓案

【裁判要旨】：

安徽省潛山市人民法院一審認為，懷寧國土局將未確定土地容積率這一重要規劃條件的涉案地塊進行出讓拍賣，其行為違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十八條規定。王某基于對政府部門公信力的信任，交納土地出讓金，履行了自己的合同義務，并無過錯。懷寧國土局明知涉案地塊未規劃土地容積率，無法訂立土地出讓合同、無法辦理土地使用權證、無法通過建設審批，仍與王某訂立拍賣成交確認書，收取王某交納的土地出讓金，并將涉案地塊交由王某作開發準備，且至今仍未為王某完成規劃條件的審批，使王某的開發目的一直不能實現。一審法院遂判決確認懷寧國土局拍賣涉案地塊行為違法并賠償王某損失。王某與懷寧國土局不服判決，提起上訴。二審法院判決確認拍賣涉案地塊行為違法，并適當提高一審判決確定的損失賠償金數額。

【典型意義】：

與民事合同不同，行政協議的訂立程序可能因法律規定作出明確要求而存在多個環節，行政機關在訂立此類行政協議前通常需要作出相應的行政行為。正確處理前置行政行為與行政協議訂立之間的關系，尤其是前置行政行為的合法性直接影響行政協議能否訂立的，對協議當事人的合法權益救濟具有直接影響。本案中，涉案協議的訂立，依法需要經過招標、拍賣、確認等前置程序，在所有前置行為已經完成、應當訂立行政協議之時，行政機關以前置行政行為違反法律規定為由拒絕訂立。針對行政機關的前述主張，協議相對人可以區分不同情形確定其訴訟請求：一是前置行政行為合法或者存在瑕疵但不影響行政協議訂立的，協議相對人可以請求判令行政機關依法訂立行政協議。基于行政協議的合法性特征，法律規定訂立行政協議屬于行政機關的法定職責的，行政機關依法不能拒絕訂立。協議相對人請求依法訂立行政協議的，人民法院應當予以支持。協議相對人可以依法請求訂立行政協議，系行政協議與普通民事合同之間的區別之一，可以更直接、更全面地保障協議相對人的合法權益。二是前置行政行為不具有合法性且由此依法不能訂立行政協議的，協議相對人可以請求判決確認前置行政行為違法并賠償其損失。協議相對人基于對前置行政行為的信賴而遭受的損失，可以依法向行政機關主張行政賠償。本案中，涉案土地因不具備法定條件而依法不能對外出讓，且因涉案土地的規劃后續發生調整，行政機關無法采取補救措施使涉案土地達到可以對外出讓的法定條件，因而涉案土地出讓協議依法不能訂立。協議相對人請求訂立土地出讓協議的，人民法院依法不能支持。但因行政機關實施了土地拍賣、成交確認等行為，協議相對人亦繳納了土地出讓金并為開發土地進行投入，即協議相對人因涉案土地出讓協議不能訂立而遭受了相應損失，其請求確認前置的拍賣土地行為違法并賠償損失的，人民法院應當依法支持。

【案例來源】：2022年4月20日最高人民法院發布《第二批行政協議訴訟典型案例》

27、行政協議的審查要點及信賴保護原則的適用，行政機關不能以內部審計未通過為由拒絕履行協議——上訴人南京市江寧區人民政府祿口街道辦事處與被上訴人南京金林江科技有限公司拆遷補償行政協議案

【裁判要旨】：

第一，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。認定行政協議的標準應當包括以下三個方面：一是協議的一方當事人是行政機關；二是協議的內容涉及行政法上的權利義務；三是協議的目的是為了實現公共利益或行政管理目標。本案中，案涉協議的甲方為祿口街道辦，顯然屬于行政機關；協議約定的對建筑物進行拆遷、交付土地、支付拆遷補償款等內容，均屬于行政職權的范疇；協議的目的是為S340道路建設工程，明顯也具有公共利益性質。因此，本案訴爭的協議屬于行政協議，被上訴人提出的要求上訴人繼續履行協議的訴訟請求，也屬于行政訴訟的受案范圍。

第二，經查，案涉協議系經上訴人與被上訴人雙方充分協商后簽訂，上訴人在簽訂過程中曾召開黨政聯席會議，并就如何計算被上訴人的停產停業損失形成了內容詳細的會議紀要。即便該計算方法與相關規范性文件的規定不一致，亦屬于上訴人自愿選擇的結果，且上訴人作為曾多次處理拆遷補償事宜的行政機關，應當對于如此約定的相應后果有清楚的認識。被上訴人在拆遷過程中與行政機關簽訂協議，其基于該協議產生的信賴利益應當予以保護。因此，本院認定案涉協議未違反法律強制性規定，也未損害公共利益或他人的合法權益，其內容應當得到履行，上訴人存在未完全履行該協議的情形，且其不履行的理由不能成立。

28、對于無權處分的行政協議的效力，行政法律規范中并無明確規定。因此，對協議效力的認定存在分歧。

【裁判要旨】：

行政協議兼具“行政性”與“協議性”，其效力判定要依照行政法律規范中關于行政行為效力的規定，以及參照民事法律規范關于合同效力的規定加以確定。

雖然民事法律規范中認可無權處分合同的效力，但無權處分的行政協議卻并非如此。這要從行政協議的性質和特點來分析。首先，民事法律規范中關于無權處分規定的目的是為保護善意第三人，在買賣合同中即為買受人。行政協議中，雖然行政機關是類似“買受人”的角色，但行政訴訟法是側重于保護行政相對人的利益，而非行政機關；相反，對于行政機關是監督為重，其不屬于特定被保護的一方。行政協議具有實現公共服務或者行政管理目標的“行政性”，行政機關必須確保是“依法”行政，才符合法律法規對行政行為的基本要求。若行政機關在簽訂協議的過程中，有損害他人合法權益的情形，則有悖于依法行政的目標，不符合有效行政行為的要求。

其次，行政機關在簽訂協議前往往具有調查核實等職責，對于所簽協議的標的物情況，簽訂協議的相對方是否是實際權利人，有無其他利害關系人等情況應當進行調查核實，以確保所簽協議符合客觀實際和法律法規的規定。如在本案的國有土地收回合同案件中，當時有效的《某市國有土地收購儲備辦法》第七條規定了行政機關應當對擬收購的土地及其地上建（構）筑物的權屬、權利等有關情況進行調查和審核。如果行政機關未完全履行該調查核實職責，或者行政機關明知實際權利人而基于各種目的故意與無權處分人簽訂行政協議，則有悖于依法行政及誠實信用原則。

再次，行政協議簽訂后，后續的物權變動往往不受行政協議相對方的控制，更別說是案外人。在行政征收領域，房屋、土地等不動產的物權根據法律規定在征收決定發布后即發生轉移，此時無權處分人若已與行政機關簽訂補償協議，因行政機關已經對被征收財產進行了補償，實際財產權利人的補償請求權則無法實現。此時，如果再認定該補償協議有效，該財產的實際權利人則無法通過申請撤銷該協議再行要求行政機關進行補償，對實際權利人而言顯失公平。而對于無權處分的行政協議是該撤銷還是確認無效，因申請撤銷有起訴期限的限制，與確認無效相比不利于保護實際權利人的權益，故以確認無效為宜。

【案例來源】：《人民法院報》

29、典型案例：張紹春訴重慶市綦江區新盛鎮人民政府不履行土地復墾行政協議案

【裁判要旨】：

重慶市大渡口區人民法院認為，案涉《農村建設用地復墾協議書》系為完成行政管理目標而訂立，協議內容具有行政法上權利義務，屬于行政協議。新盛鎮政府所舉示的證據足以證明，該地塊所涉復墾項目竣工后審查確認面積為575㎡。張紹春退出農村建設用地應得的土地復墾補償費用112,168、13元，已領取首期付款金額28,513元，尚余83,655、13元未領取。但新盛鎮政府所舉證據均不足以證明其已將剩余款項依法支付，或者雖未依法支付但存在正當阻卻事由。故新盛鎮政府尚有83,655、13元土地復墾補償費未支付給張紹春，且其未及時足額支付的行為確給張紹春造成資金占用損失，張紹春要求支付資金占用利息應當依法支持。遂判決新盛鎮政府繼續履行《農村建設用地復墾協議書》，在判決生效之日起15日內支付張紹春土地復墾補償費83,655、13元及資金占用利息（從起訴之日起計付至付清全款時止，按中國人民銀行公布的同期貸款利率計息）。一審宣判后雙方當事人未上訴。

【典型意義】：

土地復墾是優化農村土地結構布局、完善鄉村設施配套、改善鄉村人居環境的重要方式，協議相對人與行政機關訂立的土地復墾協議屬于行政協議。人民法院應當依法支持行政機關通過柔性手段即與相對人達成協議推進土地復墾工作，落實合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。司法實踐中，當事人就行政協議的履行爭議提起行政訴訟，但其提出的訴訟請求形式上可能屬于傳統的單方行政行為之訴。如本案當事人原先提出的訴訟請求為確認被告減少復墾面積違法并予以行政賠償，但其實質為對土地復墾協議的履行產生爭議。對于此類情形，人民法院應當依法釋明，引導當事人提起行政協議履行之訴。土地復墾協議的約定事項與實際情況不一致時，應當以實際情況為依據。協議當事人主張按照實際情況履行協議的，則應當對實際情況的事實承擔舉證責任。另外，本案在違約責任認定上，人民法院參照適用民事法律規范有關規定，充分考量資金占用損失的法律性質，認定行政機關存在逾期支付款項情形，結合當事人的訴訟請求，判令其支付相應利息，有利于充分保障協議相對人的合法權益，有利于促進行政機關守信踐諾。

【案例來源】：2021年5月11日最高人民法院發布《第一批行政協議訴訟典型案例》

30、典型案例：蔣某某訴重慶高新區管理委員會、重慶高新技術產業開發區征地服務中心行政協議糾紛案——因行政協議的訂立、履行、變更、終止等產生的各類行政協議糾紛均屬于人民法院行政訴訟受案范圍

【裁判要旨】：

最高人民法院經審理后認為，通過對行政訴訟法、合同法及相關司法解釋有關規定的梳理，行政協議爭議類型，除行政訴訟法第十二條第一款第十一項列舉的四種情形外，還包括協議訂立時的締約過失，協議成立與否，協議有效無效，撤銷、終止行政協議，請求繼續履行行政協議，采取相應的補救措施，請求行政賠償和行政補償責任，以及行政機關監督、指揮、解釋等行為產生的行政爭議。將行政協議案件的行政訴訟受案范圍僅理解為行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的四種情形，既不符合現行法律及司法解釋的規定，亦在理論上難于自圓其說且在實踐中容易造成不必要的混亂。故裁定撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續審理本案。

【案例來源】：2019年12月12日最高人民法院發布《行政協議案件典型案例》

31、行政協議約定仲裁條款的，人民法院一般應當確認該條款無效——重慶某建材有限公司訴重慶市某區人民政府解除行政協議案

【裁判要旨】：根據仲裁法的規定，仲裁的受案范圍是平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，而行政協議是行政機關為實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，不屬于平等主體之間的民事糾紛，因此不屬于仲裁管轄范圍。行政協議約定仲裁條款的，人民法院一般應當確認該條款無效。

【案例來源】：最高人民法院行政審判庭編著：《行政協議典型案例裁判規則與評析》，人民法院出版社2021年版

32、行政訴訟的目的之一是監督行政機關依法行使職權，行政機關在訂立行政協議時不能通過協議仲裁排除對行政機關依法行使職權的監督，行政協議中約定的仲裁條款為無效條款——鄭州健達房地產有限公司訴鄭州市人民政府、鄭州市自然資源和規劃局請求履行行政補償糾紛案

【裁判要旨】：國有土地使用權出讓合同及國有建設用地使用權出讓合同屬于行政協議，并非平等主體之間訂立的合同，雙方不能協議仲裁，且行政訴訟的目的之一是監督行政機關依法行使職權，行政機關在訂立行政協議時不能協議排除對行政機關依法行使職權的監督，故行政協議中約定的仲裁條款為無效條款。

【案例文號】：（2020）豫行終2228號

33、未發生法律效力的征收補償協議，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍——蘇會濤訴河北省唐縣人民政府、河北省唐縣仁厚鎮人民政府集體土地征收補償訂立行政協議行為案

【裁判要旨】：

在集體土地預征收過程中，征收管理部門與被征收人簽訂的征收補償協議屬于附條件的行政行為，只有在省級人民政府作出征收批復，市縣人民政府發布正式的征收公告后，征收補償協議才能夠發生法律效力，對當事人的權利義務產生實際影響。未發生法律效力的征收補償協議，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。

【案例文號】：（2020）最高法行申9651號

34、行政機關作為被告參加訴訟不能提出反訴——木壘縣新青房地產開發有限責任公司與木壘哈薩克自治縣人民政府未按約定履行行政協議案

【裁判要旨】：

行政訴訟的基本構造是行政相對人對行政機關的違法行為提起的訴訟，行政機關作為被告參加訴訟，行政機關不能提出反訴，一般通過行使行政優益權或申請人民法院非訴執行的方式尋求救濟。

【案例文號】：（2017）新行終128號

35、不能以政府針對不特定對象發出的規范性文件為標的提起行政協議訴訟——張某某、白某某、韓某某訴某縣政府行政協議案

【裁判要旨】：

政府針對不特定的主體作出的規范性文件，具有普遍適用性。規范性文件系政府單方制定，且無證據表明原告與政府之間存在合意行為從而事實上形成了行政協議法律關系的情形下，不能以政府針對不特定對象發出的規范性文件為標的提起行政協議訴訟。

【案例文號】：（2016）陜行終29號

36、對行政協議效力的審查應從基本原則、程序及內容等方面進行合法性審查——朱某某訴被浙江省杭州市江干區人民政府、江干區人民政府四季青街道辦事處房屋行政協議案

【裁判要旨】：

首先，對行政協議效力的審查，要對依法行政、保護相對人信賴利益、誠實信用、意思自治等基本原則進行綜合衡量，從維護契約自由、維持行政行為的安定性、保護行政相對人信賴利益的角度，慎重認定行政協議的效力。

其次，涉案協議不存在法律及司法解釋規定的協議無效的情形。

再次，涉案協議按照征收程序進行，更不宜認定所簽定的協議無效。

最后，從涉案協議的內容看，補償標準合理，已經充分保障了當事人的合法權益，未發現明顯違法、無效之處，應認定為行政協議有效。

【案例文號】：（2020）最高法行申11241號

37、履行行政協議的前提是協議存在有效，當對是否存在一個口頭行政協議產生爭執時，主張方應對口頭協議確實存在承擔舉證責任——姜家娜訴蚌埠高新技術產業開發區管理委員會行政協議案

【裁判要旨】：

當對是否存在一個口頭行政協議產生爭執時，主張方應當對口頭協議確實存在承擔舉證責任，當事人提供的證據不足以證明其所主張的口頭協議確實存在，因此其起訴要求確認該口頭協議有效并判令行政機關履行該口頭協議缺乏事實根據。

【案例文號】：（2018）最高法行申2032號

38、行政機關因其違約行為應當賠償協議相對人協議履行后的可得利益——鄂州市泓元置業發展有限公司訴湖北省葛店經濟技術開發區管理委員會行政協議案

【裁判要旨】：

在行政協議法律關系中，作為行使行政管理職責的行政機關更應當誠實守信地履行其與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協議，若確因重大政策調整或出于維護公共利益需要而無法繼續履行協議的，也應當盡到相應的附隨義務，即在合理時間內及時通知協議另一方并說明不能繼續履約的理由。此外，也應對因不能繼續履約而給協議另一方造成的損失予以補償或采取補救措施等。

【案例文號】：（2018）最高法行申154號

39、人民法院應對行政機關訂立、履行、變更、解除行政協議行為進行合法性審查，相對人認為行政機關未依法或按約定履行行政協議的，法院可對行政機關是否具有相應義務或者履行相應義務進行審查——任某某訴黑龍江省齊齊哈爾市鐵鋒區人民政府房屋安置補償協議案

【裁判要旨】：

人民法院審理行政協議案件，應當對行政機關訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查。相對人認為行政機關未依法或者未按照約定履行行政協議的，人民法院應當針對其訴訟請求，對行政機關是否具有相應義務或者履行相應義務等進行審查。

【案例文號】：（2020）最高法行申2796號

40、檢察機關在審查認定房屋征收決定和行政裁判正確的情況下，重點促成當事人達成征收補償安置協議，在法律范圍內幫助解決和保障行政相對人的合理訴求——曾某某與江西省某縣政府房屋行政征收決定檢察監督案

【裁判要旨】：

在涉房屋行政征收決定案件中，檢察機關在審查認定房屋征收決定和行政裁判正確的情況下，將重點放在促成當事人達成征收補償安置協議上，為當事人建立溝通渠道，在法律范圍內幫助解決和保障行政相對人的合理訴求，引導其放棄不合理要求，促成雙方達成共識。

41、人民法院可以在聽取規范性文件制定機關意見基礎上對規范性文件作出審查處理——朱某、方某訴杭州市濱江區人民政府浦沿街道辦事處行政協議案

【裁判要旨】：

人民法院可以在聽取規范性文件制定機關意見基礎上對規范性文件作出審查處理，行政協議相對人據此認為法院未對規范性文件進行獨立性審查，主張審查程序錯誤的，是對規范性文件審查程序的誤解，人民法院不予支持。

【案例文號】：（2020）浙01行終657號

42、人民法院審理行政協議案件要采取審查行政協議行為的合法性和審查行政協議本身的效力性的雙重審查模式——懷化市中嶸房地產開發有限公司訴懷化市人民政府、懷化市國土資源局不按約定履行行政協議及行政賠償案

【裁判要旨】：

1、行政協議在法律性質上具有行政性和協議性雙重性特點，認定行政協議應考慮以下因素：至少有一方主體為行政主體，雙方是否通過協商過程達成合意，是否特別約定行政機關享有行政優益權，是否以履行公務為目的或為了公共利益。

2、人民法院審理行政協議案件是針對當事人的訴求依法對被訴行政行為的合法性進行審查，要采取審查行政協議行為的合法性和審查行政協議本身的效力性的雙重審查模式，從宏觀把握行政行為合法性與協議行為合約性二者關系，從原告訴訟請求的細節掌握爭議之本質，明確案件的審理范圍。

【案例文號】：（2016）湘行終1160號

43、對行政協議約定條款產生爭議時可結合約定內容的上下文語言邏輯、正常人的一般理解以及簽約時雙方的真實意思表現來進行解釋——王金鳳訴太原市杏花嶺區人民政府回遷安置方案案

【裁判要旨】：

行政協議既具有作為行政管理方式的“行政性”，也有作為公私合意產物的“合同性”。行政協議由當事人雙方協商訂立，體現公私合意，對行政協議條款內容的理解，需遵照行政法相關規定和民事法律規范中關于民事合同的規定。對合同條款產生爭議時，可在法律框架允許的范圍內結合約定內容的上下文語言邏輯、正常人的一般理解以及簽約時雙方的真實意思表現進行理解和解釋。

【案例文號】：（2018）最高法行申3007號

44、只有在行政協議存在重大、明顯違法，違反法律法規的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時才能確認無效，否則應當認可行政協議的效力——鐘仕瓊訴龍里縣人民政府房屋行政協議案

【裁判要旨】：

只有在行政協議存在重大、明顯違法，違反法律法規的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時才能確認無效，否則應當認可行政協議的效力。動輒將雙方經磋商達成合意的行政協議退回原點，既阻礙行政協議功能的發揮，也有悖于行政協議當事人權利義務的及時有效實現。

【案例文號】：（2020）最高法行申13329號

45、土地使用權拍賣出讓前以約定土地出讓金返還的方式排除其他競買者，違反公平公開原則，該約定條款無效；且案涉土地事實上也不具備全部出讓的條件，行政協議整體認定無效——游玉喜訴福建省莆田市秀嶼區人民政府未按約定履行行政協議案

【裁判要旨】：

相對人與行政機關在案涉地塊土地使用權拍賣出讓前簽訂行政協議，約定土地實際出讓價格高出的部分全額返還相對人，該約定實際上控制出讓土地價格，以不正當方式強化了相對人的競爭優勢，排除其他競買者，違反了公平公開原則，亦損害國家利益，相關約定認定為無效條款。且案涉土地有一部分不在征地紅線范圍內，事實上也不具備全部出讓的條件，該行政協議整體認定無效。

【案例文號】：（2019）最高法行申2322號

本文轉載自“類案同判規則”，如侵刪。

二、行政協議約定仲裁條款

法律分析：依據我國相關法律的規定，行政協議不可以約定仲裁條款，行政協議約定仲裁條款的，人民法院應當確認該條款無效，但法律、行政法規或者我國締結、參加的國際條約另有規定的除外。

法律依據：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十六條行政協議約定仲裁條款的，人民法院應當確認該條款無效，但法律、行政法規或者我國締結、參加的國際條約另有規定的除外。

三、行政協議爭議解決方式

法律分析：當事人與行政機關簽訂的合同協議等存在爭議的，可以先協商解決，協商不成的，可以通過調解、仲裁、訴訟等途徑進行解決。

法律依據：《中華人民共和國民法典》

第一百四十二條有相對人的意思表示的解釋，應當按照所使用的詞句，結合相關條款、行為的性質和目的、習慣以及誠信原則，確定意思表示的含義。

無相對人的意思表示的解釋，不能完全拘泥于所使用的詞句，而應當結合相關條款、行為的性質和目的、習慣以及誠信原則，確定行為人的真實意思。

第四百六十六條當事人對合同條款的理解有爭議的，應當依據本法第一百四十二條第一款的規定，確定爭議條款的含義。

合同文本采用兩種以上文字訂立并約定具有同等效力的，對各文本使用的詞句推定具有相同含義。各文本使用的詞句不一致的，應當根據合同的相關條款、性質、目的以及誠信原則等予以解釋。

第二百三十三條物權受到侵害的，權利人可以通過和解、調解、仲裁、訴訟等途徑解決。

四、行政協議能否約定仲裁條款

法律主觀：2019年12月10日，最高院發布了《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，在該司法解釋中可以了解到，行政協議不得約定國內的仲裁條款。行政合同協議可以約定國內仲裁條款嗎？自1989年行政訴訟制度實施以來，行政協議的處理程序一直是個有爭議的問題，從作為民事案件處理，到有的按民事案件處理、有的按行政案件處理，總的趨勢是向依照行政訴訟程序解決的方向。這次最新關于行政協議的司法解釋，不僅堅持了行政訴訟法已經規定的將行政協議納入行政訴訟程序解決的方向，而且更重要的，是通過列舉式規定，進一步明確了行政協議的范圍。行政協議明確包括政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議兩種，其后盡管有“等”字，但這個“等”字還包括哪些，實務中傾向于限縮解釋。這次新司法解釋，在第2條進一步明確了行政協議的范圍：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）礦業權等國有自然資源使用權出讓協議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議；（五）符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議；（六）其他行政協議。但以下協議不屬于行政協議：（一）行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議；（二）行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議。新司法解釋第26條規定：行政協議約定仲裁條款的，人民法院應當確認該條款無效，但法律、行政法規或者我國締結、參加的國際條約另有規定的除外。法律規定：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。

法律客觀：《中華人民共和國仲裁法》第四條當事人采用仲裁方式解決糾紛，應當雙方自愿，達成仲裁協議。沒有仲裁協議，一方申請仲裁的，仲裁委員會不予受理。《中華人民共和國仲裁法》第五條當事人達成仲裁協議，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協議無效的除外。《中華人民共和國仲裁法》第十八條當事人對仲裁協議的效力有異議的，可以請求仲裁委員會作出決定或者請求人民法院作出裁定。一方請求仲裁委員會作出決定，另一方請求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。當事人對仲裁協議的效力有異議，應當在仲裁庭首次開庭前提出。

五、最高人民法院關于行政協議若干問題的規定

法律分析：因行政協議的訂立、履行、變更、終止等發生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機關為被告提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。因行政機關委托的組織訂立的行政協議發生糾紛的，委托的行政機關是被告。行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。

法律依據：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》

第二條公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理:

(一)政府特許經營協議;

(二)土地、房屋等征收征用補償協議;

(三)礦業權等國有自然資源使用權出讓協議;

(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;

(五)符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議;

(六)其他行政協議。

第三條因行政機關訂立的下列協議提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:

(一)行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議;

(二)行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議。

第四條因行政協議的訂立、履行、變更、終止等發生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機關為被告提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。