2024年中華人民共和國森林法釋義最新版

　　目 錄

　　第一章 總則

　　第二章 森林經(jīng)營管理

　　第三章 森林保護

　　第四章 植樹造林

　　第五章 森林采伐

　　第六章 法律責(zé)任

　　第七章 附則

　　序 言

　　第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議于1998年4月29日審議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》,已于1998年4月 29日由中華人民共和國主席江澤民簽署第三號主席令予以公布，自1998年7月1日起施行。根據(jù)《決定》修正的《中華人民共和國森林法》也已公布。這是實施依法治國方略的重要舉措之一，是適應(yīng)保護生態(tài)環(huán)境和社會主義市場經(jīng)濟體制需要完善森林法律制度的一項重大措施，是有效地保護、培育和合理利用森林資源，鼓勵和調(diào)動全社會力量造林營林，加快林業(yè)發(fā)展的有力法律武器。

　　原森林法頒布后的十多年，正是我國改革開放和經(jīng)濟體制改革不斷深入的關(guān)鍵時期，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，林業(yè)所面臨的體制環(huán)境與十多年前相比發(fā)生了很大變化，人口增加、經(jīng)濟發(fā)展對森林資源造成的壓力更大，保護、管理和發(fā)展森林資源的任務(wù)更加艱巨，林業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多新的情況，都迫切需要從法律上予以明確規(guī)范。修改后的森林法，更加適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟體制條件下林業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，用法律的形式肯定了被改革實踐證明行之有效的做法，突出了林業(yè)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主體作用，強化了保護森林資源的法律措施，維護了森林資源所有者和使用者的合法權(quán)益，對國有重點林區(qū)林權(quán)證書的發(fā)放，森林、林木、林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，征用或者占用林地管理，森林生態(tài)效益補償基金，森林公安機關(guān)、森林武裝警察部隊的任務(wù)，珍貴樹木及其制品、衍生物的進出口管理，政府工作人員違法行為的處罰等都做出了相應(yīng)規(guī)定。這有利于調(diào)動全社會辦林業(yè)、全民搞綠化的積極性，有利于從根本上加強實現(xiàn)依法治林、依法興林。

　　修改后的森林法頒布以后，全國各地迅速掀起了學(xué)習(xí)、宣傳、落實的熱潮。杜絕以言代法、以權(quán)壓法，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，強化執(zhí)法監(jiān)督，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，已逐步成為人們的共識;全社會關(guān)心生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)、支持林業(yè)發(fā)展和愛護森林資源的良好風(fēng)尚正在逐步形成。發(fā)達的林業(yè)，是國家富足、民族繁榮、社會文明的重要標(biāo)志之一。植樹造林、綠化國土、改善生態(tài)環(huán)境是關(guān)系到子孫后代的千秋偉業(yè)。修改后的森林法的頒布實施，必將為加快我國林業(yè)發(fā)展，保護現(xiàn)有森林，加快培育新的森林，改善生態(tài)環(huán)境，落實黨的十五大所確立的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，提供更加有力的法律保障。我們有理由相信，隨著修改后的森林法的貫徹施行，我國的森林資源必將得到更加有效地保護和管理，我國的造林綠化事業(yè)必將得到進一步地加強，我國的生態(tài)環(huán)境必將得到更明顯地改善，二十一世紀(jì)的中國，一定會以一個山川秀美的面貌出現(xiàn)在世界東方。

　　為了適應(yīng)學(xué)習(xí)、宣傳、實施修改后的森林法的需要，全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室、國務(wù)院法制辦公室農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司、國家林業(yè)局政策法規(guī)司的同志共同編著了《中華人民共和國森林法釋義》一書。本書的作者都參與了森林法的修改工作，對森林法在實施中存在的問題和需要加以規(guī)范的問題進行了大量的調(diào)查研究，對森林法修正草案的條文逐條進行了反復(fù)的討論和修改，因此，對森林法修改的背景、指導(dǎo)思想和原則、立法本意等均有全面、系統(tǒng)和詳盡的了解。本書的特點是講求準(zhǔn)確性、實用性、簡明性，這便于各界人士更好地理解修改后的森林法的全部內(nèi)容。我相信，《中華人民共和國森林法釋義》一書的出版發(fā)行，一定會有助于一切關(guān)心支持林業(yè)和從事林業(yè)建設(shè)工作的同志，理解和掌握好這部法律，貫徹和施行好這部法律，從而促進我國林業(yè)的更好發(fā)展。

　　第一章 總則

　　《中華人民共和國森林法(以下簡稱森林法)》是我國制定較早的一部經(jīng)濟行政法。1979年 2月23日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議原則通過《中華人民共和國森林法(試行)》后，我國的林業(yè)建設(shè)就有了法律規(guī)范。1984年9月20日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《中華人民共和國森林法》，自1985年1月1日起施行。1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》，自1998年7月1日起施行。這是對森林法作的一次重要修訂，這次修改后重新公布的森林法，自1998年7月1日起施行。

　　第一章 總 則

　　本章是關(guān)于立法目的、適用范圍等基本原則的法律規(guī)定。本章共十二條，自第一條至第十二條。主要內(nèi)容包括立法目的，適用范圍，森林資源的所有權(quán)和使用權(quán)，森林的分類，林業(yè)建設(shè)的基本方針，國家鼓勵林業(yè)科學(xué)研究和推廣先進技術(shù)，國家依法保護林農(nóng)的合法權(quán)益和減輕林農(nóng)負擔(dān)，對森林資源實行的保護性措施，各級人民政府林業(yè)主管部門的職責(zé)，植樹造林、保護森林是公民的義務(wù)，以及對植樹造林、保護森林、森林管理等方面成績顯著的單位或者個人給予獎勵等。

　　第一條 為了保護、培育和合理利用森林資源、加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會主義建設(shè)和人民生活的需要，特制定本法。

　　【釋義】 本條是對森林法立法目的的規(guī)定。

　　一、立法目的，也稱為立法宗旨，是指制定一部法律所要達到的任務(wù)目標(biāo)，也就是說制定一部法律要解決哪些問題。立法目的與法律的其他條文之間是目的與手段的關(guān)系。一部法律中的每一具體條文規(guī)定應(yīng)當(dāng)圍繞該法律的立法目的，為實現(xiàn)立法目而服務(wù)。由于立法目的統(tǒng)領(lǐng)著一部法律全部法律規(guī)范的價值取向、因此一般都作為一部法律的第一條的規(guī)定，以開宗明義，總攬全局。

　　二、自1979年我國制定森林法(試行)以來，林業(yè)建設(shè)雖然取得了偉大的成就，但是，我國仍然是一個少林國家，人均占有森林面積和蓄積量分別只有世界人均水平的15 %和 12%，森林覆蓋率只有世界平均水平的一半多(世界平均為25 %)，與發(fā)達國家更不能相比，與一些發(fā)展中國家也有相當(dāng)差距。目前，我國又處在人口增長、經(jīng)濟發(fā)展給資源環(huán)境造成巨大壓力的時期，森林資源的增長速度和內(nèi)在質(zhì)量還遠遠不能適應(yīng)經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展的需要，我國生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍在繼續(xù)、水土流失面積已達179.4 萬平方公里，占國土面積的18.7%。沙漠、戈壁及沙化土地面積已達168.9萬平方公里，占國土面積的17.6%，而且每年還在擴展。全國約有2.3億畝基本農(nóng)田因生態(tài)環(huán)境惡化而嚴(yán)重影響產(chǎn)量，有15億畝草場嚴(yán)重退化，許多城鎮(zhèn)、工礦和鄉(xiāng)村受到威脅。全國每年因為各種自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失高達2000億元以上，因洪澇災(zāi)害減產(chǎn)糧食200多億公斤。生態(tài)環(huán)境惡化已成為制約我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要因素之一。由于森林資源不足，我國人均木材、紙制品、果品的消費量，也分別只有世界平均水平的 17. 6%、35. 3%和50%，林業(yè)同國民經(jīng)濟高速發(fā)展和人民生存環(huán)境不斷改善的要求極不適應(yīng)。

　　上述情況說明，與十幾年前制定森林法時相比，我國的森林資源狀況并沒有根本改變，因此我國森林法的立法目的、可以不進行調(diào)整。故本條的規(guī)定在《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》中未作修改。

　　三、我國森林法的立法目的，是綜合森林的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益統(tǒng)一確立的，按照本條的規(guī)定，本法的立法目的主要有以下四個方面的內(nèi)容：

　　1.保護、培育和合理利用森林資源。森林資源作為一種重要的自然資源，包括森林、林木、林地以及林區(qū)內(nèi)的野生動物和植物，具有蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品等功能。同時，森林資源作為一種可再生的自然資源，具有生長周期長、投資多、見效慢、易受病蟲害和火災(zāi)等自然災(zāi)害威脅等特點。因此，制定森林法首先要體現(xiàn)保護、培育和合理利用森林資源的目的。

　　2.加快國土綠化。我國是一個少林國家，森林的自然資源相對貧乏，因此，綠化祖國將是我國目前以至今后相當(dāng)長時期內(nèi)的一項歷史性的任務(wù)，這是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中造福子孫后代的一項偉大事業(yè)，是保持水土、防止水土流失，維護和改善生態(tài)環(huán)境的根本性措施。所以，制定本法的一個重要目的就是要通過法律措施加快我國的國土綠化進程。

　　3.發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候，改善環(huán)境的作用。森林的功能很多，但最主要的是通過水的循環(huán)蓄住水保住土。通過影響氣溫、降水、風(fēng)速等的變化調(diào)節(jié)氣候，通過凈化空氣防風(fēng)固沙、降低噪聲等改善環(huán)境。森林的這些功能是人類生存和發(fā)展不可缺少的環(huán)境要素。制定森林法的一個重要目的，就是要充分發(fā)揮森林的這些功能。

　　4.適應(yīng)社會主義建設(shè)和人民生活的需要。森林一方面可以蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候，使森林所在地區(qū)的自然環(huán)境等適宜人類的生存和發(fā)展;另一方面，森林蓄水保土、防風(fēng)固沙、改善自然環(huán)境等功能，使農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)，為人類提供充足的農(nóng)產(chǎn)品，森林還可以提供大量的木材和各種林產(chǎn)品，形成國民經(jīng)濟重要組成部分的林業(yè)產(chǎn)業(yè)。

　　通過制定和實施森林法，保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，必然能達到滿足社會主義建設(shè)事業(yè)和人民生活的需要的立法目的。

　　第二條 在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理活動，都必須遵守本法。

　　【釋義】 本條是對森林法的空間效力及調(diào)整對象的規(guī)定。

　　一、森林法的空間效力。法律的空間效力，也就是法律在地域上的適用范圍，即法律適用于哪一地域。這個問題與國家的領(lǐng)土概念密切相關(guān)。領(lǐng)土，是指國家行使主權(quán)的空間，即一個國家能夠在其范圍內(nèi)行使主權(quán)的地球表面的特定部分，包括其底土和上空。領(lǐng)土分為領(lǐng)陸、領(lǐng)水、領(lǐng)空三部分，上及高空，下及底土。領(lǐng)陸是指國家疆界以內(nèi)的陸地。領(lǐng)水是指位于陸地疆界以內(nèi)和與陸地領(lǐng)土鄰接的一定寬度的水域，包括河流、湖泊、內(nèi)海、領(lǐng)海。領(lǐng)空是指領(lǐng)陸和領(lǐng)水之上的空間，其上限為空氣空間與外層空間的分界處。通常一個國家為更方便地行使行政管理權(quán)，往往還將其領(lǐng)土劃分為不同的行政區(qū)域，在其不同的行政區(qū)域內(nèi)建立地方政權(quán)，分別行使國家的一部分行政管理權(quán)，如根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國分為省、自治區(qū)、直轄市，并且國家在必要時還可以設(shè)立特別行政區(qū)。

　　由于實施法律是一個國家的主權(quán)行為，因此原則上，一個主權(quán)國家的法律在其所有的領(lǐng)土上都能適用。通常一部法律可以不必規(guī)定其地域上的適用范圍，而直接適用于該國家的全部領(lǐng)土范圍內(nèi)。不過也有兩種例外：一種是，由于世界上許多國家的法律體系都包含有不同層次的法律規(guī)范，所以有的法律規(guī)范由于受其制定機關(guān)的權(quán)力等級的限制，只能適用于本國的一部分領(lǐng)土，例如，我國的地方性法規(guī)就只能在其制定機關(guān)的行政區(qū)域內(nèi)適用。另一種是，從法律的等級上講，本來是應(yīng)當(dāng)在全部領(lǐng)土上適用的法律，但是根據(jù)本國的憲法或者有關(guān)的法律的規(guī)定，被限制于只能在其部分領(lǐng)土上適用。

　　在我國，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律，由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，都是在全國范圍內(nèi)適用的法律規(guī)范。但是，我國憲法規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”根據(jù)憲法的這一規(guī)定，并且根據(jù)歷史所形成的客觀情況以及我國對外政策的需要，全國人民代表大會已經(jīng)在1990年和1993年分別制定了《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》，這兩部特別行政區(qū)基本法分別規(guī)定，自中華人民共和國政府對其恢復(fù)行使主權(quán)時起，設(shè)立該地區(qū)為中華人民共和國的特別行政區(qū)，并且規(guī)定除在基本法附件中規(guī)定在特別行政區(qū)適用的全國性法律外，其他法律不適用于特別行政區(qū)。這樣，在特別行政區(qū)成立之后，我國的大部分法律都將不是在全部領(lǐng)土上適用。

　　綜上所述，森林法的空間效力，即森林法在中華人民共和國領(lǐng)域上的適用范圍，是除了中華人民共和國設(shè)立的特別行政區(qū)以外的中華人民共和國領(lǐng)土范圍。

　　二、森林法的調(diào)整對象。法律發(fā)揮其作用的基本機制是規(guī)范人們的行為。法律的規(guī)范作用是通過規(guī)范人們在其所參加的社會關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)來實現(xiàn)的，這種被法律所規(guī)定的社會關(guān)系，構(gòu)成了法律關(guān)系。法律的調(diào)整對象，是指法律規(guī)范所調(diào)整的各種社會關(guān)系，對某一部法律而言，其調(diào)整對象就是這部法律所規(guī)范的社會關(guān)系。根據(jù)本條的規(guī)定，森林法的調(diào)整對象就是：森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理活動。這些活動的具體內(nèi)容以及對這些活動的管理，在森林法的各個具體規(guī)范中分別都有較為明確的規(guī)定。

　　三、本條的規(guī)定，在這次修改森林法時作了修改，其內(nèi)容主要是兩點：

　　1.突出了森林、林木的培育種植，原森林法將森林的采伐利用列在培育種植之前，當(dāng)時主要是基于林業(yè)生產(chǎn)突出的是林木采伐利用，這是傳統(tǒng)林業(yè)的概念。這次修改將兩者的位置換了次序，并增加了“林木”的培育種植。這個修改，反映了現(xiàn)代林業(yè)性質(zhì)和地位的變化，即更側(cè)重于擴大森林資源，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益、社會效益，經(jīng)營活動以營林為基礎(chǔ);更側(cè)重于以建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)的社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。所以雖然只是一個詞句順序的改變，卻反映了我國林業(yè)建設(shè)指導(dǎo)思想的變化。

　　2.增加了林地的經(jīng)營管理活動。原森林法中這一條雖然沒有明確規(guī)定林地，但是森林法的調(diào)整對象是包括林地在內(nèi)的，如原法中有關(guān)林地確權(quán)發(fā)證的規(guī)定，有關(guān)征、占用林地的規(guī)定、有關(guān)承包宜林荒山、荒地造林的規(guī)定，土地管理法有關(guān)依照森林法的規(guī)定確認(rèn)林地所有權(quán)和使用權(quán)的規(guī)定,森林法實施細則中關(guān)于森林資源包括林地的規(guī)定，等等，都說明森林法的調(diào)整對象是包括林地在內(nèi)的。這一次修改森林法的內(nèi)容有幾條都是關(guān)于林地的內(nèi)容，如林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的規(guī)定，關(guān)于國有林發(fā)證的規(guī)定，關(guān)于征、占用林地的規(guī)定等，這些內(nèi)容進一步強化了森林法中對林地經(jīng)營管理的規(guī)定，所以這次修改森林法時，將林地明確地納入到森林法調(diào)整對象的規(guī)定中。

　　第三條 森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。

　　國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門，對國務(wù)院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府。

　　森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　【釋義】 本條是對森林、林木、林地的權(quán)屬及權(quán)屬證書發(fā)放的規(guī)定。

　　一、關(guān)于森林、林木、林地權(quán)屬的規(guī)定。森林、林木、林地的權(quán)屬，通常也稱為林權(quán)，主要是指森林、林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)。所謂“所有權(quán)”，按照1986年4月12日由第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》第七十一條的規(guī)定，是指“所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”;所謂“使用權(quán)”’則是指使用者對財產(chǎn)享有的占有、使用和收益的權(quán)利。

　　按照本條的規(guī)定，森林、林木、林地的權(quán)屬有三種形式。一是國家所有權(quán)。我國憲法第九條明確規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”因此，本條第一款規(guī)定，“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。二是集體所有權(quán)。按照憲法第九條的規(guī)定，法律規(guī)定屬于集體所有的森林，屬于集體所有。因此，森林、林木和林地可以由集體依照法律規(guī)定享有所有權(quán)。這里所稱的法律規(guī)定，是指依照《中華人民共和國土地改革法》在土地改革時分配給農(nóng)民群眾，在農(nóng)業(yè)合作化過程中依照《初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，通過農(nóng)業(yè)集體化由個體農(nóng)民所有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體所有的森林、林木和林地，以及在農(nóng)民集體所有的土地上由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織種植、培育的林木。在實踐中，我國農(nóng)民集體所有的森林、林木和林地，還包括在“四固定”時期確定給農(nóng)民集體所有的森林、林木和林地。三是個人的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)。個人所有的林木，主要是指農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織指定的其他地方種植的樹木，在以承包和其他合法方式取得的有使用權(quán)的林地上和在承包的荒山、荒地、荒灘上種植的樹木(按照承包合同約定歸個人所有的)以及城鎮(zhèn)居民在自有房屋的庭院內(nèi)種植的樹木。個人的林地使用權(quán)，是指承包造林的林地及其他依法取得的林地使用權(quán)。在我國，土地不可以由個人所有，所以個人只能擁有林地的使用權(quán)，而不能有林地的所有權(quán)。

　　二、關(guān)于林權(quán)的確認(rèn)與林權(quán)證的發(fā)放的規(guī)定。按照本條第二款規(guī)定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，必須由縣級以上人民政府登記造冊，發(fā)放證書后，才能確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。如果沒有經(jīng)過人民政府的登記確認(rèn)，不能依法享有所有權(quán)或者使用權(quán)，其權(quán)益也就得不到法律的有效保護。

　　根據(jù)本法第二款和土地管理法的規(guī)定，縣級以上人民政府對森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)進行登記造冊，核發(fā)證書，即通常所稱的林權(quán)證。對林地所有權(quán)或者使用權(quán)的登記造冊和核發(fā)證書，應(yīng)當(dāng)按照森林法的規(guī)定執(zhí)行。林權(quán)證就是關(guān)于該土地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書，是森林、林木和林地權(quán)屬的法律憑證，這在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強森林資源保護管理工作的通知》(國辦發(fā)[1994]64號)、全國人大常委會法制工作委員會對國家土地管理局(法工委發(fā)文〔89〕14號)、對四川省重慶市人大常委會(法工辦發(fā)文[89]6號)的答復(fù)中均已明確。

　　根據(jù)本條第二款的規(guī)定，森林、林木、林地權(quán)屬的確權(quán)發(fā)證機關(guān)是縣級以上人民政府，同時還規(guī)定，“國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門，對國務(wù)院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府。”這一規(guī)定，是在這次修改森林法的過程中增加的內(nèi)容。目前，國務(wù)院確定的國家所有的重點林區(qū)是指東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)的國家重點森工企業(yè)的施業(yè)區(qū)。之所以在本次修改森林法中增加這一規(guī)定，首先，是由于這些林區(qū)的重要地位所決定的，在我國現(xiàn)有的國有林業(yè)用地中，僅黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古國有林區(qū)的國家重點森工企業(yè)的施業(yè)區(qū)就占了全國國有林用地的49.5%、國有森林蓄積量的40%， 這一塊森林是目前我國最大、最主要的國有林區(qū)，不僅承擔(dān)著為國家提供木材的重要任務(wù)，而且還是黑龍江、松花江等重要河流的發(fā)源地，是東北與華北的天然屏障，是生物多樣性的物種基因庫。其次，考慮到這一林區(qū)的國有森工企業(yè)的施業(yè)區(qū)范圍跨越省界，而且在這些地區(qū)的一些森工企業(yè)之間的權(quán)屬界限不清，由地方人民政府確權(quán)發(fā)證有一些困難;再次，存在著國有森林資源資產(chǎn)流失的情況。1989年國務(wù)院曾決定由當(dāng)時的林業(yè)部核發(fā)這一重點林區(qū)內(nèi)森工企業(yè)的林權(quán)證，并且已經(jīng)基本上實施完畢，這對保護這一重點林區(qū)的森林資源發(fā)揮了重要作用。為了保護重點國有林區(qū)的森林資源，也為了給當(dāng)時的林業(yè)部根據(jù)國務(wù)院的決定已經(jīng)頒發(fā)的林權(quán)證提供法律的依據(jù)，這次修改森林法增加了這一規(guī)定。

　　這里應(yīng)當(dāng)說明的是，增加的這一規(guī)定，只涉及國務(wù)院確定的國有重點林區(qū)的森林、林木和林地的登記發(fā)證問題，不涉及國有森林資源和國有森工企業(yè)的管理體制問題。國務(wù)院有關(guān)主管部門不能根據(jù)這一新的修改作出改變國有森林資源和國有森工企業(yè)的管理體制的規(guī)定。國有森林資源和國有森工企業(yè)的管理體制應(yīng)由國務(wù)院規(guī)定。

　　三、關(guān)于林權(quán)的保護。本條第三款規(guī)定，“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”森林法為了保護森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，提供了多種行政的和司法的救濟手段。

　　第四條 森林分為以下五類：

　　(一)防護林：以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風(fēng)固沙林，農(nóng)田、牧場防護林，護岸林，護路林;

　　(二)用材林：以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木，包括以生產(chǎn)竹材為主要目的的竹林;

　　(三)經(jīng)濟林：以生產(chǎn)果品，食用油料、飲料、調(diào)料，工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木;

　　(四)薪炭林：以生產(chǎn)燃料為主要目的的林木;

　　(五)特種用途林：以國防、環(huán)境保護、科學(xué)實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林，名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木，自然保護區(qū)的森林。

　　【釋義】 本條是對森林種類劃分的規(guī)定。

　　一、森林種類劃分的意義。所謂森林種類的劃分，是指按照培育、保護和利用森林的主導(dǎo)目的為標(biāo)準(zhǔn)，將森林劃分成不同的種類。森林可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)作不同的劃分，如可以按照森林的樹種、地理位置、森林的結(jié)構(gòu)等許多方式進行劃分。森林種類劃分的意義在于，由于森林不僅要有足夠的數(shù)量，而且還要有相應(yīng)的質(zhì)量和合理的結(jié)構(gòu)，以保證國家和社會對森林多方面的需要，因此，通過劃分不同的林種，并以此確立不同林種的經(jīng)營管理和利用、保護制度，來適應(yīng)和滿足國家和社會對森林的多方面的需要。

　　二、森林的具體分類。按照本條的規(guī)定，森林分為防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林、特種用途林五類。

　　1.所謂防護林，是指以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢。防護林對于改善生態(tài)環(huán)境，減少自然災(zāi)害，減輕自然災(zāi)害所造成的危害，促進經(jīng)濟的發(fā)展具有十分重要的意義。按照本條第一項的規(guī)定，防護林包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林、護岸林、護路林以及農(nóng)田防護林、牧場防護林。

　　2.用材林。所謂用材林，是指以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木上用材林包括以生產(chǎn)竹材為主要目的的竹林。在我國，人均占有木材蓄積量遠遠低于世界平均水平，長期以來林產(chǎn)品的供應(yīng)一直十分緊張.難以滿足人民生活和經(jīng)濟建設(shè)的需要。因此，大力發(fā)展用材林，對于適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民生活的需要，具有十分重大的意義。

　　3.經(jīng)濟林。所謂經(jīng)濟林，是指以生產(chǎn)果品，食用油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木。經(jīng)濟林是人們?yōu)榱巳〉昧帜镜墓麑?、葉片、皮層、膠液等產(chǎn)品作為工業(yè)原料或者供人們食用所營造的林木，如油茶、油桐、核桃、樟樹、花椒、茶、桑、果等。經(jīng)濟林的共同特征是都屬于多年生、成林后可以多年受益的木本植物，這也是與草本植物的農(nóng)作物相區(qū)別的根本屬性。經(jīng)濟林在社會主義建設(shè)和人民生活中具有重要的意義，一方面，一些經(jīng)濟林的產(chǎn)品,如梨、桃、香蕉、蘋果等，可以直接供人們食用，是人民生活不可缺少的物質(zhì);另一方面，許多經(jīng)濟林的產(chǎn)品，直接供應(yīng)生產(chǎn)部門，是一些生產(chǎn)部門的重要原料來源。因此，經(jīng)濟林的產(chǎn)品，社會需求量很大，大力發(fā)展經(jīng)濟林，對于適應(yīng)社會主義建設(shè)和滿足人民群眾生活需要，具有重要意義。

　　經(jīng)濟林的權(quán)屬、規(guī)劃、監(jiān)測等管理都是作為森林的一部分，納入統(tǒng)一的林政管理的。果樹、茶樹、桑樹等經(jīng)濟林是我國森林的重要組成部分，歷來都作為森林資源調(diào)查的重要對象。據(jù)全國第四次森林資源清查結(jié)果(1989-1993)表明：全國經(jīng)濟林地總面積為24149.85萬畝，占有林地面積的12.5%，其中食用油料林面積為9088.35萬畝，果樹林面積為7944.15萬畝，特種經(jīng)濟林(包括飲料林、調(diào)香料林、藥材林和工業(yè)原料林)面積為2001萬畝，其它經(jīng)濟林(以生產(chǎn)桑、柞樹葉、培育食用菌為主要目的的林木)面積為5113.2萬畝。上述經(jīng)濟林地，都是經(jīng)縣級以上地方人民政府核發(fā)了林權(quán)證書，并且計算在我國森林覆蓋率之內(nèi),也是作為森林的一部分進行規(guī)劃的。

　　經(jīng)濟林是森林的重要組成部分，根據(jù)森林法的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取得林木采伐許可證方能進行采伐。國務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市“八五”、“九五”期間年森林采伐限額報告規(guī)定，對森林采伐實行“全額管理和分類控制”，并明確規(guī)定要嚴(yán)格實行憑證采伐林木，同時規(guī)定凡是人為采伐胸高直徑5厘米以上(含5厘米)所消耗的立木蓄積都必須納入采伐限額。對森林采伐實行“全額管理”，也包括對經(jīng)濟林采伐進行管理。

　　4.薪炭林。所謂薪炭林,是指以生產(chǎn)燃料為主要目的的林木。在我國,有大約百分之八十的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村居民的燒柴問題，很長一段時間內(nèi)一直是一個影響農(nóng)民經(jīng)濟、生活的問題。特別是在一些邊遠貧困地區(qū),由于經(jīng)濟基礎(chǔ)差，群眾直接砍伐林木用于燒柴，使生態(tài)環(huán)境受到破壞，進一步影響當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)和生活。同時，薪炭林在生長時期，與防護林一樣,可以起到保水、保土、護坡、護岸等作用。因此，發(fā)展薪炭林，對于解決農(nóng)村居民的實際生活需要，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　5.特種用途林。所謂特種用途林，是指以國防、環(huán)境保護、科學(xué)實驗等為主要目的的森林和林木。用于國防、環(huán)境保護、科學(xué)實驗等的森林和林木，由于具有特殊的用途和功用所以在森林資源中處于特殊的位置，目前，一方面要大力發(fā)展特殊用途林增加其數(shù)量;另一方面需要對其實施特殊的管理和保護，以期發(fā)揮出重要的作用。按照本條第五項的規(guī)定，特種用途林包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林，名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木，自然保護區(qū)的森林。

　　三、森林分類工作的實施。按照有關(guān)規(guī)定，森林的分類工作由省級以上人民政府的林業(yè)主管部門負責(zé)組織實施。具體來講，就是省級人民政府的林業(yè)主管部門，根據(jù)國務(wù)院林業(yè)主管部門關(guān)于森林資源清查和劃分林種的規(guī)定，負責(zé)組織劃定本地區(qū)的防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林;地方重點的防護林和特種用途林的確定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門提出意見，報同級人民政府批準(zhǔn)公布;國家重點的防護林和特種用途林的確定，由國務(wù)院林業(yè)主管部門提出意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)公布。

　　四、關(guān)于林業(yè)分類經(jīng)營。林業(yè)分類經(jīng)營是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，根據(jù)社會對生態(tài)和經(jīng)濟的需求，按照對森林多種功能主導(dǎo)利用的方向的不同，將森林五大林種相應(yīng)地劃分為生態(tài)公益林和商品林兩大類，分別按各自的特點和規(guī)律運營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營管理體制和發(fā)展模式。林業(yè)分類經(jīng)營，是在我國林業(yè)經(jīng)濟體制改革不斷深化，社會對林業(yè)生態(tài)功能的要求不斷強化的情況下提出的全新的現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營方式。

　　林業(yè)分類經(jīng)營從1995年開始進行試點?；咀龇ㄊ?，將森林法中規(guī)定的防護林和特種用途林劃分為生態(tài)公益林，將用材林、經(jīng)濟林、薪炭林劃分為商品林，兩大類林種采取不同的經(jīng)營手段、資金投入和采伐管理措施，把商品林的經(jīng)營推向市場化，而生態(tài)公益林的建設(shè)則作為社會公益事業(yè)，采取政府為主、社會參與和受益者補償?shù)耐度霗C制，由各級政府負責(zé)組織建設(shè)和管理。

　　經(jīng)過幾年的試點，林業(yè)分類經(jīng)營在一些地區(qū)已經(jīng)取得了一定經(jīng)驗和成績，在修改森林法時，對這個問題是否在森林法中規(guī)定，曾經(jīng)進行過研究、討論。森林法中雖然沒有出現(xiàn)“林業(yè)分類經(jīng)營”這個概念，但是森林法的規(guī)定體現(xiàn)了林業(yè)分類經(jīng)營的原則。特別是在森林法第六條中增加了森林生態(tài)效益補償基金的規(guī)定，在森林法第十五條中對用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股、作為合資、合作造林條件的規(guī)定，實際上肯定了林業(yè)分類經(jīng)營的思路與做法。而且森林法五大林種劃分的規(guī)定與林業(yè)分類經(jīng)營的做法基本上是可以銜接起來的。林業(yè)分類經(jīng)營可以在五大林種劃分的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好不同林種的功能。從林業(yè)經(jīng)營管理體制、運行機制、經(jīng)濟政策、管理手段、經(jīng)營措施和組織結(jié)構(gòu)形式等方面來促進林業(yè)建設(shè)的發(fā)展，而且森林法在有關(guān)自然保護區(qū)的規(guī)定中，在森林采伐和更新的規(guī)定中，對于不同種類的森林已經(jīng)規(guī)定了不同的管理措施，這些規(guī)定都可以為林業(yè)分類經(jīng)營提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

　　第五條 林業(yè)建設(shè)實行以營林為基礎(chǔ)，普遍護林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用的方針。

　　【釋義】 本條是對林業(yè)建設(shè)方針的規(guī)定。

　　一、根據(jù)本條的規(guī)定，我國林業(yè)建設(shè)的方針是，“實行以營林為基礎(chǔ)，普遍護林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用”。所謂“以營林為基礎(chǔ)”，是指要把營林、造林工作作為林業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)，把培育、發(fā)展森林資源放在林業(yè)建設(shè)的首位。所謂“普遍護林”，是指要提高全社會的護林意識，要求社會各方面都要認(rèn)真、切實地保護現(xiàn)有的森林資源，使每一個社會成員都要履行保護森林資源的職責(zé)。所謂“大力造林”，是指要在認(rèn)真保護現(xiàn)有森林資源的基礎(chǔ)上，積極開展植樹造林，培育新的森林資源，擴大森林面積;提高森林覆蓋率。所謂“采育結(jié)合”，是指要把采伐森林和培育森林資源有機地結(jié)合起來，互為促進，互為條件，在不斷擴大森林面積的基礎(chǔ)上有計劃地采伐森林。在有計劃采伐森林的同時，不斷地擴大森林面積。所謂“永續(xù)利用”，是指在合理利用森林的基礎(chǔ)上，通過培育新的森林資源，使森林資源保持平衡及穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，達到能連續(xù)不斷地滿足人民生活和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。永續(xù)利用實際上就是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　二、由于林業(yè)建設(shè)包括培育、保護森林和合理利用森林的內(nèi)容，而且在現(xiàn)代社會的森林利用不僅是采伐利用，所以林業(yè)建設(shè)的方針，由培育森林和利用森林兩個方面的內(nèi)容所組成的。培育森林的目的是為了滿足整個社會日益增長的物質(zhì)文化生活和可持續(xù)發(fā)展的需要，利用森林則是把人們培育森林的勞動轉(zhuǎn)化為人們所需要的林產(chǎn)品和生態(tài)眼務(wù)，在這個培育與利用森林的過程中，發(fā)揮了森林的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。所以培育森林和利用森林之間是互為聯(lián)系、互為制約、互為依存的關(guān)系。如果只強調(diào)培育而不允許利用，則失去了培育的目的和意義;如果只強調(diào)利用而忽視培育，則就難以永續(xù)利用，只能滿足短期利益，長此以往，也就失去了利用的前提條件。因此，林業(yè)建設(shè)方針是一個內(nèi)容互為聯(lián)系、互為制約的統(tǒng)一整體。

　　第六條 國家鼓勵林業(yè)科學(xué)研究，推廣林業(yè)先進技術(shù)，提高林業(yè)科學(xué)技術(shù)水平。

　　【釋義】 本條是對鼓勵林業(yè)科研的規(guī)定。

　　一、本條規(guī)定原是第五條的第二款，本次修改森林法時單列為一條，并增加了“推廣林業(yè)先進技術(shù)”的內(nèi)容。科學(xué)教育興國是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的戰(zhàn)略方針之一，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，我國林業(yè)的發(fā)展也必須依靠林業(yè)科技的支持。因此，在修改森林法時突出了林業(yè)科研在森林法中的地位，將其單列為一條。

　　二、在林業(yè)的發(fā)展過程中，科學(xué)技術(shù)起著重要的作用，一方面，通過林業(yè)科學(xué)技術(shù)的進步，可以提高種苗質(zhì)量，提高造林成活率;另一方面，通過林業(yè)科學(xué)技術(shù)進步，可以提高森林的防病蟲害、防火、防災(zāi)水平，提高林產(chǎn)品的綜合利用水平。尤其是推廣先進適用的林業(yè)科學(xué)技術(shù)，既是提高林業(yè)科學(xué)技術(shù)水平的主要內(nèi)容，又是提高林業(yè)生產(chǎn)水平的主要手段。可以說，森林法的這一修改，對提高我國的林業(yè)建設(shè)水平，具有十分重要的意義。

　　圍繞科技興林的內(nèi)容，森林法修改時還增加了一些相關(guān)的內(nèi)容。一是，在第八條中增加了一項保護森林資源的措施，“提倡木材綜合利用和節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品”。二是，在第十二條中增加了“在林業(yè)科學(xué)研究方面成績顯著的單位和個人，由各級人民政府給予獎勵”的規(guī)定。

　　第七條 國家保護林農(nóng)的合法權(quán)益，依法減輕林農(nóng)的負擔(dān)，禁止向林農(nóng)違法收費、罰款，禁止向林農(nóng)進行攤派和強制集資。

　　國家保護承包造林的集體和個人的合法權(quán)益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權(quán)和其他合法權(quán)益。

　　【釋義】 本條是關(guān)于保護林農(nóng)和承包造林者的合法權(quán)益的規(guī)定。

　　本條是九屆全國人大常委會第二次會議關(guān)于修改森林法的決定中新增加的條款。

　　一、保護農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，是我們黨和國家的一貫政策，也是我國法律一直堅持的原則之一。我國憲法規(guī)定“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)。”民法通則規(guī)定，“公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。”農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)承包合同及農(nóng)民的合法權(quán)益問題作了較為詳細具體的規(guī)定，即“集體所有的或者國家所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。國有和集體所有的宜林荒山荒地可以由個人或者集體承包造林。個人或者集體的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立農(nóng)業(yè)承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。”“國家鼓勵個人或者集體對荒山、荒地、荒灘進行承包開發(fā)、治理，并保護承包人的合法權(quán)益。”“國家保護農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的合法財產(chǎn)不受侵犯。”“任何機關(guān)為辦理公務(wù)向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織收費必須依據(jù)法律、法規(guī)、國務(wù)院授權(quán)的部門的決定或者省級人民政府制定的規(guī)章的規(guī)定，省級人民政府制定的規(guī)章必須報國務(wù)院備案。收費的范圍和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公布，并根據(jù)情況做必要的檢查、清理。沒有法律、法規(guī)、國務(wù)院授權(quán)的部門的決定或者省級人民政府規(guī)章規(guī)定的依據(jù)，任何機關(guān)因辦理公務(wù)而收費的，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權(quán)拒絕。”“任何機關(guān)對農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織進行罰款必須依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定。沒有法律、法規(guī)規(guī)定的依據(jù)，任何機關(guān)對農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織罰款的，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權(quán)拒絕。”“任何機關(guān)或者單位不得以任何方式向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織進行攤派。除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，任何機關(guān)和單位以任何方式要求農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織提供人力、財力的，屬于攤派。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權(quán)拒絕任何方式的攤派。”“向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織集資必須實行自愿原則，不得強制集資。任何機關(guān)和單位向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織強制集資的，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權(quán)拒絕。”森林法根據(jù)黨和國家的一貫政策，根據(jù)憲法、民法通則和農(nóng)業(yè)法的原則，明確規(guī)定國家保護林農(nóng)和承包造林的集體和個人的合法權(quán)益。

　　二、保護林農(nóng)及承包造林的集體和個人的合法權(quán)益，直接關(guān)系到林農(nóng)和承包造林的集體和個人的生產(chǎn)積極性，而且也關(guān)系到保護森林資源及林業(yè)生產(chǎn)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和國家的長治久安。當(dāng)前損害林農(nóng)和承包造林的集體和個人合法權(quán)益的問題比較突出，引起國家和社會各界的高度重視，因此以法律的形式明確規(guī)定，國家保護林農(nóng)及承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權(quán)和其他合法權(quán)益。

　　三、依照本條規(guī)定，保護林農(nóng)和承包造林的集體和個人合法權(quán)益包括以下兩方面內(nèi)容：

　　1.國家保護林農(nóng)的合法權(quán)益，依法減輕林農(nóng)的負擔(dān)，禁止向林農(nóng)違法收費、罰款，禁止向林農(nóng)進行攤派和強制集資。近幾年來，由于一些地方和部門不顧林農(nóng)的承受能力，從局部利益出發(fā)，隨意向林農(nóng)收費、罰款、攤派和強制集資，加重了林農(nóng)的負擔(dān)，嚴(yán)重挫傷了林農(nóng)造林的積極性，傷害了林農(nóng)的感情，嚴(yán)重影響了黨與群眾的關(guān)系，引起廣大林農(nóng)的強烈不滿。有的林農(nóng)被迫上訪告狀，甚至被逼無奈走上絕路。林農(nóng)負擔(dān)加重已成為制約林業(yè)發(fā)展的重要因素。據(jù)江西、云南、福建三省一些縣市測算，1958年以來木材售價增長了8倍，而同期從木材上征收的稅、費卻增長了48倍，平均每立方米木材繳納稅費由占售價的10 %上升到占售價的50%左右，再加上一些縣鄉(xiāng)增加的各種收費多達二三十種，林農(nóng)無法承受，許多地方農(nóng)民生產(chǎn)銷售木材得到的凈收入只有產(chǎn)地木材售價的20 %以下，嚴(yán)重挫傷了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。這是造成林農(nóng)大量毀林墾殖、將大材劈成薪材賣的重要政策原因。

　　違法收費、罰款、攤派和強制集資，表面上是加重了林農(nóng)的負擔(dān)，本質(zhì)上是對林農(nóng)合法權(quán)益的侵犯，危害性極大。在修改森林法的過程中，各方面都強烈要求在森林法中增加禁止向林農(nóng)違法收費、罰款、攤派和強制集資的規(guī)定。全國人大常委會吸取了各方面的意見，在森林法修改決定中明確規(guī)定“國家保護林農(nóng)的合法權(quán)益，依法減輕林農(nóng)的負擔(dān)，禁止向林農(nóng)違法收費、罰款，禁止向林農(nóng)進行攤派和強制集資”。

　　2.國家保護承包造林的集體和個人的合法權(quán)益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權(quán)和其他合法權(quán)益。這其中又包含兩層意思，一是國家保護承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權(quán)。這里所說的承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權(quán)，是通過承包荒山造林取得的;二是國家保護承包造林的集體和個人的其他合法權(quán)益。為了調(diào)動廣大群眾治理開發(fā)宜林荒山、荒地的積極性，加快水土流失治理，改善生態(tài)環(huán)境，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)“誰治理、誰管護、誰受益”的原則，本法第二十六、二十七條明確規(guī)定，國家所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個人承包造林;承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有。依法保護承包造林的集體和個人享有的林木所有權(quán)，是發(fā)展我國林業(yè)事業(yè)必然的要求。這樣，既可以保護承包造林集體和個人的財產(chǎn)，也有利于調(diào)動承包造林的集體和個人大力植樹造林、發(fā)展林業(yè)的積極性。因此，承包合同一經(jīng)簽訂，當(dāng)事人之間便具有了平等的主體地位，承包方享有的林木所有權(quán)和其他合法權(quán)益不受任何人的侵犯，發(fā)包方未取得承包方的同意，不得任意變更或者解除承包造林合同。按照民法通則的規(guī)定，一旦承包方的合法權(quán)益受到侵犯，承包方可以采取民法規(guī)定的保護財產(chǎn)權(quán)的辦法，請求停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀和賠償損失。當(dāng)承包方的合法權(quán)益受到侵犯時，除了采取以上辦法之外，也可以根據(jù)承包合同的規(guī)定執(zhí)行。

　　第八條 國家對森林資源實行以下保護性措施：

　　(一)對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積;

　　(二)根據(jù)國家和地方人民政府有關(guān)規(guī)定，對集體和個人造林、育林給予經(jīng)濟扶持或者長期貸款;

　　(三) 提倡木材綜合利用和節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品;

　　(四)征收育林費，專門用于造林育林;

　　(五)煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林;

　　(六)建立林業(yè)基金制度。

　　國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

　　【釋義】 本條是對森林資源實行保護性措施及建立森林生態(tài)效益補償基金的規(guī)定。

　　一、森林是國家的寶貴資源，它不但能提供木材和其他林產(chǎn)品，而且具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和防治空氣污染等多種社會效益。因此，保護森林就是保護我們?nèi)祟愖约?。在人類的歷史發(fā)展過程當(dāng)中，森林是人類的養(yǎng)育者，人類離不開森林，二者互相依存，缺一不可。從法律上規(guī)定對森林資源實行保護性措施，對于保護森林資源以及促進林業(yè)的發(fā)展，具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　　二、依照本條規(guī)定，對森林資源實行的保護性措施有以下六個方面：

　　1.對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積。具體來講，就是國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量，全民所有的森林和林木以國營林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn);國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃，年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額;采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐，并按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)必須大于采伐的面積和株數(shù)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo);各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民完成植樹造林規(guī)劃確定的任務(wù);新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織封山育林。

　　2.根據(jù)國家和地方人民政府有關(guān)規(guī)定，對集體和個人造林、育林給予經(jīng)濟扶持或者長期貸款。在經(jīng)濟扶持方面，主要包括調(diào)整林區(qū)的木材價格、將提價增收的部分留給木材生產(chǎn)單位。建立林業(yè)基金和森林生態(tài)效益補償基金，保證林業(yè)建設(shè)的資金來源。在貸款方面，主要是國家對造林、育林給予低息長期貸款，具體的貸款指標(biāo)和貸款利率，由中國人民銀行擬定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　3.提倡木材綜合利用和節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品。隨著人民生活水平的不斷提高，總的趨勢是木材制品和重要林產(chǎn)品的需求呈上升趨勢，森林資源的消耗日益增大。森林資源雖然是再生性資源，但過量開采使用，也會造成資源的枯竭。因此，提倡木材綜合利用、節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品，也是保護森林資源的必要措施。這是森林法修改決定中新增加的一項規(guī)定。節(jié)約使用木材，在有條件的地方實行以煤代木，發(fā)展沼氣和小水電等，改變我國農(nóng)村居民燒木取火的生活習(xí)慣。也可以發(fā)展人造板生產(chǎn)，如江西、福建、云南三省大力推行改燃節(jié)材、改灶節(jié)柴等技術(shù)措施，不但對森林資源的保護起到了積極作用，而且方便了人民生活，促進了農(nóng)村文明建設(shè)。江西省贛南全區(qū)農(nóng)村的改灶、改燃率達到了91%，每年可減少木材消耗23萬立方米，直接經(jīng)濟效益達數(shù)億元。在煤炭、鐵道、建材等用材較多的部門，積極推廣金屬礦柱、水泥軌枕、塑鋼門窗等多種木材代用品。

　　4.征收育林費，專門用于造林育林。育林費就是從木材、竹材和一部分林產(chǎn)品的銷售收入中，征收一定數(shù)額的資金，用來造林育林，也叫育林基金。目前我國實行的征收育林費制度分為兩種：一種叫國有林育林基金，按第一次銷售價的 21%，由生產(chǎn)單位向用戶提取;另一種叫集體育林基金，由木材經(jīng)營單位繳納，按第一次賣出價的12%提取。征收育林費是發(fā)展林業(yè)，不斷更新和擴大森林資源的重要措施，是國家法律確定征收的正當(dāng)費用。育林基金由林業(yè)部門統(tǒng)一征收，分級管理，?？顚Ｓ?，用于造林育林。

　　5.煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林。具體來講，就是煤炭、造紙等部門按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林;冶金、鐵道、交通等部門應(yīng)當(dāng)安排造林綠化資金，制定使用管理辦法，實行專款專用。

　　6.建立林業(yè)基金制度。按照1981年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》的規(guī)定，我國建立了林業(yè)基金制度。林業(yè)基金由國家對林業(yè)的投資、各級財政的撥款、銀行的貸款、按照規(guī)定提取的育林基金和更新改造資金。接收的捐贈款、經(jīng)過批準(zhǔn)的其他資金等組成，主要用于營林生產(chǎn)性支出。由各級林業(yè)部門按照規(guī)定權(quán)限分級管理，專款專用，年終結(jié)余允許跨年度使用。

　　三、本條第二款規(guī)定，國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。這是九屆全國人大常委會第二次會議修改森林法決定中新增加的一款規(guī)定。

　　1.防護林和特種用途林，大都屬于生態(tài)公益林。按第四次全國森林資源清查(1989—1993年)，我國現(xiàn)有重點保護的生態(tài)公益林已成林1942.10萬公頃，近年新造517.27萬公頃，共計2513.37萬公頃，占全國森林總面積的五分之一。一般性保護的生態(tài)公益林(有的地方稱為兼用林、多功能林)占全國森林總面積的一半以上。目前正在進行中的有三北防護林、長江中上游防護林、沿海防護林、平原綠化、太行山綠化、治沙六大工程;“九五”期間將新啟動黃河中游防護林、淮河太湖流域防護林、珠江流域防護林、遼河流域防護林四大工程。這十大生態(tài)建設(shè)工程，主要分布在三北、長江、珠江、黃、淮、遼河等江河中上游、1.8萬公里海岸線、水源農(nóng)田林網(wǎng)和風(fēng)沙沿線、大中城市周圍、水利工程水源區(qū)，區(qū)域跨度29省(市、區(qū))近2000個縣。全國已建立森林和野生動植物類型自然保護區(qū)近520處，面積達5100多萬公頃，占國土面積的5.34%。其中69處被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級自然保護區(qū)，并有長白山等7處自然保護區(qū)加入國際人與生物圈保護網(wǎng)。已建20個瀕危動物救護基地，400多處珍貴植物遷地保護繁育基地，800多處森林公園，100多處植物園或樹木園和1.3萬公頃種子園。我國生態(tài)公益林建設(shè)取得了很大的成績。但這些森林資源只有生態(tài)和社會效益，主要是為了保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等服務(wù)，無法進行市場交換，造林營林的投入無法通過市場交換得到回收和補償，如果國家對經(jīng)營這部分森林資源再沒有補償，就會產(chǎn)生“少數(shù)人投入，全社會受益”、“相對貧困地區(qū)投資，相對富裕地區(qū)受益”的不合理現(xiàn)象。

　　2.森林生態(tài)效益補償基金是一項服務(wù)社會、受益全民的公益事業(yè);是提高生基環(huán)境效能，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高人民生活質(zhì)量，實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。用法律的形式確定在全國范圍內(nèi)建立森林生態(tài)效益補償基金制度，是我國在社會主義市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的一項決策。

　　3.由于生態(tài)公益林不能砍伐利用，其建設(shè)和經(jīng)營需要國家財政支持，在財政困難的情況下，生態(tài)林建設(shè)經(jīng)營者無經(jīng)營收入，又得不到經(jīng)濟補償有關(guān)的林場、自然保護區(qū)管理機構(gòu)普遍處于經(jīng)營困境。如列入“世界自然文化遺產(chǎn)”的廬山自然保護民有國有林業(yè)經(jīng)營單位11個，專職護林員390多人，經(jīng)營森林面積22.73萬畝,由于財政投入有限，有關(guān)部門又不允許實施任何采伐作業(yè)，沒有經(jīng)營收入，有些單位職工工資發(fā)放都十分困難，正常護林工作也難以開展，而廬山旅游門票收入雖然十分可觀，但林業(yè)單位卻不能從中得到分文的補償。因此，有必要建立生態(tài)效益補償基金制度解決這一問題。目前，有些地方如江西、廣東和福建等省，為解決生態(tài)林建設(shè)管理資金問題，已開始采取一些生態(tài)效益補償?shù)拇胧?，取得了較好的效果。

　　4.生態(tài)公益林的生產(chǎn)經(jīng)營者的勞動成果服務(wù)于全社會，其損失補償應(yīng)由政府負責(zé)統(tǒng)籌，建立森林生態(tài)效益補償基金，補償生產(chǎn)經(jīng)營者，是一種取之于民、用之于民。保證從事林業(yè)生態(tài)公益事業(yè)建設(shè)的林場職工和農(nóng)民有持久投入的積極性和承受能力,使林業(yè)生態(tài)公益事業(yè)正常運轉(zhuǎn)，持續(xù)、快速、健康發(fā)展。根據(jù)本條規(guī)定，森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩＞唧w辦法由國務(wù)院規(guī)定。

　　第九條 國家和省、自治區(qū)人民政府，對民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，依照國家對民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定，在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟利益。

　　【釋義】 本條是關(guān)于扶持民族自治地方林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的規(guī)定。

　　一、我國是統(tǒng)一的多民族的國家，有五十五個少數(shù)民族，人口達五千五百九十多萬，約占全國總?cè)丝诘陌俜种?，居住地區(qū)廣大。少數(shù)民族地區(qū)自然資源豐富，特別是少數(shù)民族聚居的地方森林資源比重大，因此搞好民族自治地方的林業(yè)建設(shè)，不僅對發(fā)展民族自治地方經(jīng)濟十分重要，而且對我們整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)系也極為重大。

　　二、我國民族自治地方的林業(yè)具有以下特點：一是森林資源比重大。全國約有三分之一的森林面積和二分之一的林木蓄積都在民族自治地方。二是林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后。少數(shù)民族一般都居住在邊遠偏僻的地區(qū)，生活條件和生產(chǎn)條件都很艱苦，許多民族自治地方的群眾至今尚未完全認(rèn)識森林的重要性，其長期形成的生產(chǎn)方式和某些生活習(xí)慣，一時還難以改變。民族自治地方雖然森林資源豐富，但這些地方的生產(chǎn)力發(fā)展水平卻是落后的，一般都低于漢族群眾聚居的地方。林業(yè)生產(chǎn)活動，除了個別地區(qū)外，多數(shù)處于比較落后的手工作業(yè)階段。因此，為了促進民族自治地方經(jīng)濟的發(fā)展，同時也為了整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，有必要作出本條規(guī)定。

　　三、黨中央和國務(wù)院歷來都十分重視民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展。我國憲法規(guī)定，“國家從財政、物資、技術(shù)等方面幫助少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)”。我國民族區(qū)域自治法也作出了類似的規(guī)定。森林法從保護森林及促進林業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)進一步明確規(guī)定“國家和省、自治區(qū)人民政府，對民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，依照國家對民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定。在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟利益。”這是國家重視民族自治地方建設(shè)的具體體現(xiàn)。

　　四、搞好民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)。一是有利于促進民族團結(jié)，實現(xiàn)社會安定，保障社會主義事業(yè)的順利進行;二是有利于提高民族自治地方的生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而促進民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展，提高少數(shù)民族地區(qū)群眾的生活水平，進而促進國家的經(jīng)濟建設(shè);三是有利于合理地開發(fā)與利用我國的森林資源，為整個社會造福。分布在少數(shù)民族自治地方的森林資源，是全國人民的共同財富，有計劃地進行開發(fā)建設(shè)，并適當(dāng)照顧當(dāng)?shù)厝罕姷慕?jīng)濟利益和生活習(xí)慣，可以最大限度地發(fā)揮森林的多種效益。同時也符合全國人民和少數(shù)民族地區(qū)群眾的共同利益。

　　五、本條對民族自治地方林業(yè)建設(shè)的扶持包括以下三個方面的內(nèi)容：1.在森林開發(fā)方面，有計劃有重點地開發(fā)一些民族自治地方的森林資源。在開發(fā)民族自治地方森林資源的同時，要注意培養(yǎng)少數(shù)民族的林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員和適當(dāng)招收少數(shù)民族群眾就業(yè)，并加強培訓(xùn)，提高他們的工作能力。 2.在木材分配方面，要給予民族自治地方更多的自主權(quán)，并適當(dāng)?shù)卣疹櫵麄兊慕?jīng)濟利益。3.在林業(yè)基金使用方面，也要給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟利益。林業(yè)基金是國家為保護森林資源，發(fā)展林業(yè)而設(shè)立的專項資金，對于民族自治地方的林業(yè)基金只能用于民族自治地方的林業(yè)建設(shè)，不能調(diào)給其它地區(qū)使用，具體使用可以由民族自治地方的主管部門自主安排。

　　此外、對于民族自治地方的林業(yè)建設(shè)在其他方面能夠給予照顧的，也都要依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予一定的扶持，以幫助民族自治地方的林業(yè)發(fā)展，繁榮民族自治地方的經(jīng)濟。

　　第十條 國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級人民政府設(shè)專職或者兼職人員負責(zé)林業(yè)工作。

　　【釋義】 本條是關(guān)于林業(yè)主管部門的規(guī)定。

　　一、法律制定出來以后，最關(guān)鍵的問題就是如何貫徹執(zhí)行，而法律的執(zhí)行，就必然要涉及到執(zhí)法機構(gòu)問題，也就是通常所說的主管部門問題。本條的規(guī)定就清楚地表明了林業(yè)主管部門就是主管林業(yè)工作的專門機構(gòu)。長期以來，由于沒有充分認(rèn)識到林業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要作用，我國的林業(yè)管理機構(gòu)很不穩(wěn)定，給林業(yè)事業(yè)造成了很大的損失。因此，本條在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的同時，對林業(yè)主管部門問題作出了規(guī)定，確定了林業(yè)的主管機構(gòu)，這對于林業(yè)事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。

　　二、依照本條規(guī)定，林業(yè)主管部門包括以下三個方面內(nèi)容：一是全國的林業(yè)工作由國務(wù)院林業(yè)主管部門主管;二是地方的林業(yè)工作,由地方各級人民政府林業(yè)主管部門主管，具體來說，就是省級、縣級地方人民政府設(shè)立林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。三是鄉(xiāng)級人民政府設(shè)立專職或者兼職人員，負責(zé)本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)的林業(yè)管理工作。

　　這里需要說明的是，“國務(wù)院林業(yè)主管部門”是指代表國務(wù)院管理全國林業(yè)工作的機關(guān)，在現(xiàn)階段就是國家林業(yè)局。1998年機構(gòu)改革后，原林業(yè)部改為國家林業(yè)局，雖然名稱及級別發(fā)生了變化，但其管理林業(yè)的職能沒有改變，仍是國務(wù)院主管林業(yè)行政的職能部門，并負責(zé)全國造林綠化、森林資源保護管理、生物多樣性保護、防治國土荒漠化和森林工業(yè)的行業(yè)管理。森林法沒有直接出現(xiàn)“國家林業(yè)局”的名稱，是考慮到今后隨著經(jīng)濟形勢及機構(gòu)改革的變化，現(xiàn)行的機構(gòu)管理體制，從機構(gòu)名稱到管理形式都有可能發(fā)生變化，但是代表國務(wù)院主管全國林業(yè)工作的機構(gòu)總是要設(shè)置的，所以森林法沒有直接出現(xiàn)“國家林業(yè)局”的名稱，而是使用了“國務(wù)院林業(yè)主管部門”。同樣，“縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門”的規(guī)定也是如此。

　　三、各級林業(yè)主管部門的主要職責(zé)是：依法對森林資源進行保護、利用、更新，實行管理和監(jiān)督。

　　根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門的主要任務(wù)是：貫徹執(zhí)行黨和國家的林業(yè)方針、政策、法律、法規(guī);對森林資源及森林生態(tài)環(huán)境進行保護、管理和監(jiān)督;統(tǒng)籌規(guī)劃造林綠化、森林工業(yè)、多種經(jīng)營和森林資源的綜合開發(fā)利用;指導(dǎo)協(xié)調(diào)林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)和提供服務(wù);推進林業(yè)改革，加快林業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮森林的多種功能和效益，為國家建設(shè)和人民生活提供豐富的林產(chǎn)品和良好的生態(tài)環(huán)境。其職責(zé)主要有以下幾個方面：1.研究擬訂林業(yè)的方針、政策和法律、法規(guī)，經(jīng)批準(zhǔn)后，組織貫徹執(zhí)行;2.負責(zé)制定林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃，并組織實施;3.研究和指導(dǎo)林業(yè)經(jīng)濟體制改革;4.組織指導(dǎo)全國植樹造林、國土綠化和防護林、用材林、經(jīng)濟林等各類林業(yè)基地和項目的建設(shè);5.組織指導(dǎo)全國林政管理和森林資源的清查、監(jiān)測、審計、監(jiān)督;檢查、監(jiān)督森林采伐限額的執(zhí)行情況;6.組織指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國森林防火和森林病蟲害防治、檢疫工作;管理武裝森林警察部隊的有關(guān)業(yè)務(wù);7.指導(dǎo)管理森林和野生動物類型的自然保護區(qū)、森林公園，負責(zé)全國野生動物和木本植物資源的保護、發(fā)展、開發(fā)利用以及瀕危物種進出口管理;8.檢查指導(dǎo)全國林業(yè)公安工作，協(xié)調(diào)和督促查處破壞森林資源的特大案件;9.組織協(xié)調(diào)全國林業(yè)科學(xué)研究，新技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用，指導(dǎo)林業(yè)科技體制改革等等。

　　第十一條 植樹造林、保護森林，是公民應(yīng)盡的義務(wù)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織全民義務(wù)植樹，開展植樹造林活動。

　　【釋義】 本條是關(guān)于植樹造林的義務(wù)性規(guī)定。

　　一、我國是一個森林資源相對貧乏的國家?，F(xiàn)有森林面積占世界森林總面積28億公頃的 4.4 %，人均占有森林面積僅有O.1公頃，為世界平均水平的 15%，居世界第 129位，森林覆蓋率 13.92 %，大大低于世界 22 %的平均水平，居世界第121位。我國現(xiàn)有森林蓄積量占世界總蓄積量3100億立方米的3%，人均占有林木蓄積量8立方米左右，僅為世界平均水平83立方米的12%。因此，大力植樹造林，提高森林覆蓋率是擴大森林資源，保證林業(yè)事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的迫在眉睫的任務(wù)。

　　二、植樹造林，綠化祖國，是改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的關(guān)鍵措施;是建設(shè)社會主義物質(zhì)文明和精神文明的重要組成部分，是造福子孫后代的千秋大業(yè)。為此，1981年12月13日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議》，《決議》規(guī)定，“凡是條件具備的地方，年滿11歲的中華人民共和國公民，除老弱病殘者外，因地制宜，每人每年義務(wù)植樹3至5棵，或者完成相應(yīng)勞動量的育苗管護和其他綠化任務(wù)。”因此，履行植樹造林義務(wù)和完成造林任務(wù)已經(jīng)不是一般的工作問題，而是公民的義務(wù)。這項規(guī)定，是根據(jù)我國人多地少，森林覆蓋率低，分布不均，林種結(jié)構(gòu)不合理等情況，為了保護現(xiàn)有森林，提高森林覆蓋率而采取的一項積極的法律措施。

　　三、“義務(wù)植樹”有三層含義：(1)是法律規(guī)定的帶有強制性的任務(wù)，凡是規(guī)定范圍內(nèi)的單位與公民都必須履行;(2)是無報酬的參加綠化勞動，就是說，不能因為去栽規(guī)定的三至五棵樹，或者參加相應(yīng)的綠化活動，而要求付給報酬;(3)是對國家和社會應(yīng)盡的義務(wù)。因此，可以這樣理解，義務(wù)植樹是一項法律規(guī)定的，沒有報酬的，為國家和社會服務(wù)的義務(wù)性勞動。

　　四、為了更好地使公民履行植樹的義務(wù)，本條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織全民義務(wù)植樹，開展植樹造林活動;1982年2月27日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的實施辦法》，該實施辦法的主要規(guī)定有：1.縣以上各級人民政府均應(yīng)成立綠化委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的義勞植樹運動和整個造林綠化工作，個別地方，由于氣候、土地等條件限制確實難以開展植樹運動的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市綠化委員會批準(zhǔn)，可以不開展全民義務(wù)植樹運動，不成立綠化委員會;2.各級綠化委員會應(yīng)當(dāng)組織和推動本地區(qū)各部門、各單位，通過各種形式，廣泛深入地宣傳《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議》和本實施辦法，宣傳全民植樹，綠化祖國的重大意義，認(rèn)真做好思想動員，提高認(rèn)識，造成聲勢，做到家喻戶曉，人人皆知;3.要努力做好調(diào)查研究、規(guī)劃安排、苗木培育、技術(shù)訓(xùn)練等準(zhǔn)備工作，有計劃有步驟地開展植樹運動，要扎扎實實，講求實效，不搞形式主義和“一刀切”;4.凡是中華人民共和國公民，男十一歲至六十歲，女十一歲至五十五歲，除喪失勞動能力者外，均應(yīng)承擔(dān)義務(wù)植樹任務(wù);各單位要將人數(shù)據(jù)實統(tǒng)計上報綠化委員會，作為分配具體任務(wù)的依據(jù);5.縣級綠化委員會在分配義務(wù)植樹任務(wù)時，要按照每人每年三至五棵的要求，確定具體指標(biāo)，因地制宜地進行靈活多樣的安排，可以按單位劃分責(zé)任地段，承擔(dān)整地育苗、栽植和管護任務(wù)，也可以按相應(yīng)勞動量，分配承擔(dān)造林綠化的某一單項的任務(wù)，任務(wù)可以一年一定，也可以一定幾年;6.義務(wù)勞動，限于用在本縣、本市所轄范圍，營造國有林和集體林;7.對義務(wù)植樹，各單位每年都要進行檢查，并將完成情況據(jù)實上報。綠化委員會應(yīng)當(dāng)定期組織評比，成績優(yōu)異的，要給予表揚和獎勵;8.年滿十八歲的成年公民無故不履行此項義務(wù)的，所在單位要進行批評教育，責(zé)令限期補栽,或者給予經(jīng)濟處罰，整個單位沒有完成任務(wù)的,要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并由綠化委員會收繳一定數(shù)額的綠化費。

　　根據(jù)有關(guān)規(guī)定，植樹造林應(yīng)遵守植樹造林規(guī)程，實行科學(xué)造林，保證質(zhì)量?？h級人民政府對造林應(yīng)認(rèn)真組織驗收，核實造林面積。對所造林木應(yīng)按面積抽取2%以上進行檢查，成活率不足85%的，不得計入年度造林完成面積。

　　第十二條 在植樹造林、保護森林、森林管理以及林業(yè)科學(xué)研究等方面成績顯著的單位或者個人，由各級人民政府給予獎勵。

　　【釋義】 本條是關(guān)于對在植樹造林、保護森林、森林管理及林業(yè)科學(xué)研究等方面做出顯著成績的單位和個人給予獎勵的規(guī)定。

　　一、對違法者給予處罰，是維護法律權(quán)威性的一個主要方面。但同時，對嚴(yán)格依法辦事并作出顯著成績的，給予獎勵，也是維護法律權(quán)威性的一個重要方面。通過對成績顯著的單位或者個人給予獎勵，可以引導(dǎo)人們更好地遵守法律、執(zhí)行法律，從而達到維護法律權(quán)威性的目的。獎勵在植樹造林、森林保護、森林管理及林業(yè)科學(xué)研究等方面做出顯著成績的單位或者個人，是我國保護森林資源、促進林業(yè)發(fā)展的重要舉措。

　　二、為了鼓勵在植樹造林、保護森林、森林管理及林業(yè)科學(xué)研究等方面做出顯著成績的單位和個人，國家實行獎勵制度。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，獎勵制度具體包括發(fā)明獎勵制度、科學(xué)技術(shù)獎勵制度、合理化建議和技術(shù)改進獎勵制度以及與獎勵有關(guān)的專利制度、發(fā)明權(quán)制度等等。本條規(guī)定了獎勵的范圍和條件。獎勵的范圍有四項，一是植樹造林;二是保護森林;三是森林管理;四是林業(yè)科學(xué)研究。獎勵的條件是在植樹造林、保護森林、森林管理及林業(yè)科學(xué)研究等方面做出顯著成績。主要包括：1.在植樹造林方面，積極參與植樹造林、綠化祖國活動成績優(yōu)異的。2.在保護森林方面，積極同違反森林法的行為進行斗爭;積極參與、組織撲救森林火災(zāi)并在撲救森林火災(zāi)中起模范帶頭作用，成績顯著的;發(fā)現(xiàn)森林火災(zāi)及時報告，并盡力撲救避免造成重大損失的;發(fā)現(xiàn)縱火行為，及時制止或者檢舉報告的等等。3.在森林管理方面，依靠科學(xué)技術(shù)管理森林資源，掌握資源變化情況，成績顯著的;在預(yù)防森林病蟲害方面做出顯著成績的。4.在林業(yè)科學(xué)研究方面做出顯著成績的等等。

　　在森林法中，增加對在林業(yè)科學(xué)研究方面作出顯著成績的單位和個人給予獎勵的規(guī)定，也完全符合鄧小平同志提出的“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的論斷。只有依靠科學(xué)技術(shù)，林業(yè)才能發(fā)展，森林資源才能得到保護。科技興林工作是一項戰(zhàn)略性任務(wù)，依靠科學(xué)技術(shù)是改變我國目前森林資源狀況及森林病蟲害發(fā)生和危害嚴(yán)重的重要措施。“八五”期間，全國林業(yè)科技進步貢獻率達21.2%，成果轉(zhuǎn)化率達34%，大大地推動了林業(yè)建設(shè)。因此，國家鼓勵和支持林業(yè)科學(xué)研究，推廣和應(yīng)用先進技術(shù)，提高林業(yè)科學(xué)技術(shù)水平。

　　三、本條規(guī)定的獎勵的主體包括兩個方面：一是給予獎勵的主體，即是實施給予獎勵行為的主體，是各級人民政府。二是被獎勵的主體，包括單位和個人。單位主要是指企業(yè)和事業(yè)單位等;個人包括管理人員、研究人員、教學(xué)人員、森林公安人員、工人及領(lǐng)導(dǎo)人員等等。

　　四、對在植樹造林、保護森林、森林管理以及林業(yè)科學(xué)研究方面成績顯著的單位和個人給予獎勵的辦法可以分為兩類：一類是物質(zhì)上的獎勵，如發(fā)給一定數(shù)額的獎金、晉升工資等;另一類是精神上的獎勵，如授予光榮稱號、通報嘉獎等。對企業(yè)、事業(yè)單位的獎勵形式，主要是通過表揚，發(fā)給獎金，也可以給予稅收、信貸等方面的優(yōu)惠待遇。

　　五、目前，國務(wù)院在有關(guān)行政法規(guī)中，已經(jīng)對給予獎勵的情況作了一些規(guī)定，如1988年1月16日發(fā)布的《森林防火條例》第三十一條規(guī)定，有下列事跡的單位和個人，由縣級以上人民政府給予獎勵：1.嚴(yán)格執(zhí)行森林防火法規(guī)，預(yù)防和撲救措施得力，在本行政區(qū)或者森林防火責(zé)任區(qū)內(nèi)，連續(xù)三年以上未發(fā)生森林火災(zāi)的;2.發(fā)生森林火災(zāi)及時采取有力措施，積極組織撲救的，或者在撲救森林火災(zāi)中起模范帶頭作用，有顯著成績的;3.發(fā)現(xiàn)森林火災(zāi)及時報告，并盡力撲救，避免造成重大損失的;4.發(fā)現(xiàn)縱火行為，及時制止或者檢舉報告的;5.在查處森林火災(zāi)案件中做出貢獻的;6.在森林防火科學(xué)研究中有發(fā)明創(chuàng)造的;7.連續(xù)從事森林防火工作十五年以上，工作有成績的。再如1989年12月18月發(fā)布的《森林病蟲害防治條例》第二十一條規(guī)定，對有下列成績的單位和個人，由人民政府或者林業(yè)主管部門給予獎勵：1.嚴(yán)格執(zhí)行森林病蟲害防治法規(guī)，預(yù)防和除治措施得力，在本地區(qū)或者經(jīng)營區(qū)域內(nèi)，連續(xù)五年沒有發(fā)生病蟲害的;2.預(yù)報病情、蟲情及時準(zhǔn)確，并提出防治森林病蟲害的合理化建議，被有關(guān)部門采納，獲得顯著效益的;3.在森林病蟲害防治科學(xué)研究中取得成果或者在應(yīng)用推廣科研成果中獲得重大效益的;4.在林業(yè)基層單位連續(xù)從事森林病蟲害防治工作滿十年，工作成績較好的;5.在森林病蟲害防治工作中有其他顯著成績的等。

　　第二章 森林經(jīng)營管理

　　本章是關(guān)于森林經(jīng)營管理的法律規(guī)定。本章共六條，第十三條至第十八條。主要內(nèi)容包括各級林業(yè)主管部門依法對森林資源的保護、利用、更新進行管理和監(jiān)督，森林資源清查和建立資源檔案制度，森林、林木和林地使用權(quán)在不改變林地用途的情況下可以依法轉(zhuǎn)讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的條件，各級人民政府制定林業(yè)長遠規(guī)劃和林業(yè)企事業(yè)單位編制森林經(jīng)營方案，林木、林地權(quán)屬爭議的處理，征用或者占用林地必須經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，并繳納森林植被恢復(fù)費。

　　第十三條 各級林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定，對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監(jiān)督。

　　【釋義】本條是對森林資源保護利用活動實行管理和監(jiān)督的規(guī)定。

　　一、對森林資源的保護、利用、更新實行管理和監(jiān)督，是國家對各種資源管理法律制度的一項重要內(nèi)容。依法管理森林資源，是維護人類切身利益的重要手段。森林資源是人類最寶貴的財富之一，在維持和改善人類賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境、提供人類生活、生產(chǎn)所需等方面作出了巨大貢獻，其所帶來的社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益是不可估量的。但是，作為可再生資源，森林資源沒有嚴(yán)格、有效的保護、合理利用和及時更新，尤其在當(dāng)今生產(chǎn)力水平高速發(fā)展、人口迅速膨脹、自然資源開發(fā)過度的情況下，將會迅速枯竭，并會嚴(yán)重危及人類的生存環(huán)境。我國是少林國家，人均綠地水平更低;我國的生態(tài)環(huán)境也較為脆弱，風(fēng)、沙、旱、澇等自然災(zāi)害頻繁，水土流失嚴(yán)重，很大程度上緣于缺乏森林的足夠保護，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活環(huán)境也明顯受其影響;現(xiàn)有森林資源所能夠提供的相關(guān)產(chǎn)品也遠遠滿足不了國內(nèi)龐大的經(jīng)濟規(guī)模的需求。近些年來，亂砍濫伐、侵占林地等違法行為時有發(fā)生，森林火災(zāi)、病蟲害也較為嚴(yán)重，這些“天災(zāi)”、“人禍”，也嚴(yán)重威脅我國的森林資源。這些都充分說明，嚴(yán)格保護森林資源，對森林資源的合理利用和及時更新實行管理和監(jiān)督是一項十分必要的工作，也是造福國家和人民，并蔭及子孫后代的一項長期的、艱巨的任務(wù)。

　　二、對森林資源的保護、利用、更新活動進行管理和監(jiān)督是森林經(jīng)營管理的核心內(nèi)容。所謂森林經(jīng)營管理，就是各級林業(yè)主管部門根據(jù)森林法的規(guī)定，對森林資源所采取的保護、合理利用、及時更新、科學(xué)培育，以提高森林的產(chǎn)量和質(zhì)量，充分發(fā)揮森林多種效益的各種行政措施的總稱，包括對各項森林經(jīng)營活動進行決策、規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等。森林資源既然有巨大的利用價值，并且是一種珍貴的可再生資源，就需要人們對其采取必要的保護性措施并大力促進其更新、再生。森林資源的利用活動包括各種林業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動，如要求有關(guān)森林經(jīng)營單位和組織制定森林經(jīng)營方案，確定林種和用途，規(guī)范森林、林木和林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓活動等。森林資源的保護是具有公益性的，國家應(yīng)當(dāng)采取必要的保護措施，防范個人的、局部的私利對森林資源的侵占;森林資源的保護也具有多樣性，國家應(yīng)當(dāng)采取措施對發(fā)揮生態(tài)效益的森林，以及自然保護區(qū)、野生動植物資源等應(yīng)實行特殊的保護。同時，保護措施也是多方面的，包括對人為破壞行為的防范措施，如設(shè)置森林公安、護林員、木材檢查站等，對盜伐、濫伐森林或者林木的行為予以制止，對木材的運輸進行管理和監(jiān)督;包括對自然災(zāi)害、病蟲害對森林損害的防范;包括對采伐活動的限制，如采伐許可證制度等;包括一些經(jīng)濟扶植、補償措施，如造林長期貸款，征收育林費，建立林業(yè)基金、森林生態(tài)效益補償基金。征用或者占用林地需繳納森林植被恢復(fù)費等?？梢哉f，多方面、多層次的、有效的保護是森林資源利用的前提。森林資源的更新，主要是指人為的更新活動，國家鼓勵在宜林地區(qū)大力植樹造林，對不適宜從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的要求退耕還林、退牧還林，對采伐林木后的限期更新造林，要求恢復(fù)森林植被等。

　　三、各級林業(yè)主管部門是森林資源管理和監(jiān)督機構(gòu)。對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監(jiān)督是森林法賦予各級林業(yè)主管部門的主要職責(zé)。對森林資源的保護、利用和更新活動進行管理和監(jiān)督，就需要各級林業(yè)主管部門依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，制定相應(yīng)的辦法和制度，將這些行為納入依法管理的軌道，使森林資源在有效的保護、合理利用和及時更新這一良性循環(huán)中實現(xiàn)森林可持續(xù)發(fā)展和永續(xù)利用。其中，國務(wù)院林業(yè)主管部門(國家林業(yè)局)在森林經(jīng)營管理中的主要職責(zé)包括：制定、參與制定林業(yè)方針、政策和法規(guī)、規(guī)章，并組織執(zhí)行;制定并組織實施林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略、長遠規(guī)劃和指導(dǎo)國有林業(yè)企事業(yè)單位編制森林經(jīng)營方案;組織指導(dǎo)包括對森林、林木、林地權(quán)屬管理在內(nèi)的全國林政管理和森林資源的清查、監(jiān)測、監(jiān)督，并檢查監(jiān)督森林采伐限額的執(zhí)行;組織指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國森林防火和森林病蟲害防治、檢疫工作等。

　　各級林業(yè)主管部門對森林經(jīng)營管理中的行為依法具有監(jiān)督和管理的職責(zé)。森林法同時也賦予了林業(yè)主管部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，林業(yè)主管部門對違反森林法的行為依法采取相應(yīng)措施，予以處理。

　　第十四條 各級林業(yè)主管部門負責(zé)組織森林資源清查，建立資源檔案制度，掌握資源變化情況。

　　【釋義】 本條是對森林資源清查和資源檔案制度的規(guī)定。

　　森林資源清查和森林資源檔案制度是科學(xué)管理森林的基礎(chǔ)措施。

　　一、森林資源清查是指對各類森林資源進行調(diào)查，是森林資源管理工作的基礎(chǔ)。森林資源清查的目的在于為編制林業(yè)區(qū)劃、規(guī)劃、計劃和編制森林經(jīng)營方案，建立森林資源檔案以及確定森林利用方案和森林采伐限額提供基礎(chǔ)資料和依據(jù)。其主要任務(wù)是查清森林資源的種類、結(jié)構(gòu)、數(shù)量、質(zhì)量分布，掌握資源消長變化的規(guī)律，客觀反映自然、經(jīng)濟條件，進行綜合評價，提出準(zhǔn)確的森林資源調(diào)查材料、圖面材料、統(tǒng)計資料和調(diào)查報告等。森林資源清查的主要對象是森林、林木、林地，林區(qū)內(nèi)的野生植物、動物及其他自然環(huán)境因素。森林資源清查工作已成為各級林業(yè)主管部門實現(xiàn)森林經(jīng)營管理現(xiàn)代化的重要措施。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，森林資源清查由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門根據(jù)同級人民政府的部署和國家林業(yè)主管部門的有關(guān)規(guī)定，定期組織實施。森林資源清查實行同一標(biāo)準(zhǔn)，分類調(diào)查制度?？煞譃橐韵氯悾阂皇侨珖仲Y源清查(即一類調(diào)查)，由國務(wù)院林業(yè)主管部門組織，以省、自治區(qū)、直轄市和大林區(qū)為單位進行;二是規(guī)劃設(shè)計調(diào)查(即二類調(diào)查)，由省級人民政府和林業(yè)主管部門負責(zé)組織，以縣、國有林業(yè)局、林場或其他部門所屬林場為單位進行，以滿足編制森林經(jīng)營方案、總體設(shè)計和縣級林業(yè)區(qū)劃、規(guī)劃和基地造林規(guī)劃等項需要;三是作業(yè)設(shè)計調(diào)查(即三類調(diào)查)，是林業(yè)基層生產(chǎn)單位為滿足伐區(qū)設(shè)計、造林設(shè)計和撫育采伐設(shè)計而進行的調(diào)查。

　　二、森林資源檔案工作是森林資源管理的又一項基礎(chǔ)工作，也是森林資源管理的一個基本內(nèi)容。森林資源檔案是對各個時期森林資源狀況的記錄資料，是在森林資源清查的基礎(chǔ)上建立的。完備的森林資源檔案可以有效地反映森林資源的消長變化情況，也可以借助查明森林經(jīng)營的效果。有關(guān)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，設(shè)立專業(yè)的森林資源檔案管理機構(gòu)或配備森林資源檔案管理人員，負責(zé)本轄區(qū)的森林資源檔案管理工作。建立森林資源檔案的依據(jù)是森林資源清查的結(jié)果，調(diào)查設(shè)計、專業(yè)調(diào)查、區(qū)劃、規(guī)劃、森林經(jīng)營方案、總體設(shè)計、作業(yè)設(shè)計等文件、圖表、文字、數(shù)據(jù)資料。森林資源檔案管理的主要內(nèi)容一般包括：森林資料檔案卡片、簿冊、統(tǒng)計表、消長變化表等，以及林相圖、資源基本圖、經(jīng)營規(guī)劃圖、資源變化圖和有關(guān)資源調(diào)查、科研、經(jīng)營的文件、文字資料等。建立森林資源檔案工作的主要任務(wù)是：掌握森林資源的現(xiàn)狀及其變化情況，評定森林經(jīng)營利用效果，為編制林業(yè)規(guī)劃、設(shè)計、計劃，確定森林經(jīng)營措施和安排各項經(jīng)營活動，提供可靠的依據(jù)。森林資源檔案可分為四級：省、自治區(qū)、直轄市為一級;自治州、設(shè)區(qū)的市、林業(yè)管理局為一級;縣、自治縣、市、市轄區(qū)、林業(yè)局、縣級林場為一級;鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、林場等為一級。森林資源檔案實行統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，專人負責(zé)，分級管理，及時修訂，逐年統(tǒng)計匯總上報的管理制度。從事森林資源檔案管理工作必須堅持實事求是、科學(xué)管理的原則，保證森林資源檔案的真實性、科學(xué)性和連續(xù)性，逐步提高森林資源檔案管理工作水平。各級林業(yè)主管部門對森林資源檔案管理工作應(yīng)當(dāng)進行檢查指導(dǎo)，加強管理。

　　第十五條 下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：

　　(一)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林;

　　(二)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán);

　　(三)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán);

　　(四)國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。

　　依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件的，已經(jīng)取得的林木采伐許可證可以同時轉(zhuǎn)讓，同時轉(zhuǎn)讓雙方都必須遵守本法關(guān)于森林、林木采伐和更新造林的規(guī)定。

　　除本條第一款規(guī)定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

　　具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

　　【釋義】 本條是對森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。

　　本條是這次修改中新增加的法律規(guī)定。

　　一、規(guī)范森林、林木、林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實意義。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和林業(yè)改革的深入，森林、林木、林地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素進入市場流轉(zhuǎn)已是大勢所趨。森林、林木和宜林荒山、荒地的有償流轉(zhuǎn)已在全國開展起來。例如：我國許多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包山林的農(nóng)民個人將其經(jīng)營的森林、林木或者林地使用權(quán)作價入股，聯(lián)合經(jīng)營，還有些地方面向社會各界將宜林荒山、荒地使用權(quán)以拍賣等方式交由個人、單位造林、營林，有的地方將林地使用權(quán)以出租方式吸引外商投資，營造速生的用材林。這些在實踐中產(chǎn)生的新的營林方式，既有利于對森林的規(guī)模經(jīng)營，也調(diào)動了社會各界造林的積被性，吸收了大量的社會資金，豐富了林業(yè)經(jīng)營方式。實踐證明，森林資源有償流轉(zhuǎn)對適應(yīng)新的形勢，促進林業(yè)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。第一，有利于調(diào)動林業(yè)生產(chǎn)者的積極性。由于林業(yè)生產(chǎn)周期較長，經(jīng)營風(fēng)險大，在市場經(jīng)濟條件下，林業(yè)生產(chǎn)“長而險”與商品意識“緊而實”的矛盾愈顯突出。對一部分森林資源實行有償轉(zhuǎn)讓，可以使林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“變長為短”，林業(yè)生產(chǎn)者造林、育林的成果可以隨時通過市場實現(xiàn)其價值，森林經(jīng)營周期長的風(fēng)險可以得到分解，這對解決造林資金短缺，增加林業(yè)生產(chǎn)者近期收益將起到一定作用。第二，有利于加快林業(yè)規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營的發(fā)展。一方面，可以促進林業(yè)生產(chǎn)要素之間的合理組合，使森林向資金、技術(shù)等條件好的單位或個人轉(zhuǎn)移，以帶來林業(yè)建設(shè)投入的增加，有利于發(fā)展定向培育的速生豐產(chǎn)林基地。另一方面，可以使部分鄉(xiāng)村集體林業(yè)再生產(chǎn)資金困難問題得以解決。第三，將森林、林地或者林地使用權(quán)作價入股，或者作為合資、合作條件設(shè)立經(jīng)營林業(yè)的中外合作、合資企業(yè)，有利于吸引國內(nèi)外的資金，用于林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，發(fā)展林業(yè)。由于森林資源有償流轉(zhuǎn)的實踐發(fā)展很快，一些地方已經(jīng)著手制定了有關(guān)地方性法規(guī)對其進行規(guī)范。但是，實踐中也產(chǎn)生一些問題，關(guān)鍵就是對森林資源有償流轉(zhuǎn)缺乏全面和統(tǒng)一的規(guī)范，對森林資源有償流轉(zhuǎn)的管理措施滯后。其主要表現(xiàn)：是缺少森林、林木、林地的資產(chǎn)評估，森林資源價格較為混亂，并且價格確定的隨意性較大。有的宜林荒山，幾十年的使用權(quán)，拍賣價格只有每畝幾十元錢甚至幾元錢，人工林有時拍賣價格遠低于當(dāng)時的營造成本。二是允許轉(zhuǎn)讓的森林資源范圍沒有統(tǒng)一確定，哪些可以轉(zhuǎn)讓，哪些禁止轉(zhuǎn)讓都不明確，如防護林、特種用途林、自然保護區(qū)的林木是否可以轉(zhuǎn)讓?權(quán)屬有爭議的林木、林地未經(jīng)聯(lián)合經(jīng)營一方同意的林木、林地能否轉(zhuǎn)讓?等等，都沒有一個明確的規(guī)定。三是轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利、義務(wù)和轉(zhuǎn)讓等各種流轉(zhuǎn)方式的程序等方面也未能作出明確規(guī)定。這些問題如不解決，必然會影響森林資源有償流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，并造成國有、集體森林資源，資產(chǎn)的流失?？傊仲Y源有償流轉(zhuǎn)的實踐和面臨的形勢迫切要求統(tǒng)一的法律規(guī)范。因此，這次對森林法的修訂，規(guī)范森林資源有償流轉(zhuǎn)活動是形勢所需，也是本法這次修訂中的重點之一。

　　二、有償流轉(zhuǎn)的對象及其范圍。根據(jù)本條的規(guī)定，國家允許森林、林木、林地作為資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓，或者將其作價入股，作為合資、合作條件的，是下列森林、林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)：1.用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林木所有權(quán);2.用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán);3.用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán);4.國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。根據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，并不是所有的森林、林木和林地使用權(quán)都可以有償流轉(zhuǎn)。本條同時對有償流轉(zhuǎn)的范圍進行了限制，并作出規(guī)定：除上述規(guī)定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，這里所指的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)的范圍，包括在本法第四條規(guī)定的防護林、特種用途林的范圍內(nèi)。總之，確定有償轉(zhuǎn)讓范圍的主要依據(jù)之一，是森林的不同用途及林種的劃分。根據(jù)本法第四條的規(guī)定森林分為防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林五大類林種。這種分類方式，主要是依據(jù)森林的不同主導(dǎo)利用功能來確定的，同時，國家根據(jù)不同林種制定不同的政策，采取不同的經(jīng)營方式和不同的保護措施。例如，對防護林和特種用途林，法律規(guī)定只允許進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，不得進行以用材為目的的采伐，考慮到一些防護林和特種用途林的特殊用途，如國防林的軍事用途等，由于涉及國家公共利益，因而不宜轉(zhuǎn)讓。但是，并不是說這兩類林種都不得進行有償流轉(zhuǎn)，如有些風(fēng)景林，經(jīng)營單位也可以以一定方式轉(zhuǎn)讓，或者作為出資條件，建立森林公園等，既可吸收社會資金，也有利于發(fā)揮其社會效益和生態(tài)效益。隨著森林資源有償流轉(zhuǎn)等森林經(jīng)營實踐活動的進一步豐富、發(fā)展，森林經(jīng)營體制改革的進一步完善，森林資源流轉(zhuǎn)的制度也要繼續(xù)深入、細化。因此，本法對森林資源有償流轉(zhuǎn)只作了原則上的規(guī)定，對有償流轉(zhuǎn)的具體范圍和有償流轉(zhuǎn)的具體辦法，本條規(guī)定由國務(wù)院另行制定相應(yīng)的具體辦法。

　　三、流轉(zhuǎn)的標(biāo)的和形式。從流轉(zhuǎn)的標(biāo)的來看，有兩種情況，一是林木(活立木)的所有權(quán)，二是林地使用權(quán)。它們可以分別轉(zhuǎn)讓，也可以同時轉(zhuǎn)讓。此外，根據(jù)本條規(guī)定，將森林、林木、林地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或者作為合資、合作的出資條件的，轉(zhuǎn)讓方或者出資方已經(jīng)取得的林木采伐許可證仍具有法律效力，也可以同時轉(zhuǎn)讓。本法未對轉(zhuǎn)讓的方式作出具體的規(guī)定。轉(zhuǎn)讓的具體形式應(yīng)由轉(zhuǎn)讓雙方根據(jù)實際需要而協(xié)商確定。除轉(zhuǎn)讓外，本條規(guī)定森林、林木、林地使用權(quán)也可以依法作價入股或者作為合資、合作的出資條件。

　　目前實踐中主要的流轉(zhuǎn)方式有以下幾種：

　　1.林木(活立木)的轉(zhuǎn)讓。有兩種形式：一是以培育、經(jīng)營為目的的林木折價轉(zhuǎn)讓，即林木經(jīng)營者將成熟林或者中幼林轉(zhuǎn)讓給國有林場或者其他經(jīng)濟組織、個人培育、經(jīng)營。這種形式的轉(zhuǎn)讓價格根據(jù)林木數(shù)量、質(zhì)量議定。轉(zhuǎn)讓期限由雙方在合同中約定，可以是一個輪伐期，也可能是二、三十年。二是轉(zhuǎn)讓林木采伐權(quán)。經(jīng)營者以招標(biāo)方式將已取得采伐許可證或計劃采伐的林木轉(zhuǎn)讓給購買者根據(jù)許可證的規(guī)定進行采伐，并自行運輸和銷售，林木轉(zhuǎn)讓價格參照核定的出材量，按市場價格扣除采伐、運輸成本議定或者標(biāo)定。購買者采伐指定的林木后，有的轉(zhuǎn)讓方還要求其對采伐跡地進行更新。

　　2.林地、宜林地使用權(quán)和林木所有權(quán)拍賣。為了籌集經(jīng)營、管理資金，發(fā)展林業(yè)，一些地方公開拍賣國有速生豐產(chǎn)林基地的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，吸引社會各界大量購買，或者將宜林荒山荒地以拍賣方式轉(zhuǎn)讓給個人或經(jīng)濟組織開發(fā)、種植和經(jīng)營。拍賣的林地使用權(quán)期限較長，有3O年、50年、70年。拍賣的林地使用權(quán)都規(guī)定必須繼續(xù)用于造林，經(jīng)營林業(yè)。

　　3.林地使用權(quán)租賃經(jīng)營。有的是租賃荒山、殘次林的林地，進行開發(fā)和改造，造林種果。承租人支付租金后，約定期限，租賃經(jīng)營;有的是將林地使用權(quán)出租給外商用于造林，經(jīng)營林業(yè)的外商在境內(nèi)設(shè)立獨資公司，與當(dāng)?shù)卣蛄謽I(yè)部門訂立租用林地合同，再由政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織辦理租用林地手續(xù)后，將林地交由外商投資造林，外商按期向林地所有者或使用者支付租金。

　　4.經(jīng)濟林(果園)收成轉(zhuǎn)讓，即果園經(jīng)營者在果樹開花期或采摘期按產(chǎn)量和價格預(yù)測向水果購銷商轉(zhuǎn)讓預(yù)測的果實收成，這種方式又稱為“標(biāo)花”、“標(biāo)果”。水果購銷商在“標(biāo)花”、“標(biāo)果”后，參與果園的后期管理，并自行組織采摘與銷售。采摘、銷售后經(jīng)濟林交還原經(jīng)營者經(jīng)營。這已帶有一定的期貨交易性質(zhì)，原經(jīng)營者可以減少風(fēng)險。購銷商可以得到一定的預(yù)期風(fēng)險收益。

　　將森林資源作價入股或者作為合資、合作的出資條件的主要方式有：

　　1.林地使用權(quán)、林木折價入股。其形式主要有兩種，一是采取股份合作方式將林地使用權(quán)和林木折價入股合作經(jīng)營，一些地方將集體林地以村為單位折價入股。村內(nèi)的農(nóng)戶以戶為單位將其承包的林木折價入股，建立股份合作制林場，林地權(quán)屬不變，統(tǒng)一經(jīng)營，按股分紅;有的國有林場為擴大經(jīng)營規(guī)模，也采用這種方式與其他集體林場或農(nóng)戶合作經(jīng)營。二是對林木和林地使用權(quán)通過評估折股，成立規(guī)范的公司，公司在籌建時，對林地使用權(quán)和林木所有權(quán)進行評估，并折為公司股本的一部分。與外商合作、合資造林時，也采取這種辦法。

　　2.與外商合資、合作，設(shè)立合資、合作企業(yè)，投資造林。與外商合資、合作投資造林的主要形式是，中方以林地使用權(quán)出資，外商投入資金和生產(chǎn)、管理技術(shù)及設(shè)備，依法設(shè)立中外合作經(jīng)營企業(yè)，建立速生豐產(chǎn)林基地，以生產(chǎn)水果、木片出口和為建木漿廠生產(chǎn)原料為經(jīng)營目的。外商投資以現(xiàn)金、設(shè)備投入;公司收益按約定的比例分成方式分配。

　　四、關(guān)于森林、林木、林地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)的條件限制。對森林、林木、林地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，本條規(guī)定了兩種限制，一是用途限制。即轉(zhuǎn)讓森林、林木、林地使用權(quán)后不得改變林地的用途，也就是不得將林地改為非林地，這樣以防止森林資源因轉(zhuǎn)讓而流失;二是經(jīng)營限制，即轉(zhuǎn)讓雙方都必須遵守本法關(guān)于森林，林木采伐和更新造林的規(guī)定，有關(guān)的采伐限制不因權(quán)屬變動而變化，采伐量要符合森林采伐限額的要求，采伐后要在當(dāng)年或次年完成采伐跡地更新造林任務(wù)，以防止在轉(zhuǎn)讓過程中森林資源受到破壞。

　　第十六條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè)長遠規(guī)劃。國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位和自然保護區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)林業(yè)長遠規(guī)劃，編制森林經(jīng)營方案，報上級主管部門批準(zhǔn)后實行。

　　林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國有的農(nóng)場、牧場、工礦企業(yè)等單位編制森林經(jīng)營方案。

　　【釋義】 本條是對制定林業(yè)長遠規(guī)劃和編制森林經(jīng)營方案的規(guī)定。

　　一、林業(yè)長遠規(guī)劃，是指一個地區(qū)、一個部門或者一個單位在某一較長時期內(nèi)的林業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、方針和措施。林業(yè)長遠規(guī)劃是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的指導(dǎo)性文件。森林生長周期長，其培育、經(jīng)營和管理的周期也相應(yīng)較長，如果對林業(yè)發(fā)展沒有一個總體的、長遠的規(guī)劃，對森林的培育和利用就可能產(chǎn)生混亂，造成采育失衡，甚至亂砍濫伐，并產(chǎn)生遠期的不利的、并難以扭轉(zhuǎn)的后果。根據(jù)本條的規(guī)定，制定林業(yè)長遠規(guī)劃是各級人民政府的職責(zé)。林業(yè)長遠規(guī)劃一般包括林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略步驟以及林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的具體措施。主要內(nèi)容是：營林生產(chǎn)規(guī)劃、森林采運生產(chǎn)規(guī)劃、木材加工和剩余物利用規(guī)劃、多種經(jīng)營規(guī)劃、基本建設(shè)規(guī)劃、科學(xué)研究規(guī)劃、職工培訓(xùn)和福利規(guī)劃等。目前，有些地方通過地方性法規(guī)的方式來穩(wěn)定林業(yè)長遠規(guī)劃，防止“一任領(lǐng)導(dǎo)一道令”，以便按照同一規(guī)劃實施，這樣比較適應(yīng)林業(yè)周期長的特點。

　　二、森林經(jīng)營方案，是以國有林業(yè)局、國有林場、牧場、自然保護區(qū)、工礦企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、個人林業(yè)經(jīng)營者等為單位，在林業(yè)長遠規(guī)劃指導(dǎo)下編制的，是科學(xué)經(jīng)營森林進行作業(yè)設(shè)計的指導(dǎo)性文件。編制森林經(jīng)營方案，首先應(yīng)當(dāng)以各級人民政府制定的林業(yè)長遠規(guī)劃為依據(jù)，其次，森林經(jīng)營方案內(nèi)容較多，很多方面涉及森林法的規(guī)定，因此，也要符合森林法的有關(guān)規(guī)定。第三，要符合客觀實際情況，以森林資源清查的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，保證森林經(jīng)營方案的科學(xué)性和可操作性。第四，森林經(jīng)營方案必須經(jīng)上級主管部門批準(zhǔn)后方可實施。森林經(jīng)營方案的內(nèi)容依據(jù)不同的經(jīng)營單位、經(jīng)營目的及經(jīng)營對象而不同。一般主要包括以下幾項內(nèi)容：森林經(jīng)營原則和措施，林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的總體布局和近期安排，造林、森林撫育、林分改造、林木采伐、多種資源的培育利用，多種經(jīng)營等項目的規(guī)劃、設(shè)計等。森林經(jīng)營方案一般以一個經(jīng)理期為單位，每十年編制一次。如因特殊需要，也可以提前進行森林資源復(fù)查，修訂森林經(jīng)營方案。根據(jù)本法的規(guī)定，各單位編制的森林經(jīng)營方案，必須報上級主管部門批準(zhǔn)后方可施行。經(jīng)過批準(zhǔn)，森林經(jīng)營方案即成為指導(dǎo)該經(jīng)營單位進行作業(yè)的法定性文件。

　　三、林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國有的農(nóng)場、牧場、工礦企業(yè)、個人林業(yè)經(jīng)營者等單位編制森林經(jīng)營方案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有森林的經(jīng)營者，經(jīng)營較大的面積的森林，其經(jīng)營活動也同樣需要有林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和森林經(jīng)營方案的指導(dǎo)和規(guī)范。還有部分國有林及其林地，如防護林等，為一些國有農(nóng)場、牧場和有關(guān)工礦企業(yè)等單位使用并負責(zé)具體的經(jīng)營管理，也需要科學(xué)經(jīng)營作為指導(dǎo)。為了保證森林的合理利用，這些組織和單位的森林經(jīng)營方案需要在林業(yè)主管部門的指導(dǎo)下進行編制。

　　第十七條 單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理。

　　個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理。

　　當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴。

　　在林木、林地權(quán)屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木。

　　【釋義】 本條是對林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)屬爭議處理的規(guī)定。

　　一、規(guī)定林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)屬爭議處理的必要性。

　　林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)，通常稱為林權(quán)。正確處理林權(quán)爭議對保證林業(yè)正常發(fā)展具有現(xiàn)實意義，也非常必要。首先，森林、林木和林地所有者、使用者的合法權(quán)益受憲法和法律的保護。其權(quán)屬的確認(rèn)，是經(jīng)營者合法經(jīng)營，依法處置森林、林木、林地使用權(quán)的依據(jù)。有關(guān)的權(quán)屬如發(fā)生爭議，應(yīng)當(dāng)依法處理。其次，林木、林地權(quán)屬受自然條件和經(jīng)營的一些特殊情況的影響，確定權(quán)屬的界線不明顯，邊界糾紛也經(jīng)常發(fā)生。例如，大片的森林有兩個或兩個以上林場經(jīng)營，其權(quán)屬的邊界可能沒有明顯的、自然界限;再如，農(nóng)民承包集體所有的山林，在權(quán)屬邊界的確定上也存在類似問題，也可能產(chǎn)生有關(guān)承包農(nóng)戶之間的權(quán)屬糾紛;再次，由于各種原因，一些林業(yè)經(jīng)營單位、組織或者個人在林木所有權(quán)、林地使用權(quán)重新界定或者在轉(zhuǎn)讓的過程中，因以往的林權(quán)權(quán)屬界線不清或者林權(quán)變更登記也會產(chǎn)生林權(quán)糾紛。實踐也證明，這類權(quán)屬問題如不能有效地、及時地解決，必然會導(dǎo)致對森林的亂砍濫伐，影響林業(yè)正常生產(chǎn)、經(jīng)營活動，不僅損害經(jīng)營者的權(quán)益，也損害了國家的利益。因此，如何解決好林權(quán)爭議，對維護權(quán)利人的合法權(quán)益，保護森林資源，促進林業(yè)發(fā)展，維護社會安定，具有重要意義。

　　二、林權(quán)爭議的政府處理程序。本條規(guī)定的林權(quán)爭議，屬于因森林、林木、林地的權(quán)屬歸屬而產(chǎn)生的爭議。根據(jù)本法第三條的規(guī)定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)。因此，行使確權(quán)職能的有關(guān)各級人民政府應(yīng)當(dāng)是處理林權(quán)爭議的機關(guān)。由于考慮到一些林業(yè)經(jīng)營者的特殊情況，如中央、省直屬國有林場，以及一些經(jīng)營者經(jīng)營的森林面積跨行政區(qū)域等情況，對各級人民政府受理林權(quán)爭議案件的范圍，也應(yīng)有所區(qū)別。根據(jù)本條的規(guī)定，單位之間的林權(quán)爭議，應(yīng)由縣級以上人民政府依法處理;個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林權(quán)爭議，應(yīng)由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理。林權(quán)爭議處理遵循的原則是，尊重歷史和現(xiàn)實情況，有利于安定團結(jié)，有利于保護、培育和合理利用森林資源，有利于群眾生產(chǎn)、生活。林權(quán)爭議處理的機構(gòu)是各級人民政府設(shè)立的林權(quán)爭議處理機構(gòu)。林權(quán)爭議發(fā)生后，有些林權(quán)爭議，如林權(quán)證確定的權(quán)屬等已清楚，但因某些原因使當(dāng)事人雙方對其認(rèn)定不一致的，最有效的解決辦法是由當(dāng)事人雙方，本著主動、互諒、互讓的精神自行協(xié)商解決。經(jīng)協(xié)商未達成協(xié)議或當(dāng)事人有一方不愿協(xié)商解決的，按照本條的規(guī)定，向有處理權(quán)的林權(quán)爭議處理機構(gòu)申請?zhí)幚怼Ｌ幚沓绦蛑饕牵旱谝唬f交有關(guān)林木、林地權(quán)屬爭議處理的書面申請，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：當(dāng)事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務(wù);爭議的現(xiàn)狀，包括爭議面積、林木蓄積，爭議地所在的行政區(qū)域位置、四至和附圖;爭議的事由，包括發(fā)生爭議的時間、原因、當(dāng)事人的協(xié)商意見。第二，當(dāng)事人對其提出的主張應(yīng)當(dāng)出具證據(jù)，如提供林權(quán)證、土地證等權(quán)屬證明，不能出具證據(jù)，不影響林權(quán)爭議處理機構(gòu)依據(jù)有關(guān)規(guī)定和證據(jù)認(rèn)定爭議事實。第三，首先可以由林權(quán)爭議處理機構(gòu)進行調(diào)解解決爭議，經(jīng)調(diào)解成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議上簽字或蓋章，并由調(diào)解人員署名，加蓋林權(quán)爭議處理機構(gòu)的印章，并報同級人民政府備案;經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議的，林權(quán)爭議處理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制作處理意見書，由人民政府作出決定。意見書應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：當(dāng)事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務(wù);爭議的事由。

　　三、林權(quán)爭議的訴訟程序。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府作出的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴，由法院作出最終的裁決。應(yīng)當(dāng)說明，本法關(guān)于林權(quán)爭議的處理，規(guī)定了由有關(guān)各級政府處理，即各級政府是處理林權(quán)爭議的法定機關(guān)，由各級人民政府對林權(quán)爭議作出處理決定是解決林權(quán)爭議的法定的、必經(jīng)程序。根據(jù)本條的規(guī)定，只有當(dāng)事人對人民政府作出的處理決定不服，當(dāng)事人才可向有關(guān)人民法院提出訴訟，由法院對人民政府作出的處理決定作出裁決。因此，有關(guān)當(dāng)事人對其林權(quán)爭議既不能協(xié)議選擇人民法院直接處理，也不能由其任何一方直接向人民法院提起訴訟，而另一方申請有關(guān)政府作出處理。林權(quán)爭議當(dāng)事人一方或者雙方因不服政府作出的處理決定而向人民法院提起訴訟，人民法院對這類案件的受理和審理，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定。根據(jù)最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見(試行)》(1991年5月29日最高人民法院審判委員會第 499次會議討論通過，1991年6月11日發(fā)布)的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理。

　　四、有爭議林木的處置。為了保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障對林權(quán)爭議的完善處理，并制止亂砍濫伐行為，本條同時規(guī)定，爭議的林木、林地在爭議處理過程中，應(yīng)當(dāng)保持現(xiàn)狀，任何一方不得砍伐有爭議的林木。

　　第十八條 進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地;必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費。森林植被恢復(fù)費?？顚Ｓ?，由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)森林植被，植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。上級林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期督促、檢查下級林業(yè)主管部門組織植樹造林、恢復(fù)森林植被的情況。

　　任何單位和個人不得挪用森林植被恢復(fù)費?？h級以上人民政府審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對森林植被恢復(fù)費使用情況的監(jiān)督。

　　【釋義】 本條是對征用和占用林地及森林植被恢復(fù)費的使用的規(guī)定。

　　一、所謂占用林地是指國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊等單位因進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程的需要，依法使用國家所有的林地。所謂征用林地，是指國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊等單位因進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程的需要，依法征用集體所有的林地。占用林地和征用林地有所不同：占用林地的，林地所有權(quán)不發(fā)生改變，仍為國家所有;而征用林地的，林地所有權(quán)則發(fā)生改變，原為集體所有，經(jīng)征用以后變?yōu)閲宜小?/p>

　　我國是一個森林資源相對缺乏的少林國家。據(jù)1989年到 1991年全國森林資源統(tǒng)計表明，共有3000萬畝有林地轉(zhuǎn)變?yōu)榉?林業(yè)用地，每年為660萬畝，主要是用于修建公路、水庫等基本建設(shè)工程。森林的發(fā)展離不開林地，占用、征用林地都會帶來林地被改變用途的結(jié)果。所以保護林地，盡可能地少占或者不占林地是直接關(guān)系到林業(yè)發(fā)展的重要問題。因此本條對占用、征用林地的原則作出了規(guī)定，即進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地。只有始終堅持這一不占或者少占林地原則，象保護耕地一樣保護林地，才能更好地保護我們有限的森林資源，從而使林業(yè)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到更大發(fā)展。

　　二、依照本條規(guī)定，必須占用或者征用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過三個程序：一是經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意。二是依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù);三是由用地單位依照有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費。

　　1.占用、征用林地必須經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意。這一規(guī)定是這一次修改森林法時新增加的規(guī)定。也就是說，占用或者征用林地的，必須先經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，才可以辦理占用、征用林地的審批手續(xù)。這規(guī)定主要是針對非法侵占林地、越權(quán)審批征用、占用林地的現(xiàn)象屢禁不止，甚至一些國家和地方重點建設(shè)工程非法占用林地的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。1993年、1994年、1995年未經(jīng)林業(yè)主管部門審核的占用、征用林地面積均占總占用、征用林地面積的60%以上，1994年，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于加強森林資源保護管理工作的通知》中明確規(guī)定，征用、占用林地要經(jīng)林業(yè)部門初審?fù)?。幾年來的實踐證明，占用、征用林地前先經(jīng)林業(yè)主管部門審核把關(guān)，是控制占用、征用林地，保護森林資源的有效措施之一，是十分必要的。這次修改森林法時，根據(jù)有些全國人大常委會組成人員和一些地方、部門的意見，將這一程序作為法律規(guī)定明確下來，以進一步加大對林地的保護力度，更有效地保護現(xiàn)有的森林資源。

　　2.占用、征用林地必須依法辦理審批手續(xù)。占用、征用林地不但涉及到林地權(quán)屬的變更，而且還涉及到如何給原使用單位、原所有單位安置、補償?shù)葐栴}，所以必須依照土地管理法等法律和土地管理法實施細則等行政法規(guī)的規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?，F(xiàn)在全國人大常委會正在對土地管理法進行修改，按照修訂草案的規(guī)定，對占用、征用林地的審批程序?qū)ㄞr(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征用、占用審批，具體操作應(yīng)按修改后的土地管理法規(guī)定執(zhí)行。

　　3.占用、征用林地必須繳納森林植被恢復(fù)費。這一規(guī)定是這一次修改森林法時新增加的規(guī)定。也就是說，占用或者征用林地用于勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程的，必須由用地單位繳納森林植被恢復(fù)費。不論是占用林地還是征用林地，都會給森林資源造成一定的損失，因此，占用或者征用林地的單位必須按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費。早在1992年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)林業(yè)部等部門關(guān)于進一步加強林地保護管理工作請示的通知》已明確規(guī)定：“必須征用、占用林地的，用地單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定支付林地、林木補償費、森林植被恢復(fù)費和安置補償費”，并規(guī)定“所收取的各項補償費用，除按規(guī)定付給個人部分外，全部納入林業(yè)主管部門和森林經(jīng)營單位的造林營林資金，專門用于造林營林、恢復(fù)森林植被”。目前，據(jù)統(tǒng)計，各省、自治區(qū)、直轄市都根據(jù)本地的實際情況制定了森林植被恢復(fù)費的收取標(biāo)準(zhǔn)、收取環(huán)節(jié)、使用方法等。對征用、占用林地的，要繳納森林植被恢復(fù)費，一方面能夠保證森林資源和森林覆蓋率不因占用或者征用林地而減少，另一方面對用地單位也是一種經(jīng)濟約束機制，可以利用經(jīng)濟手段控制林地的減少。據(jù)統(tǒng)計，1996年各類建設(shè)工程征用或者占用的林地，按有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市制定的最低補償標(biāo)準(zhǔn)計算約為20億元，但只有部分工程簽訂了補償協(xié)議，金額約為8.3億元，而實際落實的補償費只有 5040萬元，占協(xié)議補償金額的 6 %，占應(yīng)補償金額的 2.5%，如此下去，建設(shè)占用和征用林地而又沒有投資來源，必然是占一少一。這一新增加的規(guī)定就給林地被征用或者占用后，能有資金恢復(fù)森林植被，重新造林提供了法律保障，用地單位必須嚴(yán)格遵守。

　　三、森林植被恢復(fù)費的使用和監(jiān)督

　　1.森林植被恢復(fù)費的使用。為了更加合理、有效地利用森林植被恢復(fù)費，這次修改森林法時，專門對森林植被恢復(fù)費如何使用作出明確規(guī)定，即在本條第一款增加規(guī)定森林植被恢復(fù)費必須專款專用，森林植被恢復(fù)費由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)森林植被。同時還規(guī)定植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。

　　2.森林植被恢復(fù)費的監(jiān)督。為了對森林植被恢復(fù)費的使用情況進行監(jiān)督，使森林植被恢復(fù)費真正用在植樹造林，恢復(fù)森林植被上，森林法在這一條還新增加規(guī)定了兩個監(jiān)督措施。一方面，法律要求上級林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期督促、檢查下級林業(yè)主管部門利用森林植被恢復(fù)費組織植樹造林、恢復(fù)森林植被的情況;另一方面又規(guī)定任何單位和個人不得挪用森林植被恢復(fù)費，由縣級以上人民政府審計機關(guān)對森林植被恢復(fù)費使用的情況加強監(jiān)督。

　　四、未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意而占用、征用林地的處理。占用、征用林地應(yīng)當(dāng)經(jīng)過林業(yè)主管部門審核同意后方可依照有關(guān)土地管理的法律、法規(guī)辦理用地審批手續(xù)，這是森林法規(guī)定的占用、征用林地的審批程序。任何組織、單位、個人都必須遵守。按法定程序辦理用地手續(xù)，未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，批準(zhǔn)用地機關(guān)無權(quán)辦理批準(zhǔn)占用、征用林地手續(xù)。違法辦理審批占用、征用林地的，應(yīng)依照土地管理法有關(guān)規(guī)定處理。

　　第三章 森林保護

　　本章是關(guān)于森林保護的規(guī)定。本章共七條，第十九條至二十五條。主要內(nèi)容包括地方各級人民政府組織有關(guān)部門建立護林組織、增加護林設(shè)施、訂立護林公約以及護林員的主要職責(zé)，在林區(qū)設(shè)立的森林公安機關(guān)的主要職責(zé)以及武裝森林警察部隊的任務(wù)，預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，防治森林病蟲害，禁止毀林開墾、采石等毀林行為，建立自然保護區(qū)保護典型的森林生態(tài)系統(tǒng)和天然林，保護林區(qū)內(nèi)的國家重點保護野生動物。

　　第十九條 地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門建立護林組織，負責(zé)護林工作;根據(jù)實際需要在大面積林區(qū)增加護林設(shè)施，加強森林保護;督促有林的和林區(qū)的基層單位，訂立護林公約，組織群眾護林，劃定護林責(zé)任區(qū)，配備專職或者兼職護林員。

　　護林員可以由縣級或者鄉(xiāng)級人民政府委任。護林員的主要職責(zé)是：巡護森林，制止破壞森林資源的行為。對造成森林資源破壞的，護林員有權(quán)要求當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門處理。

　　【釋義】 本條是對地方各級人民政府的護林工作和護林員的主要職責(zé)的規(guī)定。

　　一、地方各級人民政府在護林方面需要做的工作。保護森林是一項社會性非常強的工作;需要調(diào)動社會各方面的力量，因此，各級人民政府應(yīng)當(dāng)做好保護森林的各項工作。根據(jù)本條第一款規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

　　1.組織有關(guān)部門建立護林組織，負責(zé)護林工作。建立健全護林組織機構(gòu)，可以使護林工作有可靠的組織保證。地方各級人民政府都應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，組織有關(guān)部門，建立護林組織。各省、自治區(qū)、直轄市和林區(qū)縣建立護林指揮機構(gòu)。各級人民政府林業(yè)主管部門是各級人民政府護林組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機關(guān)。林區(qū)的國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、部隊、鐵路、農(nóng)場和其他企業(yè)事業(yè)單位以及村民委員會，都應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的護林組織，在當(dāng)?shù)厝嗣裾念I(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本系統(tǒng)、本單位范圍內(nèi)的護林工作。在行政區(qū)域交界的林區(qū)，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立護林聯(lián)防組織，本著“自防為主，積極聯(lián)防，團結(jié)互助，保護森林”的原則，確定聯(lián)防區(qū)域，規(guī)定聯(lián)防制度和措施，并進行檢查、督促，共同做好聯(lián)防區(qū)內(nèi)的護林工作。比如在森林火災(zāi)的預(yù)防方面，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，組織有關(guān)部門建立健全護林防火組織，負責(zé)護林防火工作;林區(qū)的村民委員會和國有企業(yè)、事業(yè)等單位，應(yīng)當(dāng)建立基層護林防火組織，劃定責(zé)任區(qū)，落實責(zé)任制。

　　2.根據(jù)實際需要在大面積林區(qū)增加護林設(shè)施。為了有效地保護森林，防止火災(zāi)、蟲害等自然災(zāi)害對森林資源的破壞，在大面積林區(qū)，各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織和督促有關(guān)主管部門增加護林設(shè)施，以加強森林保護。護林設(shè)施一般包括航空護林設(shè)施、森林防火設(shè)施和森林病蟲害防治設(shè)施等，這是在大面積林區(qū)保護森林的基礎(chǔ)性設(shè)施，應(yīng)當(dāng)根據(jù)保護森林的實際需要建立健全，以防患于未然。

　　3.督促有林的和林區(qū)的基層單位，訂立護林公約，組織群眾護林，劃定護林責(zé)任區(qū)，有條件的地方要配備專職的護林員，不具備配備專職護林員條件的可以配備兼職的護林員。護林公約是鄉(xiāng)規(guī)民約的一種，是有林的和林區(qū)的群眾性基層單位在政策法律允許的范圍內(nèi)，為了保護森林的目的而經(jīng)民主討論制定的自我教育、互相約束、共同遵守的行為規(guī)范。其內(nèi)容一般包括公約參加者的權(quán)利義務(wù)及獎勵處罰等規(guī)定。訂立護林公約，可以發(fā)動群眾參加護林，也可以結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，劃定護林責(zé)任區(qū)，并且配備專職或者兼職護林員，從而有效地保護森林。

　　二、護林員的委任和護林員的職責(zé)。森林保護工作也是一項群眾性很強的工作，涉及的單位和部門很多，需要多方面的協(xié)調(diào)和配合。在地方各級人民政府組織有關(guān)部門建立護林組織的同時，還需要大量的專職或者兼職護林人員，因此，本條第二款對護林員委任、主要職責(zé)作出了明確規(guī)定。

　　根據(jù)本條該款規(guī)定，護林員可以由縣級或者鄉(xiāng)級人民政府委任。護林員是在所劃定的森林保護區(qū)內(nèi)的管理森林、保護森林的人員。護林員分為專職和兼職兩種。護林員的主要職責(zé)有以下三個方面：一是巡護森林和管護森林，掌握林內(nèi)的情況，隨時排除一切有害于森林的因素。二是制止破壞森林資源的行為，如制止非法盜伐林木的行為、違反規(guī)定將火源帶入林區(qū)的行為等。對造成森林資源破壞的，護林員有權(quán)要求當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門處理。三是對造成森林資源破壞的單位或者個人，護林員有權(quán)送交或者報告當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門，并有權(quán)要求有關(guān)部門處理。

　　對妨礙護林人員執(zhí)行護林任務(wù)并造成護林人員受到傷害的，應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任。在實踐中，經(jīng)常發(fā)生違法破壞森林資源的行為人妨礙護林人員履行護林任務(wù)并且傷害護林員的情況。對妨礙護林人員執(zhí)行護林任務(wù)、傷害護林人員的行為，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定追究責(zé)任;對護林人員造成傷害的，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定給予醫(yī)療、撫恤。

　　第二十條 依照國家有關(guān)規(guī)定在林區(qū)設(shè)立的森林公安機關(guān)，負責(zé)維護轄區(qū)社會治安秩序，保護轄區(qū)內(nèi)的森林資源，并可以依照本法規(guī)定，在國務(wù)院林業(yè)主管部門授權(quán)的范圍內(nèi)，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)。

　　武裝森林警察部隊執(zhí)行國家賦予的預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的任務(wù)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于森林公安機關(guān)的主要職責(zé)、代行行政處罰權(quán)和武裝森林警察部隊的任務(wù)的規(guī)定。

　　本條是這次修改的森林法中新增加的條款。

　　一、關(guān)于森林公安機關(guān)的主要職責(zé)。森林公安機關(guān)(即林業(yè)公安機關(guān))既是國家公安機關(guān)的組成部分，又是林業(yè)主管部門中的一支重要執(zhí)法力量。森林公安機關(guān)實行林業(yè)和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)，以林業(yè)為主的體制。我國森林公安機關(guān)成立于50年代初，“文革”期間一度撤銷。1979年以后，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決定，森林公安機關(guān)得到恢復(fù)與發(fā)展。1979年2月第五屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國森林法》(試行)規(guī)定，在重點林區(qū)設(shè)立公安局、派出所，以保護森林。198O年12月，林業(yè)部、司法部、公安部、最高人民檢察院發(fā)出的《關(guān)于在重點林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機構(gòu)的通知》要求，在大面積國有林區(qū)林業(yè)管理局或者森林集中連片地區(qū)、林業(yè)局所在地分別建立林業(yè)公安處后，在森林資源比較多的省、地、縣建立林業(yè)公安機構(gòu)。1981年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》中指出，林區(qū)要抓緊建立和健全林業(yè)公安、檢察、法院機構(gòu)。目前，全國共有森林公安干警近5萬人，這已成為保衛(wèi)森林資源、維護林區(qū)社會治安的重要力量。

　　我國森林分布廣，保衛(wèi)任務(wù)重，專業(yè)性強。原森林法沒有關(guān)于森林公安機關(guān)的規(guī)定，不利于充分發(fā)揮森林公安機關(guān)在保護森林資源方面的重要作用?！度嗣窬旆ā芬参磳ι止矙C關(guān)的職責(zé)作出規(guī)定。這次修改的森林法中增加了關(guān)于森林公安機關(guān)負責(zé)維護轄區(qū)社會治安秩序，保護轄區(qū)內(nèi)的森林資源的規(guī)定，這既明確了其職責(zé)，同時補充了《人民警察法》規(guī)定的不足。

　　森林資源點多、面廣，具有破壞容易保護難的特點。森林公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置重點是在基層，全國有90%森林的公安干警部署在林區(qū)第一線，大都設(shè)置在林場和林區(qū)腹部。森林公安機關(guān)多年的實際工作使森林公安機關(guān)普遍掌握了轄區(qū)的山情、林情、社情，建立了比較完善的群防群治、邊界聯(lián)防、案件協(xié)查和情報信息網(wǎng)絡(luò)，既具有較強的機動作戰(zhàn)能力，又具備積極預(yù)防、及時發(fā)現(xiàn)、有效控制、及時查處破壞森林資源案件的條件。森林公安機關(guān)查處的各類破壞森林資源犯罪案件，對震懾、制止破壞森林資源的違法行為起到了重要作用。森林公安機關(guān)在維護林區(qū)社會治安、負責(zé)保衛(wèi)森林資源，特別是對盜伐、濫伐等違法行為實施處罰等方面也發(fā)揮了不可替代的作用。

　　為了充分發(fā)揮森林公安機關(guān)在打擊破壞森林資源違法、犯罪活動和維護林區(qū)社會治安方面的重要作用，在這次修改的森林法中明確規(guī)定了森林公安機關(guān)的地位和任務(wù)，規(guī)定森林公安機關(guān)的職責(zé)除維護轄區(qū)社會治安秩序，保護轄區(qū)內(nèi)的森林資源外，還可以在國務(wù)院林業(yè)主管部門授權(quán)的范圍內(nèi)代行本法規(guī)定的部分行政處罰權(quán)。這樣，既有利于充分發(fā)揮森林公安機關(guān)保護森林資源的作用，也界定了其與林業(yè)主管部門在行政執(zhí)法上的法律關(guān)系。

　　根據(jù)本條第一款的規(guī)定，森林公安機關(guān)的主要職責(zé)是：

　　1.負責(zé)維護轄區(qū)社會治安秩序，保護轄區(qū)內(nèi)的森林資源。維護社會治安、打擊破壞森林資源的違法犯罪活動是森林公安機關(guān)的主要任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，1986年至1996年間，全國森林公安機關(guān)共查處各類破壞森林資源違法犯罪活動約112.12萬起，處理違法犯罪分子189.5萬人，為國家挽回經(jīng)濟損失10多億元。

　　2.可以依照本法規(guī)定，在國務(wù)院林業(yè)主管部門授權(quán)的范圍內(nèi)，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)。主要包括：對盜伐森林或者其他林木的，責(zé)令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款;對濫伐森林或者其他林木的，責(zé)令補種濫伐株數(shù)五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款;對違反本法規(guī)定，買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的，沒收違法所得，并處違法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款;對在林區(qū)非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，責(zé)令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款;對違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款;對違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。

　　森林公安機關(guān)代行本法規(guī)定的行政處罰權(quán)，有兩方面的限制，一方面，并不是所有的由林業(yè)主管部門實施的行政處罰都可以由森林公安機關(guān)代行。森林公安機關(guān)能夠代行的行政處罰權(quán)只能是森林法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)。另一方面，森林公安機關(guān)代行行政處罰權(quán)要依照森林法的規(guī)定，在國務(wù)院林業(yè)主管部門授權(quán)的范圍內(nèi)。如國務(wù)院林業(yè)主管部門沒有授權(quán)森林公安機關(guān)可以代行行政處罰權(quán)，那么，森林公安機關(guān)不能自動被認(rèn)為可以依照森林法的規(guī)定代行第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)。

　　這里需要說明的是，根據(jù)本法規(guī)定，行使森林法規(guī)定的行政處罰權(quán)的主體是林業(yè)主管部門。森林公安機關(guān)可以代行本法規(guī)定的部分行政處罰權(quán)，并不意味著森林公安機關(guān)是行使本法規(guī)定的這些行政處罰的主體。森林公安機關(guān)可以代行的行政處罰權(quán)，林業(yè)主管部門仍然有權(quán)行使這些行政處罰權(quán)。當(dāng)然，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的處罰。

　　二、關(guān)于武裝森林警察部隊。武裝森林警察部隊是駐守在東北、內(nèi)蒙古、西南國有林區(qū)的一支專業(yè)武裝力量，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定其主要任務(wù)是護林、防火、滅火，同時也承擔(dān)搶險救災(zāi)、保衛(wèi)邊疆和維護林區(qū)社會治安等任務(wù)。這支部隊最早始建于1950年的東北武裝護林大隊，后改為武裝護林警察，現(xiàn)為武裝森林警察，列入中國人民武裝警察部隊序列。武裝森林警察部隊實行中央與地方共同管理，以地方管理為主，林業(yè)主管部門與公安機關(guān)共同管理，以林業(yè)主管部門為主的體制。根據(jù)中央軍委和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，有條件的大面積國有林區(qū)可以建立武裝森林警察部隊。實際中，武裝森林警察部隊在預(yù)防和撲救森林火災(zāi)方面發(fā)揮了重大作用。因此，本法第二款明確規(guī)定，武裝森林警察部隊執(zhí)行國家賦予的預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的任務(wù)。這有利于武裝森林警察部隊的建設(shè)，并有利于充分發(fā)揮其在防火和滅火工作方面的作用。

　　第二十一條 地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)切實做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作：

　　(一)規(guī)定森林防火期，在森林防火期內(nèi)，禁止在林區(qū)野外用火;因特殊情況需要用火的，必須經(jīng)過縣級人民政府或者縣級人民政府授權(quán)的機關(guān)批準(zhǔn);

　　(二)在林區(qū)設(shè)置防火設(shè)施;

　　(三)發(fā)生森林火災(zāi)，必須立即組織當(dāng)?shù)剀娒窈陀嘘P(guān)部門撲救;

　　(四)撲救森林火災(zāi)負傷、致殘、犧牲的，國家職工由所在單位給予醫(yī)療、撫恤;非國家職工由起火單位按照國務(wù)院有關(guān)主管部門的規(guī)定給予醫(yī)療、撫恤，起火單位對起火沒有責(zé)任或者確實無力負擔(dān)的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予醫(yī)療、撫恤。

　　【釋義】 本條是對森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作的規(guī)定。

　　一、做好森林防火和滅火工作的必要性。所謂森林防火，是指對森林、林木火災(zāi)的預(yù)防和撲救。森林火災(zāi)對森林資源的危害極大，據(jù)統(tǒng)計，從1949年到1990年，我國平均每年發(fā)生森林火災(zāi)有15000多次，受害面積年均90多萬公頃，火災(zāi)發(fā)生率(每10萬公頃森林火災(zāi)次數(shù))為11.1次，平均每年森林火災(zāi)受害率(火災(zāi)受害面積與全國森林面積的千分比)為7.06‰。我國是世界上森林火災(zāi)多發(fā)的國家之一。由于森林火災(zāi)能在短時間內(nèi)破壞大面積的森林，造成嚴(yán)重的財產(chǎn)損失和人身傷亡，而發(fā)生的森林火災(zāi)有95%以上是人為因素造成的，因此森林防火要從各級領(lǐng)導(dǎo)重視，做好宣傳工作、發(fā)動群眾工作，采取有效措施，強化對生產(chǎn)用火、生活用火以及其他非生產(chǎn)用火活動的管理等方面著手，盡可能減少火災(zāi)發(fā)生，所以規(guī)定對森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救需要做哪些方面的工作是十分必要的。正是因為我國對森林防火工作的重視，近十年創(chuàng)造了歷史最好水平，1991年至1995年，全國平均每年發(fā)生森林火災(zāi)5768次，年均火災(zāi)發(fā)生率為4.4次，森林受害率為0.29‰，低于1‰的世界平均水平。

　　二、地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)切實做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作。森林防火工作是法律賦予地方各級人民政府規(guī)定的一項職責(zé)，這也是我國多年來森林防火工作的經(jīng)驗總結(jié)。森林防火是一項群眾性、社會性很強的工作，涉及面廣，特別是撲救重大森林火災(zāi)，需要調(diào)動部隊、鐵路、交通、民航、郵電、氣象、民政、公安、商業(yè)、糧食、物資、衛(wèi)生等多方面的力量。森林防火工作僅靠一個部門是難以完成的，必須由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮才能做好這項工作。所以森林法明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)切實做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作”。同時，為了順利完成森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作，《森林防火條例》還進一步規(guī)定“森林防火工作實行各級人民政府行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”。

　　搞好森林防火工作，預(yù)防是關(guān)鍵，撲救應(yīng)及時。因此，本條規(guī)定了地方各級人民政府需要做好的森林火災(zāi)預(yù)防和撲救工作，包括以下幾方面：

　　1.規(guī)定森林防火期。縣級以上人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的自然條件和火災(zāi)發(fā)生規(guī)律，規(guī)定森林防火期;在森林防火期內(nèi)出現(xiàn)高溫、干旱、大風(fēng)等高火險天氣時，可以劃定森林防火戒嚴(yán)區(qū)，規(guī)定森林防火戒嚴(yán)期。森林防火期、森林防火戒嚴(yán)區(qū)和森林防火戒嚴(yán)期應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府公布，使林區(qū)內(nèi)的所有居民和外來人員都知道，并按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在森林防火期內(nèi)，要做好防火的各種準(zhǔn)備工作，瞭望臺要有專人值班，要加強地面和空中巡護，特別要禁止野外用火，這是森林防火期的基本規(guī)定，除因特殊情況按規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)用火外，都要嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定。所謂特殊情況，主要是指燒荒、燒草場、燒山造林和火燒防火隔離帶等生產(chǎn)性用火。這些用火必須經(jīng)縣級人民政府或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)，領(lǐng)取生產(chǎn)用火許可證，方可在有專人負責(zé)、事先辟好防火隔離帶、備好防火工具等條件下在三級風(fēng)以下的天氣用火。

　　2.在林區(qū)設(shè)置防火設(shè)施。森林防火設(shè)施的狀況是預(yù)防和控制森林火災(zāi)能力的標(biāo)志之一，沒有足夠數(shù)量和較高質(zhì)量的防火設(shè)施，一旦發(fā)生火災(zāi)，就不可能及時發(fā)現(xiàn)和組織撲救。要在林區(qū)建設(shè)的森林防火設(shè)施主要是：設(shè)置火情瞭望臺，開設(shè)防火隔離帶或者營造防火林帶，配備防火交通運輸工具、探火滅火器械和通信器械等，在重點林區(qū)修筑防火道路，建立防火物資儲備倉庫，建立森林火險監(jiān)測和預(yù)報站(點)。森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要同林區(qū)開發(fā)建設(shè)總體設(shè)計和大面積造林設(shè)計結(jié)合起來，作為一項系統(tǒng)工程，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)籌安排。

　　3.組織當(dāng)?shù)剀娒窈陀嘘P(guān)部門撲救火災(zāi)。保護森林，預(yù)防和撲救森林火災(zāi)是森林法規(guī)定公民應(yīng)盡的義務(wù)。任何單位和個人一旦發(fā)現(xiàn)森林火災(zāi)，必須立即撲救，并及時向當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘呱址阑鹬笓]部報告。在發(fā)生森林火災(zāi)時，當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘呱址阑鹬笓]部都要按照森林法的規(guī)定，立即組織當(dāng)?shù)剀娒癖M力撲救，將損失減少到最低限度，同時要盡快將火情逐級報告省級以上森林防火指揮部或者林業(yè)主管部門，以便及時組織力量撲滅森林火災(zāi)。撲救森林火災(zāi)時，氣象部門應(yīng)當(dāng)做好與火災(zāi)有關(guān)的氣象預(yù)報;鐵路、交通、民航等部門應(yīng)優(yōu)先提供交通運輸工具;郵電部門應(yīng)保證通信的暢通;民政部門應(yīng)妥善安置災(zāi)民;公安部門應(yīng)及時查處森林火災(zāi)案件，加強治安管理;商業(yè)、糧食、供銷、物資、衛(wèi)生等部門應(yīng)做好物資供應(yīng)和醫(yī)療救護等工作。

　　4.對撲救森林火災(zāi)負傷、致殘、犧牲的職工給予醫(yī)療、撫恤。這有利于調(diào)動人們參加撲救森林火災(zāi)的行動。根據(jù)本法和國家有關(guān)規(guī)定，國家職工，包括合同制工人和臨時工，由其所在單位提供醫(yī)療、撫恤費。治療期間，負傷職工的工資照發(fā);如負傷的職工經(jīng)治療不能恢復(fù)健康，被確定為殘廢，所在單位還應(yīng)根據(jù)傷殘程度按規(guī)定發(fā)給殘廢撫恤金或者因公傷殘補助費。撲火犧牲的職工由其所在單位發(fā)給喪葬費和供養(yǎng)直系親屬的撫恤費;如犧牲的職工事跡突出，被省級人民政府批準(zhǔn)為烈士，還要按規(guī)定發(fā)給其家屬烈士撫恤金。非國家職工在撲火中負傷、致殘、犧牲的，應(yīng)由起火單位按規(guī)定給予醫(yī)療和撫恤。如起火單位對火災(zāi)沒有責(zé)任或者確實無力負擔(dān)的，就由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予醫(yī)療、撫恤。對負傷的要負責(zé)進行醫(yī)療，經(jīng)過醫(yī)治不能完全恢復(fù)健康或者喪失了勞動能力的，要給予生活保障;對犧牲的應(yīng)按規(guī)定發(fā)給家屬撫恤費，如被追認(rèn)為烈士的，應(yīng)由有關(guān)部門辦理手續(xù)，對家屬進行撫恤。

　　第二十二條 各級林業(yè)主管部門負責(zé)組織森林病蟲害防治工作。

　　林業(yè)主管部門負責(zé)規(guī)定林木種苗的檢疫對象，劃定疫區(qū)和保護區(qū)，對林木種苗進行檢疫。

　　【釋義】 本條是對森林病蟲害防治工作的規(guī)定。

　　一、森林病蟲害的概念及防治的必要性。所謂森林病蟲害，是指對森林、林木、林木種苗及木材、竹材的病害和蟲害。森林病蟲害是森林又一大自然災(zāi)害，被稱為“不冒煙的森林火災(zāi)”。我國森林病蟲害日趨嚴(yán)重,森林病蟲種類多，發(fā)生面積大，損失嚴(yán)重。防治森林病蟲害是保護森林的重要措施。根據(jù)本條第一款規(guī)定，各級林業(yè)主管部門負責(zé)森林病蟲害防治工作。因此，各級林業(yè)主管部門是負責(zé)森林病蟲害防治工作的主管部門，在地方各級人民政府對森林病蟲害防治工作的領(lǐng)導(dǎo)下，由其負責(zé)組織森林經(jīng)營單位和個人進行森林病蟲害的預(yù)防和除治工作。

　　二、根據(jù)本法和國務(wù)院1989年12月18日發(fā)布的《森林病蟲害防治條例》的規(guī)定，森林病蟲害防治工作實行“預(yù)防為主，綜合治理”的方針。對森林病蟲害的預(yù)防措施，主要包括以下內(nèi)容：

　　1.森林經(jīng)營單位和個人要在經(jīng)營活動中加強檢疫和防治工作，即植樹造林應(yīng)當(dāng)適地適樹，提倡營造混交林，合理搭配樹種，依照國家規(guī)定選用林木良種，造林設(shè)計方案必須有森林病蟲害防治措施;嚴(yán)禁使用帶有危險性病蟲害的林木種苗進行育苗或者造林;對幼齡林和中齡林應(yīng)當(dāng)及時進行撫育管理，清除已經(jīng)感染病蟲害的林木;有計劃地實行封山育林，改變純林生態(tài)環(huán)境;及時清理火燒跡地，伐除受害嚴(yán)重的過火林木;采伐后的林木應(yīng)當(dāng)及時運出伐區(qū)并清理現(xiàn)場等。

　　2.各級人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)有計劃地組織建立無檢疫對象的林木種苗基地。各級森林病蟲害防治機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對林木種苗和木材、竹材進行產(chǎn)地和調(diào)運檢疫，發(fā)現(xiàn)新傳入的危險性病蟲害，應(yīng)當(dāng)及時采取嚴(yán)密封鎖、撲滅措施，不得將危險性病蟲害傳出。各口岸動植物檢疫機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)進出境動植物檢疫的法律規(guī)定，加強進境林木種苗和木材、竹材的檢疫工作，防止境外森林病蟲害的傳入。

　　3.林業(yè)主管部門負責(zé)規(guī)定林木種苗的檢疫對象，劃定疫區(qū)和保護區(qū)，對林木種苗進行檢疫。凡局部地區(qū)發(fā)生的危險性大、能隨植物及其產(chǎn)品傳播的病、蟲、雜草，應(yīng)定為植物檢疫對象;林木種苗、苗木和其他繁殖材料或者喬木、灌木、竹類、花卉和其他森林植物或者木材、竹材、藥材、果品、盆景和其他林產(chǎn)品應(yīng)作為施檢的森林植物產(chǎn)品。局部地區(qū)發(fā)生植物檢疫對象的，應(yīng)劃定為疫區(qū)，采取封鎖、消滅措施，防止植物檢疫對象傳出;發(fā)生地區(qū)已比較普遍的，則應(yīng)將未發(fā)生地區(qū)劃為保護區(qū)，防止植物檢疫對象的傳入。在發(fā)生疫情的地區(qū)，植物檢疫機構(gòu)可以派人參加當(dāng)?shù)氐牡缆仿?lián)合檢查站或者木材檢查站;發(fā)生特大疫情，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立植物檢疫檢查站，開展植物檢疫工作。

　　4.地方各級人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)對經(jīng)常發(fā)生森林病蟲害的地區(qū)，實施以營林措施為主，生物、化學(xué)和物理防治相結(jié)合的治理措施，逐步改變森林生態(tài)環(huán)境，提高森林抗御自然災(zāi)害的能力。

　　5.做好森林病蟲害預(yù)測預(yù)報工作。國務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門的森林病蟲害防治機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)分析各地測報數(shù)據(jù)，定期分別發(fā)布全國和本行政區(qū)域的森林病蟲害中、長期趨勢預(yù)報，并提出防治方案。縣、市、自治州人民政府林業(yè)主管部門或者其所屬的森林病蟲害防治機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)分析基層單位測報數(shù)據(jù)，發(fā)布當(dāng)?shù)厣植∠x害中、短期預(yù)報，并提出防治方案。

　　6.建設(shè)必要的森林病蟲害防治設(shè)施。各級人民政府林業(yè)主管部門可以根據(jù)森林病蟲害防治的實際需要，建設(shè)藥劑、器械儲備倉庫;臨時簡易機場;測報試驗室、檢疫檢驗室、檢疫隔離試種苗圃;林木種苗及木材熏蒸除害等設(shè)施。

　　7.對森林病蟲害的除治措施，主要包括：縣級以上地方人民政府或者其林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)制定除治森林病蟲害的實施計劃;施藥必須遵守有關(guān)規(guī)定，防止環(huán)境污染，保證人畜安全，減少殺傷有益生物;發(fā)生嚴(yán)重森林病蟲害，所需的防治藥劑、器械、油料等，商業(yè)、供銷、物資、石油化工等部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先供應(yīng)，鐵路、交通、民航部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先承運，民航部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排航空器施藥。

　　第二十三條 禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。

　　禁止在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧。

　　進入森林和森林邊緣地區(qū)的人員，不得擅自移動或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志。

　　【釋義】 本條是關(guān)于制止人為破壞森林資源和擅自移動、損壞林業(yè)服務(wù)標(biāo)志的行為的規(guī)定。

　　一、關(guān)于制止人為破壞森林資源和擅自移動、損壞林業(yè)服務(wù)標(biāo)志的行為的必要性。所謂人為破壞森林資源的行為，是一個比較概括性的概念，其內(nèi)容一般包括盜伐、濫伐森林或者其他林木，毀林開墾和毀林采石、采砂、采土，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧及其他破壞森林資源的行為。在本條中，所謂人為破壞森林資源的行為，其內(nèi)涵則有一定的限制性，即主要是指毀林開墾和毀林采石、采砂、采土，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧及其他破壞森林資源的行為。在一些地方人為破壞森林資源的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成的損失很大，甚至比某些自然災(zāi)害所造成的損失還大。因此，為了嚴(yán)格保護森林資源，制止破壞森林資源的行為，本條對制止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧及其他破壞森林資源的行為作了規(guī)定。

　　所謂為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志，是指在森林和森林邊緣地區(qū)，為了進行調(diào)查區(qū)劃、確定權(quán)屬、保護森林資源等的需要而設(shè)立的固定標(biāo)志。為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志，具體來講可以包括森林資源調(diào)查樣地的永久性標(biāo)志，調(diào)查區(qū)劃的界樁，森林鐵路、林區(qū)公路的標(biāo)志，以及造林、護林、育林等各種林業(yè)的標(biāo)志、布告牌等。如果擅自移動或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志，就會產(chǎn)生諸如測量數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確性、各種權(quán)屬界限的混亂等問題，直接影響到森林資源保護、經(jīng)濟建設(shè)甚至國防建設(shè)，所以需要妥善保護。因此，本條明確規(guī)定了禁止擅自移動或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志。

　　二、需要制止破壞森林資源行為的具體分類。按照本條的規(guī)定，需要制止破壞森林資源的行為主要有以下幾種：

　　1.毀林開墾。所謂毀林開墾，是指通過放火燒山等手段將林木毀掉，使林地轉(zhuǎn)變?yōu)榉N植糧食等農(nóng)作物的耕地的行為。

　　2.毀林采石、采砂、采土。所謂毀林采石、采砂、采土，是指為了生產(chǎn)或者生活的需要在長有林木的地方采石、采砂、采土等毀壞林木的行為。

　　3.其他毀林行為。所謂其他毀林行為，是指除了毀林開墾和毀林采石、采砂、采土外，在長有林木的地方采礦、采種、采脂、修墳、建房等的行為。

　　4.在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧。所謂幼林地，是指林木尚未成熟的林地(郁閉度0.3以下的新造林地);所謂特種用途林，是指以國防、環(huán)境保護、科學(xué)實驗等為主要目的的森林和林木。

　　三、制止人為破壞森林資源和擅自移動、損壞為林業(yè)服務(wù)標(biāo)志的行為的具體措施。由于毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為和擅自移動、損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志的行為，或者改變了林地的用途，或者破壞了林地的使用功能，或者直接損壞了林木，或者直接影響到森林資源的保護和管理，都會對森林資源的保護和林業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，所以必須采取具體的措施加以防范：第一，除了依法經(jīng)過批準(zhǔn)的以外，禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為，禁止在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧。第二，按照本法第四十四條的規(guī)定，如果違反規(guī)定，進行毀林開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，除了依法賠償損失外，由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，并可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款;如果違反規(guī)定在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧，致使森林、林木受到毀壞的，除了依法賠償損失外，由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木;如果當(dāng)事人拒不補種或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，可以由林業(yè)主管部門代為補種，所需的費用則由當(dāng)事人支付。

　　第二十四條 國務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護區(qū)，加強保護管理。

　　自然保護區(qū)的管理辦法，由國務(wù)院林業(yè)主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)施行。

　　對自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)內(nèi)具有特殊價值的植物資源，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真保護;未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不得采伐和采集。

　　【釋義】 本條是關(guān)于自然保護區(qū)以及自然保護區(qū)外珍貴樹木保護的規(guī)定。

　　一、本條在這次修改森林法時做了部分修改。修改內(nèi)容為：將原森林法該條第一款中應(yīng)當(dāng)劃為自然保護區(qū)的“天然熱帶雨林等具有特殊保護價值的林區(qū)”一句修改為“天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)”，將“具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)”也應(yīng)當(dāng)劃定為自然保護區(qū)，以加強保護管理。所謂天然林是指未經(jīng)人為措施而自然發(fā)生、成長的森林;但事實上，由于我國的森林資源長期受人為因素的干擾，所以目前在使用“天然林”這一概念時，也泛指非經(jīng)人工造林而形成的森林，包括封山育林、人工補植、經(jīng)過間伐而形成的天然起源的林分等。

　　目前，我國的天然林可以分為三種情況：一是處于基本保護狀態(tài)的天然林，主要分布在自然保護區(qū)、森林公園、尚未開發(fā)的西藏林區(qū)、已經(jīng)實施保護的海南熱帶雨林等地區(qū);二是零星散布在全國各地的天然林;三是亟待保護且集中在連片分布于大江大河源頭、大型水利工程周圍和重要山脈核心地帶的、屬于重點國有林區(qū)的天然林，主要劃歸西南、西北和東北內(nèi)蒙古林區(qū)的國有森工企業(yè)局經(jīng)營。

　　在一段時期以來，天然林周邊地區(qū)的群眾為了發(fā)展經(jīng)濟和生存，進行不合理的耕作和侵占，加之毀林開荒、亂砍濫伐、開礦修路等原因，致使天然林資源過度消耗，植被破壞嚴(yán)重，造成林緣回退，資源分布范圍逐步縮小，由此引發(fā)了局部地區(qū)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。因此，這次修改的森林法就是針對上述情況，決定將天然林區(qū)的保護納入自然保護區(qū)的范圍，以加強對天然林的保護和管理。

　　二、自然保護區(qū)，是指為了保護自然環(huán)境和自然資源，拯救和保護珍貴稀有或者瀕于滅絕的生物物種，保存有價值的自然歷史遺跡以及進行科學(xué)研究等的需要而劃定的區(qū)域。對自然保護區(qū)進行特殊保護，對于促進科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)建設(shè)、文化教育、衛(wèi)生保健等事業(yè)的發(fā)展，具有十分重要的意義。

　　自然保護區(qū)可以因為劃分標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立目的等方面的不同而有很多的類型，如森林自然保護區(qū)、草原自然保護區(qū)、海洋自然保護區(qū)、地質(zhì)自然保護區(qū)、野生動物自然保護區(qū)等。按照本條第一款關(guān)于“國務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護區(qū)，加強保護管理”的規(guī)定，本條規(guī)定的自然保護區(qū)是森林和野生動物類型的自然保護區(qū)。

　　三、森林和野生動物類型自然保護區(qū)的劃定。第一，劃定自然保護區(qū)的條件。按照本條第一款的規(guī)定，可以劃為自然保護區(qū)的情況包括不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的天然林區(qū)。按照國務(wù)院1985年6月21日批準(zhǔn)、林業(yè)部1985年7月6日發(fā)布的《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》第五條的規(guī)定，具備下列條件之一者，可以建立自然保護區(qū)：主要是不同自然地帶的典型森林生態(tài)系統(tǒng)的地區(qū);珍貴稀有或者有特殊保護價值的動植物種的主要生存繁殖地區(qū)，包括國家重點保護動物的主要棲息、繁殖地區(qū)，候鳥的主要繁殖地、越冬地和停歇地，珍貴樹種和有特殊價值的植物原生地，野生生物模式標(biāo)本的集中產(chǎn)地;其他有特殊保護價值的林區(qū)。第二，劃定自然保護區(qū)的機關(guān)。按照本條第一款的規(guī)定，自然保護區(qū)由國務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定。按照《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》第六條的規(guī)定，如果在科研上有重要價值，或者在國際上有一定影響的，報國務(wù)院批準(zhǔn)，列為國家自然保護區(qū);其他自然保護區(qū)、報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，列為地方自然保護區(qū)。

　　四、自然保護區(qū)管理辦法的制定和具體管理措施。為了規(guī)范自然保護區(qū)的管理工作，本條第二款規(guī)定了由國務(wù)院林業(yè)主管部門制定自然保護區(qū)管理辦法并報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。根據(jù)這一規(guī)定，國務(wù)院已于1985年6月21日批準(zhǔn)了由林業(yè)部起草的《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》，該辦法共17條。根據(jù)該辦法的規(guī)定，建立自然保護區(qū)應(yīng)當(dāng)注意保護對象的完整性和最適宜的范圍;自然保護區(qū)分為國家級自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū)，國家級自然保護區(qū)由國務(wù)院林業(yè)主管部門或者所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門管理，地方級自然保護區(qū)由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門管理。自然保護區(qū)管理機構(gòu)的人員編制、基建投資、事業(yè)經(jīng)費等經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后分別納入國家和省、自治區(qū)、直轄市的計劃，由林業(yè)部門統(tǒng)一安排;自然保護區(qū)的管理主要包括以下內(nèi)容：第一，自然保護區(qū)的解除或者范圍的調(diào)整，必須經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。第二，自然保護區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和自然資源，由自然保護區(qū)的管理機構(gòu)統(tǒng)一管理，未經(jīng)國務(wù)院林業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個人不得進入自然保護區(qū)建立機構(gòu)和修筑設(shè)施。第三，在自然保護區(qū)內(nèi)開展旅游活動的，必須經(jīng)過國務(wù)院林業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，并須遵守有關(guān)規(guī)定。第四，進入自然保護區(qū)從事科學(xué)研究、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、拍攝影片、登山等的，必須經(jīng)過省級人民政府林業(yè)主管部門的批準(zhǔn)。第五，自然保護區(qū)內(nèi)的居民，應(yīng)當(dāng)遵守自然保護區(qū)的有關(guān)規(guī)定，固定生產(chǎn)生活的活動范圍，在不破壞自然資源的前提下，從事種植、養(yǎng)殖業(yè)等等。

　　五、對自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)內(nèi)具有特殊價值的植物資源的保護。由于建立自然保護區(qū)必須具備相當(dāng)嚴(yán)格的條件，因此，對于在自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)內(nèi)具有特殊價值的植物資源的保護，就不能采取自然保護區(qū)的管理辦法進行管理和保護，而這些珍貴樹木和具有特殊價值的植物資源，對于科學(xué)研究、生產(chǎn)建設(shè)、文化教育、衛(wèi)生保健等具有重要的意義。因此，本條第三款規(guī)定，對自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)內(nèi)具有特殊價值的植物資源，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真保護，未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不得采伐和采集。按照1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂的《中華人民共和國刑法》第三百四十四條的規(guī)定，違反森林法的規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

　　第二十五條 林區(qū)內(nèi)列為國家保護的野生動物，禁止獵捕;因特殊需要獵捕的，按照國家有關(guān)法規(guī)辦理。

　　【釋義】 本條是關(guān)于禁止獵捕國家保護野生動物的規(guī)定。

　　一、我國是世界上野生動物種類最多的國家之一，許多珍貴的野生動物如大熊貓、金絲猴、白唇鹿等都是我國特產(chǎn)的。野生動物是國家的寶貴資源，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源，對于維護自然生態(tài)平衡、發(fā)展經(jīng)濟、拯救瀕危物種、開展科學(xué)研究、改善和豐富人民物質(zhì)文化生活，都有重要的意義。由于野生動物大多數(shù)生活在林區(qū)內(nèi)，或者以林區(qū)為主要棲息地，因此，本條對林區(qū)內(nèi)列為國家保護的野生動物的保護問題作了規(guī)定。

　　二、按照本條的規(guī)定，林區(qū)內(nèi)列為國家保護的野生動物，禁止獵捕;因特殊需要獵捕的，按照國家有關(guān)法規(guī)辦理。根據(jù)1988年12月8日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《野生動物保護法》的規(guī)定，野生動物資源屬于國家所有，國家保護野生動物及其生存環(huán)境，禁止任何單位和個人非法獵捕或者破壞。所有珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物，都依法受保護。

　　國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護，國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物，國家重點保護的野生動物的名錄及其調(diào)整，由國務(wù)院野生動物行政主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)公布;省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在國家重點保護野生動物以外確定地方重點保護的野生動物名錄;國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物的名錄及其調(diào)整，由國務(wù)院野生動物行政主管部門制定并公布。禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物，因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽或者其他特殊情況，需要捕捉、捕撈國家一級保護野生動物的，必須向國務(wù)院野生動物行政主管部門申請?zhí)卦S獵捕證;獵捕國家二級保護野生動物的，必須向省、自治區(qū)、直轄市政府野生動物行政主管部門申請?zhí)卦S獵捕證;獵捕非國家重點保護野生動物的，必須取得狩獵證并服從獵捕量限額管理。按照1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂的《中華人民共和國刑法》第三百四十一條的規(guī)定，非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁止使用的工具、方法進行狩獵，破壞野生動物資源，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

　　第四章 植樹造林

　　本章是關(guān)于植樹造林的法律規(guī)定。本章共三條，第二十六條至第二十八條。主要內(nèi)容包括制定植樹造林規(guī)劃，完成植樹造林任務(wù)，營造林木的所有權(quán)和支配林木收益的權(quán)利歸營造單位，開展封山育林等。

　　第二十六條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)。

　　各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民完成植樹造林規(guī)劃確定的任務(wù)。

　　宜林荒山荒地，屬于國家所有的，由林業(yè)主管部門和其他主管部門組織造林;屬于集體所有的，由集體經(jīng)濟組織組織造林。

　　鐵路公路兩旁、江河兩側(cè)、湖泊水庫周圍，由各有關(guān)主管單位因地制宜地組織造林;工礦區(qū)，機關(guān)、學(xué)校用地，部隊營區(qū)以及農(nóng)場、牧場、漁場經(jīng)營地區(qū)，由各該單位負責(zé)造林。

　　國家所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個人承包造林。

　　【釋義】 本條是關(guān)于制定植樹造林規(guī)劃，完成造林任務(wù)，宜林荒山荒地承包造林的法律規(guī)定。

　　一、關(guān)于植樹造林規(guī)劃的規(guī)定。本條第一款明確規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)。本法所規(guī)定的森林覆蓋率是指全國或者一個地區(qū)森林面積占土地面積的百分比。森林面積是指郁閉度0.3以上的喬木林地面積，經(jīng)濟林面積和竹林地面積;我國特別規(guī)定的灌木林地面積，農(nóng)田林網(wǎng)以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋率也列為森林面積。森林覆蓋率的多少，反映一個國家或者地區(qū)森林資源的多少和實現(xiàn)綠化的程度。我國森林覆蓋率還很低，據(jù)第四次全國森林資源清查(1989-1993年)結(jié)果表明，我國森林覆蓋率為13.92%。《森林法實施細則》規(guī)定，全國森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)為30%，縣級以上地方人民政府按照山區(qū)一般要達到 70 %以上、丘陵區(qū)一般要達到40%以上、平原區(qū)一般要達到 10%以上的標(biāo)準(zhǔn)，確定本行政區(qū)域內(nèi)的森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)。1990年9月國務(wù)院批準(zhǔn)了林業(yè)部《1989—2000年全國造林綠化規(guī)劃綱要》，其中規(guī)定從1989年到2000年全國造林綠化規(guī)劃目標(biāo)是：全國森林覆蓋率要達到17%。全國造林綠化規(guī)劃綱要對保證我國森林面積和蓄積雙增長、全國森林覆蓋率以年均近0.2%的速度增長，起到了重要作用。

　　各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本法規(guī)定和全國造林綠化規(guī)劃的要求，制定植樹造林的近期規(guī)劃和長遠規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)。

　　二、關(guān)于完成植樹造林規(guī)劃確定的任務(wù)。植樹造林、綠化祖國，是一項需要動員全社會和各行各業(yè)都參加的工作。為了保證植樹造林規(guī)劃的完成，地方各級人民政府要做好組織領(lǐng)導(dǎo)工作。

　　國務(wù)院關(guān)于《1989—2000年全國造林綠化規(guī)劃綱要》的批復(fù)中指出“植樹造林、綠化祖國是一項關(guān)于國民經(jīng)濟發(fā)展和人民長遠利益的偉大事業(yè)，必須依靠全黨、全民和全社會的共同努力才能實現(xiàn)。要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，堅持不懈，真抓實干，充分調(diào)動和組織群眾，實行全社會辦林業(yè)、全民搞綠化。”所以各級人民政府要按照“全社會辦林業(yè)、全民搞綠化”的原則，組織和動員各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民進行植樹造林。各部門、各系統(tǒng)、各單位要按照植樹造林規(guī)劃的統(tǒng)一規(guī)劃，各負其責(zé)，認(rèn)真完成植樹造林任務(wù)。在開展全民義務(wù)植樹活動中，要按照規(guī)定層層落實任務(wù)，確保完成。

　　為了確保完成植樹造林規(guī)劃所確定的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期森林資源消長責(zé)任制，把森林資源消長，作為考核各級行政領(lǐng)導(dǎo)，特別是考核縣、鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)行政政績的主要內(nèi)容之一和考核森林經(jīng)營單位負責(zé)人政績的主要內(nèi)容。森林資源消長目標(biāo)責(zé)任制，由上級林業(yè)主管部門負責(zé)分年度和任期末進行考核?？己说闹饕獌?nèi)容包括森林面積、森林蓄積的消長、完成營林造林任務(wù)的情況等。

　　三、關(guān)于宜林荒山荒地造林的規(guī)定。我國規(guī)劃的林業(yè)用地中還有相當(dāng)數(shù)量的屬于無林地，這為開展植樹造林、擴大森林面積提供了有利條件。根據(jù)本條第三款的規(guī)定，依土地所有權(quán)的不同，由不同的部門組織植樹造林。本條該款規(guī)定，屬于國家所有的宜林荒山荒地，由林業(yè)主管部門和其他主管部門組織造林;屬于集體所有的宜林荒山荒地，由該集體經(jīng)濟組織組織造林。

　　四、關(guān)于鐵路、公路、江湖等區(qū)域造林的規(guī)定。搞好鐵路、公路兩旁、江河、湖泊周圍和工礦區(qū)、機關(guān)、學(xué)校用地以及農(nóng)場、牧場等區(qū)域的植樹造林，有利于加快國土綠化、改善生態(tài)環(huán)境。按照全社會辦林業(yè)、全民搞綠化的原則，各有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)對其所屬的區(qū)域組織或者負責(zé)造林。本條第四款明確規(guī)定，鐵路公路兩旁、江河兩側(cè)、湖泊水庫周圍，由各有關(guān)主管單位因地制宜地組織造林;工礦區(qū)，機關(guān)、學(xué)校用地，部隊營區(qū)以及農(nóng)場、牧場、漁場經(jīng)營地區(qū)，由各該單位負責(zé)造林。

　　五、關(guān)于宜林荒山荒地承包造林的規(guī)定。我國宜林荒山荒地的造林任務(wù)非常繁重，不僅要組織各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民參加植樹造林，而且要采取各種形式進行植樹造林、完成綠化荒山荒地任務(wù)。采取由單位或者個人承包造林的方式，可以調(diào)動單位或者個人植樹造林的積極性，加快荒山荒地的綠化進程。根據(jù)本條第五款規(guī)定，國家所有和集體所有的宜林荒山荒地，可以由集體或者個人承包造林。

　　第二十七條 國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊營造的林木，由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。

　　集體所有制單位營造的林木，歸該單位所有。

　　農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。城鎮(zhèn)居民和職工在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木，歸個人所有。

　　集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有;承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行。

　　【釋義】 本條是關(guān)于營造林木的所有權(quán)歸屬的法律規(guī)定。

　　為了鼓勵植樹造林，充分調(diào)動各單位和個人造林、育林、護林的積極性，本條根據(jù)誰造誰有的原則，從法律上明確規(guī)定了營造的林木歸營造的單位和個人所有;如造林單位是國有單位，造林單位有權(quán)按照國家有關(guān)規(guī)定支配林木的收益。

　　一、本條第一款規(guī)定，國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊營造的林木，其林木所有權(quán)歸國家所有，但是由造林單位負責(zé)經(jīng)營管理，并按照國家有關(guān)規(guī)定支配林木收益。

　　二、本條第二款規(guī)定，集體所有制單位營造的林木，歸該營造單位所有，并有收益和處分的權(quán)利。

　　三、本條第三款規(guī)定，農(nóng)村居民在其房前屋后、自留地、自留山種植的林木，以及城鎮(zhèn)居民和職工在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木，完全歸個人所有。這屬于個人財產(chǎn)的一部分，個人應(yīng)當(dāng)享有使用、收益和處分的權(quán)利，允許繼承，并受到法律的保護。

　　四、本條第四款是關(guān)于承包宜林荒山荒地造林的權(quán)屬的規(guī)定。依照本條該款規(guī)定，集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，林地所有權(quán)不變，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有;如果承包合同對種植的林木權(quán)屬和收益另有約定的，按照承包合同的約定執(zhí)行。

　　根據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，宜林荒山荒地的承包造林合同受法律保護;在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包，也可以將承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者;承包期滿，承包人對原承包的荒山荒地享有優(yōu)先承包權(quán);承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。

　　根據(jù)本法規(guī)定，林地使用權(quán)、林木所有權(quán)確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)林權(quán)證書。

　　第二十八條 新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織封山育林。

　　【釋義】 本條是關(guān)于封山育林的法律規(guī)定。

　　一、封山育林就是利用林木天然更新的能力，在有條件的山區(qū)，定期封山，禁止或者限制開荒、砍柴或者其他有害于林木生長的人畜活動，經(jīng)過封禁和管理，使森林植被得以恢復(fù)的育林方式。加快國土綠化，如全部采用人工造林的方式，必然會受到勞動力、資金等方面的限制，延長造林綠化的時間，而采取封山育林的方式，可以充分發(fā)揮林木的天然更新能力，用工少、成本低、效益大，這既是加快林業(yè)發(fā)展的有效措施，也有利于改善野生動植物的生存環(huán)境，有利于生態(tài)環(huán)境的保護。因此，應(yīng)當(dāng)在積極開展人工造林的同時，大力發(fā)展封山育林。

　　二、封山育林適合于天然更新能力強的疏林地、造林不易成活需要改善土地條件的荒山荒地、幼林地以及一切其他有天然恢復(fù)植被可能的荒山和荒地。由于封山育林涉及山區(qū)群眾的利益，要采取一些必要的行政手段，制定有效的封山措施，確保封山育林收到良好的效果，因此，本條規(guī)定在新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織封山育林。

　　第五章 森林采伐

　　本章是關(guān)于森林采伐的法律規(guī)定。本章共十條，第二十九條至第三十八條。主要內(nèi)容包括：國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則嚴(yán)格控制森林年采伐量;采伐森林必須遵守有關(guān)采伐方式的規(guī)定;采伐林木必須申請林木采伐許可證;林木采伐許可證的申請、取得和管理;采伐林木的單位和個人必須完成規(guī)定的更新造林任務(wù);從林區(qū)運出木材必須持有木材運輸證件;珍貴樹木及其制品、衍生物進出口管理等。

　　第二十九條 國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于控制森林年采伐限量的原則和如何確定年采伐限額的法律規(guī)定。

　　一、本條在這次修改森林法時作了部分修改。修改的內(nèi)容為：增加了將“個人所有的林木”也要以縣為單位納入年采伐限額。這是根據(jù)我國森林資源的實際情況而增加的規(guī)定。黨的十一屆三中全會以后，我國在農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，同時允許農(nóng)村居民或者個人承包國家所有或者集體所有的宜林荒山荒地造林或者劃給農(nóng)民一定面積的自留山造林、育林。十幾年來，農(nóng)村居民或者個人通過在荒山荒地和自留山的造林育林，既為消滅荒山荒地、綠化國土做出了巨大的貢獻，同時也增加了我國的森林面積和森林蓄積量。在宜林荒山荒地、自留山上屬于個人所有的林木已經(jīng)成為我國森林資源的重要組成部分。如果對其采伐不納入到森林采伐限額內(nèi)進行管理，允許隨意采伐，將會造成嚴(yán)重的水土流失，影響到生態(tài)環(huán)境。根據(jù)本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包的林木，也要按照規(guī)定辦理林木采伐許可證。因此，在這次修改中，本法明確規(guī)定將“個人所有的林木”也納入年采伐限額范圍內(nèi)進行管理。這里需要說明的是，根據(jù)本法和有關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村居民在自留山種植的林木、個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸個人所有(承包合同另有規(guī)定除外)。將這部分林木納入到年采伐限額內(nèi)，對其采伐進行管理，并不意味著這部分林木權(quán)屬的變化。

　　二、年森林采伐限額是指國家根據(jù)合理經(jīng)營、永續(xù)利用的原則，對森林和林木實行限制采伐的最大控制指標(biāo)，依照法定程序和方法對所有森林的林木分別林種測算并經(jīng)國家批準(zhǔn)的合理年采伐量。長期以來，我國森林的消耗量大于生長量，木材供需矛盾十分尖銳，同時，由于森林資源的減少，致使生態(tài)環(huán)境惡化。為了恢復(fù)和擴大森林資源，合理采伐森林資源，必須實行限額采伐，根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。除了用材林的成熟林和過成熟林蓄積量超過用材林的總蓄積量三分之二的個別省和自治區(qū)以外，其他省、自治區(qū)和直轄市都必須按照用材林的消耗量低于生長量的原則，核定年森林采伐限額。只有這樣才能使森林資源越采越多，越采越好，永續(xù)利用，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。因此，本條規(guī)定，國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。

　　三、確定年采伐限額，應(yīng)將成熟的用材林的主伐，國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林的撫育采伐和更新性質(zhì)的采伐、低產(chǎn)林分的改造以及四旁林木的采伐等，都應(yīng)納入年森林采伐限額，只有森林法規(guī)定嚴(yán)禁采伐的特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護區(qū)的森林和林木、農(nóng)村居民自留地、房前屋后個人所有的零星林木，不計算在年采伐限額以內(nèi)。本條規(guī)定，制定年采伐限額的程序是：國家所有的森林和林木以國有的林業(yè)局、林場、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林的林木及農(nóng)村居民自留山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，依據(jù)森林經(jīng)營方案所確定的合理年采伐量，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級上報，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總平衡，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額是具有法律約束力的森林采伐控制指標(biāo)，非經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，不得突破。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)《森林法實施細則》的規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額每五年調(diào)整一次。

　　第三十條 國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃。年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額。計劃管理的范圍由國務(wù)院規(guī)定。

　　【釋義】 本條是關(guān)于年度木材生產(chǎn)計劃的法律規(guī)定。

　　一、本條明確規(guī)定，在已批準(zhǔn)的年森林采伐限額的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃。森林采伐限額包括木材生產(chǎn)、農(nóng)民自用材和燒柴等一切人為消耗的森林資源，其中消耗最大的可控制部分是木材生產(chǎn)所消耗的森林資源，因此，森林法規(guī)定，凡是采伐國有單位經(jīng)營的森林和林木、集體所有的森林和林木以及農(nóng)村居民自留山的林木，都要按照國家有關(guān)規(guī)定納入到國家的年度木材生產(chǎn)計劃，確保森林采伐量不超過批準(zhǔn)的年森林采伐限額。木材生產(chǎn)計劃應(yīng)當(dāng)小于或者等于森林采伐限額減去農(nóng)民自用材和燒柴所消耗的森林蓄積量的數(shù)額。

　　二、根據(jù)1986年4月28日國務(wù)院批準(zhǔn)、1986年5月10日林業(yè)部發(fā)布的《森林法實施細則》規(guī)定，除采伐農(nóng)村居民自留山的薪炭林以外，凡采伐國有單位經(jīng)營的森林和林木、集體所有的森林和林木以及農(nóng)村居民自留山的林木，都必須納入國家的年度木材生產(chǎn)計劃。采伐許可證發(fā)放的采伐數(shù)量不得超過木材生產(chǎn)計劃規(guī)定的數(shù)量。

　　三、隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，國家實行計劃管理的范圍越來越小，因此，本條規(guī)定，國家年度木材生產(chǎn)計劃管理的具體范圍，由國務(wù)院作出規(guī)定。

　　第三十一條 采伐森林和林木必須遵守下列規(guī)定：

　　(一)成熟的用材林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并在采伐的當(dāng)年或者次年內(nèi)完成更新造林;

　　(二)防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進行撫育和更新性質(zhì)的采伐;

　　(三)特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐。

　　【釋義】 本條是對各類森林和林木采伐方式的法律規(guī)定。

　　一、本條規(guī)定，對成熟的用材林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式。擇伐適用于中幼齡樹木多的復(fù)層異齡林，擇伐強度不得大于采伐前林木蓄積量的40%，兩次擇伐間隔期不得少于一個齡級期。皆伐適用于成過熟單層林、中幼齡樹木少的異齡林。皆伐面積一次不得超過5公頃，坡度平緩、土壤肥沃、容易更新的林分，可以擴大到20公頃;在采伐帶、采伐塊之間，應(yīng)當(dāng)保留相當(dāng)于皆伐面積的林帶，待采伐跡地上更新的幼樹生長穩(wěn)定后，方可采伐保留的林帶、林塊。根據(jù)本條規(guī)定，皆伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并在采伐的當(dāng)年或者次年內(nèi)完成更新造林。漸伐適用于天然更新能力強的成過熟單層林，在一段時間內(nèi)分幾次將伐區(qū)內(nèi)的林木全部采伐，一邊采伐一邊實現(xiàn)林木樹木的更新。

　　二、本條規(guī)定，防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進行撫育和更新性質(zhì)的采伐。各種防護林，如水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林等，是以防護為主要目的的。特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林等，是以國防、環(huán)境保護和科學(xué)實驗為目的的，都不是以生產(chǎn)木材為主要目的的，為了不使這些林木失去其應(yīng)有的效能和作用，只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐。這一規(guī)定的主要目的，是為了充分發(fā)揮防護林和特種用途林中的國防林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林的社會效益。

　　三、本條規(guī)定，特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐。名勝古跡的林木和革命紀(jì)念地的林木是我國文化遺產(chǎn)和革命紀(jì)念地的重要組成部分，自然保護區(qū)的森林是國家重點保護和地方重點保護的野生動物、野生植物繁衍生存的重要場所，這些森林和林木一旦被采伐或者被毀壞，將失去其珍貴價值，而且難以恢復(fù)甚至是無法恢復(fù)的。為了保護我國的名勝古跡和革命紀(jì)念地的完整性，保證國家和地方重點保護的野生動物、野生植物的繁衍生存場所，所以，本條規(guī)定嚴(yán)禁采伐這類森林和林木。

　　第三十二條 采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐;農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。

　　國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊、學(xué)校和其他國有企業(yè)事業(yè)單位采伐林木，由所在地縣級以上林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。

　　鐵路、公路的護路林和城鎮(zhèn)林木的更新采伐，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采伐林木，由縣級林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。

　　農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，由縣級林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。

　　采伐以生產(chǎn)竹材為主要目的的竹林，適用以上各款規(guī)定。

　　【釋義】 本條是關(guān)于申請林木采伐許可證的范圍和各種林木采伐許可證的審核發(fā)放機關(guān)的法律規(guī)定。

　　本條這次修改森林法時作了部分修改。修改的內(nèi)容為：將原森林法該條的第二款、第三款、第四款和第五款中關(guān)于“審核發(fā)放采伐許可證”的規(guī)定修改為“依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證”。發(fā)放林木采伐許可證的有關(guān)規(guī)定，在本法有關(guān)條款、《森林法實施細則》等行政法規(guī)中都有具體的規(guī)定。在這次修改森林法中，增加上述規(guī)定，其目的是保證依法發(fā)放林木采伐許可證，把林木采伐量嚴(yán)格控制在年森林采伐限額范圍內(nèi)，防止隨意發(fā)放林木采伐許可證，造成超限額采伐森林。

　　一、本條第一款是關(guān)于申請林木采伐許可證的范圍的法律規(guī)定。林木采伐許可證是采伐林木的單位或者個人依照法律規(guī)定辦理的準(zhǔn)許采伐林木的證明文件。林木采伐許可證一般分為國有林林木采伐許可證和集體、個人所有林林木采伐許可證兩種格式，內(nèi)容包括采伐地點、面積、蓄積(株數(shù))、樹種、方式、期限和完成更新造林的時間等。采伐實行憑證采伐制度，可以根據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的年森林采伐限額，嚴(yán)格控制森林采伐量。采伐林木實行采伐許可證制度，是本法規(guī)定的森林保護管理的重要法律制度之一。關(guān)于林木采伐許可證的具體實行范圍，根據(jù)本條第一款規(guī)定和《森林法實施細則》等行政法規(guī)的規(guī)定，除采伐竹子和不是以生產(chǎn)竹林為主要目的的竹材以及農(nóng)村居民采伐自留地、房前屋后自有的零星林木以外，凡是采伐林木必須申請林木采伐許可證，并按照許可證的規(guī)定進行采伐。

　　在某些緊急情況必須采伐林木，但又來不及申請辦理林木采伐許可證，針對這種情況，在有關(guān)法律法規(guī)中也有明確規(guī)定，如根據(jù)《中華人民共和國防洪法》第四十五條規(guī)定，在緊急防汛期，根據(jù)防汛抗洪的需要，砍伐林木的，在汛期結(jié)束后依法向有關(guān)部門補辦手續(xù)。

　　二、本條第二款是關(guān)于國有林采伐許可證發(fā)放的規(guī)定。根據(jù)本條該款規(guī)定，國有林企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊、學(xué)校和其他國有企業(yè)事業(yè)單位采伐林木，由所在地縣級以上林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。根據(jù)《森林法實施細則》等有關(guān)規(guī)定，審核發(fā)放林木采伐許可證的部門是：縣屬國有林場和機關(guān)、團體、學(xué)校，由所在地的縣級林業(yè)主管部門審核發(fā)放;省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州所屬的國有林業(yè)單位、其他國有單位和部隊，由所在地的省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門或者其授權(quán)的單位審核發(fā)放;國務(wù)院林業(yè)主管部門直屬的國有林業(yè)單位，由國務(wù)院林業(yè)主管部門或者其授權(quán)的單位審核發(fā)放。

　　三、本條第三款是審核發(fā)放護路林和城鎮(zhèn)林木采伐許可證的規(guī)定。鐵路、公路的護路林和城鎮(zhèn)林木都具有特殊的防護作用和環(huán)境保護效能，只能進行更新性質(zhì)的采伐。鐵路、公路的護路林和城鎮(zhèn)林木是由有關(guān)鐵路、公路和城市園林等部門組織種植并進行管理的，這些林木的更新采伐，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放林木采伐許可證。但必須在國務(wù)院批準(zhǔn)的森林采伐限額內(nèi)發(fā)放林木采伐許可證。

　　四、本條第四款是關(guān)于審核發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采伐林木的許可證的規(guī)定。根據(jù)本條該款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采伐林木的，由縣級林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。

　　五、本條第五款是關(guān)于農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體林林木采伐許可證的規(guī)定。農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的林木，根據(jù)本法第一款規(guī)定是不需要申請林木采伐許可證的。但是農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，就應(yīng)當(dāng)申請取得林木采伐許可證，這是因為，自留山上的林木和個人承包集體的林木，是國家森林資源的重要組成部分，不能隨意采伐。因此，本條該款規(guī)定，農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，在需要采伐時，由縣級林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。

　　六、本條第六款是關(guān)于采伐竹林的規(guī)定。竹林是我國森林資源的重要組成部分，因此，采伐以生產(chǎn)竹材為主要目的的竹林，應(yīng)當(dāng)申請辦理采伐許可證。各類以生產(chǎn)竹材為主要目的的采伐，其采伐許可證的審核發(fā)放機關(guān)，適用以上各款的規(guī)定。

　　這里需要說明的是，根據(jù)《森林法實施細則》等有關(guān)規(guī)定，負責(zé)核發(fā)林木采伐許可證的部門和單位，在接到采伐林木申請后，除特殊情況外，應(yīng)當(dāng)在一個月之內(nèi)辦理完畢。

　　第三十三條 審核發(fā)放采伐許可證的部門，不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放采伐許可證。

　　【釋義】 本條是關(guān)于采伐許可證審核發(fā)放量的法律規(guī)定。

　　國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林采伐量。根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，在各有關(guān)單位提出的年森林采伐限額指標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過綜合平衡，制定并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，是每年以各種采伐方式對森林進行采伐的最高數(shù)量限制。審核發(fā)放采伐許可證的部門，所發(fā)放的采伐許可證準(zhǔn)許采伐森林和林木的總量，不能超過批準(zhǔn)的年森林采伐限額。發(fā)放采伐許可證，實行憑證采伐，是控制森林采伐量的關(guān)鍵步驟，是保證森林資源合理經(jīng)營和實現(xiàn)永續(xù)利用的有效管理措施，負責(zé)審核發(fā)放采伐許可證的部門，必須將采伐許可證所允許的森林采伐量，嚴(yán)格控制在批準(zhǔn)的年森林采伐限額之內(nèi)，不得突破。

　　第三十四條 國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請采伐許可證時，必須提出伐區(qū)調(diào)查設(shè)計文件。其他單位申請采伐許可證時，必須提出有關(guān)采伐的目的、地點、林種、林況、面積、蓄積、方式和更新措施等內(nèi)容的文件。

　　對伐區(qū)作業(yè)不符合規(guī)定的單位，發(fā)放采伐許可證的部門有權(quán)收繳采伐許可證，中止其采伐，直到糾正為止。

　　【釋義】 本條是關(guān)于林木采伐許可證的申請和管理的法律規(guī)定。

　　一、本條第一款是關(guān)于申請林木采伐許可證的規(guī)定。根據(jù)本條該款規(guī)定，國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請林木采伐許可證，必須提交的文件之一是伐區(qū)調(diào)查設(shè)計文件。所謂伐區(qū)是指確定進行森林采伐的林地。根據(jù)《森林法實施細則》等行政法規(guī)的規(guī)定，國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請林木采伐許可證時，還必須按照規(guī)定提交上年度更新驗收證明和有關(guān)主管部門核定的年度木材生產(chǎn)計劃。其他單位申請林木采伐許可證時，必須提出有關(guān)采伐的目的、地點、林種、林況、面積、蓄積、方式和更新措施等內(nèi)容的文件。根據(jù)《森林法實施細則》等規(guī)定，其他單位還應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提交年度木材生產(chǎn)計劃，部隊?wèi)?yīng)提交師級以上領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)同意采伐的文件，農(nóng)村集體和個人還應(yīng)當(dāng)提交基層林業(yè)站核定的年度采伐指標(biāo)。任何單位和個人在上年度進行采伐的，都應(yīng)當(dāng)提交上年度更新驗收合格證。更新驗收合格證，是林木采伐單位完成規(guī)定的森林更新后，由核發(fā)林木采伐許可證的部門組織更新單位對更新面積和質(zhì)量進行檢查驗收，核發(fā)給更新單位的更新驗收合格證明。

　　二、本條第二款是關(guān)于森林采伐更新的管理規(guī)定。國有單位根據(jù)林木采伐許可證、伐區(qū)設(shè)計文件和年度木材生產(chǎn)計劃，向其基層經(jīng)營單位撥交伐區(qū)，并按照規(guī)定發(fā)給國有林林木伐區(qū)作業(yè)證。持有林木采伐許可證或者國有林林木伐區(qū)作業(yè)證的單位和個人，必須遵守規(guī)定的伐區(qū)作業(yè)要求，發(fā)放許可證的單位有權(quán)對持證單位的作業(yè)情況進行檢查。這樣有利于提高伐區(qū)作業(yè)水平，減少森林資源浪費，充分利用森林資源。本條該款規(guī)定，對伐區(qū)作業(yè)不符合規(guī)定的單位，發(fā)放采伐許可證的部門有權(quán)收繳采伐許可證，中止其采伐，直到糾正為止。

　　第三十五條 采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種，期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于采伐林木的單位和個人必須完成更新造林任務(wù)的法律規(guī)定。

　　一、本條在這次修改的森林法中作了部分修改。其內(nèi)容是：將原森林法中的“更新造林的面積和株數(shù)必須大于采伐的面積和株數(shù)”修改為“更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)”。這一修改，在文字表述上更為適當(dāng)、合理。這是因為，只有已經(jīng)采伐了林木，才有更新造林的問題;如果沒有采伐林木，就不屬于本條所稱的更新造林。更新造林是在采伐林木的基礎(chǔ)上進行的，因此更新造林的面積和株數(shù)不可能大于采伐的面積和株數(shù)。

　　二、森林資源是屬于可更新資源，更新造林是保證森林資源越采越多的重要措施，從而達到永續(xù)利用的目的。森林更新有人工更新、人工促進天然更新和天然更新三種方式。人工更新就是在采伐跡地上用人工種植的方式重新形成森林。采伐林木的單位和個人應(yīng)當(dāng)及時更新造林，在采伐后的當(dāng)年或者次年完成更新造林任務(wù)，這是一項法定的義務(wù)。根據(jù)本條規(guī)定，采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，而且更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)。

　　三、關(guān)于采伐林木后的更新造林質(zhì)量，1987年8月25日國務(wù)院批準(zhǔn)、1987年9月10日林業(yè)部發(fā)布的《森林采伐更新管理辦法》對此做了具體規(guī)定。根據(jù)該《管理辦法》規(guī)定，人工更新，當(dāng)年成活率應(yīng)當(dāng)不低于85 %，三年后保存率應(yīng)當(dāng)不低于80%。人工促進天然更新，補植、補播后的成活率和保存率達到人工更新的標(biāo)準(zhǔn);天然下種前整地的，達到天然更新的標(biāo)準(zhǔn)。天然更新，每公頃皆伐跡地應(yīng)當(dāng)保留健壯目的樹種幼樹不少于三千株或者幼苗不少于六千株，更新均勻度應(yīng)當(dāng)不低于60%;在第一次漸伐之后，林內(nèi)幼樹、幼苗株數(shù)達到更新標(biāo)準(zhǔn)的，方可進行第二次漸伐;兩次擇伐的間隔期不少于一個齡級期，以保證森林更新。森林更新后，核發(fā)林木采伐許可證的部門應(yīng)當(dāng)組織更新單位對更新面積和質(zhì)量進行檢查驗收，核發(fā)更新驗收合格證，作為申請下一年度林木采伐許可證必須提交的文件之一。

　　第三十六條 林區(qū)木材的經(jīng)營和監(jiān)督管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。

　　【釋義】 本條是關(guān)于制定林區(qū)木材經(jīng)營和監(jiān)督管理辦法的法律規(guī)定。

　　我國是一個森林資源比較貧乏的國家，木材比較短缺，一方面對我國現(xiàn)有的森林資源要進行保護、管理和合理利用，另一方面也要滿足國民經(jīng)濟發(fā)展對木材的需求。林區(qū)木材的經(jīng)營和監(jiān)督管理問題涉及到各個方面。當(dāng)前我國正在進行經(jīng)濟體制改革，在這種情況下，木材的經(jīng)營監(jiān)督問題在本法中作出明確規(guī)定，條件尚不成熟。因此，關(guān)于林區(qū)木材的經(jīng)營和監(jiān)督管理的具體規(guī)定，在本法中沒有作出規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際情況另行制定。

　　第三十七條 從林區(qū)運出木材，必須持有林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件，國家統(tǒng)一調(diào)撥的木材除外。

　　依法取得采伐許可證后，按照許可證的規(guī)定采伐的木材，從林區(qū)運出時，林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給運輸證件。

　　經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以在林區(qū)設(shè)立木材檢查站，負責(zé)檢查木材運輸。對未取得運輸證件或者物資主管部門發(fā)給的調(diào)撥通知書運輸木材的，木材檢查站有權(quán)制止。

　　【釋義】 本條是關(guān)于木材運輸和木材檢查站的法律規(guī)定。

　　本條第二款是在這次修改的森林法中新增加的條款。

　　一、本條第一款規(guī)定，從林區(qū)運出木材，除國家統(tǒng)一調(diào)撥的木材外，必須持有林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件。木材運輸證件，是從林區(qū)運出木材的合法憑證。木材運輸證上注明樹種、材種規(guī)格、數(shù)量、起止地點、運輸方式、運輸有效期等內(nèi)容。實行木材運輸憑證制度，是本法規(guī)定的一項重要法律制度。實行木材憑證運輸，這是控制森林采伐量、防止亂砍濫伐的有效措施。通過木材憑證運輸，可以監(jiān)督林木采伐計劃的執(zhí)行情況，堵塞非法采伐木材運出林區(qū)的情況。除國家統(tǒng)一調(diào)撥的木材以外，從林區(qū)運出木材，必須持有林業(yè)主管部門核發(fā)的木材運輸證。木材運輸證，從木材起運點到終點全程有效。發(fā)放木材運輸證的單位，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門規(guī)定。

　　二、本條第二款是關(guān)于合法采伐的木材如何發(fā)放木材運輸證的規(guī)定。林木采伐許可證是由林業(yè)主管部門依照有關(guān)法律規(guī)定發(fā)給采伐林木的單位或者個人采伐林木的法律憑證。取得林木采伐許可證并按照采伐許可證規(guī)定采伐下來的木材，就是合法的木材，也就允許從林區(qū)運出。在運出林區(qū)時，林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給木材運輸證。也就是說，采伐林木的單位或者個人，在取得林木采伐許可證后并按照采伐許可證的規(guī)定采伐了木材以后，如從林區(qū)運出去，可以用林木采伐許可證去換取木材運輸證。當(dāng)然，林業(yè)主管，部門在發(fā)放木材運輸證時，也應(yīng)當(dāng)進行核查，如核查屬實，就應(yīng)當(dāng)發(fā)給木材運輸證。因此，本條該款規(guī)定，依法取得采伐許可證后，按照許可證的規(guī)定采伐的木材，從林區(qū)運出時，林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給運輸證件。

　　這里需要說明的是，本條該款的規(guī)定，不適用于在林區(qū)進行木材收購的情況。在林區(qū)收購木材，必須遵守國家和地方的有關(guān)在林區(qū)收購木材的規(guī)定。

　　三、本條第三款是關(guān)于木材檢查站的規(guī)定、木材檢查站是經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)、由林業(yè)主管部門在林區(qū)設(shè)立的專門負責(zé)木材運輸檢查的基層執(zhí)法機構(gòu)。未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，任何部門都不得隨意設(shè)立木材檢查站。同樣，未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，任何部門都不得隨意撤銷已經(jīng)設(shè)立的木材檢查站。木材檢查站的主要任務(wù)是：檢查監(jiān)督從林區(qū)運出木材的“單位和個人是否持有國家木材統(tǒng)一調(diào)撥通知書或者林業(yè)主管部門發(fā)給的木材運輸證，維護林區(qū)木材運輸秩序，防止非法采伐的木材從林區(qū)運出來。對于沒有木材運輸證或者國家木材統(tǒng)一調(diào)撥通知書而從林區(qū)運出的，木材檢查站有權(quán)制止，不讓其從林區(qū)運出來。本條該款規(guī)定，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)后，可以在林區(qū)設(shè)立木材檢查站，負責(zé)檢查木材運輸。對未取得運輸證件或者物資主管部門發(fā)給的調(diào)撥通知書運輸木材的，木材檢查站有權(quán)制止。

　　第三十八條 國家禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄和年度限制出口總量，由國務(wù)院林業(yè)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　出口前款規(guī)定限制出口的珍貴樹木或者其制品、衍生物的，必須經(jīng)出口人所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核，報國務(wù)院林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，海關(guān)憑國務(wù)院林業(yè)主管部門的批準(zhǔn)文件放行。進出口的樹木或者其制品、衍生物屬于中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，并必須向國家瀕危物種進出口管理機構(gòu)申請辦理允許進出口證明書，海關(guān)憑允許進出口證明書放行。

　　【釋義】 本條是對珍貴樹木及其制品、衍生物進出口和批準(zhǔn)程序的法律規(guī)定。

　　本條是在這次修改的森林法中新增加的條款。

　　一、我國珍貴樹木種類繁多，一些珍貴樹木是我國所特有，由于珍貴樹木所生產(chǎn)的木材及其制品、衍生物長期大量的出口，我國的椴木、水曲柳、紅豆杉、櫸木、柳杉、黃菠蘿等珍貴樹種資源采伐嚴(yán)重，一些珍貴樹種處于瀕?；蛘呲呌跍缃^狀態(tài)。為了保護我國珍貴樹木資源，加強對珍貴樹木及其制品、衍生物的出口管理，國家也制定了一些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件做了規(guī)定，如《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第二十一條規(guī)定：“對文物、野生動植物及其產(chǎn)品等貨物、物品，其他法律、行政法規(guī)有禁止進出口或者限制進出口規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”1996年9月30日國務(wù)院頒布《中華人民共和國野生植物保護條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第204號發(fā)布，自1997年1月1日起施行)明確規(guī)定出口國家重點保護野生植物或者進出口中國參加的國際公約所限制進出口的野生植物(包括珍貴樹木)的，必須經(jīng)進出口所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生植物行政主管部門審核，報國務(wù)院野生植物行政主管部門批準(zhǔn)，并取得國家瀕危物種進出口管理機構(gòu)核發(fā)的允許進出口證明書或者標(biāo)簽。海關(guān)憑允許進出口證明書查驗放行。根據(jù)《中華人民共和國野生植物保護條例》制定的《國家重點保護野生植物名錄》，其中有很大一部分屬于珍貴樹種?！吨腥A人民共和國野生植物保護條例》只對野生植物的進出口做了規(guī)定，但在實際中野生植物本身基本上是不出口的，只有將其變成制品或者衍生物才能出口。1993年1月國務(wù)院對林業(yè)部的批復(fù)規(guī)定，要進一步加強珍貴樹種的保護管理，控制木材出口總量;除科研、文化交流出口要加以控制外，要禁止一級珍貴樹種原木和鋸材的貿(mào)易出口;二級珍貴樹種原木和鋸材的出口也要嚴(yán)格控制。1992年林業(yè)部制定了《關(guān)于保護珍貴樹種的通知》，并同時發(fā)布了《國家珍貴樹種名錄》，其中國家一級保護樹種37種，國家二級保護樹種132種。該通知規(guī)定，出口國家珍貴樹種(含根、頸、葉、花、果實、種子及其產(chǎn)品、制成品等)，須經(jīng)林業(yè)部或者其授權(quán)單位批準(zhǔn)，并取得國家瀕危物種進出口管理辦公室核發(fā)的允許出口證明書。海關(guān)憑允許出口證明書檢驗放行。1995年9月，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部發(fā)布了《關(guān)于禁止出口一級珍貴樹種木材的通知》，規(guī)定禁止各類外貿(mào)(工貿(mào))公司、自營出口生產(chǎn)企業(yè)以任何貿(mào)易方式出口國家一級珍貴樹種木材;各發(fā)證機關(guān)發(fā)證時應(yīng)嚴(yán)格審查，不得發(fā)放禁止出口樹種木材的出口許可證。

　　二、1981年我國參加了《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》(以下稱《公約》)，《公約》對三個附錄規(guī)定的物種的產(chǎn)品貿(mào)易作了禁止或者限制性的規(guī)定。《公約》實行進出口管理的野生動植物種約38000多種，其中植物約35000多種，木本植物約8000多種。根據(jù)《公約》規(guī)定，三個附錄所列的野生動植物種或者其產(chǎn)品的出口都在《公約》的管理范圍內(nèi)。根據(jù)《公約》規(guī)定：附錄一包括所有受到貿(mào)易影響而有滅絕危險的物種;附錄二包括所有目前雖未瀕臨滅絕，但如對其貿(mào)易不嚴(yán)加管理，就可能變成滅絕危險的物種;附錄三包括成員國認(rèn)為屬其管轄范圍內(nèi)，應(yīng)進行管理以防止或者限制開發(fā)利用，而需要其他成員國合作控制貿(mào)易的物種?！豆s》規(guī)定，對三個附錄所列野生動植物，包括活體、死體，或者其他可辨認(rèn)的部分，或者其衍生物，如果未取得《公約》規(guī)定的許可證明書，各成員國不得進行貿(mào)易?！豆s》尤其強調(diào)，對附錄一所列野生動植物必須加以特別嚴(yán)格管理，只有在特殊情況下才允許進行貿(mào)易。為此，《公約》要求各成員國必須指定全國性的“管理機構(gòu)”和全國性的“科學(xué)機構(gòu)”。“管理機構(gòu)”有權(quán)代表該成員國發(fā)放允許進出口證明書。“科學(xué)機構(gòu)”負責(zé)在國際貿(mào)易中出具“無害于該物種或者有關(guān)物種生存”的證明。上述這些規(guī)定，實踐證明是有效的，將這些作為國內(nèi)法的法律規(guī)定，有利于加強珍貴樹木及其制品的出口管理，保護我國的珍貴樹木資源，保護生物多樣性。

　　三、“衍生物”一詞來源于英文‘DERIVATIVES”，指來源于其他物體的物。“衍生物”一詞在不同學(xué)科領(lǐng)域中有不同的涵義。當(dāng)用來界定野生動植物保護方面的法律、法規(guī)的調(diào)整范圍時，是指如不借助某種儀器設(shè)備，肉眼就辨認(rèn)不出的動物或者植物的成份，主要是相對于活的動植物，死的動植物或者肉眼能夠分辨得出的動植物的部分而言的。在《公約》實施過程中，由于“可辨認(rèn)的部分和衍生物”這一術(shù)語給各成員國的履約工作帶來了不少困難，因為許多動植物的產(chǎn)品即使借助某種儀器設(shè)備也很難斷定是否真正含有某種成分，如虎骨酒不是在所有情況下都能斷定其是否含有虎骨。為了更好地保護瀕危野生動植物，使瀕危野生動植物產(chǎn)品的國際貿(mào)易全部受到管轄，1994年公約成員國大會通過了9.6號決議，對“可辨認(rèn)的部分和衍生物”的含義做了解釋：“可辨認(rèn)的部分和衍生物之術(shù)語應(yīng)當(dāng)解釋為，包括在所附文件上注明，或在包裝、標(biāo)記、標(biāo)簽上標(biāo)明，或從其他任何方面表明為列入公約附錄的一種動物或者一種植物的部分或者衍生物的任何標(biāo)本，但《公約》另有規(guī)定的除外”。根據(jù)上述解釋，不含有某種動植物成分的某種產(chǎn)品，如果注明或者標(biāo)明其成分中含有該種動植物，這種產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)視為含有該種動植物，并相應(yīng)地按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。為了更好地履行國際義務(wù)，保護我國的珍貴樹種資源，本法將珍貴樹木的衍生物也納入到進出口管理的范圍之中。

　　四、根據(jù)本條第一款規(guī)定，國家禁止或者限制珍貴樹木及其制品、衍生物的出口。由于我國樹木資源非常豐富，禁止或者限制出口的樹木或者其制品、衍生物，只是那些處于瀕危狀態(tài)或者面臨著瀕危狀態(tài)或者珍貴的樹木。因此，這就需要制定禁止或者限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄，只有列入名錄的樹木及其制品、衍生物，才禁止或者限制出口。對于限制出口的珍貴樹木，國家要限制其出口的總量，以免因珍貴樹木及其制品、衍生物出口而帶動采伐量的增加。國務(wù)院林業(yè)主管部門負有保護管理森林資源的重要職責(zé)，通過定期的森林資源清查，掌握森林資源、各類林種的消長情況，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院林業(yè)主管部門為主會同國務(wù)院有關(guān)主管部門制定國家禁止或者限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄和年度限制出口總量。本法第一款規(guī)定，國家禁止或者限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄和年度限制出口總量，由國務(wù)院林業(yè)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

　　五、根據(jù)本條第一款規(guī)定的國家限制出口珍貴樹木或者其制品、衍生物的名錄所列的珍貴樹木或者其制品、衍生物，如需要出口要按照法定程序經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，在年度限制出口總量內(nèi)出口。本條第二款規(guī)定的出口國家限制出口的珍貴樹木或者其制品、衍生物的批準(zhǔn)程序可分為二種情況。

　　一是出口已經(jīng)列入國家限制出口珍貴樹木或者其制品、衍生物的名錄內(nèi)的珍貴樹木或者其制品、衍生物，但并沒有列入中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，如《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》所附的三個名錄，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)出口人所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核后，報國務(wù)院林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，海關(guān)憑國務(wù)院林業(yè)主管部門的批準(zhǔn)文件放行。

　　二是進出口的珍貴樹木或者其制品、衍生物，既屬于國家限制出口珍貴樹木或者其制品、衍生物名錄內(nèi)的珍貴樹木或者其制品、衍生物，又已經(jīng)列入到中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，樹木或者其制品、衍生物的出口人經(jīng)其所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核，報國務(wù)院林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，還應(yīng)當(dāng)向國家設(shè)立的瀕危物種進出口管理機構(gòu)申請辦理允許進出口證明書，海關(guān)憑允許進出口證明書放行。

　　第六章 法律責(zé)任

　　本章是關(guān)于違反本法規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的法律規(guī)定。本章共八條，第三十九條至四十六條。主要內(nèi)容包括盜伐、濫伐森林或者林木的行政和刑事處罰;非法采伐、毀壞珍貴樹木的刑事處罰;超限額發(fā)放林木采伐許可證或者超越職權(quán)發(fā)放林木采伐許可證、木材運輸證件等的行政處分和刑事處罰;買賣林木采伐許可證、木材運輸證件等行政和刑事處罰以及偽造林木采伐許可證等證件的刑事處罰;在林區(qū)非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的行政和刑事處罰;非法開墾、采石等毀林行為以及在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧的行政處罰;采伐林木的單位和個人沒有按照規(guī)定完成更新造林任務(wù)的處罰;從事森林資源保護、林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國家機關(guān)的有關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守等行為的刑事處罰和行政責(zé)任。

　　第三十九條 盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失;由林業(yè)主管部門責(zé)令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

　　濫伐森林或者其他林木，由林業(yè)主管部門責(zé)令補種濫伐株數(shù)五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下罰款。

　　拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

　　盜伐、濫伐森林或者其他林木，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】 本條是關(guān)于盜伐、濫伐森林或者其他林木處罰的規(guī)定。

　　本條在這次修改的森林法作了部分修改。本條除了維持原森林法的規(guī)定以外，主要修改的有以下幾個方面：第一，將原由林業(yè)主管部門責(zé)令賠償損失修改為“依法賠償損失”，因為賠償損失屬民事責(zé)任，原規(guī)定容易誤解為行政處罰，兩者性質(zhì)是不同的，實踐中林業(yè)主管部門責(zé)令賠償損失當(dāng)事人不賠的，林業(yè)主管部門也不能強制執(zhí)行，而改為“依法賠償損失”則可按民事訴訟程序解決上述問題;第二，增加了“沒收盜伐的林木或者變賣所得”的規(guī)定，更有利于打擊這種違法犯罪行為，不讓違法行為人在經(jīng)濟上占得利益;第三，增加了“拒不補種樹木或者補種樹木不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付”的規(guī)定，更有利于恢復(fù)森林資源。

　　一、關(guān)于盜伐森林或者其他林木。

　　對森林、林木實行限額采伐是保證森林資源消耗得到有效控制、落實“采育結(jié)合、永續(xù)利用”方針的主要措施和制度，本法對憑證采伐林木有許多具體規(guī)定，如本法第二十四條第三款規(guī)定“對自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)具有特殊價值的植物資源，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真保護;未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不得采伐和采集”;第三十一條第三款規(guī)定“特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐”;第三十二條第一款規(guī)定“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證規(guī)定進行采伐，農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。”按照本法規(guī)定，有無采伐許可證和是否按照采伐許可證的規(guī)定進行采伐是林木采伐是否違法的最主要的界限，另外，林木的權(quán)屬也是認(rèn)定行為人是否侵權(quán)違法的重要依據(jù)之一。

　　盜伐林木是指行為人違反森林法和其它保護森林法規(guī)，未取得林木采伐許可證，擅自砍伐國家、集體或他人所有林木或本人承包經(jīng)營的國家或集體所有的森林和林木的行為;雖持有采伐許可證，但違反采伐許可證規(guī)定的范圍，采伐國家集體及他人自留山上或他人經(jīng)營管理的森林和林木的行為也屬于盜伐林木行為。

　　根據(jù)本法第一款規(guī)定，對盜伐林木未構(gòu)成犯罪的行為人可采 取以下行政處罰：由林業(yè)主管部門責(zé)令補種盜伐林木株數(shù)十倍的 樹木，沒收盜伐的林木;如林木已被出賣則沒收其變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

　　二、關(guān)于濫伐森林或者其他林木。

　　濫伐森林或者其它林木是指行為人違反森林法及其它保護森林法規(guī)，未經(jīng)林業(yè)主管部門及法律規(guī)定的其它主管部門批準(zhǔn)并核發(fā)采伐許可證，或雖持有采伐許可證但違反采伐許可證規(guī)定的地點、數(shù)量、樹種、方式采伐本單位所有或管理的及本人自留山的森林或者其它林木的行為。林木權(quán)屬不清，一方擅自砍伐有爭議區(qū)內(nèi)的林木，按濫伐林木處理。

　　濫伐森林或者其它林木的，由林業(yè)主管部門責(zé)令補種濫伐株數(shù)五倍的樹木，并處以濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。修改后的森林法關(guān)于對濫伐森林或其他林木的行政處罰，與原森林法的規(guī)定是一致的。

　　三、關(guān)于盜伐、濫伐森林或者其他林木的刑事處罰。

　　本法第四款規(guī)定，盜伐、濫伐森林或者其他林木，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十五條規(guī)定，盜伐森林或者其他林木，數(shù)量較大的，處3年以下有期徒刑，拘役或者管制，并處或單處罰金;數(shù)量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金;數(shù)量特別巨大的處7年以上有期徒刑，并處罰金;濫伐森林或者其他林木，數(shù)量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或單處罰金;數(shù)量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金;盜伐、濫伐國家級自然保護區(qū)內(nèi)的森林或者其它林木的，從重處罰。

　　四、關(guān)于盜伐、濫伐森林或者其他林木是否構(gòu)成犯罪的認(rèn)定。

　　如何正確地區(qū)分盜伐、濫伐森林或者林木是否構(gòu)成犯罪的問

　　題，是決定給予何種處罰的關(guān)鍵。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，“情節(jié)嚴(yán)重”是盜伐、濫伐林木罪的必要條件，而“數(shù)量較大”是情節(jié)嚴(yán)重的重要內(nèi)容。數(shù)量較大的起點是，在林區(qū)，盜伐一般可以掌握在2—5立方米或幼樹100—250株;濫伐一般可以掌握在10—20立方米或幼樹500—1200株。在非林區(qū)，盜伐一般可以掌握在1—2.5立方米或幼樹50—125株;濫伐一般可以掌握在5—10立方米或者幼樹250—600株，或者相當(dāng)于上述損失。“數(shù)額巨大”的起點是，一般是指在林區(qū)盜伐20—30立方米或幼樹1000—1500株，在非林區(qū)盜伐10—20立方米或幼樹500—100O株或相當(dāng)于上述損失的;在林區(qū)盜伐100立方米以上或幼樹5000株以上，在非林區(qū)盜伐50立方米以上或幼樹2500株以上，或相當(dāng)于上述損失的，為“數(shù)額特別巨大”。國有企業(yè)事業(yè)單位、集體組織濫伐林木，情節(jié)特別嚴(yán)重的數(shù)量起點，一般可掌握在林區(qū)為100立方米或者幼樹5000株;非林區(qū)一般為50立方米或者幼樹2500株。

　　五、在處被盜伐、濫伐案件時應(yīng)注意以下幾個方面的問題。

　　1.盜伐他人屋前、屋后及自留山上林木的應(yīng)當(dāng)以侵犯他人財產(chǎn)所有權(quán)論處，構(gòu)成犯罪的，以盜竊罪處罰。

　　2.盜伐珍貴樹木的，應(yīng)依照《森林法》第四十條規(guī)定處理。

　　3.注意濫伐林木單位主要負責(zé)人濫伐行為與玩忽職守的區(qū)別。濫伐林木與玩忽職守行為的區(qū)別在于：前者的違法主體為一般主體，可以是任意的公民或單位，而后者則為特殊主體，必須是負有林業(yè)管理職能的國家工作人員;二是行為人的違法動機不同，前者為故意，而后者為過失或疏忽。

　　4.國有企事業(yè)單位無采伐許可證采伐本單位管理或所有的林木“數(shù)額巨大”或“情節(jié)惡劣”應(yīng)按盜伐行為處理。

　　第四十條 違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】 本條是關(guān)于非法采伐、毀壞珍貴樹木的刑事處罰規(guī)定。

　　一、本條是這次修改的森林法新增加的條款。本條是針對我國毀壞珍貴樹木的嚴(yán)重情況而新增加的。珍貴樹木是我國森林資源中的寶貴財富，但原森林法只有原則性的保護規(guī)定，沒有專門的處罰規(guī)定，不利于打擊這種違法行為，此次修改根據(jù)新修訂的《刑法》的規(guī)定，將非法采伐、毀壞珍貴樹木的，作為一種犯罪行為予以處罰，加大了懲罰力度。

　　二、珍貴樹木是國家的寶貴自然資源，也是自然環(huán)境的重要組成部分。我國的植物物種資源十分豐富，高等植物就有3萬多種，其中有200多種是我國特有的，世界上十分罕見的珍貴樹種，如珙桐、銀杉等樹種被稱為“植物界的大熊貓”。國家歷來強調(diào)依法保護珍貴植物，《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物禁止任何組織和個人用任何手段侵犯或者破壞自然資源”。為保護一些珍稀植物，國家建立了一批珍稀植物的保護區(qū)。由于珍稀植物的特殊作用，在法律保護方面更是采用了特殊保護措施，如本法第二十四條規(guī)定：“對自然保護區(qū)以外的珍貴樹木和林區(qū)內(nèi)有特殊價值的植物資源，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真保護;未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不得采伐和采集。”本法第三十八條規(guī)定：“國家禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的名錄，由國務(wù)院林業(yè)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。”為了加強野生植物(含珍貴樹木)的保護管理，1996年國務(wù)院又頒布了《中華人民共和國野生植物保護條例》，將野生植物分為國家重點保護的野生植物和地方重點保護的野生植物，國家級保護野生植物分為一級保護和二級保護野生植物。另外，早在1987年最高人民法院、最高人民檢察院公布的《關(guān)于辦理盜伐、濫伐林木案件的幾個問題的解釋》規(guī)定，“盜伐、濫伐珍貴樹木都應(yīng)視為‘情節(jié)嚴(yán)重’依法追究刑事責(zé)任，盜伐、濫伐年代久遠或多株珍貴樹木者應(yīng)按‘數(shù)額巨大’或‘情節(jié)特別嚴(yán)重’、‘追究刑事責(zé)任’，明確了對盜伐、濫伐珍貴樹木的行為給予刑事處罰。為了保護我國珍貴樹種資源，1992年林業(yè)部發(fā)出了《關(guān)于保護珍貴樹種的通知》。

　　三、1997年10月新修訂的《中華人民共和國刑法》第三百四十四條規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。這是新中國刑法首次規(guī)定了對采伐、毀壞珍貴樹木者可以直接給予刑事處罰。在這次修改的森林法中，增加了“違反本法規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，依法追究刑事責(zé)任”，這樣以與《刑法》相一致。根據(jù)本條規(guī)定，違反規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國刑法》第三百四十四條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。從本條規(guī)定來看。只要是非法采伐、毀壞珍貴樹木的，就屬于一種犯罪行為，應(yīng)當(dāng)追究行為人的刑事責(zé)任，不能對行為人給予行政處罰。

　　四、在實際中，對非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為，在追究刑事責(zé)任時應(yīng)當(dāng)掌握以下兩點：

　　1.要弄清楚哪些屬于“珍貴樹木”。珍貴樹木是指國家規(guī)定重點保護的珍貴植物中的木本植物。目前，在根據(jù)本法第三十八條規(guī)定的“禁止、限制出口的珍貴樹木名錄”以及根據(jù)《中華人民共和國野生植物保護條例》制定的《國家重點保護野生植物名錄》尚未正式公布以前，是指1992年林業(yè)部《關(guān)于加強珍貴樹種保護的通知》所附的《國家珍貴樹種名錄》，其中一級珍貴樹種37種，二級珍貴樹種132種。

　　2.要注意掌握非法采伐、毀壞珍貴樹木行為的特征。非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為是指行為人未按規(guī)定程序申請辦理采伐(集)證，而采伐或毀壞國家重點保護的珍貴樹木的行為。其中，“毀壞珍貴樹木”是指行為人以占有珍貴樹木或其枝葉、種子等為目的，采用非法采伐方式導(dǎo)致生長中的珍貴樹木死亡的行為。行為人實施了上述行為，造成了破壞后果，即構(gòu)成了刑事犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

　　第四十一條 違反本法規(guī)定，超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者超越職權(quán)發(fā)放林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的，由上一級人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令糾正，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;有關(guān)人民政府林業(yè)主管部門未予糾正的，國務(wù)院林業(yè)主管部門可以直接處理;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】 本條是關(guān)于超批準(zhǔn)限額發(fā)放林木采伐許可證或者超越職權(quán)發(fā)放林木采伐許可證、木材運輸證件等行為的處罰規(guī)定。

　　一、本條在這次修改中作了修改。修改后本條與原森林法相比，修改的主要內(nèi)容有：第一，擴大了超限額或者超越職權(quán)發(fā)放證件的范圍。原規(guī)定只限于林木采伐許可證，現(xiàn)擴大到木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件和允許進出口證明書;第二，增加了“由上一級人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令糾正，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分”的規(guī)定，強調(diào)了林業(yè)主管部門的職責(zé);第三，進一步明確了國務(wù)院林業(yè)主管部門可以直接處理的規(guī)定，即對有關(guān)人民政府林業(yè)主管部門未予糾正的。國務(wù)院林業(yè)主管部門可以直接處理，進一步增強了處罰的力度。

　　二、憑證采伐林木、憑證運輸木材，出口珍貴樹木及其制品、衍生物憑國務(wù)院林業(yè)主管部門的批準(zhǔn)文件和允許進出口證明書，是國家保護森林資源重要的法律制度。本法有關(guān)條款都做了相應(yīng)的規(guī)定。如本法第十九條規(guī)定“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量”;第三十二條規(guī)定“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐”;第三十三條規(guī)定“審核發(fā)放采伐許可證的部門，不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放采伐許可證”;第三十七條規(guī)定“從林區(qū)運出木材，必須持有林業(yè)主管部門發(fā)給的運輸證件，國家統(tǒng)一調(diào)撥的木材除外”;第三十八條關(guān)于對國家禁止、限制出口的珍貴樹木及其制品、衍生物實行出口總量控制和憑國務(wù)院林業(yè)主管部門批準(zhǔn)文件、允許進出口證明書進出口的規(guī)定等。

　　本條所稱的超過批準(zhǔn)的限額發(fā)放林木采伐許可證，是指有發(fā)放林木采伐許可證主體資格的單位，超越規(guī)定的采伐限額，超量發(fā)放林木采伐許可證的行為。本條所稱的超越職權(quán)發(fā)放林木采伐許可證、木材運輸證件是指有權(quán)發(fā)放林木采伐許可證或者木材運輸證件的單位，超越職權(quán)范圍或者委托范圍發(fā)放采伐許可證或者木材運輸證件的行為，如：對本單位行政區(qū)劃外的林木發(fā)放林木采伐許可證;對禁止采伐的林木，如自然保護區(qū)、名勝古跡和革命紀(jì)念地林木發(fā)放林木采伐許可證等;沒有發(fā)放木材運輸證件的單位或者個人發(fā)放了木材運輸證件等。本條所稱的超越職權(quán)發(fā)放批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書是指有權(quán)審批、發(fā)放珍貴樹木及其制品、衍生物出口批準(zhǔn)文件、允許進出口證明書的工作人員，超越其職權(quán)范圍發(fā)放出口珍貴樹木及其制品、衍生物的出口批準(zhǔn)文件或者允許進出口證明書的行為。

　　三、根據(jù)本條規(guī)定，對于超越批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者超越權(quán)限發(fā)放林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的，由上一級林業(yè)主管部門責(zé)令糾正，并對直接負責(zé)的主管人員和其它直接責(zé)任人員可以根據(jù)其違法責(zé)任的大小等情況給予行政處分。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。如對上述行為，有關(guān)人民政府林業(yè)主管部門不予糾正的，根據(jù)本法規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門可以直接處理。這一規(guī)定具有很強的針對性和可操作性，對保證法律的實施和克服地方保護主義將起到重要作用。

　　四、對于超越批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者超越權(quán)限發(fā)放林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件允許進出口證明書，構(gòu)成犯罪的，根據(jù)本條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照刑法規(guī)定追究刑事責(zé)任。《中華人民共和國刑法》第四百零七條規(guī)定“林業(yè)主管部門的工作人員違反森林法的規(guī)定，超過批準(zhǔn)的年森林采伐限額發(fā)放林木采伐許可證或者違反規(guī)定濫發(fā)林木采伐許可證，情節(jié)嚴(yán)重的，致使森林資源遭受嚴(yán)重破壞的，處3年以下有期徒刑或者拘役。

　　第四十二條 違反本法規(guī)定、買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的，由林業(yè)主管部門沒收違法買賣的證件、文件和違法所得，并處違法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】 本條是關(guān)于買賣、偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、出口批準(zhǔn)文件、允許進出口證明書的處罰規(guī)定。

　　一、本條這次做了修改，與原森林法的規(guī)定相比，修改的主要內(nèi)容有：第一，將“倒賣”修改為“買賣”，以便與修訂后的《刑法》的規(guī)定相一致;第二，將倒賣的范圍由原來的采伐許可證擴大到買賣木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件和允許進出口證明書;第三，在維持原沒收違法所得的基礎(chǔ)上增加了沒收違法買賣的證件、文件和罰款的數(shù)額;第四，將偽造上述四種證件、文件的行為規(guī)定為犯罪行為，依法追究刑事責(zé)任，有利于打擊這種犯罪行為。

　　二、林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書是本法規(guī)定的實施森林資源保護管理的重要措施。林木采伐許可證是采伐林木的法定憑證;木材運輸證是運輸木材的法定憑證;出口批準(zhǔn)文件是允許出口和海關(guān)予以放行出口的珍貴樹木及其制品、衍生物的法定文件;允許進出口證明書是允許進出口中國參加的國際公約規(guī)定的禁止或者限制進出口的珍貴樹木及其衍生物和海關(guān)予以放行的法定文件。這些證件是不允許買賣的，更是不允許偽造的。買賣或者偽造這些證件的行為，嚴(yán)重擾亂森林資源管理秩序和國家經(jīng)濟管理秩序，直接導(dǎo)致破壞國家森林資源和珍貴樹木資源，因此，應(yīng)當(dāng)受到法律相應(yīng)的處罰。

　　三、買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)進口文件、允許進出口證明書，是指行為人以營利為目的，非法買賣上述證件、證明書的行為。這里包括兩種情況，一種是行為人為牟取非法利益而擅自出賣上述證件、證明書的;另一種為行為人為牟取非法利益，明知上述證件、證明書是禁止流通的證件，而購買上述證件、證明書的行為。根據(jù)本條第一款規(guī)定，對買賣林木采伐許可證、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的行為，林業(yè)主管部門可以給予以下處罰：沒收違法買賣的證件、文件;沒收買賣證件、文件的違法所得;處以違法買賣證件、文件價款一倍以上三倍以下罰款;以上處罰可以單處或者并處。對于買賣林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第二百二十五條第二款給予刑事處罰。根據(jù)《刑法》該條規(guī)定，“買賣進出口許可證、進出口原產(chǎn)地證明以及其它法律、行政法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營許可證或者批準(zhǔn)文件的”，罪名為非法經(jīng)營罪，根據(jù)犯罪情節(jié)輕重，刑罰分為兩檔：情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的處五年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財產(chǎn)。

　　四、根據(jù)本條第二款規(guī)定，偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的，依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)本條和《刑法》的規(guī)定，只要行為人存在著偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的行為，就構(gòu)成了犯罪，要依法追究刑事責(zé)任。偽造林木采伐許可證、木材運輸證件、批準(zhǔn)出口文件允許進出口證明書的，構(gòu)成的是《刑法》規(guī)定的妨害國家機關(guān)公務(wù)、證件、印章罪。根據(jù)刑法的規(guī)定，構(gòu)成該罪是指無制作權(quán)的人以冒用方式非法制作上述證件、文件、證明書，或者采用涂改、擦消、拼接等方式對上述證件、文件、證明書進行改制變更其真實內(nèi)容的行為。行為人只要一經(jīng)實施上述行為，就構(gòu)成犯罪，可依照刑法二百八十條第一款進行處罰，根據(jù)犯罪情節(jié)輕重，可實施兩檔處罰：一般情節(jié)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利;情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑。

　　這里需要說明的是，偽造林木采伐許可證等證件、文件的犯罪與買賣林木采伐許可證等證件、文件的犯罪有一定的區(qū)別。一是適用罪名不同，買賣林木采伐許可證等證件、文件的，其罪名為非法經(jīng)營罪;而偽造、變造、買賣林木采伐許可證等證件、文件的，其罪名是妨害國家機關(guān)公文、證件、印章罪。二是犯罪的客觀方面不同，非法經(jīng)營罪，行為人實施的是買賣未經(jīng)偽造的林木采伐許可證等證件、文件;妨害國家機關(guān)公文、證件、印章罪行為人實施的是偽造、變造林木采伐許可證等證件、文件或者買賣偽造、變造后的林木采伐許可證等證件、文件。

　　這里還需要說明的是，對買賣林木采伐許可證、批準(zhǔn)出口文件、允許進出口證明書的行為，林業(yè)主管部門在實施處罰時，對這些證件、文件的賣方、買方都應(yīng)當(dāng)依照本法進行處罰。

　　第四十三條 在林區(qū)非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木的價款一倍以上三倍以下的罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】 本條是關(guān)于非法收購明知是盜伐或者濫伐的林木的處罰。

　　一、本條是這次修改的森林法中新增加的條款。本條是根據(jù)實踐中發(fā)生的大量非法收購明知是盜伐、濫伐的林木、引起森林資源破壞的實際情況新增加的規(guī)定。在林區(qū)非法收購明知是盜伐、濫伐的林木，是引起盜伐、濫伐林木行為的重要原因。原森林法對此沒有規(guī)定。

　　二、根據(jù)本法和國家有關(guān)規(guī)定，盜伐的林木應(yīng)當(dāng)予以沒收，濫伐的林木應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定處理，是不允許任何單位和個人收購的。如果對收購盜伐、濫伐的林木不加限制，任何單位或者個人可以收購盜伐、濫伐的林木，必然會引發(fā)盜伐、濫伐森林或者其他林木的行為，這將造成森林資源的嚴(yán)重破壞。另外，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，在林區(qū)也不允許隨意收購木材，必須經(jīng)過批準(zhǔn)的單位或者個人才能到林區(qū)收購木材。

　　“在林區(qū)非法收購明知是盜伐、濫伐的林木”，是指違反國家有關(guān)規(guī)定在林區(qū)擅自收購明知是盜伐、濫伐的林木的行為。如何認(rèn)定本條規(guī)定的“非法收購明知是盜伐、濫伐的林木”，關(guān)鍵是如何認(rèn)定行為人處在“明知”的狀態(tài)。“明知”是指一個具有正常行為能力的公民，在行為時所應(yīng)當(dāng)具有的最基本的主觀判斷。這要從行為人的行為過程和行為后果來認(rèn)定。如行為人在收購木材時，明明已經(jīng)知道是盜伐、濫伐的林木而故意違法收購的，就可以認(rèn)定為“非法收購明知是盜伐、濫伐的林木”。非法收購明知是盜伐、濫伐的林木，實際上為盜伐、濫伐林木的行為人提供了銷贓條件。因此，對明知是盜伐、濫伐的林木而收購的，應(yīng)當(dāng)予以禁止并受到相應(yīng)的處罰，防止盜伐、濫伐的林木進入流通領(lǐng)域，以保護森林資源。

　　三、根據(jù)本條規(guī)定，對非法收購明知是盜伐、濫伐林木的行為，由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法收購林木的行為，沒收違法收購的盜伐、濫伐的林木或者變賣所得，可以并處違法收購林木價款一倍以上三倍以下的罰款。

　　根據(jù)本條規(guī)定，對非法收購明知是盜伐濫伐林木，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第三款給予處罰。依照該條規(guī)定，對“以牟利為目的，在林區(qū)非法收購明知是盜伐、濫伐的林木，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金”，罪名為非法收購盜伐、濫伐林木罪。

　　這里需要說明的是，本條所稱的“林區(qū)”，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地森林資源現(xiàn)狀確定。

　　第四十四條 違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失;由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

　　違反本法規(guī)定，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失;由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。

　　拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

　　【釋義】 本條是關(guān)于非法開墾、采石、采砂等毀林行為以及在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧等毀林行為的處罰。

　　一、本條這次做了部分修改。修改后的本條規(guī)定與原森林法的規(guī)定相比，修改的主要內(nèi)容有：第一，將原“林業(yè)主管部門責(zé)令賠償損失”修改為“依法賠償損失”;第二，增加了罰款處罰;第三，增加了“拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付”的規(guī)定，即代執(zhí)行的規(guī)定，既加大了處罰力度，又有利于恢復(fù)森林資源。

　　二、本法第二十三條規(guī)定“禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其它毀林行為。禁止在幼樹林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧”。在實際中，未經(jīng)林業(yè)主管部門的批準(zhǔn)，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂等活動，毀壞林木、林地的現(xiàn)象比較普遍，這些行為造成的危害和損失并不亞于盜伐、濫伐林木，對森林資源危害較大。這些毀林行為所采取的手段多種多樣，如有挖倒樹木，砍下樹梢取種，環(huán)剝?nèi)≈确绞?。為了制止這些違法行為，保護森林資源，本條規(guī)定對這類毀林行為要給予處罰。

　　三、根據(jù)本條第一款規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其它活動，致使森林、林木受到毀壞的行為，如造成損失的，要依法賠償;由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞林木株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以并處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。

　　根據(jù)本條第二款規(guī)定，在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧后，使森林和林木受到毀壞的，造成損失的，要依法賠償損失;由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。本條所稱的幼林地，是指造林不滿3—5年或飛播后不滿5—7年或林木平均胸徑低于5厘米以下的有林地。特種用途林是指以國防、環(huán)境保護、科學(xué)實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林、名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護區(qū)的林木。

　　根據(jù)本條第三款的規(guī)定，對于被責(zé)令補種樹木的，行為人拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

　　第四十五條 采伐林木的單位或者個人沒有按規(guī)定完成更新造林任務(wù)的，發(fā)放采伐許可證的部門有權(quán)不再發(fā)給采伐許可證，直到完成更新造林任務(wù)為止;情節(jié)嚴(yán)重的，可以由林業(yè)主管部門處以罰款，對直接責(zé)任人員由所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分。

　　【釋義】 本條是關(guān)于沒有完成更新造林任務(wù)的行為的處罰。

　　一、更新造林是已經(jīng)采伐林木的單位或者個人的一項法定義務(wù)。對已經(jīng)采伐過的林地要更新造林，這是貫徹對森林資源實行“采育結(jié)合、永續(xù)利用”方針的具體體現(xiàn)。本法第三十一條第一項規(guī)定“成熟的用材林應(yīng)根據(jù)不同情況分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并在采伐的當(dāng)年或者次年內(nèi)完成更新造林”，第三十五條規(guī)定“采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)。”

　　二、本條所稱的“沒有按照規(guī)定完成更新造林的”，是指依法取得林木采伐許可證，并完成了采伐作業(yè)的單位和個人，未按規(guī)定的期限、面積、樹種、株數(shù)等完成更新造林任務(wù)的行為。沒有按照規(guī)定完成更新造林任務(wù)的行為，可以是法人單位或者其他組織，也可以是公民個人。

　　根據(jù)本條規(guī)定，對采伐林木的單位和個人沒有按規(guī)定完成更新造林任務(wù)的，發(fā)放采伐證的部門有權(quán)不再發(fā)采伐許可證，直到完成更新造林任務(wù)為止;對拒不完成更新造林任務(wù)、屢次不完成更新造林任務(wù)或者經(jīng)主管部門多次告知仍不完成更新造林任務(wù)等，可以由林業(yè)主管部門處以罰款。對未按規(guī)定完成更新造林任務(wù)單位的直接責(zé)任人員可以由所在單位或者上級主管部門給予行政處分。

　　這里需要說明的是，本法規(guī)定的“補種樹木”與“更新造林”不能混為一談，這兩種行為的性質(zhì)不相同。“補種樹木”是指林業(yè)主管部門對于盜伐、濫伐或者其他毀林行為的行為人給予的一種帶強制性的處罰，而“更新造林”則是依法采伐林木的單位和個人應(yīng)履行的法定義務(wù)。

　　第四十六條 從事森林資源保護、林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國家機關(guān)的有關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

　　【釋義】 本條是關(guān)于對從事森林資源保護、林業(yè)監(jiān)督管理的國家機關(guān)工作人員瀆職的處罰。

　　一、本條是這次修改的森林法新增加的條款。這是根據(jù)實踐中出現(xiàn)的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國家機關(guān)的工作人員在涉及林業(yè)管理方面濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，給森林資源造成破壞或給國家造成重大損失的實際情況而新增加的規(guī)定。

　　二、本條所說的林業(yè)主管部門的工作人員是指林業(yè)主管部門內(nèi)部的行政管理人員和依法履行林業(yè)主管部門管理職能的人員，如林業(yè)主管部門內(nèi)部的林業(yè)公安、林政管理、野生動物保護、森林防火、野生植物保護、病蟲害防治、植物檢疫、種苗管理、自然保護區(qū)管理等從事森林保護、林業(yè)監(jiān)督管理的工作人員。其他國家機關(guān)工作人員是指人民政府的工作人員或者依照法律規(guī)定履行職務(wù)涉及林業(yè)行業(yè)管理工作的人員，如人民政府中從事涉及林業(yè)管理的領(lǐng)導(dǎo)人員、海關(guān)、工商等部門的工作人員。

　　三、玩忽職守是指從事森林保護、林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門工作人員和其他國家機關(guān)的工作人員對工作嚴(yán)重不負責(zé)任，致使森林資源遭受重大損失的行為。玩忽職守，包括兩種形式：一是放棄職守，不履行自己應(yīng)該履行的職責(zé);二是在履行職責(zé)的過程中，嚴(yán)重不負責(zé)任。“構(gòu)成玩忽職守罪的行為人應(yīng)該預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害社會的結(jié)果，因為疏忽大意而沒有預(yù)見，”或者已經(jīng)預(yù)見而輕信能夠避免，以致發(fā)生這種結(jié)果。濫用職權(quán)是指從事森林資源保護，林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國家機關(guān)的有關(guān)工作人員超越法律、法規(guī)賦予的職權(quán)，擅自處理其無權(quán)決定、處理的事項。徇私舞弊是指從事森林資源保護、林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國家機關(guān)的有關(guān)工作人員在行使職權(quán)時，以權(quán)謀私，假公濟私，使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

　　四、根據(jù)本條規(guī)定，從事森林保護、林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國家機關(guān)的有關(guān)工作人員濫用職權(quán)，玩忽職守、徇私舞弊構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百九十七條規(guī)定：“國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”

　　根據(jù)本條規(guī)定，從事森林資源保護、林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

　　第七章 附則

　　第四十七條 國務(wù)院林業(yè)主管部門根據(jù)本法制定實施辦法，報國務(wù)院批準(zhǔn)施行。

　　【釋義】 本條是關(guān)于制定本法實施細則的規(guī)定。

　　一、根據(jù)本條的規(guī)定，本法的實施細則由國務(wù)院林業(yè)主管部門根據(jù)本法制定，并報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。本條所稱的“根據(jù)本法”制定，是指國務(wù)院林業(yè)主管部門在制定實施辦法時，必須依據(jù)《中華人民共和國森林法》所確定的基本原則、基本制度和基本精神，而不能與《森林法》規(guī)定的基本原則、基本制度相抵觸。國務(wù)院林業(yè)主管部門已經(jīng)在1986年制定了實施細則，于1986年4月28日報國務(wù)院批準(zhǔn)，并于1986年5月10日由原林業(yè)部頒布實施。

　　二、全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》，對1984年9月20日由第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的《中華人民共和國森林法》作了若干修改，因此，國務(wù)院林業(yè)主管部門即國家林業(yè)局應(yīng)當(dāng)根據(jù)《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》，對1986年制定的實施辦法進行修改，重新報請國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。

　　第四十八條 民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規(guī)定，依照法定程序報省、自治區(qū)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)施行。

　　【釋義】 本條是對民族自治地方制定變通或者補充規(guī)定的規(guī)定。

　　一、所謂民族自治地方，按照1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，是指在統(tǒng)一的祖國大家庭內(nèi)，在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居的地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡尻P(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展等條件，并參酌歷史情況，可以建立以一個或者幾個少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的自治地方，由少數(shù)民族當(dāng)家作主，管理本民族內(nèi)部地方事務(wù)。我國的民族區(qū)域自治，是區(qū)域自治，它不是脫離一定地域，以民族為單位的所謂“民族自治”，也不是某些實行地方分權(quán)的國家所采取的一般的“地方自治”，而是中華人民共和國不可分離的部分。在國家的行政區(qū)域劃分中，我國的民族自治地方為自治區(qū)、自治州、自治縣;自治區(qū)相當(dāng)于省、直轄市一級，自治縣相當(dāng)于縣一級，自治州的行政地位介于自治區(qū)、自治縣之間，受本州所在的省或者自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，其行政地位相當(dāng)于設(shè)區(qū)的市或者地區(qū)行政公署。自治區(qū)、自治州、自治縣一律受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。自治地方的自治機關(guān)，是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。

　　二、按照《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。同時，上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。

　　因此，本條規(guī)定，民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規(guī)定，依照法定程序報省、自治區(qū)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。

　　第四十九條 本法自1985年1月1日起施行。

　　【釋義】 本條是關(guān)于本法生效日期的規(guī)定。

　　一、法律的生效日期，是指一部法律制定出來以后從何時開始起正式實施，也就是說從何時起正式具有法律效力。法律的生效日期，主要涉及兩個問題：1.生效日期的確定問題。一部法律從何時開始生效，取決于這部法律對生效日期是如何進行規(guī)定的。我國以前制定的法律中，對生效日期的規(guī)定，大體上可以分為以下三種情況：第一，直接在法律中規(guī)定“本法自X年X月X日起施行”;第二，在法律條文中沒有直接規(guī)定具體的生效日期，而只是規(guī)定“本法自公布之日起施行”，但法律何時公布，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八十條關(guān)于“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，公布法律，……”的規(guī)定，由國家主席發(fā)布主席令來確定;第三，規(guī)定一部法律的生效日期取決于另一部法律的生效日期。《森林法》的生效日期，是屬于上述的第一種情況，即直接規(guī)定了“本法自1985年1月1日起施行”。

　　2.溯及力的問題。法律的溯及力問題，是指法律生效以后能適用于生效以前的行為和事件，如果適用，就表明有溯及力。如果不能適用，就表明沒有溯及力。一部法律如果有溯及力，必須在條文中作出明確的規(guī)定，《森林法》對溯及力問題沒有作出規(guī)定，表明本法沒有溯及力，即不能適用于本法生效以前的行為和事件。

　　二、《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》的生效日期以及與修改前的《森林法》的銜接問題。第一，關(guān)于生效日期。1998年 4月 29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》中明確規(guī)定：“本決定自1998年7月1日起施行”，按照這一規(guī)定，該決定的生效日期為1998年7月1日。第二，關(guān)于與修改前的《森林法》的銜接問題。由于《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》自1998年7月1日起生效，因此，在1998年7月1日以前，1984年通過、1985年起生效的《森林法》仍然有效，執(zhí)行機關(guān)仍然按照《森林法》的規(guī)定執(zhí)行。但是，自1998年7月1日起，已經(jīng)被《關(guān)于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》修改的條文，不再有效，必須執(zhí)行修改后的條文。

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來源：臨律-2024年中華人民共和國森林法釋義最新版，