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法院如何認定村民委員會的行政主體資格？,村委會是不是行政主體:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

發(fā)布時間：
2024-08-02 17:55:17
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圣運律師
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法院如何認定村民委員會的行政主體資格？，村民委員會是根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》設立的村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會是否具有行政主體法律資格?這一問題一直都存在爭論。

法院如何認定村民委員會的行政主體資格？,村委會是不是行政主體:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

一、法院如何認定村民委員會的行政主體資格？

村民委員會是根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》設立的村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會是否具有行政主體法律資格?這一問題一直都存在爭論。

法信·裁判規(guī)則

1.村民委員會屬于行政法上“法律、法規(guī)授權的組織”，村民以村委會不履行法定職責提起訴訟的，可以村民委員會作為行政訴訟的被告——李玉蘭訴北京市朝陽區(qū)豆各莊鄉(xiāng)黃廠村村民委員會要求履行法定職責案

本案要旨:村民委員會不是一級政府機關，但在一定條件下，村民委員會承擔部分行政管理職能。村民委員會依法在宅基地用地申請審批程序中具有一定的法定職權，屬于行政法上“法律、法規(guī)授權的組織”，村民向其提出申請未獲受理時，村民委員會可以作為行政訴訟的被告，其行為應當納入行政訴訟的受案范圍。

案號:(2011)二中行終字第59號

審理法院:北京市第二中級人民法院

(2012年行政審判案例卷)

2.村民委員會在履行宅基地上報審核職責過程中屬于法律、法規(guī)授權的行政主體，故具有行政主體資格——朱某某訴紹興縣某政府行政復議決定案

本案要旨:村民委員會拒絕將村民的建房申請上報鎮(zhèn)政府的行為屬于對本村集體所有的財產進行組織和管理的行為。在從事這種行為時，村民委員會屬于法律、法規(guī)授權的行政主體，即授權性行政主體。村民委員會作為基層群眾性自治組織，在履行宅基地上報審核職責過程中作出答復的行為是行政行為。故該村委會具有行政主體資格，能夠成為行政復議的被申請人。

案號:(2010)浙紹行初字第3號

審理法院:浙江省紹興市中級人民法院

3.當事人要求村委會協(xié)助辦理戶口登記的行政訴訟，村委會可以作為適格被告——周某訴安丘市某村委會民政行政許可案

本案要旨:準行政行為是指由非行政機關依據(jù)法律、法規(guī)的授權所實施的具有行政法上效力的行為。對于村委會實施的準行政行為，其應是行政訴訟的適格被告。雖然村委會是基層群眾性自治組織，但其在行使法律法規(guī)所授權的職能時可以作為行政訴訟的被告。當事人要求村委會履行的職能是村委會協(xié)助辦理戶口登記的職能，因此村委會是適格的被告。

審理法院:山東省安丘市人民法院

法信·司法觀點

1.村委會可以作為行政訴訟被告

村委會在行政訴訟中作被告的主要困難在于村委會的法律地位以及其行為性質。就法律地位而言，村委會屬于行政法上“法律法規(guī)授權組織”已經(jīng)逐漸為人所接受。理由是:

(1)被授權的組織在行使法律法規(guī)所授行政職能時，具有與行政機關相同的法律地位。村民委員會與村民之間并不是一種平等的主體關系，而是一種管理和被管理的關系，是一種行政管理關系。村民委員會對集體土地的管理權是依據(jù)法律授權進行的，實質上是一種行政管理職能，屬于法律授權的行為。

(2)被授權組織以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任。

(3)被授權組織在非行使行政管理職能的場合，不具有行政法上的行政主體地位。依據(jù)《若干解釋》第20條的規(guī)定，被授權組織必須具有一定的行政管理職能方可成為適格被告。村民委員會的這種管理是基于一定層次的公共利益進行的，這與行政法的基礎“一定層次的公共利益與個人利益的關系”是相統(tǒng)一的。這種管理關系體現(xiàn)在全體村民的利益與個體村民之間的一種利益的調整或者說是再分配上面，是一種公共職能。以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的進行的經(jīng)濟管理和社會管理的行為當然是一種行政行為。

對于村委會作為行政訴訟被告，一些法院作了積極的探索。因其案件較為新穎和特別，一般也被媒體關注和報道。但是，案件受理的數(shù)量非常少。值得一提的是，山東高院于1997年12月2日曾經(jīng)就此類案件作出規(guī)范，該院的意見是，對于村委會違法收取鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留、違法要求承擔勞務、攤派、集資等行政管理行為，應當將村委會作為行政訴訟的被告。該院認為，村委會依據(jù)法律法規(guī)(例如《農民承擔費用和勞務管理條例》)向農民作出的行為，“是法律法規(guī)授權的組織實施的行政管理行為”。據(jù)了解，山東、湖南一些地方的法院已經(jīng)受理了若干案件，已經(jīng)形成一些比較成熟的做法，積累了一些有益的經(jīng)驗。

綜上，村委會作為行政訴訟的被告在理論上和實踐上是可行的。依據(jù)《村民委員會組織法》以及相關法律規(guī)定，我們認為，公民、法人或者其他組織認為村委會下列行政管理行為侵犯其合法權益的，可以作為行政訴訟的被告:鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等有關費用的收繳;村集體經(jīng)濟項目的立項、承包、產業(yè)結構調整;村公益事業(yè)的經(jīng)費和建設承包;村集體經(jīng)濟收益的管理和使用;征用土地各項補償費、安置補助費的發(fā)放;村民的土地承包經(jīng)營;宅基地的使用;(以上見《村民委員會組織法》第19條)優(yōu)撫、救災救濟、扶貧助殘等款物的發(fā)放;計劃生育工作;水電費及其他有償服務費的收繳;(以上見《村民委員會組織法》第22條)村民戶籍關系變更(見湖北《實施意見》);由村委會作出的侵害村民合法權益的其他行政管理行為。

(注:上文中“《若干解釋》第20條”已被修改為《最高人民法院關于適用的解釋》第20條;“《村民委員會組織法》第19條”已被修改為:《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修正)第24條;“《村民委員會組織法》第22條”已被修改為:《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修正)第30條。)

(摘自江必新，梁鳳云:《行政訴訟法理論與實務》，北京大學出版社2011年版，第423~424頁。)

2.村民委員會的行政被告資格認定

從村委會行使的行政管理權力來分析，村委會屬于行政訴訟法上“法律法規(guī)授權組織”，村委會成為行政訴訟的被告在理論上不存在障礙。就法律地位而言:

第一，村委會在行使法律法規(guī)所授行政職能時，具有與行政機關相同的法律地位。例如村民委員會對集體土地的管理權、調整權是根據(jù)土地管理法第10條的規(guī)定:“農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，村民委員會組織法第5條第3款也規(guī)定了村民委員會對集體土地和其他財產的管理權。村民委員會與村民之間并不是一種平等的主體關系，而是一種管理和被管理的行政法律關系。村民委員會對集體土地的管理權是依據(jù)法律授權進行的，實質上是一種行政管理職能，屬于法律授權的行為。

第二，村委會以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任。第三，村委會在非行使行政管理職能的場合，不具有行政法上的行政主體地位。村委會與村民之間的行政管理關系體現(xiàn)在全體村民的利益與個體村民之間的利益的調整或者利益再分配，是一種公共職能。它在進行經(jīng)濟管理和社會管理時以實現(xiàn)其公共職能為直接目的的行為是一種行政管理行為。值得注意的是，在許多地方，農村集體經(jīng)濟組織與村委會合而為一，農村集體經(jīng)濟組織作為民事主體與具有行政職能的村委會在法律上分屬不同的范疇，不能混為一談。村委會與村民之間大量的關于承包合同的案件，目前屬于民事案件的范疇。

《行訴解釋》第24條第1款、第2款規(guī)定:當事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。

理解本條的規(guī)定，需要注意以下幾個問題:

第一，本條規(guī)定的“依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行的行政管理職責”包括依據(jù)村民委員會組織法等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。一般來說，公民、法人或者其他組織認為村委會下列行政管理行為侵犯其合法權益的，可以作為行政訴訟的被告:鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等有關費用的收繳;村集體經(jīng)濟項目的立項、承包，產業(yè)結構調整;村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集和建設承包;村集體經(jīng)濟收益的管理和使用;征用土地各項補償費、安置補助費的發(fā)放;村民的土地承包經(jīng)營;宅基地的使用;優(yōu)撫、救災救濟、扶貧助殘等款物的發(fā)放;計劃生育工作;水電費及其他有償服務費的收繳;村民戶籍關系變更;由村委會作出的侵害村民合法權益的其他行政行為;等等。

第二，在司法實踐中，特別是在征收拆遷領域，行政機關如果不采取委托的方式，而是采取指令、命令、暗示等行為，要求村委會、居委會實施具體的拆遷行為，是否視為委托?對于這一問題，應當從以下幾種情形來分析:第一，如果行政機關沒有采取書面委托等方式進行委托，應當視為是村委會、居委會作出的事實行為;第二，如果確有證據(jù)能夠證明行政機關通過召開會議并有會議紀要記載等方式委托的，應當視為行政機關的行為;

第三，如果行政機關否認參與實施行為，村委會居委會認可自己參與了實施行為，應當以村委會居委會作為被告;第四，如果有初步證據(jù)證明屬于行政機關的行為，例如政府發(fā)布征拆公告、政府組織人員在現(xiàn)場等，應當視為行政機關作出的行為。

(注:上文“村民委員會組織法第5條第3款” 已被修改為《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修正)第8條第2款)

(摘自梁鳳云:《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社，2018年9月出版，第112~113頁。)

法信·法律依據(jù)

1.《最高人民法院關于適用的解釋》

第二十四條當事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。

當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。

當事人對高等學校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權實施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會為被告。

當事人對高等學校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。

2.《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修正)

第三十六條村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。

村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正。

3.《最高人民法院第一巡回法庭關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要》

當事人對村民委員會或村民小組接受依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權作出的行政行為不服提起訴訟的，是否是適格被告。

答:當事人對村民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權作出的行政行為不服提起行政訴訟的，是適格的被告。但是，就現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定來看，審判實踐中尚未發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章授權村委會或村民小組行使行政權的情形。

理由:行政訴訟法第二條第二款規(guī)定，前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為。《適用解釋》第二十四條第一款規(guī)定，當事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。

應當注意區(qū)分授權與委托、授權與行使自治權的關系。村委會或村民小組受委托行使行政權的情形實踐中是經(jīng)常發(fā)生的，例如，集體土地征收過程中，土地管理部門委托村委會與村民簽訂征收補償協(xié)議。此時，應當以委托的行政機關為被告。村委會或村民小組行使村民自治權的行為，不屬于行政行為。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十六條規(guī)定，村民委員會或村民小組行使自治權的決定侵犯村民合法權益的，可以通過民事訴訟解決，或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉報，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使監(jiān)督權，責令其糾正。