一、過半數的村民可以對涉及集體的行政協議提起行政訴訟

標題

過半數的村民可以對涉及集體的行政協議提起行政訴訟

壹：案件信息

案號：(2020)魯17行終469號

法院：山東省菏澤市中級人民法院

貳：裁判要旨

在確定原告訴訟主體資格時應按起訴人是否屬于農村集體經濟組織而有所區分，當起訴人屬于該集體經濟組織時，由于協議簽訂一方為村民委員會的行政協議，對村集體經濟組織內部而言涉及集體意愿，應根《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款的規定，由村民委員會或者農村集體經濟組織提起訴訟，在村民委員會或者農村集體經濟組織不起訴時，過半數的村民可以以集體經濟組織的名義提起訴訟，農村集體經濟組織內的村民個體或者少數村民對涉及集體意愿參與合意的行政協議提起行政訴訟，缺乏法律依據，不符合法定起訴條件。

叁：基本案情

楊某某等十五人均系鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村帽曹村村民。2019年1月28日，鄄城縣陳王街道辦事處與第三人鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會簽訂土地租賃合同，用于第三污水處理廠建設。在該合同中加蓋被告及鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會的印章，有村代表的簽字。合同中載明土地位置和面積、租賃期限和租金、租金支付、土地用途、甲乙方義務等條款。楊某某等認為土地租賃合同書侵犯了其的合法權益，遂起訴到法院，請求依法確認土地租賃合同書違法。

肆：法院判決

一審法院認為：公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合法定的起訴條件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項之規定，當事人提起行政訴訟的事項應當屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。從涉案《土地租賃合同書》的內容來看，該合同是被告鄄城縣陳王街道辦事處與第三人鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會就土地租賃事宜所達成的合同，約定的是雙方民事權利義務內容，相關權利義務內容沒有涉及行政法上的權利義務，不是行政協議，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

一審法院裁定如下：駁回原告的起訴。

二審法院認為：一、涉案土地租賃合同書并非被上訴人因日常辦公需要等自身事務所簽訂，符合行政協議的構成要件，屬于行政協議，原審認為屬民事合同不當，本院予以糾正。二、行政協議具有合同的屬性，并非單方行政行為，是在合同雙方當事人協議一致達成合意的基礎上簽訂的，此合意包含有原審第三人村民委員會的意思表示。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會對外的意思表示是建立在村委會決定的基礎上，同時代表的是村民的集體意愿。三、針對涉及農村集體經濟組織等類似集合概念的行政協議，在確定原告訴訟主體資格時應按起訴人是否屬于農村集體經濟組織而有所區分，當起訴人屬于該集體經濟組織時，由于協議簽訂一方為村民委員會的行政協議，對村集體經濟組織內部而言涉及集體意愿，應根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款的規定，由村民委員會或者農村集體經濟組織提起訴訟，在村民委員會或者農村集體經濟組織不起訴時，過半數的村民可以以集體經濟組織的名義提起訴訟，農村集體經濟組織內的村民個體或者少數村民對涉及集體意愿參與合意的行政協議提起行政訴訟，缺乏法律依據，不符合法定起訴條件。四、村民個體合法權益的救濟途徑。村民合法取得的承包經營權是法定的用益物權，受法律保護。雖然村民個體無權對于體現集體意愿的行政協議提起訴訟，但是可基于所享有的土地承包經營權，村民個體對侵犯自己土地承包經營權的行政強制行為可以提起行政訴訟。村民委員會代表村集體對外簽訂土地租賃協議，并不意味著土地實際交付協議對方，村民對于承包經營的集體農用地有合法使用的權利，如果行政機關責令交出土地應當履行法定程序，村民對于涉及其承包經營的行政強制行為可以以個人名義依法提起行政訴訟。同時，村民還可以按《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規定尋求救濟。五、根據《中華人民共和國土地管理法》第三十條及第四十四條的規定，國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。無論是否簽訂土地租賃協議，建設占用土地涉及農用地轉為建設用地的，均應辦理農用地轉用審批手續。綜上，上訴人不具備本案原告訴訟主體資格，原審裁定駁回上訴人的起訴，說理欠妥但結果正確。

二審法院裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

伍：律師評析

孫承龍律師認為：既然過半數起訴方符合法定條件，作為原告則需要動員更多的村民參與其中。如果未過半數，判決書也指明另一種權利保護途徑，即村民個體對侵犯自己土地承包經營權的行政強制行為可以提起行政訴訟。

作者簡介

孫承龍 律師

現執業于北京盈科（合肥）律師事務所，以提供嚴謹、專業、高效的法律服務為執業要求，主辦過眾多疑難復雜案件、取得了良好的法律效果，維護了當事人的合法權益。多次接受安徽電視臺、安徽商報等媒體采訪。

二、村委會能否作為行政訴訟的被告

法律分析：村委會是村民的自治性組織，不屬于國家性質機關，沒有行政執法權，換句話說，它不具備行政主體資格，它成不了行政訴訟被告。

法律依據：《中華人民共和國行政訴訟法》 第二十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。

三、村民起訴村委會是民事訴訟還是行政訴訟

法律分析：起訴村委會看起訴事項，該事項是村委會代表國家負責的某些職能還是私下的糾紛，前者屬于行政訴訟，后者屬于民事訴訟。

法律依據：《中華人民共和國行政訴訟法》 第十二條 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；

（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；

（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

《中華人民共和國民事訴訟法》 第一百一十九條 起訴必須符合下列條件：

（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；

（二）有明確的被告；

（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；

（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。

h3>四、村委會能否作為行政訴訟的被告

法律分析：村委會是村民的自治性組織，不屬于國家性質機關，沒有行政執法權，換句話說，它不具備行政主體資格，它成不了行政訴訟被告。

法律依據：《中華人民共和國行政訴訟法》 第二十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。

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內容審核：郭建煒律師

來源：中國法院網-過半數的村民可以對涉及集體的行政協議提起行政訴訟，