摘 要 全國(guó)人大第四次修憲規(guī)定了公益征收征用應(yīng)該給予“補(bǔ)償”的原則，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定公益征收征用法，依據(jù)實(shí)際情況確立“補(bǔ)償”的具體標(biāo)準(zhǔn)。文章認(rèn)為，根據(jù)大陸公益征收征用的具體情況，對(duì)被征收征用人的補(bǔ)償可分別實(shí)行“完全補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”、 “超值補(bǔ)償”幾種不同標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段不宜主張公益征收征用中的精神損失補(bǔ)償，也不宜把對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制即“實(shí)質(zhì)侵犯”也包括在公益征收征用的補(bǔ)償范圍之內(nèi)。關(guān)鍵詞 公益征收征用 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 完全補(bǔ)償 適當(dāng)補(bǔ)償 超值補(bǔ)償（一）十屆人大二次會(huì)議在對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改時(shí)（以下簡(jiǎn)稱第四次修憲），明確規(guī)定了國(guó)家實(shí)行公益征收征用應(yīng)該給予“補(bǔ)償”的原則。其具體內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：一是將現(xiàn)行憲法第10條第3款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！毙薷臑椋骸皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！倍菍F(xiàn)行憲法第13條“國(guó)家保護(hù)公民合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其它合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！毙薷臑椋骸肮竦暮戏ǖ乃接胸?cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”大陸憲法的這些重要修改，強(qiáng)化了對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度。僅就公益征收征用補(bǔ)償問題而言，在第四次修憲前，大陸的有關(guān)法律中并不是沒有規(guī)定，如土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法等許多具體法律、法規(guī)中都對(duì)公益征收征用中的補(bǔ)償要件做出了規(guī)定，有的法律、行政法規(guī)、規(guī)章還對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了較為具體的規(guī)定。但從一個(gè)國(guó)家的法律體系來看，公益征收征用中的“補(bǔ)償”要件在憲法中的缺失畢竟是一個(gè)遺憾。第四次修憲在憲法中明確規(guī)定了國(guó)家在公益征收征用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地時(shí)必須給予補(bǔ)償，就用國(guó)家根本大法的形式保護(hù)了公民個(gè)人和農(nóng)民集體的合法權(quán)益。在討論公益征收征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之前，我們有必要首先探討并厘清兩個(gè)前提性或基礎(chǔ)性的問題，即：一是公益征收征用的概念及其內(nèi)涵問題；二是公益征收征用的對(duì)象問題。第一個(gè)問題，什么是公益征收征用？公益征收和公益征用是兩個(gè)不同的法律概念。公益征收是指為了公共利益的需要，國(guó)家將非國(guó)有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性地收歸國(guó)有；公益征用是指為了公共利益的需要，國(guó)家強(qiáng)制性地使用個(gè)人或集體的財(cái)產(chǎn)。公益征收和公益征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處就在于，都是為了公共利益的需要，都要經(jīng)過法定程序，都要給予補(bǔ)償。不同之處則在于，公益征收主要是所有權(quán)的改變，公益征用只是使用權(quán)的改變。公益征收的主要表現(xiàn)形式是國(guó)家從被征收人手中直接取得所有權(quán)，其結(jié)果是所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移；公益征用則主要是緊急情況下國(guó)家對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制使用，一旦緊急情況結(jié)束，被征用的財(cái)產(chǎn)應(yīng)返還原權(quán)利人。在特定情況下征用也會(huì)轉(zhuǎn)化為征收。如在抗洪搶險(xiǎn)中，國(guó)家征用民用船只運(yùn)送抗洪搶險(xiǎn)物資，這是征用；在堤防出現(xiàn)缺口時(shí)，國(guó)家動(dòng)用包括民用船只在內(nèi)的船舶沉船堵險(xiǎn)，這里就從征用轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇?。我們還需要注意一點(diǎn)，公益征收主要是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的改變，并不是說對(duì)財(cái)產(chǎn)使用權(quán)就不存在征收。在一定條件下，國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的非國(guó)有的使用權(quán)也可以征收。如城市房屋拆遷，征收對(duì)象就是被征收人使用年限未滿的國(guó)有土地使用權(quán)。過去我們對(duì)征收和征用這兩個(gè)概念有時(shí)混淆使用，如大陸憲法第10條第3款原來是規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”這里的“征用”對(duì)象，明顯是指農(nóng)村和城市郊區(qū)農(nóng)民集體所有的土地；這里的“征用”，究其本意，應(yīng)是指征收為主，包括征用。因?yàn)殡m然不能排除國(guó)家為了公共利益的需要一時(shí)占有農(nóng)民集體所有土地的情況，但就一般情況而言，是將土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變更為國(guó)家所有。第四次憲法修正案將原憲法規(guī)范修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用”，其表述更為規(guī)范和準(zhǔn)確了。第二個(gè)問題，關(guān)于公益征收征用的對(duì)象問題。從現(xiàn)實(shí)來看，公益征收征用不僅應(yīng)包括公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地這一專項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)包括集體所有的其他財(cái)產(chǎn)。大陸的財(cái)產(chǎn)所有制，除國(guó)有制和個(gè)人所有制外，還有一種基本形式即集體所有制，這一點(diǎn)與西方國(guó)家有很大的不同。西方國(guó)家在財(cái)產(chǎn)權(quán)上僅存在國(guó)有和個(gè)人所有兩種基本形式，在他們那里集體所有只是個(gè)人所有的特殊形式。在大陸集體所有制屬于公有制的范疇，是公有制的兩種基本形式之一。從實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活看，不僅大陸城鎮(zhèn)存在大量集體所有制企業(yè)，在農(nóng)村也有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、合作社幾級(jí)農(nóng)民集體所有。國(guó)家公益征收征用的對(duì)象，無法排除城市和農(nóng)村的這些集體所有的財(cái)產(chǎn)。本次憲法修改后，大陸憲法所列明的公益征收、征用對(duì)象，是公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地這一專項(xiàng)財(cái)產(chǎn)。憲法是根本大法，它不可能事無巨細(xì)囊括無遺，但在制訂相關(guān)法律時(shí)，應(yīng)該考慮把對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的公益征收征用包括在內(nèi)。甚至從某種意義上說，外國(guó)人在華的財(cái)產(chǎn)也不能排除在國(guó)家公益征收征用對(duì)象之外。（二）它山之石，可以攻玉。追溯、考察自近代以來特別是當(dāng)代世界上其他國(guó)家和地區(qū)關(guān)于公益征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，對(duì)于制定大陸公益征收征用法和完善其征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的啟迪意義和借鑒價(jià)值。首先，考察一下德國(guó)的公益征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。可以這樣講，德國(guó)的公益征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立，經(jīng)歷了一個(gè)從完全補(bǔ)償?shù)竭m當(dāng)補(bǔ)償再到公平補(bǔ)償?shù)臍v史發(fā)展過程。十九世紀(jì)，繼黑森大公國(guó)（Gross Herzogtum Hessen）頒布征收法之后，德國(guó)各邦都陸續(xù)制定了征收法，并普遍確立了“完全補(bǔ)償”原則，充分反映了當(dāng)時(shí)德國(guó)法治國(guó)家和“財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯”的基本理念。 第一次世界大戰(zhàn)之后，德國(guó)“魏瑪憲法”確立的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則。這一原則的確立，主要基于兩個(gè)原因：第一，從客觀原因來講，德國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)中由于戰(zhàn)敗，割地賠款，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)凋敝，使得國(guó)家無力支持“完全賠償”；第二，從憲法的價(jià)值理念來講，“魏瑪憲法”是在德國(guó)社會(huì)民主黨右翼勢(shì)力主導(dǎo)下制定的，體現(xiàn)了較為濃厚的社會(huì)民主主義價(jià)值理念，社會(huì)民主主義的基本原則之一就是“社會(huì)平等”。“適當(dāng)補(bǔ)償”原則要求政府在決定補(bǔ)償?shù)念~度時(shí)，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡公益的要求以及參考當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況來確立其補(bǔ)償額度，不必拘泥于“全額補(bǔ)償”。這是德國(guó)補(bǔ)償制度觀念的一大轉(zhuǎn)變。但“適當(dāng)補(bǔ)償”原則在實(shí)踐中“遭致溫柔的抵制，許多學(xué)說與判例仍然堅(jiān)持完全補(bǔ)償?shù)牧?chǎng)，使魏瑪憲法的財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化措施招致失敗”。 在第二次世界大戰(zhàn)之后，聯(lián)邦德國(guó)即西德根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況在其基本法中又確立了“公平補(bǔ)償”的原則。這一原則要求政府在確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的額度時(shí)，將公共利益視為“同等之價(jià)值”來衡量從而做出最終判斷，這一原則至今仍然是指導(dǎo)德國(guó)行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。在運(yùn)用這一原則的實(shí)際操作過程中，補(bǔ)償額度一般包括完全的交易價(jià)值及相關(guān)的費(fèi)用，如搬遷費(fèi)用、必要的法律咨詢等，但不包括間接的損失，即間接的損失不在補(bǔ)償考慮之內(nèi)。[page]其次，我們?cè)倏纯慈毡驹诠嬲魇辗矫娴难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。日本戰(zhàn)后憲法第29條第3款規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用”，這里確立的是正當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。但怎樣才算是“正當(dāng)補(bǔ)償”，仍舊是見仁見智，說法各異，有“完全補(bǔ)償說”、“相當(dāng)補(bǔ)償說”等許多學(xué)說?！巴耆a(bǔ)償說”認(rèn)為“補(bǔ)償必須將不平等還原為平等，即對(duì)于所產(chǎn)生損失的全部進(jìn)行補(bǔ)償”，“相當(dāng)補(bǔ)償說”認(rèn)為憲法的這一規(guī)定并不一定要求全額補(bǔ)償，只要參照補(bǔ)償時(shí)社會(huì)的一般觀念，按照客觀、公正、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)算基準(zhǔn)，計(jì)算出合理的金額予以補(bǔ)償就足夠了。日本在實(shí)踐中傾向于采取“相當(dāng)補(bǔ)償說”，但必須指出的是，相當(dāng)補(bǔ)償只適用于實(shí)行社會(huì)公共政策的情況下（如土地征用），在其他為了公共利益而征收或限制私人財(cái)產(chǎn)的情況下，無論采取完全補(bǔ)償說還是相當(dāng)補(bǔ)償說，損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容“基本沒有什么不同”。 另外，值得注意的是現(xiàn)代日本還出現(xiàn)了“生活補(bǔ)償”的新理論。所謂“生活補(bǔ)償”不是對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的補(bǔ)償，而是著眼于作為整體的人的生活的本身或者針對(duì)人的生活實(shí)際的補(bǔ)償，如因水庫建設(shè)，村落被迫轉(zhuǎn)移，村民失去的不僅是房屋耕地，更失去了其生存的生活本身，在這種情況下，即便給予完全補(bǔ)償，有可能仍不足恢復(fù)與原來同等程度的生活狀況，應(yīng)給予上述生活補(bǔ)償，即對(duì)財(cái)產(chǎn)人恢復(fù)以往的生活狀況而進(jìn)行的補(bǔ)償。第三，我們有必要考察一下法國(guó)關(guān)于公用征收的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。法國(guó)的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較明確，在公用征收法第一部分第一編中就明確規(guī)定：“補(bǔ)償金額必須包括由于公用征收產(chǎn)生的全部直接的、物質(zhì)的和確定的損失。”從這條規(guī)定來看，法國(guó)的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是“完全補(bǔ)償”原則，但完全補(bǔ)償?shù)膶?duì)象必須是直接的、物質(zhì)的和確定的損失。所謂直接的損失，是指和公用征收有直接因果聯(lián)系的損失，例如出租的房屋被征收后，房東喪失租金收入，房客失去棲身之所，這些都是直接的損失；所謂物質(zhì)的損失，是指喪失財(cái)產(chǎn)的物資層面的利益而言，不包括精神上和感情上的損失在內(nèi)；所謂確定的損失是指已發(fā)生或?qū)硪欢ㄒl(fā)生的損失而言，不包括將來可能發(fā)生的不確定的損失在內(nèi)。第四，哥倫比亞在公益征收方面的規(guī)定也有一定的借鑒價(jià)值。拉美國(guó)家哥倫比亞從1853年開始制定的幾部憲法都宣稱保護(hù)私人所有權(quán)，明確規(guī)定：“為了立法機(jī)關(guān)所確立的公用事業(yè)或社會(huì)利益的緣故，可以進(jìn)行征收，但須通過司法判決進(jìn)行事先補(bǔ)償”。“事先補(bǔ)償”的要求就成為該國(guó)土地改革的一大障礙。該國(guó)在1936年的憲法中新增了一條：“立法機(jī)關(guān)出于公平緣故，有權(quán)決定對(duì)某些征收不進(jìn)行補(bǔ)償，但須由兩院議員以絕對(duì)多數(shù)表決通過?！睆亩鵀橥恋馗母飹咔辶苏系K。哥倫比亞最高法院在1964年的一個(gè)憲法判例中稱：“所有權(quán)要服從于共同體利益，憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)要以權(quán)利符合共同體的需要的程度為條件?！弊罡叻ㄔ赫撟C說，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償，憲法并沒有要求補(bǔ)償用現(xiàn)金支付，故而付給政府債券也就足夠了，并且“對(duì)那些占有土地超出其社會(huì)功能績(jī)效的人來說，這已經(jīng)夠慷慨大方的了?！钡谖澹獯罄P(guān)于公益征收的補(bǔ)償較為特殊，也有一定的參考性。意大利1948年憲法的第42條宣布保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，并規(guī)定只有在補(bǔ)償?shù)那闆r下國(guó)家才能予以征收，但憲法第44條規(guī)定：“為了合理地墾種土地，建立公正的社會(huì)關(guān)系，法律得對(duì)私有地產(chǎn)設(shè)置義務(wù)及限制；根據(jù)行政區(qū)劃和農(nóng)業(yè)區(qū)域限定其延伸；倡導(dǎo)和施行荒地復(fù)墾，大地產(chǎn)的改造，生產(chǎn)單位的重組?！钡?4條的規(guī)定必然會(huì)影響到對(duì)第42條的解釋以及補(bǔ)償要求。但事實(shí)上，隨之而來的則是該國(guó)在進(jìn)行土地改革過程中，對(duì)被征收土地只給予了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。綜上所述，可以看出，在公益征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家要適當(dāng)高一些，發(fā)展大陸家則相對(duì)低一些；主張自由主義價(jià)值取向的國(guó)家數(shù)額要高一些，主張社會(huì)民主價(jià)值取向的國(guó)家數(shù)額要相對(duì)低一些?？梢赃@樣講，沒有哪一種標(biāo)準(zhǔn)是絕對(duì)真理能夠具有普適性，只能從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，選擇相對(duì)合理、切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)，才能夠解決這個(gè)既非常實(shí)際也相對(duì)較難的問題。（三）在第四次修憲前的多次討論過程中，對(duì)于公益征收征用的補(bǔ)償應(yīng)取何種基本原則，學(xué)者們提出了不同的意見和標(biāo)準(zhǔn)。有的主張“完全補(bǔ)償”說，有的主張“充分補(bǔ)償”說，有的主張“公正補(bǔ)償”說，有的主張“適當(dāng)補(bǔ)償”說。此次憲法修正案采用了“補(bǔ)償”這一概念，筆者表示完全贊成。但憲法規(guī)范的一大特點(diǎn)就是它具有高度包容性，以及它的高度張力和巨大的彈性空間?！把a(bǔ)償”這一概念，并不排斥“完全補(bǔ)償”、“充分補(bǔ)償”、“公正補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”，它包容這些內(nèi)容，只是因時(shí)因地因事也可能因人而異。對(duì)憲法的原則性規(guī)定，制定具體法律時(shí)則應(yīng)盡可能地細(xì)化，增強(qiáng)其操作性。憲法規(guī)定的是“補(bǔ)償”這個(gè)大原則，要將這個(gè)大原則用于指導(dǎo)每一個(gè)具體公益征收征用行為的實(shí)際補(bǔ)償，需要經(jīng)過若干個(gè)中間環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)化。事實(shí)上，全國(guó)人大及其常委會(huì)的相關(guān)立法，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)及其政府部門的規(guī)章，甚至地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，都難以制定出具體實(shí)施補(bǔ)償時(shí)能直接套用的標(biāo)準(zhǔn)。如大陸土地管理法第47條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍，土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和的上限為前者的30倍。此處規(guī)定已經(jīng)盡可能地詳細(xì)了，但是，“該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值”，依然是一個(gè)模糊概念，依然要由實(shí)施征收行為的政府去確定。大陸農(nóng)產(chǎn)品并未完全進(jìn)入市場(chǎng)，相當(dāng)部份農(nóng)民自行消費(fèi)，計(jì)算平均年產(chǎn)值伸縮余地不小。大陸各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，征收征用同一物品，市場(chǎng)價(jià)值卻會(huì)有很大的差距。以目前公益征收發(fā)生率最高的城市房屋拆遷和農(nóng)村征地來說，各地之間的價(jià)格差距非常之大，北京、上海、廣州的房?jī)r(jià)、地價(jià)可能是內(nèi)地縣城房?jī)r(jià)、地價(jià)的十倍之上。最具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是要由實(shí)際實(shí)施公益征收征用行為的當(dāng)?shù)卣ブ朴?。但是，將憲法的大原則再作細(xì)化，分別情況規(guī)定幾個(gè)較為具體的標(biāo)準(zhǔn)，用立法方式確認(rèn)下來，對(duì)于指導(dǎo)地方各級(jí)政府制訂最具體賠償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于保護(hù)被征收征用人的合法權(quán)益，仍然具有重要意義。我們認(rèn)為，在公益征收征用過程中，國(guó)家對(duì)被征收征用人的補(bǔ)償，應(yīng)分別情況主要采取下述標(biāo)準(zhǔn)：-完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。完全補(bǔ)償，又叫等值補(bǔ)償，充足補(bǔ)償。過去認(rèn)為“完全補(bǔ)償”有兩個(gè)要點(diǎn)：一是預(yù)先補(bǔ)償，即在實(shí)際征收前補(bǔ)償即到達(dá)被征收人手中；二是市場(chǎng)價(jià)格的等值補(bǔ)償。筆者過去也曾經(jīng)持有相同觀點(diǎn)，現(xiàn)在看法有所改變，趨向于贊成第二點(diǎn)，認(rèn)為不必苛求第一點(diǎn)。完全補(bǔ)償不等于一定要事前補(bǔ)償，也可以事中補(bǔ)償，事后補(bǔ)償。至于等值補(bǔ)償則需要明確，它是指財(cái)產(chǎn)征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格，不是指財(cái)產(chǎn)購置時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格減去折舊費(fèi)用。一些地方政府在實(shí)行公益征收時(shí)，從有利降低補(bǔ)償費(fèi)用出發(fā)，實(shí)用主義地選擇“等值”，誰補(bǔ)償?shù)途瓦x擇誰，往往是選擇后者。比如很普遍發(fā)生的一種情況是，在農(nóng)村征地時(shí)，若對(duì)農(nóng)民的房屋也需要拆遷，幾乎都是按農(nóng)民建房的造價(jià)補(bǔ)償，一平方米多為二三百元甚至一兩百元錢。這里且不說農(nóng)民建房的非技術(shù)勞動(dòng)力投入，往往是自家人和親朋好友，建房造價(jià)多不包括在此，把這一部份價(jià)值計(jì)算在內(nèi)就是等值補(bǔ)償嗎？答案是否定的。城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村征地后，原來的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，不能再批宅基地，不能再行自建住房，需要購買城鎮(zhèn)商品房居住。這里的“等值”，應(yīng)該是購買與原來生活條件基本相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)商品房?jī)r(jià)格之“值”，而不應(yīng)該是當(dāng)時(shí)建房造價(jià)之“值”。試想，被征收房屋即便有二百平方米，每平方米補(bǔ)償二百五十元，總價(jià)也只有五萬元錢。五萬元錢在中等以上城市購買不了一套八十平方米的房屋。事實(shí)上，許多這類農(nóng)民是將其它所有補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)和房屋補(bǔ)償費(fèi)加在一起才能在城市郊區(qū)購買一套幾十平方米的住房。而其它補(bǔ)助、補(bǔ)償費(fèi)用本是為這些原來的農(nóng)民在失去土地進(jìn)入城市后自謀職業(yè)所用，也是為他們?cè)趶霓r(nóng)民到居民的過渡期內(nèi)維持基本生存所需的費(fèi)用，可是光買房一項(xiàng)就花完了，這樣一來，如果他們不能馬上找到合適的工作，立即就進(jìn)入了城市貧困人群的行列。當(dāng)然，等值補(bǔ)償也包括了優(yōu)勢(shì)均衡。試舉同樣的一個(gè)例子來說，征收農(nóng)民二百平方米房屋，是否必須補(bǔ)償城市二百平方米房屋或同值貨幣呢？答案也是否定的。城市房屋一般質(zhì)量好于農(nóng)房，造價(jià)相對(duì)較高，公共設(shè)施也相對(duì)齊全，在補(bǔ)償時(shí)這些因素也是必須加以考量的。[page]“完全補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適用哪些類情況？我們認(rèn)為，主要有：（1）征收私人的用于物質(zhì)生活的生活資料；（2）征收私人自己直接用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的生產(chǎn)資料。為什么如此主張呢？我們考慮，在和平時(shí)期，在正常狀況下，國(guó)家公益征收不宜降低被征收人物資生活水平應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本原則。第一類情況和這個(gè)原則直接關(guān)聯(lián)；在第二類情況下，被征收人的生產(chǎn)資料和其生活水平也密切相關(guān)。-適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)補(bǔ)償是一個(gè)彈性很大的概念，但有一個(gè)基本點(diǎn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在征收物的市場(chǎng)價(jià)格之下，而不是等于征收物的市場(chǎng)價(jià)格。有的同志主張國(guó)家公益征收征用一律實(shí)行完全補(bǔ)償，我們不贊成這種觀點(diǎn)。主要理由是基于：第一，國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收征用，可分為平時(shí)征收和緊急狀況下的征收征用。在緊急狀況下的征收不可能實(shí)行完全補(bǔ)償，其不言自明；第二，私有財(cái)產(chǎn)，可以是有形資產(chǎn)，如房屋、機(jī)械、車輛等，也可以是無形資產(chǎn)，如專利、技術(shù)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)。對(duì)前者的市場(chǎng)價(jià)格一般說尚有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于后者，由于專利技術(shù)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)本身具有獨(dú)占性的特點(diǎn)，如果完全按照市場(chǎng)規(guī)律，在求大于供時(shí)，市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)畸高。這種現(xiàn)象在征收有形資產(chǎn)時(shí)也會(huì)發(fā)生。因此，按市場(chǎng)價(jià)格征收也未必合理和可行；第三，從一些發(fā)展大陸家和地區(qū)的實(shí)際案例來看，政府受財(cái)力所限，也沒有能力實(shí)行“完全補(bǔ)償”。如果一定要求實(shí)行國(guó)家“完全補(bǔ)償”才能征收私有財(cái)產(chǎn)，實(shí)際上就是否認(rèn)了“征收”本身，從而也就最后地?fù)p害了社會(huì)公共利益。如國(guó)家為了公共衛(wèi)生安全，需要征收某項(xiàng)藥品的專利技術(shù)，如果硬要依照“完全補(bǔ)償”原則操作的話，“征收”實(shí)際上就無法實(shí)行，公共衛(wèi)生安全從而也就無法得到保障。事實(shí)也是如此，在非洲一些艾滋病盛行國(guó)家，一定要求這些國(guó)家的政府按照市場(chǎng)價(jià)格征收防治艾滋病藥品的專利技術(shù)，根本不可能做到，但為了公共衛(wèi)生安全又必須征收，因而在這種情況下國(guó)家只能給予被征收人以適當(dāng)補(bǔ)償；其四，價(jià)值取向。即便在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，因價(jià)值取向也并不實(shí)行“完全補(bǔ)償”。如德國(guó)基本法第十四條第三款就規(guī)定：“征收—償付時(shí)應(yīng)恰當(dāng)考慮公眾和各有關(guān)方面的利益”。適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適用哪些類情況？我們認(rèn)為，主要有：（1）對(duì)無形資產(chǎn)的征收。這里主要出于無形資產(chǎn)的獨(dú)占性會(huì)在國(guó)家征收時(shí)市場(chǎng)價(jià)格失真和對(duì)國(guó)家財(cái)力支撐的考慮。（2）對(duì)非國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的征收特別是私營(yíng)企業(yè)主財(cái)產(chǎn)的征收。主要理由在于，一是國(guó)家財(cái)力有限，二是征收時(shí)市場(chǎng)價(jià)格會(huì)抬高，三是不致于直接降低被征收人生活水平，四是私有財(cái)產(chǎn)的共有屬性。對(duì)第四點(diǎn)作一點(diǎn)闡述。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)先生說過，當(dāng)一個(gè)人超過生活需要部份的財(cái)產(chǎn)實(shí)際上屬于社會(huì)共有；一位很有影響的民營(yíng)企業(yè)主也說，他的財(cái)產(chǎn)超過一千萬元以上的部分，對(duì)他和家人的生活沒有任何影響，這部分只是表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值。既然此時(shí)的財(cái)產(chǎn)主要表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值，為了公共利益適當(dāng)損失則更是社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)。（3）對(duì)相當(dāng)部份農(nóng)民集體所有土地的征收。我們主張，在現(xiàn)階段，應(yīng)大大增加國(guó)家征地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能是和土地的市場(chǎng)價(jià)相等。事實(shí)上，農(nóng)村土地價(jià)格特別是城市近郊農(nóng)村土地價(jià)格的提升，與國(guó)家對(duì)公共設(shè)施的大量投入有密切關(guān)系，這部份利益國(guó)家應(yīng)該分享。（4）緊急狀態(tài)下的征收和征用。在此時(shí)，公共利益的優(yōu)先性和急迫性更為突出，各國(guó)通常的做法是，在這種情況下國(guó)家只可能對(duì)相對(duì)人予以適當(dāng)補(bǔ)償。-超值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。所謂超值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就是為保障被征收人基本生活需要所給予的補(bǔ)償超過了征收物的市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)。保障被征收人基本生活需要的補(bǔ)償，在實(shí)際生活中就很可能是超值補(bǔ)償。這里有必要對(duì)兩種可能的“超值”加以區(qū)分。有的同志主張?jiān)诠嬲魇照饔玫难a(bǔ)償中，對(duì)被征收征用人的物資損失國(guó)家應(yīng)予以等值補(bǔ)償，對(duì)他們因征收征用行為可能遭致的精神損失也給予物資補(bǔ)償，兩類“補(bǔ)償”相加，僅就被征收征用人的物資損失方面而言，補(bǔ)償顯然“超值”了。我們此處所言的“超值”，是指對(duì)被征收征用人的物資損失國(guó)家給予“超值”補(bǔ)償，精神損失則不在此處討論的范圍之內(nèi)。有的人會(huì)提出疑問，認(rèn)為補(bǔ)償?shù)淖罡邩?biāo)準(zhǔn)只能是與被征收財(cái)產(chǎn)等值，“超值”就不叫補(bǔ)償了。我們?cè)嚺e一例，從事實(shí)出發(fā)加以討論，就可見“超值”補(bǔ)償在大陸現(xiàn)階段所具有的合理性和必要性了。如某大城市，政府在一個(gè)比較中心的地段搞舊城改造，當(dāng)?shù)鼐用褡》啃枰疬w。這些居民絕大多數(shù)是附近一些困難企業(yè)職工，收入都不高，有的還下崗多年，普遍較為困難。他們的住房是一、兩層樓的舊房，住房面積多為二三十平方米，使用公共廚房和公共廁所。按照等值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拆遷每平方米舊房補(bǔ)償兩三千元錢就“等值”了，附近房子就是這個(gè)價(jià)格。甚至也可以說“超值”了，因?yàn)楸徊疬w的是舊房，其價(jià)格應(yīng)該低于新房。但是拆遷戶提出這樣一個(gè)問題：我們居住條件確實(shí)不好，住舊房，用公廚，上公廁，但畢竟一家人還是有個(gè)完整的“家”?。⊙a(bǔ)償我們五六萬元錢，買不了一套面積最小的房子，連個(gè)“家”也沒有了，叫我們到哪里去住呢？有的同志可能會(huì)說，這些拆遷戶改善了居住條件，理應(yīng)自己承擔(dān)一部份費(fèi)用。這種看法有道理，但是，這些拆遷戶大多收入低微，很多屬于下崗職工，維持日常生活尚感困難，的確沒有積蓄。這就陷入一個(gè)兩難境地：實(shí)行等值補(bǔ)償，拆遷戶沒有了“家”；給拆遷戶一個(gè)起碼的“家”，補(bǔ)償額又會(huì)超過征收物的價(jià)值。兩難之下，如何取舍？對(duì)此，我們認(rèn)為，取舍的指導(dǎo)原則就在憲法之中。第四次憲法修改將“三個(gè)代表”重要思想載入憲法，“三個(gè)代表”是黨的指導(dǎo)思想，從此也是國(guó)家的指導(dǎo)思想。“三個(gè)代表”重要思想的第一點(diǎn)，就是代表最廣大人民群眾的根本利益。代表最廣大人民群眾的根本利益，首先要代表社會(huì)弱勢(shì)人群的根本利益；代表弱勢(shì)人群的根本利益，首先要代表他們維持基本生存的利益。第四次憲法修改又將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”載入了憲法。尊重和保障人權(quán)，首先是尊重和保障人民的生存權(quán)?；氐竭@個(gè)事例上，我們認(rèn)為，國(guó)家要在“三個(gè)代表”重要思想指導(dǎo)下，從保障弱勢(shì)人群的基本生存權(quán)出發(fā)，或者用實(shí)物方式，或者用貨幣方式保障這些拆遷戶有個(gè)“家”，讓“居者有其屋”。這個(gè)“家” 當(dāng)然只能是基本能夠住得下的“家”，不是一個(gè)舒適的“家”，更不是一個(gè)豪華的“家”。用規(guī)范語言表述，當(dāng)國(guó)家為了公共利益征收相對(duì)人的某一基本生活資料時(shí)，其補(bǔ)償應(yīng)能保障被征收人對(duì)該生活資料的最基本的需要。這里有兩個(gè)限制要件：一是實(shí)施此類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍必須是征收公民基本生活資料。何謂基本生活資料？衣、食、住、行。實(shí)際上就是“住”，“衣、食、行”發(fā)生的機(jī)率現(xiàn)在幾近于無，不能擅自擴(kuò)大范圍。二是其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在等值之上，但在保障被征收人基本生活需要的前提之下，最大可能接近于等值。[page]在公益征收征用過程中，對(duì)一些情況國(guó)家對(duì)被征收征用人實(shí)行完全補(bǔ)償，對(duì)一些情況國(guó)家對(duì)被征收征用人只是適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)另一些情況國(guó)家就給予被征收人超值補(bǔ)償，從形式上看是不平等。但是這種形式的不平等恰恰體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)正義，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)。對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體財(cái)產(chǎn)的公益征收征用，本身就包含有“適當(dāng)損害”因素在內(nèi)，他們具有這個(gè)承受能力。從私有財(cái)產(chǎn)的社會(huì)性考量，為了公共利益需要，他們也應(yīng)該為公共利益作出一定的貢獻(xiàn)。（四）在這里，還有兩個(gè)問題是必須要加以討論的。這就是精神損失補(bǔ)償和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制即所謂的“實(shí)質(zhì)侵犯”補(bǔ)償問題。在這兩個(gè)問題上，我們認(rèn)為：第一，在公益征收、征用的補(bǔ)償中，大陸現(xiàn)階段不宜主張精神損失補(bǔ)償。有的同志主張，對(duì)被征收征用人的財(cái)產(chǎn)損失國(guó)家予以補(bǔ)償還不夠，對(duì)他們因財(cái)產(chǎn)被征收征用承受的精神損失，國(guó)家也應(yīng)予以補(bǔ)償。當(dāng)然他們說的補(bǔ)償不是指給予精神補(bǔ)償，而是指給予物資補(bǔ)償。我們認(rèn)為，至少在現(xiàn)階段大陸還不宜主張公益征收征用的精神損失補(bǔ)償，主要基于以下理由：（1）國(guó)家財(cái)力不支。我們要明確這一點(diǎn)，補(bǔ)償名義上是出自“國(guó)家”之手，實(shí)際上是全體社會(huì)成員的給予；我們還要看到，公共利益是被征收征用人也要享有的利益。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，實(shí)際是全體社會(huì)成員負(fù)擔(dān)的加重。大陸是一個(gè)發(fā)展大陸家，人均國(guó)民收入剛剛超過一千美元，國(guó)家財(cái)力從總體上說還不雄厚，需要國(guó)家去做的事還很多。在大陸現(xiàn)階段，要求國(guó)家實(shí)行太高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的，是國(guó)家財(cái)力所不能夠支撐的。（2）我們應(yīng)把保護(hù)公民的合法私有財(cái)產(chǎn)與公共利益優(yōu)先結(jié)合起來，在價(jià)值取向上體現(xiàn)公共利益優(yōu)先原則。公共利益優(yōu)先，既應(yīng)該體現(xiàn)在征收征用行為本身，也應(yīng)體現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。只要我們承認(rèn)公共利益 優(yōu)先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就不是越高越好。（3）均衡原則。制訂一項(xiàng)法律、政策時(shí)，不應(yīng)孤立地去想問題，要與現(xiàn)行相關(guān)法律、政策保持均衡。這里我們作一個(gè)比較。除了國(guó)家補(bǔ)償（包括公益征收征用的補(bǔ)償）之外，還有一種國(guó)家賠償。大陸國(guó)家賠償法規(guī)定的賠償原則是有限賠償，直接損失賠償，不賠償間接損失，更不賠償精神損失。在國(guó)家賠償?shù)姆申P(guān)系中“國(guó)家”有過錯(cuò)，在公益征收征用的法律關(guān)系大陸家并無過錯(cuò)，如果說精神損失，賠償請(qǐng)求人的精神損失比被征收征用人的精神損失大得多。前者可能是遭受冤屈，身陷囹圄，榮譽(yù)受損，后者再怎么也沒有這些問題?？墒怯捎谫r償人的特定身份，我們尚且不主張精神損失物資賠償，對(duì)公益征收征用中相對(duì)人的所謂精神損失且給予物資補(bǔ)償，兩者相比較就顯失平衡了。我們?cè)倥e一些事例，國(guó)家為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)行封山育林，退耕還林還草，漁類產(chǎn)仔期禁漁和在生態(tài)脆弱地區(qū)不開發(fā)等政策，國(guó)家對(duì)相對(duì)人有的只給予少量補(bǔ)償，有的還沒有給予補(bǔ)償。有的同志建議說，國(guó)家對(duì)相關(guān)法律、政策要整體清理，都必須實(shí)行完全補(bǔ)償，精神補(bǔ)償。可是國(guó)家哪里有這么多錢？這就叫生活的無奈。（4）操作性差。精神損失彈性太大，不便制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上難以操作。精神損失是一種主觀狀態(tài)，很難有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)。大陸實(shí)行精神損失物資補(bǔ)償?shù)姆秶饕敲袷路申P(guān)系（包括刑事附帶民事）中的人身傷害和名譽(yù)侵權(quán)，這兩類情況中受害人精神損失相對(duì)明顯，便于認(rèn)定，但在其他民事侵權(quán)行為和合同違約行為中均不主張精神損失物資補(bǔ)償。認(rèn)定國(guó)家公益征收征用行為相對(duì)人的精神損失難度極大，外在條件完全一致，由于相對(duì)人主觀上的個(gè)體差異，有的人有精神損失，有的人沒有精神損失；有的人精神損失大一些，有的人精神損失小一些。比如在國(guó)家工程建設(shè)所引致的農(nóng)村移民中，年輕人早就想闖蕩異鄉(xiāng)，老年人覺得故土難舍；性格內(nèi)向的人難舍故園，性格外向的人四海為家。再如，在城市房屋拆遷中，世家子弟搬出數(shù)代人居住的獨(dú)門宅院，再不能睹物思人，發(fā)思古之幽情有精神損失；平民老太太搬出居住了一輩子的大雜院，離開了相處幾十年的左鄰右舍，失去了談話對(duì)象，不也是一種精神損失嗎？還要看到，由于精神損失難以制訂出客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就可能為行政恣意大開方便之門。我們考慮制訂一項(xiàng)法律、政策，一定要考慮其實(shí)際操作性。沒有實(shí)際操作性的法律、政策，是會(huì)造成社會(huì)生活的無序和混亂的。從另一方面來說，被征收征用人為了公共利益而損失小我利益，是一種受到社會(huì)廣泛尊重的德行，政府應(yīng)當(dāng)給予他們以行政獎(jiǎng)勵(lì)（實(shí)際上政府也往往是這樣做的），他們由此應(yīng)該感到驕傲，這也是一種精神上的收獲。如果有一定的精神損失的話，這種精神收獲也得到了精神上的某種補(bǔ)償。第二，大陸現(xiàn)階段原則上不宜把對(duì)個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制即所謂的“實(shí)質(zhì)侵犯”也包括在公益征收征用的補(bǔ)償范圍之內(nèi)。在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、德國(guó)等，將因公共利益對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以限制的情況稱為“實(shí)質(zhì)侵犯”，也包括在公益征收范圍之內(nèi)，也要給予補(bǔ)償。如國(guó)家為了保護(hù)某些具有文物性質(zhì)的舊城，禁止將原房屋改建為高樓，對(duì)業(yè)主造成的財(cái)產(chǎn)損失也是屬于國(guó)家公益征收之侵害，國(guó)家也應(yīng)該給予一定補(bǔ)償。 這種“實(shí)質(zhì)侵犯”理論不是沒有道理的。但由于大陸是一個(gè)發(fā)展大陸家，一方面國(guó)家財(cái)力有限，而補(bǔ)償之費(fèi)用最終需要由全體人民自己來承擔(dān)；另一方面，國(guó)家在發(fā)展過程中，對(duì)個(gè)人或者集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重暫時(shí)還不可能達(dá)到與發(fā)達(dá)國(guó)家相一致的程度。例如，大陸為了保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，規(guī)定了基本農(nóng)田數(shù)量，嚴(yán)格說來這是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種干預(yù)。完整意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)包括使用和處分的自由，在土地上種植糧食作物，可能比種植其他經(jīng)濟(jì)作物或者用于工商業(yè)等目的要減少收入。但誰都明白并且贊成這樣一個(gè)道理，在我們這個(gè)擁有十三億人口并且人均耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平的國(guó)家，必須實(shí)行耕地保護(hù)的基本國(guó)策，必須用國(guó)家力量保護(hù)基本農(nóng)田數(shù)量不致減少。然而要求國(guó)家對(duì)因落實(shí)基本農(nóng)田指標(biāo)而受到“實(shí)質(zhì)侵犯”的農(nóng)民全部給予補(bǔ)償，在現(xiàn)階段能夠做到嗎？顯然在現(xiàn)階段國(guó)家的財(cái)力是難以支持的。2004年，國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，這對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益是十分重要的。但是，要知道，其一，這樣做只是一項(xiàng)政策，還沒有上升為法律；其二，補(bǔ)貼對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)也是極其有限的。同樣的情況也會(huì)發(fā)生在城市。國(guó)家對(duì)城市私人改建舊房有嚴(yán)格的限制措施，有的地方規(guī)定最高不得超過三層，這也是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種限制。這種限制有利于今后城市的整體改造，是必要的。由于這種“實(shí)質(zhì)侵犯”并未降低城市居民的現(xiàn)有生活水平，僅僅是損害了“預(yù)期利益”，也由于涉及的面廣量大，國(guó)家也是沒有財(cái)力給予補(bǔ)償?shù)?。故筆者主張，在大陸現(xiàn)階段原則上不應(yīng)對(duì)這類“實(shí)質(zhì)侵犯”行為用立法方式規(guī)定予以補(bǔ)償。[page]此外，對(duì)于個(gè)別特殊的情況，國(guó)家（政府）可以還采取“一事一議”的方式給予補(bǔ)償。例如，重慶市渝中區(qū)一家印刷廠，位于黃金地段，廠區(qū)內(nèi)有一座道觀（宗教場(chǎng)所），其房產(chǎn)早已經(jīng)合法轉(zhuǎn)移為這家印刷廠所有。由于該區(qū)文物部門將這所道觀定為文物保護(hù)場(chǎng)所，因此這家印刷廠對(duì)道觀的房產(chǎn)不但不能利用、改造、新建，還要承擔(dān)維護(hù)的職責(zé)。在這種情況之下，就在一定程度上損害了這家印刷廠的利益，國(guó)家是應(yīng)該給予一定的補(bǔ)償?shù)摹６渌鐚?duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)方面的補(bǔ)償問題，則可由國(guó)家制定相關(guān)的政策加以調(diào)整。

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內(nèi)容審核：王有銀律師

來源：臨律-益征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)探討，益征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)探討