論我國土地征收的行政補償制度，【內容摘要】行政補償作為一種權利保障和利益沖突平衡機制的現代法律制度，對規范行政征收權的行使，實現國家和社會公共利益，保護相對人的財產權，進而實現對基本人權的保障，具有重要的意義。土地是一種不可再生的稀缺資源，
【關鍵詞】特征 土地 行政補償
一、行政補償制度的特征
（1）補償的主體是國家，義務機關是國家行政機關或者其它行政主體。這就使得行政補償區別于其他主體的補償。
（2）能夠引起行政補償發生的，須是國家行政主體及其工作人員依法履行職責，執行公務的行為。這使得行政補償與行政賠償相區別。
（3）能夠引起行政補償發生的，必須是基于社會公共利益的需要使得公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受損失。這符合憲法的規定，也說明了行政補償作為公益與私益平衡機制的本質屬性。
（4）補償的范圍是公民、法人或其他社會組織的合法權益所遭受的特別損失。只要是損失了合法的權益（包括實體權益和程序權益），就應予以補償，不限于目前國家行政賠償中的人身權和財產權范圍。
二、行政補償的原則
依法行政是現代法治的根本要求。國家剝奪或限制相對人財產的行為必須有法律依據并依法定程序合理地進行。行政補償的原則：第一，憲法依據原則。財產權居于公民基本人權的核心地位，近現代法治國家普遍從憲法層面關注行政補償并加快原則性規定。2004年修正后的我國憲法第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行政收或者征用并給予補償。”第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”第三十條規定：“國家保障人權。”這就奠定了國家對財產權既保護又制約的憲政基礎，使行政補償有了憲法上的依據。
第二，利益平衡原則。征收權的核心在于無需經財產權人同意而強取其財產，但這并不意味著以犧牲私人權益的正當性來彰顯公共利益需要的正當性，行政補償制度必須服從人權保障原則。合法權益受平等保護，既要制約私有財產權以達到維護和增進公共利益目的，又要抑制政府濫用征收權侵害私有財產權，尤其是在行政補償問題上，須充分體現公平正義，平衡公共利益和個人利益，符合行政補償的基本精神。
第三，事先補償原則。從本質上講，基于公共利益需要的行政征收，目的是為了在更廣泛的范圍內最大限度地實現私人利益。因此，行政主體對相對人財產征收以前必須先進行損害補償，至少須與相對人就補償的范圍、標準、方式及補償金的支付時限等問題達成協議，穩定相對人的生產和生活，增強相對人對財產權的安全感。
第四，依法補償原則。行政補償作為行政法上的一種制度，其合法性、正當性來源于憲法中的征收補償條款及專門的征收補償法或單行法規。應當服從合法性原則，嚴格按照法律規定的主體、對象、條件、目的、范圍、標準、方式、程序行使征收權，依法進行補償。
三、行政補償的范圍
行政補償的范圍分三種：行為范圍、事項范圍和權益范圍。行為范圍包括合法行政行為、合法行政事實行為及行政主體行使公權力所帶來的附隨效果。事項范圍包括行政征收或征用類補償，行政主體變更行政許可、行政計劃、行政指導、行政合同等行為類補償，國家危險責任類補償，公民因保護國家財產或者協助執行公務受到損失類補償等等。權益范圍包括實體權利損失補償以及物質損失（直接損失和間接損失）、精神損失范圍補償。
行政補償的程序及救濟。程序制度是實體制度的延續，是實體權利實現的保障。無救濟即無權利。行政補償制度應建立完善征收程序、補償程序、監督程序、救濟程序（行政救濟和司法救濟），形成系統的行政征收補償法。
四、我國土地征收行政補償存在的問題
我國行政補償立法雖然取得了一定的成果，為規范行政補償活動建立了基本框架，但是，其中存在的問題更不容忽視：
（1）憲法層面上補償制度的缺位
總體而言，我國目前關于行政補償的立法畸形發展，缺乏統一性，缺少成熟的理論支撐。憲法層面上補償制度的缺位，使得具體的單行立法沒有切實可行的統一標準，造成現有立法之間、補償的條款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關聯關系。從而難免產生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償。這就容易違背“法律面前人人平等”的憲法原則，并嚴重影響了法律在人們心中的公信力。
（2）單行法律法規的規定不周全、不協調
我國已有幾十部單行法規對行政補償有所涉及，但單行法往往只規定某一領域的問題，無法窮盡所有行政管理領域，大量的行政補償問題在我國仍無法可依，如因合法行政行為對人身權的損害補償，現行立法就未涉及。而且，由于補償的范圍、標準不一，政策調整的傾向很明顯，補償的隨意性和不公正性問題很嚴重，引起了一系列行政補償糾紛。如政策調整的傾向明顯，造成了補償計算標準的不穩定性以及補償方式的差異性，補償的隨意性和不公正性問題很嚴重，引起了一系列行政補償糾紛。
（3）土地補償程序救濟手段不完善。
司法救濟被排除在土地征收行政補償爭議糾紛救濟手段之外，且法院對此類案件置之不理，不符合法治國家的理念。不僅不利于保護合法權益被剝奪或者被限制者的權利，也不利于監督征收權的行使，不符合行政行收補償的原則。
（4）行政補償程序的設置失衡 [page]
行政補償作為一種行政行為，也應遵守行政行為實施的基本程序，但是行政補償又有其特殊性，因此，需要對其程序進行規范。財產征收或征用或對財產限制實施之前或之后，行政主體應主動與權利受損人就補償范圍、標準、方式、期限、計算方法等問題充分協商，盡量達成雙方都能接受的補償協議。協議不能達成，行政主體可依法及時裁決或決定，保證行政工作的進展，權利受損人若對該裁決或決定不服，應允許向司法機關尋求救濟。令人遺憾也極其自然（我國有“重實體輕程序”的傳統）的是，我國有關行政補償程序性的規定更為缺乏。
（5）土地征收程序缺乏有效監督，征收權濫用。
修正后的土地管理法規定了國務院和省一級政府土地征收的批準權。但征收權的行使缺乏有效監督，導致各級政府大搞圈地運動，無拘無束地濫用征收權，大批農民被無情地趕出土地。一個縣級政府就有征收權，就能判定什么是公共利益，怎能保證它不濫用權力呢！
三、新農村建設方面談土地征收行政補償
在土地征收補償原則、補償范圍、補償標準、補償方式等方面，要與時俱進，不能使土地征收演變成掠奪被征收人財產的工具，損害社會公平正義原則。土地征收行政補償救濟在考慮行政效率的同時，不能放棄“司法是社會公正的最后一道防線”。在統一的行政補償法還沒有制定的情況下，隨著農村經濟的持續發展以及政府關于新農村建設總體規劃的出臺，及時完善土地管理法中土地征收補償制度，對新農村建設有著重要的現實意義。
1、科學界定我國土地征收概念
行政補償是由行政主體合法的行政行為引起，與因違法行政行為引起的行政賠償不同；其次，行政補償是以法律規定為依據。綜上所述，認為行政補償是指行政主體為了實現社會公共利益，在管理國家和社會事務中，作出的某些合法行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成了特別損失，由國家基于保障財產權和公平原則予以彌補的法律制度。憲法和土地管理都規定了國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收并給予補償。土地管理法中“臨時用地”制度、“收回國有土地使用權”制度、“收回集體土地使用權”制度，不具有土地征收的法律性質，不屬于土地征收補償的范疇，不能與土地征收制度混為一談、誤用、混用。
2、嚴格限制土地征收中公共利益的范圍
憲法和土地管理法未明確界定公共利益范圍。土地管理法第四十三條規定，建設用地必須依法申請使用國有土地，興辦鄉鎮企業和村民住宅以及鄉鎮村公共設施、公益事業建設用地除外。建設用地顯然包括商業性用地和公益性用地。商業性用地應當通過土地市場以民事法律方法取得，公益性用地可以借助國家征收權的行使滿足需要。土地管理法第四十三條關于公共利益目的的規定沒有區別公益性和非公益性，無限擴大了建設征收土地的范圍，即不管個人或單位，不管營利或非盈利，都可以運用國家征收權，使農民喪失土地。目前中國式的“圈地運動”，正是由于集體所有的土地不分公益或非公益必須先經過國家征收這一環節才能進入建設用地領域，因而導致濫用土地征收權損害土地權人權益的后果。
土地征收行政補償制度中公共目的規定的缺陷必須立法加以完善。借鑒國外土地法規中關于“公共目的”的規定，我國可以采用列舉式、概括式并用的方法，將國防、交通、水利、公共衛生、行政機關辦公、實施特殊經濟政策、教育學術及慈善事業等公共利益逐條列舉，逐一加以規定。沒有列舉的以其他法律規定者為限。實務中應當先決定其是否為法律所列舉的公益事業，然后決定有無征收土地的必要。為公共利益的土地征收是國民經濟持續健康發展和建設和諧社會的需要，符合利益平衡和平等保護原則。非公共利益建設用地直接目的追求的是商業利潤，并以獲得土地使用權為目的，與所有權的變更與否沒有必然的聯系。商業單位與農民集體土地所有權人是平等的民事主體，他應當通過國有土地使用權和農村集體土地使用市場來取得，沒有必要統統上升為以變更所有權的土地征收方式來實現。非公益建設用地只有支付比公益建設用地更高的征收補償為代價，才可能達到利益的平衡。因此，土地管理法必須將土地征收權嚴格限定在公共利益目的的范圍內，以避免征收權濫用和確保征收權合法行使，切實維護農民集體土地所有權，達到我國保護耕地的最終目的。
3、建立有效監督的土地征收程序
我國土地管理法及相關條例對土地征收程序規定為：征收申請及批準、補償方案的擬訂、撥付發證。這一程序存在二個問題：一是沒有公益目的正當性認定程序；二是政府主導的強制性過濃，沒有聽證程序，剝奪了相對人為自己辯護和防衛的權利。
公益目的的正當性的認定是征收權行使的前提，是判定某一項具體征收行為是否正當的根據。但國務院及省一級政府對農民集體土地征收的批準僅是就土地征收范圍（基本農田、耕地及其以外土地、土地面積）的決定，沒有對公益目的事業的認定。前提不正當，征收權的行使即為非法。為保證公益目的正當性的認定，應當設置專門的土地征收機構，專事公益目的性認定，嚴格把關，避免各種可能濫用土地征收權現象的發生。
在土地征收過程中，批準征地方案基本不考慮農民的意見，征收補償標準體現的是政府單方面意志，補償安置方式可選性很小。強制性固然是政府征收權的特征，但是，對于剝奪農民土地所有權這樣重大的事項，決不意味著公權力行使無需顧及民意，可以肆無忌憚。利益平衡被嚴重破壞時，“三農”必然出現不穩定局面。因此，必須改變現有規定。基于土地資源的不可再生性、不可替代性，土地征收公益目的性的認定、征地方案、補償方案、安置方案應當充分聽取農民的陳述和申辯，賦予農民維護自己合法權益切實可行的權力，建立完善的聽證程序。畢竟他們失去的是腳下實實在在的土地。同時，應當建立一套有效的土地征收監督機制，以重典治地，遏制中國式的“圈地運動”，使耕地不再大量流失，農民不再流離失所，無可相依。 [page]
4、擴大土地征收補償范圍，提高補償標準，豐富補償方式
我國的土地征收補償僅限于與被征收土地有關聯的直接財產損失，而對于間接財產損失以及因此而延伸的一切附帶損失未予補償。依據社會公共負擔平等原則，補償的目的是要填補被征收人因征收所遭到的損失。因此，按各國通用的做法，應逐步擴大補償范圍，將殘余地分割損害、經營損失以及其他可確定、可量化的財產損失列入補償的范圍，包括農民的擇業成本、失業救濟、養老統籌金等也應考慮進去，以緩和農民對政府征收土地行為的不滿情緒，確保被征地人的基本人權。
現有規定的土地征收補償標準明顯偏低，無法維持或保障失地農民相當的生活水平，容易發生征地后的生存危機。農業產值的經濟效益低，以年產值標準補償有失科學性和公正性。目前土地征收補償費遠遠低于土地出讓價格，巨額差價落入政府腰包而不對被征地農民的特別損失予以公證補償，這是典型的假公權力之名行掠奪農民財產之實之行為。土地畢竟是農民重要的甚至唯一的生產資料和生活依靠，以市場地價作為征收補償的標準并不為過。應當建立專業的土地征收評估機構，健全一套完備的土地征收評估方法，科學確定土地征收的客觀正常交易價格，提高補償標準，有效地抑制征地失控和耕地大量流失的現狀。
土地征收補償的方式，除金錢支付補償外，農轉非、招工安置已不合時宜。實物產權調換，移民安置補償，替代地補償，提供就業培訓以及以土地換社保，一次性交納養老保險統籌費用，到達退休年齡發放養老金等補償方式，能夠更有效的解決農民的實際問題。土地征收實際上擄走了農民最稀缺的生產要素土地，留下了農村最富裕的生產要素勞動力，過去行之有效的“農轉非”已經變成了失地農民淪落為城市貧民的渠道。因此，補償方式的變革更重要的是考慮失地農民今后的生存和生活以及生產要素失衡所帶來的社會問題，如何構建和諧社會、建設新農村的問題。
5、把司法救濟引入土地征收補償的救濟程序
土地征收作為行政機關剝奪或限制相對人財產權的具體行政行為，行政補償引起的糾紛當然地可以向法院起訴，行政訴訟是重要的救濟渠道。土地管理法未規定土地征收補償爭議的司法訴訟程序，這不利于保護被征收人的權利，也不利于監督行政主體行使權力。對于土地征收補償爭議應當明確規定，在窮盡行政程序后可以通過司法訴訟程序解決，經過審查符合受理條件的，人民法院應當受理。
行政補償制度有效地平衡了財產權保護和行政權力限制之間的關系，是現代民主法制理念的反映。土地征收補償制度則是行政補償制度的重要組成部分。我國土地管理法及其實施條例關于土地征收補償制度的規定還有不少立法空白，指導思想仍然偏重于國家利益的考慮而缺乏對公民合法權益的應有尊重。隨著我國政治經濟體制改革的不斷深入，市場經濟的迅速發展，大批集體土地被征收圈占。在統一的行政補償法律制度尚沒有制定的情況下，進一步建立健全和完善土地征收行政補償制度，對農村、農業、農民問題的解決至關重要，對建設新農村、構建和諧社會至關重要，應引起行政法學界、立法者的關注。
主要參考資料
①梁彗星：《中國物權法研究》，法律出版社1998年版；
②張小鐵：《市場經濟與征地制度》，《中國土地科學》1996年第一期；
③梁彗星：《物權法》，法律出版社2002年版；
④姜明安：《行政補償研究》，《法學雜志》2001年版；
⑤費安玲：《對不動產征收的私法思考》，《政法論壇》2003年第一期；
⑥王克穩：《論行政補償》，2002年江蘇省行政法年會論文；
⑦王太高：《行政補償制度研究》，北京大學出版社2004年版；
⑧ 劉俊賢：《論建立和完善我國土地征收行政補償制度》
⑨張梓太、吳衛星：《行政補償理論分析》，載《法學》2003年第8期；
⑩[美]博登海默：《法理學法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版。
山東省東營市墾利縣人民法院 種磊
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內容審核：劉偉濤律師
來源：頭條-論我國土地征收的行政補償制度，論我國土地征收的行政補償制度
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