● 圣運(yùn)推薦：增城元美村拆遷補(bǔ)償征收，農(nóng)村集體土地（留用地）政策:今日土地征收規(guī)定更新

一、增城元美村拆遷補(bǔ)償征收,農(nóng)村集體土地（留用地）政策

留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)安置措施，在近二十年的征地拆遷工作中發(fā)揮了積極的作用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按凈用地兌現(xiàn)留用地指標(biāo)后，用于城市發(fā)展平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地所剩無幾。在城市外圍區(qū)，承擔(dān)著中心城區(qū)轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)、功能和人口的重任，新增建設(shè)用地需求巨大，居住用地供給不足，但卻存在著大量的留用地低效、閑置使用，供需矛盾突出。同時(shí)，留用地政策的種種規(guī)定，不可避免地使留用地使用與城市規(guī)劃發(fā)生矛盾，造成留用地?zé)o法兌現(xiàn)落地。因此，需要進(jìn)一步解放思想，探索新型留用地出讓、開發(fā)的模式，把留用地的潛能給釋放出來，以彌補(bǔ)居住用地的需求，并幫助農(nóng)村集體按城市規(guī)劃獲得長(zhǎng)久升值的收益，以達(dá)到農(nóng)村、市場(chǎng)、政府多方共贏。本文以廣州市外圍區(qū)為例，對(duì)新型留用地開發(fā)模式進(jìn)行分析，提出優(yōu)化模式探討，并提出政策支撐的方向，為土地管理者提供參考。一、引言留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)安置措施，是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地，它可以是集體所有的土地，也可以是依法征收為國(guó)有土地后返撥給集體使用。早在1993年，廣州市珠江新城征地文件中就明確提出了留用地的問題，開創(chuàng)了留用地制度的先河。1995年，杭州市提出了留用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的思路，大規(guī)模制度化建設(shè)走在全國(guó)前列。近20年來，廣東、浙江、江蘇、上海、福建、湖南、河北等省份均實(shí)施了留用地制度，并進(jìn)行廣泛的探索和創(chuàng)新。 在留用地政策方面，學(xué)者們做了大量的研究:以廣州劉衛(wèi)為代表，站在政府土地收益和城市開發(fā)建設(shè)載體的角度，認(rèn)為留用地制度造成土地收益大量流失，并成為城市規(guī)劃實(shí)施的絆腳石，建議取消留用地政策[1];以深圳劉永紅、王衛(wèi)城為代表，站在城市規(guī)劃實(shí)施的角度分析留用地帶來的規(guī)劃問題，提倡加大貨幣補(bǔ)償力度、減少實(shí)物補(bǔ)償規(guī)模，并建立留用地安排與違法建設(shè)用地處理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即以留用地指標(biāo)抵扣違法建設(shè)用地面積[2];以人民大學(xué)張占錄為代表，站在保障農(nóng)民利益的角度，認(rèn)為只要符合城市規(guī)劃，沒必要強(qiáng)制性規(guī)定留用地不得用于商品房開發(fā)用途，讓農(nóng)民最大限度地分享土地增值收益[3];有更多的學(xué)者，以杭州、廣州為例，在留用地規(guī)模、指標(biāo)管理、規(guī)劃選址、開發(fā)方向、產(chǎn)權(quán)管理和項(xiàng)目資金等方面進(jìn)行了有益的探索實(shí)踐。[4]然而，上述研究始終沒有解決城市、農(nóng)村建設(shè)用地需求矛盾帶來的歷史欠賬過多的問題，沒有解決城市建設(shè)用地不足而農(nóng)村留用地閑置、低效使用的矛盾問題，沒用解決留用地如何適應(yīng)城市規(guī)劃的問題，沒有解決農(nóng)村集體享受土地收益最大化的問題。基于政府、市場(chǎng)、農(nóng)村集體多方共贏的目標(biāo)，本文以廣州市外圍地區(qū)為例，探討留用地出讓開發(fā)的新模式。二、留用地政策及傳統(tǒng)開發(fā)模式(一)廣州市的留用地相關(guān)政策 從1993年珠江新城征地推行留用地政策開始，留用地政策廣泛推行。2005年，廣東省國(guó)土資源廳下發(fā)《關(guān)于深入開展征地制度改革有關(guān)問題通知》規(guī)定，可按征地面積的10%-15%比例劃留用地給被征地單位作為生產(chǎn)發(fā)展用地。2009年，廣東省辦公廳出臺(tái)《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法(試行)》進(jìn)一步規(guī)范留用地安置。2010年，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，明確采取多元安置途徑保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活，可結(jié)合本地實(shí)際采取留地安置方式，但要加以引導(dǎo)和管理。2012年，廣州市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施的通知》，細(xì)化了有關(guān)規(guī)定:(1)留用地面積按實(shí)際征地面積的10%計(jì)算;(2)貨幣置換的以被征區(qū)域工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)的150%計(jì)算，也可等價(jià)置換房屋;(3)留用地可以集中安排在工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，也可分散安排在本集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的集體土地上;(4)留用地可以按照規(guī)劃用于除商品住宅以外的用途;(5)地方政府可以牽頭組織土地所在村、留用地指標(biāo)提供者、政府出資機(jī)構(gòu)或社會(huì)出資者成立經(jīng)營(yíng)實(shí)體或自治管理機(jī)構(gòu)，以合作投入、共同管理、共享收益的原則來統(tǒng)籌管理留用地集中安置區(qū)。在廣州市的政策框架下，各區(qū)縣各自創(chuàng)新留用地政策來推動(dòng)征地拆遷工作，比較創(chuàng)新的有增城區(qū)的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展基金”，即農(nóng)村留用地交由政府統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一招商的項(xiàng)目，產(chǎn)生的地方本級(jí)稅收的50%返還給農(nóng)村集體，農(nóng)村集體經(jīng)政府審查統(tǒng)一自行招商的項(xiàng)目，宗地所產(chǎn)生的年度本級(jí)稅收超過100萬的，超過部分的50%返還給農(nóng)村集體。增城區(qū)制訂該政策主要是針對(duì)政府引進(jìn)項(xiàng)目缺乏空間、農(nóng)村留用地低效利用的兩大問題而做出的激勵(lì)措施，但在實(shí)際操作的過程中并沒有獲得農(nóng)村集體的支持。(二)傳統(tǒng)的留用地開發(fā)模式 :在留用地的使用上，各地都明確規(guī)定只能用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，不得用于商品住宅開發(fā)，最傳統(tǒng)的留用地開發(fā)模式主要有土地出租、自建(代建)廠房出租兩種，由村集體與承租方約定租金價(jià)格和逐年遞增標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行租用。土地、房屋租金往往成為了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體的主要收入來源，如位于增城區(qū)新塘鎮(zhèn)城區(qū)邊緣的塘美村，經(jīng)濟(jì)實(shí)力排在新塘鎮(zhèn)中游，集體年收入約1300萬元，其中留用地租金收入950萬元，廠房租金收入200萬元。但由于“房隨地走”的原則，承租人需要以農(nóng)村集體的名義(土地權(quán)屬人)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)報(bào)建，上蓋物業(yè)建成后的產(chǎn)權(quán)也歸村集體所有，租期滿后需無償歸還給村集體，承租方無權(quán)對(duì)地上物業(yè)進(jìn)行抵押，因此投資較大和效益較好的項(xiàng)目往往不愿意采取租用集體土地的這種模式進(jìn)行建設(shè)。近年來，為了使留用地的使用與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相符合，各地政府積極對(duì)農(nóng)村集體留用地的使用進(jìn)行引導(dǎo)，主要的模式有:(1)由政府按市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)村集體租用手續(xù)完善的留用地，統(tǒng)一建設(shè)廠房(或孵化器)、倉(cāng)儲(chǔ)并引進(jìn)中小微企業(yè)以及為骨干企業(yè)配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè);(2)把留用地辦成國(guó)有性質(zhì)，然后通過國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)公開轉(zhuǎn)讓，或者建成房產(chǎn)后通過二手市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓物業(yè)(多交一次契稅)。由于這些傳統(tǒng)的開發(fā)模式在操作的過程中沒能體現(xiàn)集體、政府和市場(chǎng)的利益最大化，因此存在種種問題未能解決。三、留用地實(shí)踐中存在的普遍問題(一)新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先滿足城市建設(shè)用地，留用地歷史欠賬巨大 在城市快速擴(kuò)張的過程中，由于城市建設(shè)用地需求過大，出于地方發(fā)展的考慮，政府將新增建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)安排給了城市發(fā)展用地(經(jīng)營(yíng)性土地、產(chǎn)業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地)，從而導(dǎo)致歷年來應(yīng)安排的留用地未能落實(shí)，歷史積壓欠賬過多，使政府誠(chéng)信大打折扣。據(jù)廣州市2009年摸查統(tǒng)計(jì)，原10區(qū)(不含增城、從化兩郊縣)有890.73ha留用地沒有兌現(xiàn)，引起了廣州市人大的重視并重點(diǎn)督辦，經(jīng)過四年的努力，至2013年6月還有289.4ha留用地尚未兌現(xiàn)到農(nóng)民手中。廣州的增城、從化兩個(gè)郊縣的歷史欠賬更為嚴(yán)重，以增城為例，2009年廣州市人大督辦前的留用地欠賬為363.67ha，至2013年6月仍欠賬239ha畝，而目前增城正在進(jìn)行的重大發(fā)展平臺(tái)、重大基礎(chǔ)設(shè)施征地工作當(dāng)中，又將會(huì)新增362ha留用地，即留用地總欠賬將達(dá)到601ha。但2013年廣州市下達(dá)給增城區(qū)的留用地專項(xiàng)指標(biāo)僅33ha，僅占?xì)v史欠賬的1/5，短期內(nèi)既要解決歷史欠賬又要兌現(xiàn)新增留用地指標(biāo)，還要保障發(fā)展平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施的用地指標(biāo)，政府土地供給捉襟見肘。因此，一旦處理不好新增城市發(fā)展用地和清理留用地歷史欠賬之間的矛盾，將形成發(fā)展與穩(wěn)定之間矛盾的惡性循環(huán)。(二)留用地計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)居高不下，造成城市建設(shè)用地不足 關(guān)于留用地的預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)，大部分是按總征地的10%計(jì)提，上海市為5%-10%，深圳市為6%-10%，廣東省一般為10%-15%。在實(shí)際操作的過程當(dāng)中，各區(qū)縣政府為了解決由于征地難的問題，在留用地計(jì)提比例、計(jì)提方法方面都有所突破并體現(xiàn)了較為優(yōu)惠的政策。如廣州珠江新城的征地中，最初留用地提取比例為12%，后經(jīng)天河區(qū)政府向廣州市政府積極爭(zhēng)取，提取比例提高到了18%，而且這些土地均為扣除道路后的凈用地。即使按照12%的提取比例計(jì)算，整個(gè)珠江新城6.68km2，扣除保留村莊、公園綠地、市政設(shè)施后剩余可開發(fā)凈用地為2.1km2，其中農(nóng)村留用地就占30.4%(0.66 km2)，無形中減少了政府的土地收益。[1]再如國(guó)家級(jí)的增城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，現(xiàn)狀是農(nóng)村建設(shè)用地全部留給農(nóng)村集體，征用土地按20%的比例提留凈用地給村集體，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的發(fā)展平臺(tái)用地所剩無幾，如果不能激發(fā)留用地積極參與城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，廣州第三個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)也將受限于無米之炊。需要強(qiáng)調(diào)的是，留用地是按照總征地面積的10%-15%來計(jì)提的，而不是按規(guī)劃建設(shè)用地面積，而政府征地范圍往往是包括和建設(shè)用地和生態(tài)用地，農(nóng)民也是這樣要求的，這樣留用地占規(guī)劃建設(shè)用地的比例就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止15%。如廣州東部城市副中心——增城掛綠新城，規(guī)劃范圍65km2， 其中65%為生態(tài)用地，建設(shè)用地僅占35%，如果實(shí)施全征全拆模式，那么需要給農(nóng)村預(yù)留總面積的15%作為留用地，道路交通設(shè)施用地比重約為7%(35%×20%=7%)，公共服務(wù)設(shè)施比重約為2.8(35%×8%=7%)，廣場(chǎng)綠地為3.5(35%×10%=3.5%)，剩下居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地嚴(yán)重不足(僅6.7%左右)，因此必須把15%的留用地賦予居住、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施的規(guī)劃功能，才能滿足廣州城市副中心的規(guī)劃要求。(三)留用地使用難以滿足城市規(guī)劃的要求 留用地是一種權(quán)屬關(guān)系，不是一種規(guī)劃使用功能，因此留用地需要按照城市規(guī)劃要求來使用。全國(guó)各地均明確規(guī)定了留用地不能發(fā)展經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)，僅可作為商業(yè)和服務(wù)業(yè)設(shè)施以及工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用途，其目的是保障農(nóng)民具有長(zhǎng)期的收益，同時(shí)經(jīng)營(yíng)性土地市場(chǎng)不受沖擊，但是在操作上存在一些現(xiàn)實(shí)問題:(1)一般情況下，農(nóng)村集體希望留用地在本村土地上進(jìn)行安排，但如果本村土地范圍內(nèi)沒有規(guī)劃商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施或者工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)功能的話，即無法落實(shí)留用地選址;(2)農(nóng)村集體一般經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營(yíng)管理實(shí)力有限，難于自主開發(fā)建設(shè)商務(wù)辦公、購(gòu)物中心等大型項(xiàng)目，一般只能以出租土地給企業(yè)建設(shè)低端專業(yè)市場(chǎng)、廠房和倉(cāng)庫(kù)，這對(duì)于非工業(yè)區(qū)的留用地來說是難以符合城市規(guī)劃要求的;(3)由于商務(wù)辦公、購(gòu)物中心等大型項(xiàng)目建設(shè)過程中需要土地抵押融資，而且需要出售部分物業(yè)回籠資金，租賃留用地開發(fā)建設(shè)無法滿足融資和盡快回籠資金的要求;(4)在規(guī)劃城區(qū)當(dāng)中，一般不安排工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，但在某些規(guī)劃單元內(nèi)是否需要集中布置這么多商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施，是否所有商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施都由留用地來承擔(dān)值得商榷;(5)由于級(jí)差地租的作用，規(guī)劃城區(qū)中的農(nóng)村不同意把其留用地集中安排到工業(yè)區(qū)中去，自然也不同意其留用地規(guī)劃性質(zhì)設(shè)定為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)性質(zhì)，因此留用地集中異地安置僅僅在封閉管理的工業(yè)區(qū)當(dāng)中適用。綜上所述，傳統(tǒng)的留用地政策從根源上就會(huì)與城市規(guī)劃發(fā)生沖突。(四)農(nóng)村集體傾向于實(shí)物留用、集中留用 通過對(duì)廣州市外圍的蘿崗區(qū)、增城區(qū)被征地農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查，農(nóng)村集體普遍意愿主要有如下幾方面:(1)強(qiáng)烈傾向于實(shí)物留用地，認(rèn)為政府給予貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低;(2)支持政府做好“中間人”角色，對(duì)留用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商，由企業(yè)與村集體協(xié)商使用留用地的具體內(nèi)容，產(chǎn)生效益全部歸村集體;(3)堅(jiān)持由村集體自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)，同意通過土地作價(jià)入股、出資等方式與社會(huì)力量合作開發(fā);(4)部分村莊不同意采取物業(yè)形式等價(jià)置換留用地，特別是城區(qū)的村莊更加不愿意以工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)的150%折算貨幣補(bǔ)償;(5)不同意簡(jiǎn)單交由政府通過土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，認(rèn)為這種形式無法保障村集體利益最大化;(7)支持留用地集中，不同意分散使用，避免降低效益。綜合分析，農(nóng)村集體不同意貨幣補(bǔ)償?shù)脑蛑饕?(1)貨幣補(bǔ)償價(jià)值太低;(2)當(dāng)前的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度不完善，容易造成資產(chǎn)流失;(3)農(nóng)村集體需要不動(dòng)產(chǎn)的收益來保障今后的農(nóng)民收入。部分農(nóng)村集體不同意物業(yè)置換的原因主要有:(1)年紀(jì)偏大的村兩委班子難以接受新鮮事物，認(rèn)為集體土地永遠(yuǎn)是屬于農(nóng)村的，而國(guó)有土地上的物業(yè)是有期限的;(2)政府沒有充裕的現(xiàn)成物業(yè)供農(nóng)民挑選，看不到實(shí)物，擔(dān)心政府不兌現(xiàn)而造成“房地兩空”;(3)政府沒有一套系統(tǒng)的置換廠房、置換商業(yè)的政策，并且還需要妥善處理好物業(yè)置換與貨幣補(bǔ)償之間的關(guān)系;(4)部分村干部出于小團(tuán)體或個(gè)人“權(quán)”、“利”的考慮，掌握實(shí)物土地就相當(dāng)于掌握了招商選擇和租金標(biāo)準(zhǔn)的控制權(quán)。(五)城市外圍區(qū)居住用地供不應(yīng)求，留用地多處于低效利用和閑置狀態(tài) 近年來，廣州市城市化進(jìn)程加快，城市產(chǎn)業(yè)、人口、功能往外圍地區(qū)擴(kuò)散，原先位于外圍的產(chǎn)業(yè)區(qū)(如蘿崗區(qū)、南沙區(qū))逐漸向宜居、宜業(yè)、產(chǎn)城融合發(fā)展過渡，原先位于外圍的郊縣(如增城區(qū)、從化區(qū)、花都區(qū))逐漸向廣州城市副中心城區(qū)過渡，因此對(duì)居住、商業(yè)配套類的用地需求旺盛。由于留用地比例較高且為凈用地提留，而政府征用土地需要優(yōu)先安排用于農(nóng)民安置區(qū)、農(nóng)村提留地、城市道路、公共服務(wù)設(shè)施等，再加上需要安排公園綠地、生態(tài)用地等用途，剩余可以用來出讓、開發(fā)的經(jīng)營(yíng)性土地面積已十分有限，這不是政府土地出讓金收益減少的問題，而是政府缺少足夠的平臺(tái)支撐來必要的產(chǎn)業(yè)、人口和功能落地。上面廣州城市副中心(掛綠新城)的用地計(jì)算例子也說明了居住用地嚴(yán)重不足的問題。然而，在城市新增建設(shè)用地特別是居住用地供給不足的同時(shí)，農(nóng)村留用地卻處于低效利用和閑置狀態(tài)。如廣州開發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))，從商品房預(yù)售與成交相當(dāng)?shù)那闆r看，居住用地基本供不應(yīng)求，目前科學(xué)城、東區(qū)、永和、蘿崗中心城區(qū)等核心區(qū)域基本建成，受建設(shè)用地規(guī)模所限，近三年新增居住用地僅約158ha，難以滿足市場(chǎng)的需求;然而，蘿崗區(qū)核心片區(qū)內(nèi)已經(jīng)批準(zhǔn)的514ha村留用地中，有228ha處于低效利用或者閑置狀態(tài)，急需盤活利用，但在城市規(guī)劃上，這些留用地作為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)功能已不合適，全部作為商業(yè)、辦公開發(fā)，農(nóng)村集體缺乏開發(fā)能力，市場(chǎng)也難以消化。由此可見，在城市外圍新區(qū)，急需把留用地的潛能釋放出來，解決城市居住用地不足的問題，以實(shí)現(xiàn)城市人口分散布局的發(fā)展戰(zhàn)略。四、新型留用地開發(fā)模式案例分析(一)需要解決問題達(dá)到多方共贏 基于上述的矛盾分析，政府想要正確引導(dǎo)、有序推進(jìn)農(nóng)村留用地的盤活利用，以達(dá)到農(nóng)村集體、市場(chǎng)和政府三方共贏的目標(biāo)，需要解決如下問題:(1)解決留用地不能建設(shè)商品住宅的問題，及時(shí)快速地補(bǔ)充居住用地供應(yīng)，緩解城市新區(qū)的土地供求矛盾;(2)解決農(nóng)村集體開發(fā)資金不足的問題，并保障了土地增值收益與村民共享，使農(nóng)民收益具有可持續(xù)性;(3)給農(nóng)村留用地解決開發(fā)利用出路問題，保障和諧穩(wěn)定問題，促進(jìn)今后征地拆遷工作實(shí)施;(4)釋放閑置留用地的潛能，盤活存量低效土地，促進(jìn)整個(gè)城市土地集約節(jié)約利用;(5)促使留用地與城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃相符合;(6)政府在不新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況下增加部分土地出讓金收益。 (二)貨幣與物業(yè)補(bǔ)償相結(jié)合的留用地開發(fā)模式 以廣州市蘿崗區(qū)科學(xué)城核心區(qū)的蘿崗村某一留用地為例，留用地和預(yù)支留用地共8.26ha，按城市規(guī)劃，居住用地為2.96ha(容積率2.98)，商業(yè)用地為5.29ha(容積率4.0)，由區(qū)政府以300萬元/ha的價(jià)格收儲(chǔ)并重新出讓(居住樓面地價(jià)為5220元/ m2，商業(yè)樓面地價(jià)為3990元/ m2)，所產(chǎn)生的土地出讓金(13.05億元)扣除政府收儲(chǔ)成本(即政府收益，按穗府辦[2010]35號(hào)文，按基準(zhǔn)地價(jià)的60%計(jì)算，合計(jì)4.22億元)以外，其余部分全額(8.83億元)返還給蘿崗村集體，蘿崗村與土地受讓人簽訂協(xié)議，這些收入置換成為總物業(yè)量的40%(包括居住和商業(yè)物業(yè)，合計(jì)12萬平方米，綜合單價(jià)相當(dāng)于7358元/ m2)。這個(gè)留用地開發(fā)案例，達(dá)到如下幾方面共贏:(1)政府可按城市規(guī)劃實(shí)施用地功能，并可以解決市場(chǎng)上的居住、商業(yè)用地需求問題;(2)政府可以從本來沒有土地收益的留用地出讓當(dāng)中獲得3.95億元的土地出讓金收益;(3)村集體獲得300萬元/ha的現(xiàn)金收益，同時(shí)在房地產(chǎn)開發(fā)樓盤當(dāng)中獲得12萬平方米的物業(yè)，使農(nóng)民分享開發(fā)帶來的資產(chǎn)升值，并保障了長(zhǎng)期收益;(4)土地受讓人實(shí)際支付了地價(jià)的政府收入部分(4.22億元)，以及為農(nóng)村集體建設(shè)的40%物業(yè)(以4000元/ m2計(jì)算建設(shè)成本)，即可出讓建筑面積18萬平方米，折算樓面地價(jià)4771元/ m2，以居住和商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)1.3:1推算，實(shí)際居住樓面地價(jià)為5720元/ m2，商業(yè)樓面地價(jià)4367元/ m2，與蘿崗區(qū)該區(qū)位的市場(chǎng)價(jià)基本相符。事實(shí)上，土地受讓人在留用地收儲(chǔ)、出讓之前已經(jīng)與村集體達(dá)成了協(xié)議，出讓僅僅是在先行政策框架下把留用地推向房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)技術(shù)路徑。(三)融資與復(fù)建物業(yè)相結(jié)合的留用地開發(fā)模式 以廣州市蘿崗區(qū)蘿崗村大?i社留用地為例，留用地面積共28.53ha，根據(jù)區(qū)政府與村集體研究的開發(fā)方案，首先通過土地置換，將留用地集中布置。然后，將地塊劃分為融資地塊(17.07ha)和村物業(yè)復(fù)建地塊(11.26ha)。其中，融資地塊(17.07ha)由區(qū)政府收儲(chǔ)，按居住規(guī)劃用途(容積率2.98)組織出讓，獲取的土地出讓金(29.64億元，樓面地價(jià)5200元/ m2)，扣除政府收儲(chǔ)成本(即政府收益，按穗府辦[2010]35號(hào)文，按基準(zhǔn)地價(jià)的60%計(jì)算，合計(jì)10.05億元)以外，其余部分全額(19.59億元)返還給蘿崗村大?i社集體。蘿崗村大?i社與土地受讓人簽訂協(xié)議，將土地收益轉(zhuǎn)交給受讓人代建11.26ha的復(fù)建地塊上面的物業(yè)。這個(gè)留用地開發(fā)案例與上述案例不同的是，村集體留下一塊獨(dú)立用地復(fù)建物業(yè)，但同樣可以達(dá)到如下幾方面共贏:(1)政府可按城市規(guī)劃實(shí)施用地功能，解決了市場(chǎng)上的居住用地需求問題，并可獲得10.05億元的土地出讓金收益;(2)村集體獲得19.59億元用來解決11.26ha的復(fù)建地塊的上蓋物業(yè)的資金籌集問題，建設(shè)辦公、公寓、商鋪三類物業(yè)，既解決了拆遷過程中的臨時(shí)安置問題，又保障了長(zhǎng)期收益;(3)土地受讓人實(shí)際支付了29.64億元，以樓面地價(jià)為5200元/ m2獲得57萬平方米的住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。

二、集體土地建設(shè)用地新規(guī)

法律主觀：

一、集體土地變建設(shè)用地手續(xù)

第一，選擇符合規(guī)劃的集體農(nóng)用地。對(duì)于在集體農(nóng)用地上進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的單位，應(yīng)當(dāng)首先向國(guó)土、住建、規(guī)劃等部門咨詢?cè)摷w農(nóng)用地是否可以用于建設(shè)，即是否符合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。涉及村莊和集鎮(zhèn)占用農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)的，還應(yīng)當(dāng)符合村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。如果集體農(nóng)用地列入限制或者禁止供地項(xiàng)目、不符合土地利用總體規(guī)劃，則不能辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

第二，編制建設(shè)項(xiàng)目可行性報(bào)告。在集體農(nóng)用地可以用于建設(shè)的前提條件下，用地單位根據(jù)住建部門的要求，編制建設(shè)項(xiàng)目可行性報(bào)告，住建部門審查合格及用地單位繳納一定費(fèi)用后，由住建部門頒發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》。

二、建設(shè)用地占用程序

為實(shí)施城市規(guī)劃在城市建設(shè)范圍內(nèi)占用土地的一般程序?yàn)椋?/p>

①市、縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案，分批逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。

②有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案進(jìn)行審查，提出審查意見，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

③農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施，按具體項(xiàng)目分別供地。

三、用地管理

建設(shè)用地管理制度包括建設(shè)用地的管理、定額、審批、和許可等幾方面的規(guī)定。政府職能部門運(yùn)用行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和技術(shù)的綜合手段，來配置協(xié)調(diào)各部門、各單位、各用地單元的用地關(guān)系，保證一要吃飯，二要建設(shè)的基本需要，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變而采取的各項(xiàng)管理措施，是土地管理工作中的重要組成部分。綜上所述，集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地需要經(jīng)過一定的手續(xù)，如果建設(shè)單位占用集體農(nóng)用地未按照上述流程辦理手續(xù)，便開始建設(shè)房屋，則違反法定程序。

法律客觀：

《土地管理法》第四十四條建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次按照國(guó)務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容

法律分析：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市流轉(zhuǎn)、同權(quán)同價(jià)。

法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)土地管理法》

第六十二條 農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)切并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

四、村集體建設(shè)用地政策

允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

1、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2013年11月15日，《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)發(fā)布。其中《決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

2、

國(guó)新辦2013年12月6日上午10時(shí)舉行發(fā)布會(huì)介紹我國(guó)糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收等情況。關(guān)于允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，大家比較關(guān)注。這個(gè)問題有些解讀不全面，不能誤解誤讀，一定要把握好，這里有三個(gè)限定詞:一是它是集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并不是集體的所有的建設(shè)用地，因?yàn)檗r(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來建設(shè)用地之外的其他耕地，這是一個(gè)限定詞。二是符合規(guī)劃。即使取得土地使用權(quán)，要建設(shè)什么也要符合規(guī)劃。三是用途管制。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的含義

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類:宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地。

綜上所述，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是持支持和鼓勵(lì)態(tài)度的，不僅是因?yàn)樗鼘?duì)提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平起著至關(guān)重要的作用，更重要的是可以縮小城市和農(nóng)村之間的差距，更好的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)的向前發(fā)展。

嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

【法律依據(jù)】：

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》

第十五條承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。

五、集體建設(shè)用地入市政策

法律分析：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地。

法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)土地管理法》

第四十三條 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。

第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》 第九條 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。

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投稿：祁安可

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