一、建設用地報批啟用“三調”成果，現狀地類如何認定？

日前，自然資源部辦公廳以自然資辦函〔2022〕 411號印發《關于以"三調"成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》，明確自4月15日起在建設用地審查報批工作中啟用“三調”成果，以“三調”成果為基礎進行相關地類認定，明確了相應的認定規則。

      411號文中一些表述，特別是現狀為建設用地但無合法來源的地類認定，引發不同理解，一起來看看地類是什么、到底該如何判定?

      3月9日，自然資源部辦公廳印發 《關于以"三調"成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》(自然資辦函〔2022〕411號)，標志著自4月15日起，建設用地審查報批正式啟用“三調”成果，明確了一些地類認定規則。

      先來看看411號文中地類認定內容，重點關注加粗部分。

一、建設項目用地審查報批的地類要以"三調"為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。在確保地類真實性的前提下，應綜合考慮地類來源的合理、合法性。

      (一)現狀為耕地的，按照耕地地類報批，應依法落實 耕地占補平衡。現狀為耕地以外的其他農用地、農業設施建設用地的，凡上一年度國土變更調查為耕地且未落實耕地"進出平衡"的，按照耕地地類報批，應依法落實耕地占補平衡。

      (二)現狀為建設用地的，根據其來源合法性進行分類處理。有合法來源的，按照建設用地地類報批; 無合法來源的，按照建設占用時的國土變更調查(土地變更調查)的實際地類報批，地類為耕地的，應依法落實耕地占補平衡。

      (三)現狀為未利用地的，按照未利用地地類報批。

二、建設項目占用永久基本農田的，以國家永久基本農田數據庫為準，必須落實永久基本農田補劃任務。

      三、新建水利水電工程中水庫淹沒區形成的水庫水面， 不辦理農用地轉用手續; 涉及使用農民集體所有土地的， 應辦理土地征收手續，按 淹沒前的現狀地類報批; 涉及占用永久基本農田的，應落實永久基本農田補劃任務;涉及占用耕地的，要先行落實耕地 "進出平衡"。

      本通知自 4月15日起實施。

      文件不長，就是明確 自4月15日起在建設用地審查報批工作中啟用“三調”成果，以“三調”成果為基礎進行相關地類認定，明確了相應的認定規則。但文中一些表述，特別是現狀為建設用地但無合法來源的地類認定，引發不同理解，一起來梳理一下地類體系、地類劃分標準、如何判定地類等 。

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現狀地類與規劃地類

地類 即土地類型或用途，地類 是土地開發利用和管理的重要內容，土地調查、評價、規劃、用地報批、供地、土地利用、國土整治、 登記發證、執法督查等事項，都離不開地類劃分和地類認定。比如， 《土地管理法》將地類分為農用地、建設用地和未利用地三大類，三大類又可以進一步細分為具體的地類，比如建設用地細分商業、居住、工業用地等。

      地類又分為現狀地類和規劃地類 ，也可以說是現狀用途和規劃用途。

現狀地類一般是在某個時點的實際地類，一般通過法定土地調查、批準用地文件、合同或不動產登記文書等確定或認定。

規劃地類則是規劃期內的許可地類，一般通過法定的國土空間規劃或規劃許可文件等劃定或確定。 規劃用途往往用于判斷土地的開發價值，即規劃期內可以建什么，或者判斷開發活動是否符合規劃等。

      現實中一塊地的現狀地類與規劃地類大多一致，比如現狀和規劃均為農用地，或現狀和規劃均為建設用地等，但也有很多情形不一致，比如實際地類為耕地等農用地，規劃地類為建設用地，則說明該地塊現狀地類為農用地，但規劃期內可以辦理農轉用審批手續后作為建設用地使用，再比如現狀用途為建設用地，規劃用途為農用地，則說明該地塊現狀建設用地不符合規劃，在規劃期內不得重建、擴建，應當結合城市更新、國土整治等調整為農用地。

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土地分類體系與標準

      2.1 以前由于部門分立及關注點不同，規劃和國土系統各有各自的土地用途分類標準:建設規劃部門從城市規劃角度有 《城市用地分類與規劃建設用地標準》;國土部門對規劃用途更多通過土地利用總體規劃關注農用地、建設用地和未利用地三大類，日常管理更多關注土地現狀用途，主要有:早期上世紀80年代的 土地利用調查分類標準(一調)，55號令出臺后的 工業用地、住宅用地、商業用地、旅游娛樂用地和綜合用地等出讓土地分類，上世紀90年代《城鎮地籍調查規程》中的土地分類，2007年國家標準《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2007)、2017年11月1日《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2017)， 適用于土地調查、規劃、審批、供應、整治、執法、評價、統計、登記及信息化管理等工作、 三調土地分類等。這么多用地分類標準，相互之間不銜接不協調，有的甚至互相矛盾，給規劃編制、實施，供地、規劃許可、建設利用、調查、登記等工作帶來很多困擾。

      新一輪政府機構改革后，將國土、規劃、海洋等部門統一整合為自然資源管理部門，統一行使自然資源調查、評價、規劃、供應、登記和用途管制等職能，為統一規劃和現狀用途標準創造了條件。中央18號文明確提出，按照“多規合一”要求，由自然資源部會同相關部門負責構建統一的國土空間規劃技術標準體系，修訂完善國土資源現狀調查和國土空間規劃用地分類標準，制定各級各類國土空間規劃編制辦法和技術規程。

      2.2 2020年11月17日，自然資源部部辦公廳印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》，整合原《土地利用現狀分類》《城市用地分類與規劃建設用地標準》《海域使用分類》等分類標準，建立了全國統一的國土空間用地用海分類體系。該指南適用于 國土調查、監測、統計、評價，國土空間規劃、用途管制、耕地保護、生態修復，土地審批、供應、整治、執法、登記及信息化管理等工作。其中，國家國土調查以一級類和二級類為基礎分類，三級類為專項調查和補充調查的分類。 國土空間總體規劃原則上以一級類為主，可細分至二級類;國土空間詳細規劃和市縣層級涉及空間利用的相關專項規劃，原則上使用二級類和三級類。具體使用按照相關國土空間規劃編制要求執行。分類采用三級分類體系，本指南共設置2 4種一級類、106種二級類及39種三級類。

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地類的認定與判定

      在討論地類認定與判定前，先看兩個實際案例:

      案例1:日前，筆者應朋友之邀，參觀其在西南某城市開發的房地產項目，看到項小區中間有一片被拆除的遺跡，問其緣由，朋友也是搖頭嘆息說真是搞不懂，明明是政府出讓的房地產開發建設用地，整個小區都有土地證，建設被拆除樓宇時也辦理了建設工程規劃許可等手續，按理說應該都是合法的呀。可是沒想到日前上級檢查時說是現在的規劃指標沒有覆蓋該棟樓，后細問縣區規劃部門才知道，審批該項目后當地在城鄉規劃調整時因工作失誤漏了這棟樓。但開發商手中明明有出讓合同、土地證和規劃建設審批手續，管理部門的這些后續工作失誤不應該對抗之前的土地證和審批許可，也與用地者無關，按說對上級解釋清楚并糾正失誤應該就可以了，但沒想到，上級根本不聽解釋，要求立即拆除。當地政府無奈只好請朋友配合，先拆了再說，損失由政府補償。筆者聽了也是驚呆了，還可以這樣操作，用地 者的合法權益呢?用地者何錯之有 ?盡管政府答應補償，但對社會來說不也是無謂的財富損失嗎?

      案例2:2015年筆者到某高原球場現場檢查高爾夫球場清理工作，其中兩個球道已經被拆除復綠，但接下來看具體材料時筆者又不淡定了:被拆除復綠的兩個球道 在2014年12月31日的土地利用現狀圖上標示的地類確實為耕地，但用地者提供的具體用地文件表明，該用地在2009年取得省政府農用地轉用和土地征收審批文件，2010年國土部門掛牌出讓，該企業摘牌后與縣國土資源局簽訂出讓合同，繳納出讓金，2010年10月取得不動產權證書，證載用途為商業用地。資料表明該用地應當是合法建設用地，估價是變更調查出現錯漏，未及時變更造成土地利用現狀圖、土地利用現狀數據庫失真。正確的做法應當依據土地審批和不動產登記文件，更正土地調查成果和利用現狀數據，同時判定該地塊的現狀地類是合法商業用地，而不能簡單判定為違法占用耕地而拆除。

      可見，地類判定一定要依法依規專業判定。

      規劃地類一般應當依照規劃許可文件、法定規劃圖件、供地文件等判定，對于用地者來講，判斷其土地規劃用途時，供地文件效力優于規劃許可文件，規劃許可文件效力優于國土空間規劃圖等。

      土地 現狀地類一般通過法定土地調查、土地審批文件或不動產登記文件等確定。判斷現狀地類時，一般不動產登記文件效力優于土地審批文件，土地審批文件優于土地調查等。判定現狀地類，一般應當對照不動產登記文件、竣工驗收文件、供地文件、審批文件和國土調查成果等進行，但由于調查、規劃、用地審查報批、供地、登記、執法而言，各自關注點有所不同，特別是近幾年部里出了不同的文件，在認定和判定現狀地類時，可能有所不同。

      3.1 不動產登記中的地類認定，一般通過土地調查，特別是規劃許可文件、供地文件和竣工驗收文件等判定。

      3.2 年度國土調查，通過現狀調查和土地審批文件、供地文件、不動產登記等文件判定地類。

      3.3 執法查處時，《查處規程》專門明確了現狀地類的認定辦法和規則，:執法規程9 | 土地類別的判定

      3.4 國土空間規劃編制中的現狀地類認定，2021年5月， 自然資源部辦公廳印發 《關于規范和統一市縣國土空間規劃現狀基數的通知》，要求尊重建設用地合法權益，在符合相關政策要求和規劃管理規定的前提下，對已審批未建設的用地、用海等五種情形分類進行轉換:

      一是對于”三調“為非建設用地，但屬于已審批未建設用地的，其中:1.已完成農轉用審批手續(含增減掛鉤建新用地手續)，但尚未供地的，應當按照農轉用審批范圍和用途認定為建設用地;2.已辦理供地手續，但尚未辦理土地使用權登記的，應當按土地出讓合同或劃撥決定書的范圍和用地認定為建設用地;3.已辦理土地使用權登記的，按登記的范圍和用途認定為建設用地。

      二是對于”三調“為建設用地，但屬于未審批已建設用地的，對于”二調“以來新增加的未審批已建設用地(”二調“為非建設用地)，2020年1月1日以來已補辦用地手續的，按”三調“地類認定，即建設用地，其余按照”二調“地類即非建設用地認定【20201月1日前補辦用地手續在”三調“中應當已經按照正常建設用地認定，不屬于本條情形;另是否說明”二調“認定的建設用地即為合法建設用地?】

      三是”三調“為非建設用地，但實際屬于已拆除建筑物、構筑物的原建設用地，經核查屬于因低效地再開發、原拆原建、礦山關閉后再利用等原因先行拆除的，”二調“或年度變更調查結果為建設用地且合法的(取得合法用地手續或1999年以前調查為建設用地的)，按照拆除前的地類認定為建設用地。

      四是位于0米線之上，”三調“為非建設用地，但屬于已審批未建設用海的，經核實已取得用海批文或辦理海域使用權登記、允許繼續填海的，應當按照用海批文或登記的范圍和用途認定(用途為建設用地的認定為建設用地，用途為農用地的認定為農用地)。

      五是位于0米線之上，”三調“為建設用地的未確權用海，經合適屬于圍填海歷史遺留問題清單中未確權已填海已建設的，應當按照圍填海現狀調查圖斑范圍和報自然資源部備案的省級人民政府圍填海歷史遺留問題處置方案認定(處置意見為拆除的，按照填海前分類認定;處置意見為保留的，按照”三調“地類認定)。

      3，5 衛片執法中的地類認定，2021年11月自然資源部辦公廳印發《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》 又專門就土地衛片執法中的地類認定進行規定，該規則最大的爭議是文中的“ 《土地管理法》頒布實施后，在未經審批或無合法權源的建設用地上進行翻新、翻建、新建行為，應判定為新增非農建設違法用地。”，將是否建設用地的認定時點往前推到了《土地管理法》頒布實施，即1987年1月1日，前推35年(據說要修改)。

      此次自然資源部又就建設用地審查報批中的現狀地類認定發文進行了明確。

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建設用地審查報批中現狀地類如何認定?

      本文開頭引用了411文的主要內容，簡單說就是4月15日起，建設用地審查報批要啟用“三調”成果，即以"三調"為基礎的最新年度國土變更調查成果進行現狀地類認定(文中一些表述需要推測理解):

1、以三調后最新年度變更調查成果為判定用地審查報批地類判定依據，具體來說就是將用地的界址范圍或者勘測定界坐標數據套合到最新年度國土變更調查現狀圖或者現狀數據庫上，對照標示的現狀地類進行判定。(最新具體指哪年?是否報批的上一年?)

2、如果變更成果是耕地，按耕地認定。

3、現狀為耕地之外的其他農用地但上一年度變更成果為耕地，未進出平衡的，按耕地認定。(上一年的時點?)

4、現狀為建設用地且有合法來源，認定為建設用地。

5、現狀為建設用地，無合法來源的，往上倒查，按建設占用時變更調查地類認定(建設占用應當是指實際建設時點而非報批時點，文中表述不夠明確)。

6.現狀為未利用地按未利用地認定(是否存在耕地撂荒廢棄為未利用地的情形?)。

7.是否占用永久基本農田的，以國家永久基本農田數據庫為準進行判定。

8.新建水利水電工程中的水庫水面，不納入建設用地，不辦理農用地轉用手續; 涉及農民集體土地的，只征不轉，按淹沒前的現狀地類認定。