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征地拆遷領域臨時聘用人員職務犯罪問題初探，臨時征地方案：今日在線拆遷法律咨詢

發布時間：
2024-08-06 06:22:01
作者：
圣運律師
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，臨時征地方案，征地拆遷領域臨時聘用人員職務犯罪問題初探，　　征地拆遷(以下簡稱“征遷”)領域職務犯罪嚴重損害公共利益，妨礙經濟科學發展，破壞社會和諧穩定，一直廣為法學理論界和司法實務界關注，相關的學術論文和調研論

征地拆遷領域臨時聘用人員職務犯罪問題初探，臨時征地方案：今日在線拆遷法律咨詢

　　征地拆遷(以下簡稱“征遷”)領域職務犯罪嚴重損害公共利益，妨礙經濟科學發展，破壞社會和諧穩定，一直廣為法學理論界和司法實務界關注，相關的學術論文和調研論文也很多，其中不乏深入透徹的分析研究，但關于征遷領域臨聘人員職務犯罪問題卻少有論及。臨聘人員身份的特殊性決定了他具有不同于正式編制人員職務犯罪的特點，加之當前臨聘人員職務犯罪大有愈加頻發之態勢，筆者認為大有研討之必要，下面擬結合我院自2008年以來查辦征遷領域職務犯罪案件的情況，通過數據統計分析，初步探討征遷領域臨聘人員職務犯罪的主要特點、成因及預防對策。
　　一、征遷領域臨聘人員的職權現狀及主體身份界定
　　據筆者調研所悉，征遷管理機構一般是地方政府針對某一征地拆遷項目設立的臨時機構(稱征遷管理辦公室)，其人員組成一般都是從機關事業單位抽調一部分人員，然后從社會上中臨時聘用一些人員(包括受政府委派的協助征遷工作的居委會、村委會干部)(以下簡稱臨聘人員)，這也是業內慣常的做法。從政府機關抽調人員一般主要負責征遷項目的宏觀管理和審核把關，而像征遷政策宣傳動員、土地和房屋的摸底丈量、性質結構認定、附屬物登記、證照資料審核等一線工作，由于瑣碎復雜、任務繁重、工作辛苦，政府機關人員一般不愿從事，基本都由臨聘人員擔任。臨聘人員身居征遷工作一線，看似處在征遷監督管理權力的最低端，但正如俗語說“縣官不如縣管”，其職位雖低，但權力不小，而且容易被監管層忽視，這難免給臨聘人員貪污腐敗、以權謀私提供了可乘之機。
　　臨聘人員雖然不具有公務員編制或事業編制，但受雇于政府的征遷管理機構，承擔的行政機關賦予的征遷管理工作職責，從事具有公務性質的征遷監督管理工作(業內慣稱“下派干部”)，顯然屬于《全國人大常委會關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體使用問題的解釋》規定的“在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，應視為國家機關工作人員”。因此，臨聘人員構成貪污賄賂、瀆職等職務犯罪主體身份是毋庸置疑的。
　　二、征遷領域臨聘人員職務犯罪的主要特點
　　1、案發率較高，作案手段簡單。
　　自2008年以來，我院共查辦征遷領域職務犯罪案件25件共27人，其中涉及臨聘人員職務犯罪的12件14人，涉案人數占51%，2008年1人，2009年1人，2010年2人，2011年5人，2012年立案4人。從以上統計數據看，征遷領域臨聘人員職務犯罪具有案發率高的特點，并且案發數逐年增加，呈頻發態勢。
　　由于缺乏成熟、規范的征遷管理體制，對征遷一線權力缺乏有力的監管，這種體制和監管上的缺位，使得臨聘人員實施職務犯罪機會較多，大多都選擇相對簡單的作案手段。在我院辦理案件中臨聘人員常見的作案手段有：一是將無證房視作有證房補償，違章建筑視作合法建筑補償，擅自提高拆遷補償標準等，從而大肆收受賄賂;二是虛構房屋權屬人和拆遷補償項目，偽造拆遷戶檔案資料，從而套取補償款私吞;三是收受拆遷戶好處后，徇私舞弊，對假產權證、篡改面積的產權證故意不履行審核職責;四是私自將保管的征遷補償款，借給他人進行營利活動或者放高利貸等。正是因為作案手段簡單，隱蔽性不強，容易被群眾發現并舉報，也經不起事發后的嚴格審查，因此案件偵查難度不大，案發率必然較高。
　　2、大多身居征遷一線，“權力尋租”空間大。
　　在我院辦理的12件臨聘人員職務犯罪案件中，就有10件是發生在征遷一線崗位上。這些臨聘人員身處征遷監督管理工作一線，雖然職位不高，但權力不小，承擔著現場確認、丈量調查、測算、談判、動遷審核等重要工作職責，而且他們當中有不少是當地社區或村干部，既熟知征遷政策和流程，又完全掌握征遷現場的實際情況，在征遷補償安置方面有很大的話語權。而從事后臺監督管理和審核工作的下派干部往往不了解實際情況，監督形同虛設，審核也是流于形式，這難免為一線臨聘人員“權力尋租”提供了更大空間。例如，在嚴某濫用職權案中，嚴某作為拆遷現場監督的下派干部，在史某某房屋拆遷中，明知其搭建的違章建筑房已經被市容局違法強拆，根本不能補償，卻仍然違反拆遷規定同意全部以住宅標準給予拆遷補償，給國家造成損失40萬元。
　　3、趨利心理明顯，“干一票走人”。
　　在查辦的征遷領域臨聘人員職務犯罪27人中，涉及受賄罪的7人，占比26%;涉及貪污罪的6人，占比 22%;涉及挪用公款罪2人，占比 7%;涉及濫用職權罪4人，占比 15%;涉及玩忽視職守罪2人，占比 7 %;構成濫用職權和玩忽職守罪的都同時存在受賄、貪污或挪用等經濟問題。從以上所涉罪名的分布情況來看，征遷領域臨聘人員職務犯罪多與經濟利益有關，具有很明顯的趨利心理。
　　另外，在查辦的12件案件中發現，大多數犯罪嫌疑人在案發時已離職，而且離職的臨聘人員一般都存在經濟問題。如童某貪污案中，童某利用其擔任城管專干和征遷人員的雙重職務身份，使得自己搭建的違章建筑未被城管執法部門查處，并以有證房屋獲得國家補償款54萬元后，即“卸田歸甲”辭去了職務。由于征遷工作的臨時性，有些臨聘人員本來就入職動機不純，趨利心理明顯，為了避免東窗事發，于是選擇了“干一票走人”。
　　4、膽大妄為，肆無忌憚。
　　在查辦的12件征遷領域職務犯罪案件中，以涉案數額統計，5-10萬元2件，占14%，10-50萬元6件，占43%，50萬元以上4件，占28%;以涉案次數統計，5次以下的7件，占50%，5-10次的3件，占21%，10次以上的4件，占28%。從以上數據統計看來，臨聘人員職務犯罪涉案數額大，涉案次數多，具有胃口大、膽大妄為、肆無忌憚的特點。如在朱某等三人共同貪污案件中，朱某利用其村書記和參與征遷工作的職務之便，先后十幾次收受他人賄賂合計110萬元，并伙同另一名臨聘征遷人員朱某利用職務之便，騙取國家補償款16萬元，伙同臨聘人員朱某、李某利用職務之便，侵吞國家財產9萬元，涉案數額之大，次數之多，令人咋舌。
　　三、征遷領域臨聘人員職務犯罪的主要原因
　　(一)內在原因：
　　1、懷揣趨利心理，入職動機不純。
　　臨聘人員雖然地位低、待遇差，但由于征遷工作中的權力缺乏規范管理和有效監督，“權力尋租”機會很多。社會上很多“魚龍混雜”的閑散人員，往往看重的是臨聘人員背后的利益，抱著入職后能“大撈一把”的動機，有的甚至花幾萬元買一個聘用職位來做。這樣就造成了大部分臨聘人員職務犯罪具有動機不純、趨利傾向的心理特點。
　　2、普遍素質偏低，法律意識淡薄。
　　實踐中大部分臨聘人員沒有經過系統的專業培訓，文化程度不高，人員素質參差不齊，在面對權力和金錢的誘惑，利已主義、享樂主義的思想惡性膨脹，導致意志薄弱者為追求奢侈糜爛的生活方式而涉入犯罪的深淵。同時，由于他們法律意識淡薄，對自己的行為感覺不到是在犯罪，經不起金錢誘惑，不能正確認識自己行為可能產生的嚴重后果以致走上犯罪道路。
　　3、工作臨時性，違法成本低。
　　臨聘人員一般隨著征遷項目的完成即被解雇，工作的臨時性使得他們不像正式編制的機關事業單位人員職務犯罪那樣有被開除公職的代價，違法犯罪的成本低，即使案發了，蹲兩年監獄或者判個緩刑出來照樣在社會上混，因此很容易產生“有權不用，過期作廢”的思想。
　　(二)外在原因：
　　1、入職把關不嚴，招聘要求過低。
　　由于征遷管理機構的臨時性，在臨聘人員的招聘方面，缺乏規范合理的招錄制度，招聘要求過低，入職把關不嚴。實踐中臨聘人員的聘用程序非常簡單，僅僅是自己和某個領導關系熟或是通過親戚、朋友簡單介紹，送上幾條煙、幾瓶酒就能錄用，而且一般對文化程度、征遷從業經驗等都無較高要求，也無需經過正規的征遷專業培訓，其中有些征遷人員還與被征遷戶有著朋友、親戚等關系，更有甚者既是征遷人員又是被征遷戶。
　　2、待遇偏低無保障，心理失衡。
　　征遷臨聘人員待遇普遍偏低，是造成其入職動機不純、以權謀私的重要原因。如臨聘人員鄒某在某拆遷管理辦公室負責拆遷現場監督工作，一個月的工資才1000元，且無“三險一金”，工作比抽調的機關事業單位人員辛苦，薪水卻低很多，又無保障。即使是一些從居委會、村委會抽調協助征遷工作的基層干部，除了拿社區或村里的工資之外，協助征遷工作沒有多一份補貼。這種“同工不同酬”的狀況，使得臨聘人員嚴重心理失衡，必然把彌補損失的機會瞄準了手中的權力，從而大肆貪污受賄、以權謀私。
　　3、管理混亂，監管乏力，教育缺失。
　　現實征遷工作中，應工作需要設立的征遷管理機構缺乏長效的工作機制，對土地房屋勘查丈量、套用補償標準、補償款的發放等關鍵環節缺乏規范的操作流程，征遷工作管理混亂。
　　上級主管部門為了征遷工作的順利進行，往往賦予了征遷部門較多的職權，且存有一定的自由裁量的空間，征遷辦的一線工作人員往往掌握著征遷工作最直接的權力。然而，由于拆遷工作小組多是臨時性的，難以形成完善機制進行有效監管，且個別從事征地拆遷監管工作的人員缺乏責任心，工作中不敢監督，不善于監督，甚至對自己負責的征地拆遷工作情況不了解，只限于在紙面上對征地拆遷材料進行審核，真正實地復核的少之又少。[1]
　　另外，由于征遷工作的臨時性、任務繁重、時間緊迫，征遷管理機構往往忽視了對臨聘人員進行系統的專業培訓和警示教育，使得他們職業責任感缺失，法律意識淡薄，在拆遷工作中貪污受賄、濫用權力起來膽大妄為、肆無忌憚。
　　四、征遷領域聘用人員職務犯罪的預防對策
　　(1)建立職業化隊伍，把好聘用入口關;
　　建立征遷工作人員從業許可制度，對征遷工作人員從征遷相關法律法規知識、征遷政策和程序、征遷從業經歷和職業技能等方面進行培訓和考核，合格者發放從業許可證，并進入征遷工作人才庫，以備征遷管理機構因征遷工作需要聘用。這樣一方面使得征遷工作形成職業化、專業化，改變了過去征遷工作隊伍“魚龍混雜”的局面，另一方面為臨聘征遷工作人員提供了很好的發展空間，減少了其因征遷項目結束后去留問題等后顧之憂，消除其以權謀私、濫用職權的主觀動因。
　　對征遷人員聘用要嚴格把好關口，建立規范、公正、透明的聘用管理制度，聘用過程中注重考察聘用人員的從業經歷、業績技能、職業道德素質等方面，警惕“害群之馬”混入征遷工作隊伍。對于通過考察的，主管部門要嚴格加以管理，定期對其進行業務培訓和職業道德教育，要善于把握聘用人員的思想脈搏，堅持用正確的輿論導向，提升思想精神境界，增強職業責任感和榮譽感。
　　(2)提高福利待遇，注重人文關懷。
　　臨聘人員待遇低，地位低，工作時間不長，難管理，是近年來臨聘人員隊伍出問題的一個重要因素。在加強對臨聘人員管理同時，黨委政府和拆遷管理部門要在財政政策上要進一步加大支持力度，提高臨聘人員待遇，在養老保險、醫療保險等方面有保障，縮小與正式編制人員的收入差距。對臨聘人員除編制問題外，應盡可能實現無差別待遇，尊重和關心臨聘人員，注重人文關懷，避免其出現心理失衡。
　　(3)注重規范管理，明確職責權限。
　　要盡快改變過去征遷管理機構臨時設立和人員組成臨時抽調的一貫做法，建立征遷管理工作的長效機制，在機構設立和人員組成上要做到規范化、常態化、職業化的管理，減少征遷領域關鍵環節和關鍵崗位“非正規軍”的比例。
　　各地方政府應根據本地區實際情況制定規范、完善的征遷管理辦法和操作細則，對征遷程序、補償標準等做出全面、詳細和操作性強的規定，以便在實際征遷工作中能有歸可循、有法可依，減少工作隨意性。要明確拆遷工作人員的職責、權限和具體操作流程，嚴格實行責任制度，使拆遷工作真正做到職責分工明確、權限設置合理、程序操作規范。
　　(4)建立規范的權力約束機制，加強對一線權力的監管力度。
　　孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們一直遇到有界限的地方才停止。”[2]預防和懲治職務犯罪的關鍵在于監督，臨聘人員職務犯罪預防也不例外，要在征遷工作的關鍵環節和關鍵崗位上建立規范、有效的權力約束機制，加強對一線權力的監督和約束，特別是要壓縮一線崗位臨聘人員的權力空間，加強對其職務行為的監管力度，防止其以權謀私、濫用職權。