一、建設(shè)用地報(bào)批啟用“三調(diào)”成果，現(xiàn)狀地類如何認(rèn)定？

日前，自然資源部辦公廳以自然資辦函〔2022〕 411號印發(fā)《關(guān)于以"三調(diào)"成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》，明確自4月15日起在建設(shè)用地審查報(bào)批工作中啟用“三調(diào)”成果，以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)地類認(rèn)定，明確了相應(yīng)的認(rèn)定規(guī)則。

      411號文中一些表述，特別是現(xiàn)狀為建設(shè)用地但無合法來源的地類認(rèn)定，引發(fā)不同理解，一起來看看地類是什么、到底該如何判定?

      3月9日，自然資源部辦公廳印發(fā) 《關(guān)于以"三調(diào)"成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》(自然資辦函〔2022〕411號)，標(biāo)志著自4月15日起，建設(shè)用地審查報(bào)批正式啟用“三調(diào)”成果，明確了一些地類認(rèn)定規(guī)則。

      先來看看411號文中地類認(rèn)定內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注加粗部分。

一、建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類要以"三調(diào)"為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)。在確保地類真實(shí)性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理、合法性。

      (一)現(xiàn)狀為耕地的，按照耕地地類報(bào)批，應(yīng)依法落實(shí) 耕地占補(bǔ)平衡。現(xiàn)狀為耕地以外的其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，凡上一年度國土變更調(diào)查為耕地且未落實(shí)耕地"進(jìn)出平衡"的，按照耕地地類報(bào)批，應(yīng)依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

      (二)現(xiàn)狀為建設(shè)用地的，根據(jù)其來源合法性進(jìn)行分類處理。有合法來源的，按照建設(shè)用地地類報(bào)批; 無合法來源的，按照建設(shè)占用時的國土變更調(diào)查(土地變更調(diào)查)的實(shí)際地類報(bào)批，地類為耕地的，應(yīng)依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

      (三)現(xiàn)狀為未利用地的，按照未利用地地類報(bào)批。

二、建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的，以國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫為準(zhǔn)，必須落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù)。

      三、新建水利水電工程中水庫淹沒區(qū)形成的水庫水面， 不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù); 涉及使用農(nóng)民集體所有土地的， 應(yīng)辦理土地征收手續(xù)，按 淹沒前的現(xiàn)狀地類報(bào)批; 涉及占用永久基本農(nóng)田的，應(yīng)落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù);涉及占用耕地的，要先行落實(shí)耕地 "進(jìn)出平衡"。

      本通知自 4月15日起實(shí)施。

      文件不長，就是明確 自4月15日起在建設(shè)用地審查報(bào)批工作中啟用“三調(diào)”成果，以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)地類認(rèn)定，明確了相應(yīng)的認(rèn)定規(guī)則。但文中一些表述，特別是現(xiàn)狀為建設(shè)用地但無合法來源的地類認(rèn)定，引發(fā)不同理解，一起來梳理一下地類體系、地類劃分標(biāo)準(zhǔn)、如何判定地類等 。

      1

現(xiàn)狀地類與規(guī)劃地類

地類 即土地類型或用途，地類 是土地開發(fā)利用和管理的重要內(nèi)容，土地調(diào)查、評價(jià)、規(guī)劃、用地報(bào)批、供地、土地利用、國土整治、 登記發(fā)證、執(zhí)法督查等事項(xiàng)，都離不開地類劃分和地類認(rèn)定。比如， 《土地管理法》將地類分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，三大類又可以進(jìn)一步細(xì)分為具體的地類，比如建設(shè)用地細(xì)分商業(yè)、居住、工業(yè)用地等。

      地類又分為現(xiàn)狀地類和規(guī)劃地類 ，也可以說是現(xiàn)狀用途和規(guī)劃用途。

現(xiàn)狀地類一般是在某個時點(diǎn)的實(shí)際地類，一般通過法定土地調(diào)查、批準(zhǔn)用地文件、合同或不動產(chǎn)登記文書等確定或認(rèn)定。

規(guī)劃地類則是規(guī)劃期內(nèi)的許可地類，一般通過法定的國土空間規(guī)劃或規(guī)劃許可文件等劃定或確定。 規(guī)劃用途往往用于判斷土地的開發(fā)價(jià)值，即規(guī)劃期內(nèi)可以建什么，或者判斷開發(fā)活動是否符合規(guī)劃等。

      現(xiàn)實(shí)中一塊地的現(xiàn)狀地類與規(guī)劃地類大多一致，比如現(xiàn)狀和規(guī)劃均為農(nóng)用地，或現(xiàn)狀和規(guī)劃均為建設(shè)用地等，但也有很多情形不一致，比如實(shí)際地類為耕地等農(nóng)用地，規(guī)劃地類為建設(shè)用地，則說明該地塊現(xiàn)狀地類為農(nóng)用地，但規(guī)劃期內(nèi)可以辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后作為建設(shè)用地使用，再比如現(xiàn)狀用途為建設(shè)用地，規(guī)劃用途為農(nóng)用地，則說明該地塊現(xiàn)狀建設(shè)用地不符合規(guī)劃，在規(guī)劃期內(nèi)不得重建、擴(kuò)建，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市更新、國土整治等調(diào)整為農(nóng)用地。

      2

土地分類體系與標(biāo)準(zhǔn)

      2.1 以前由于部門分立及關(guān)注點(diǎn)不同，規(guī)劃和國土系統(tǒng)各有各自的土地用途分類標(biāo)準(zhǔn):建設(shè)規(guī)劃部門從城市規(guī)劃角度有 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》;國土部門對規(guī)劃用途更多通過土地利用總體規(guī)劃關(guān)注農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，日常管理更多關(guān)注土地現(xiàn)狀用途，主要有:早期上世紀(jì)80年代的 土地利用調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)(一調(diào))，55號令出臺后的 工業(yè)用地、住宅用地、商業(yè)用地、旅游娛樂用地和綜合用地等出讓土地分類，上世紀(jì)90年代《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中的土地分類，2007年國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2007)、2017年11月1日《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)， 適用于土地調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、評價(jià)、統(tǒng)計(jì)、登記及信息化管理等工作【 點(diǎn)開鏈接閱讀:發(fā)布 | 新版土地用途分類國標(biāo)發(fā)布實(shí)施:有哪些新變化?附土地用途分類新國標(biāo)全文 】、 三調(diào)土地分類等。這么多用地分類標(biāo)準(zhǔn)，相互之間不銜接不協(xié)調(diào)，有的甚至互相矛盾，給規(guī)劃編制、實(shí)施，供地、規(guī)劃許可、建設(shè)利用、調(diào)查、登記等工作帶來很多困擾。

      新一輪政府機(jī)構(gòu)改革后，將國土、規(guī)劃、海洋等部門統(tǒng)一整合為自然資源管理部門，統(tǒng)一行使自然資源調(diào)查、評價(jià)、規(guī)劃、供應(yīng)、登記和用途管制等職能，為統(tǒng)一規(guī)劃和現(xiàn)狀用途標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了條件。中央18號文明確提出，按照“多規(guī)合一”要求，由自然資源部會同相關(guān)部門負(fù)責(zé)構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，制定各級各類國土空間規(guī)劃編制辦法和技術(shù)規(guī)程。

      2.2 2020年11月17日，自然資源部部辦公廳印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》 ( 點(diǎn)開鏈接閱讀)，整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等分類標(biāo)準(zhǔn)，建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類體系。該指南適用于 國土調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、評價(jià)，國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)，土地審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、登記及信息化管理等工作。其中，國家國土調(diào)查以一級類和二級類為基礎(chǔ)分類，三級類為專項(xiàng)調(diào)查和補(bǔ)充調(diào)查的分類。 國土空間總體規(guī)劃原則上以一級類為主，可細(xì)分至二級類;國土空間詳細(xì)規(guī)劃和市縣層級涉及空間利用的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，原則上使用二級類和三級類。具體使用按照相關(guān)國土空間規(guī)劃編制要求執(zhí)行。分類采用三級分類體系，本指南共設(shè)置2 4種一級類、106種二級類及39種三級類。

      3

地類的認(rèn)定與判定

      在討論地類認(rèn)定與判定前，先看兩個實(shí)際案例:

      案例1:日前，筆者應(yīng)朋友之邀，參觀其在西南某城市開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目，看到項(xiàng)小區(qū)中間有一片被拆除的遺跡，問其緣由，朋友也是搖頭嘆息說真是搞不懂，明明是政府出讓的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地，整個小區(qū)都有土地證，建設(shè)被拆除樓宇時也辦理了建設(shè)工程規(guī)劃許可等手續(xù)，按理說應(yīng)該都是合法的呀?？墒菦]想到日前上級檢查時說是現(xiàn)在的規(guī)劃指標(biāo)沒有覆蓋該棟樓，后細(xì)問縣區(qū)規(guī)劃部門才知道，審批該項(xiàng)目后當(dāng)?shù)卦诔青l(xiāng)規(guī)劃調(diào)整時因工作失誤漏了這棟樓。但開發(fā)商手中明明有出讓合同、土地證和規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)，管理部門的這些后續(xù)工作失誤不應(yīng)該對抗之前的土地證和審批許可，也與用地者無關(guān)，按說對上級解釋清楚并糾正失誤應(yīng)該就可以了，但沒想到，上級根本不聽解釋，要求立即拆除。當(dāng)?shù)卣疅o奈只好請朋友配合，先拆了再說，損失由政府補(bǔ)償。筆者聽了也是驚呆了，還可以這樣操作，用地 者的合法權(quán)益呢?用地者何錯之有 ?盡管政府答應(yīng)補(bǔ)償，但對社會來說不也是無謂的財(cái)富損失嗎?

      案例2:2015年筆者到某高原球場現(xiàn)場檢查高爾夫球場清理工作，其中兩個球道已經(jīng)被拆除復(fù)綠，但接下來看具體材料時筆者又不淡定了:被拆除復(fù)綠的兩個球道 在2014年12月31日的土地利用現(xiàn)狀圖上標(biāo)示的地類確實(shí)為耕地，但用地者提供的具體用地文件表明，該用地在2009年取得省政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批文件，2010年國土部門掛牌出讓，該企業(yè)摘牌后與縣國土資源局簽訂出讓合同，繳納出讓金，2010年10月取得不動產(chǎn)權(quán)證書，證載用途為商業(yè)用地。資料表明該用地應(yīng)當(dāng)是合法建設(shè)用地，估價(jià)是變更調(diào)查出現(xiàn)錯漏，未及時變更造成土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫失真。正確的做法應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地審批和不動產(chǎn)登記文件，更正土地調(diào)查成果和利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，同時判定該地塊的現(xiàn)狀地類是合法商業(yè)用地，而不能簡單判定為違法占用耕地而拆除。

      可見，地類判定一定要依法依規(guī)專業(yè)判定。

      規(guī)劃地類一般應(yīng)當(dāng)依照規(guī)劃許可文件、法定規(guī)劃圖件、供地文件等判定，對于用地者來講，判斷其土地規(guī)劃用途時，供地文件效力優(yōu)于規(guī)劃許可文件，規(guī)劃許可文件效力優(yōu)于國土空間規(guī)劃圖等。(點(diǎn)開鏈接閱讀:執(zhí)法規(guī)程11 | 項(xiàng)目用地是否符合規(guī)劃的判定 )

      土地 現(xiàn)狀地類一般通過法定土地調(diào)查、土地審批文件或不動產(chǎn)登記文件等確定。判斷現(xiàn)狀地類時，一般不動產(chǎn)登記文件效力優(yōu)于土地審批文件，土地審批文件優(yōu)于土地調(diào)查等。判定現(xiàn)狀地類，一般應(yīng)當(dāng)對照不動產(chǎn)登記文件、竣工驗(yàn)收文件、供地文件、審批文件和國土調(diào)查成果等進(jìn)行，但由于調(diào)查、規(guī)劃、用地審查報(bào)批、供地、登記、執(zhí)法而言，各自關(guān)注點(diǎn)有所不同，特別是近幾年部里出了不同的文件，在認(rèn)定和判定現(xiàn)狀地類時，可能有所不同。

      3.1 不動產(chǎn)登記中的地類認(rèn)定，一般通過土地調(diào)查，特別是規(guī)劃許可文件、供地文件和竣工驗(yàn)收文件等判定。

      3.2 年度國土調(diào)查，通過現(xiàn)狀調(diào)查和土地審批文件、供地文件、不動產(chǎn)登記等文件判定地類。

      3.3 執(zhí)法查處時，《查處規(guī)程》專門明確了現(xiàn)狀地類的認(rèn)定辦法和規(guī)則，詳見鏈接(點(diǎn)開閱讀): 執(zhí)法規(guī)程9 | 土地類別的判定

      3.4 國土空間規(guī)劃編制中的現(xiàn)狀地類認(rèn)定，2021年5月， 自然資源部辦公廳印發(fā) 《關(guān)于規(guī)范和統(tǒng)一市縣國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)的通知》 ( 點(diǎn)開鏈接閱讀)，要求尊重建設(shè)用地合法權(quán)益，在符合相關(guān)政策要求和規(guī)劃管理規(guī)定的前提下，對已審批未建設(shè)的用地、用海等五種情形分類進(jìn)行轉(zhuǎn)換:

      一是對于”三調(diào)“為非建設(shè)用地，但屬于已審批未建設(shè)用地的，其中:1.已完成農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)(含增減掛鉤建新用地手續(xù))，但尚未供地的，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)轉(zhuǎn)用審批范圍和用途認(rèn)定為建設(shè)用地;2.已辦理供地手續(xù)，但尚未辦理土地使用權(quán)登記的，應(yīng)當(dāng)按土地出讓合同或劃撥決定書的范圍和用地認(rèn)定為建設(shè)用地;3.已辦理土地使用權(quán)登記的，按登記的范圍和用途認(rèn)定為建設(shè)用地。

      二是對于”三調(diào)“為建設(shè)用地，但屬于未審批已建設(shè)用地的，對于”二調(diào)“以來新增加的未審批已建設(shè)用地(”二調(diào)“為非建設(shè)用地)，2020年1月1日以來已補(bǔ)辦用地手續(xù)的，按”三調(diào)“地類認(rèn)定，即建設(shè)用地，其余按照”二調(diào)“地類即非建設(shè)用地認(rèn)定【20201月1日前補(bǔ)辦用地手續(xù)在”三調(diào)“中應(yīng)當(dāng)已經(jīng)按照正常建設(shè)用地認(rèn)定，不屬于本條情形;另是否說明”二調(diào)“認(rèn)定的建設(shè)用地即為合法建設(shè)用地?】

      三是”三調(diào)“為非建設(shè)用地，但實(shí)際屬于已拆除建筑物、構(gòu)筑物的原建設(shè)用地，經(jīng)核查屬于因低效地再開發(fā)、原拆原建、礦山關(guān)閉后再利用等原因先行拆除的，”二調(diào)“或年度變更調(diào)查結(jié)果為建設(shè)用地且合法的(取得合法用地手續(xù)或1999年以前調(diào)查為建設(shè)用地的)，按照拆除前的地類認(rèn)定為建設(shè)用地。

      四是位于0米線之上，”三調(diào)“為非建設(shè)用地，但屬于已審批未建設(shè)用海的，經(jīng)核實(shí)已取得用海批文或辦理海域使用權(quán)登記、允許繼續(xù)填海的，應(yīng)當(dāng)按照用海批文或登記的范圍和用途認(rèn)定(用途為建設(shè)用地的認(rèn)定為建設(shè)用地，用途為農(nóng)用地的認(rèn)定為農(nóng)用地)。

      五是位于0米線之上，”三調(diào)“為建設(shè)用地的未確權(quán)用海，經(jīng)合適屬于圍填海歷史遺留問題清單中未確權(quán)已填海已建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照圍填?，F(xiàn)狀調(diào)查圖斑范圍和報(bào)自然資源部備案的省級人民政府圍填海歷史遺留問題處置方案認(rèn)定(處置意見為拆除的，按照填海前分類認(rèn)定;處置意見為保留的，按照”三調(diào)“地類認(rèn)定)。

      3，5 衛(wèi)片執(zhí)法中的地類認(rèn)定，2021年11月自然資源部辦公廳印發(fā)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》 ( 點(diǎn)開鏈接閱讀)，又專門就土地衛(wèi)片執(zhí)法中的地類認(rèn)定進(jìn)行規(guī)定，該規(guī)則最大的爭議是文中的“ 《土地管理法》頒布實(shí)施后，在未經(jīng)審批或無合法權(quán)源的建設(shè)用地上進(jìn)行翻新、翻建、新建行為，應(yīng)判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地?！?，將是否建設(shè)用地的認(rèn)定時點(diǎn)往前推到了《土地管理法》頒布實(shí)施，即1987年1月1日，前推35年(據(jù)說要修改)。

      此次自然資源部又就建設(shè)用地審查報(bào)批中的現(xiàn)狀地類認(rèn)定發(fā)文進(jìn)行了明確。

      4

建設(shè)用地審查報(bào)批中現(xiàn)狀地類如何認(rèn)定?

      本文開頭引用了411文的主要內(nèi)容，簡單說就是4月15日起，建設(shè)用地審查報(bào)批要啟用“三調(diào)”成果，即以"三調(diào)"為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查成果進(jìn)行現(xiàn)狀地類認(rèn)定(文中一些表述需要推測理解):

1、以三調(diào)后最新年度變更調(diào)查成果為判定用地審查報(bào)批地類判定依據(jù)，具體來說就是將用地的界址范圍或者勘測定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀圖或者現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上，對照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。(最新具體指哪年?是否報(bào)批的上一年?)

2、如果變更成果是耕地，按耕地認(rèn)定。

3、現(xiàn)狀為耕地之外的其他農(nóng)用地但上一年度變更成果為耕地，未進(jìn)出平衡的，按耕地認(rèn)定。(上一年的時點(diǎn)?)

4、現(xiàn)狀為建設(shè)用地且有合法來源，認(rèn)定為建設(shè)用地。

5、現(xiàn)狀為建設(shè)用地，無合法來源的，往上倒查，按建設(shè)占用時變更調(diào)查地類認(rèn)定(建設(shè)占用應(yīng)當(dāng)是指實(shí)際建設(shè)時點(diǎn)而非報(bào)批時點(diǎn)，文中表述不夠明確)。

6.現(xiàn)狀為未利用地按未利用地認(rèn)定(是否存在耕地撂荒廢棄為未利用地的情形?)。

7.是否占用永久基本農(nóng)田的，以國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫為準(zhǔn)進(jìn)行判定。

8.新建水利水電工程中的水庫水面，不納入建設(shè)用地，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù); 涉及農(nóng)民集體土地的，只征不轉(zhuǎn)，按淹沒前的現(xiàn)狀地類認(rèn)定。