最高法院判例：行政機關強制拆除未妥善處置應承擔舉證不能的不利后果，【裁判要點】行政機關在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對行政相對人所建違法建筑物中的合法財產已予清空并妥善處理。
【裁判要點】
行政機關在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對行政相對人所建違法建筑物中的合法財產已予清空并妥善處理。但行政機關未能提供任何相關證據，未盡到舉證責任。由于行政機關的違法強制拆除，行政相對人僅能提供相關現場照片及財產損失清單，業已窮盡舉證手段以證明動產損失的存在，雖然其對于動產損失的具體數額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產損失及賠償數額的確定，應適用法律所規定的舉證責任倒置，即由行政機關承擔舉證不能的不利后果并負相應的賠償責任。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2017）最高法行再66號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）李吉程。
委托代理人周浩。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）南寧高新技術產業開發區管理委員會。住所地：廣西南寧市濱河路1號火炬大廈。
法定代表人李耕，主任。
委托代理人吳東機,該管委會工作人員。
委托代理人王德臻。
再審申請人李吉程因訴被申請人南寧高新技術產業開發區管理委員會（以下簡稱高新區管委會）強制拆除及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年2月15日立案，并于2017年5月15日作出（2017）最高法行申696號行政裁定，提審本案。2017年10月10日,本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案。再審申請人李吉程及其委托代理人周浩，被申請人高新區管委會的委托代理吳東機、王德臻，到庭參加訴訟。案件現已審理終結。
南寧市中級人民法院經審理查明，根據南發（2001）54號《中共南寧市委、南寧市人民政府關于進一步加快開發區發展的決定》和南發（2001）55號《中共南寧市委、南寧市人民政府關于深化開發區體制改革實行特區式封閉管理的意見》精神，將南寧市規劃管理局部分職能授予高新區管委會。2001年12月28日，南寧市規劃管理局與高新區管委會簽訂了《授權書》，將建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證的審批以及違章建筑處罰權等授予高新區管委會行使。2003年，李吉程未經城鄉規劃主管部門審批同意，在南寧市××鄉塘區××北湖園藝場建設房屋用于養殖。2014年7月30日，高新區管委會以需要對李吉程所建房屋進行規劃檢查為由，向其發出《綜合行政執法檢查通知書》，要求其攜帶相關手續到南寧××開發區規劃監察大隊接受檢查；同日該大隊對李吉程所建房屋進行現場勘查并制作筆錄，確認李吉程所建房屋占地面積及建筑面積均為1558平方米。2014年8月6日，高新區管委會以李吉程未能提供上述房屋規劃審批手續，涉嫌違法建設為由立案；8月7日，高新區管委會向李吉程作出處告字（2014）第1039號《行政處罰告知書》，告知李吉程建設的房屋違反城鄉規劃法第四十條的規定，擬對其作出限期拆除違法建筑的處罰，并告知其收到告知書三日內有權提出陳述、申辯和申請復核、聽證。2014年8月14日，高新區管委會作出南高新管處字（2014）第1039號《行政處罰決定書》，認定李吉程所建房屋屬違法建筑，要求其三日內自行拆除，并告知其享有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。2014年10月29日，高新區管委會對李吉程的上述房屋進行強制拆除。2015年5月11日，李吉程提起本案行政訴訟，請求確認高新區管委會強制拆除其房屋違法，判令賠償相應損失共計1239052.5元。
南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第159號行政判決認為，高新區管委會具有轄區范圍內的城鄉規劃行政管理職權；高新區管委會認定涉案房屋屬于違法建筑并限期拆除正確，但拆除該房屋違反程序；李吉程就違法建筑要求賠償無法律依據，在強拆過程中生豬、生產機械設備及室內物品的損失，由于李吉程提交的養殖場生豬照片因無制作說明，沒有注明照片的原始出處及拍攝時間，無法確認是否為涉案現場，而損失賠償清單系其單方列寫，且無法提供其它相關票據相互印證，故不予支持其賠償主張。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條的規定，判決確認高新區管委會2014年10月29日對李吉程涉案房屋實施強制拆除違法；駁回李吉程要求高新區管委會賠償其經濟損失1239052.5元的賠償請求。李吉程不服一審判決，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院(2016)桂行終136號行政判決認為，高新區管委會具有轄區范圍內城鄉規劃行政管理職權，涉案建筑物所在地為規劃區，仍屬高新區管委會的城鄉規劃行政管理職權實施的地域范圍。高新區管委會拆除涉案建筑物存在違法情形，在實施強制拆除前未依法催告，未作出行政強制執行決定，一審判決確認高新區管委會對涉案房屋實施強制拆除的行政行為違法并無不當。涉案建筑物建設于2003年，位于城市規劃區內，應當取得建設工程規劃許可證方可建設。李吉程不能提供建設建筑物的合法手續，主張涉案建筑物屬合法建筑沒有事實依據。涉案建筑物建設后至高新區管委會作出行政處罰時一直存在，具有連續狀態情形，李吉程主張涉案建筑物于2003年建成使用，不應再處以行政處罰的理由沒有法律依據。李吉程不能證明涉案建筑物屬于合法財產，故其請求對涉案建筑物給予國家賠償沒有法律依據。李吉程在涉案建筑物內的養殖物及其他動產是其合法財產，受法律保護。對違法建筑物進行拆除時，應給予適當時間以搬離動產，對于仍未搬離的動產，實施拆除行為的行政機關應依法進行處置并保全證據。李吉程對賠償主張依法有舉證責任。雖然高新區管委會未提供證據以證實拆除時室內動產已清空，但李吉程僅提供財產損失清單作為證據，尚不足以證實動產損失的存在。故對于李吉程賠償室內物品損失的賠償請求，該院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
李吉程申請再審稱：1.高新區管委會在沒有強制拆除的法律文件的情況下，對其養殖柵、住房及相關設施進行強制拆除，造成各種損失1239052.5元。2.高新區管委會不具備行政強制實施主體資格。3.一、二審判決沒有判處高新區管委會賠償其動產損失，違背事實且缺乏依據。請求撤銷二審判決，支持其賠償請求。
高新區管委會答辯稱：1.高新區管委會是合法的行政主體，具有轄區內城鄉規劃行政管理職權。2.李吉程的房屋為違法建筑，依法應予拆除。3.高新區管委會的強拆行為認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。4.李吉程請求賠償損失1239052.5元沒有事實和法律依據。請求駁回李吉程的再審申請。
本院經審查對一、二審認定的事實予以認可。
本院認為，高新管委會的強制拆除行為違反《中華人民共和國行政強制法》第三十五條以及第三十七條第一款的規定，程序違法，一、二審判決確認違法正確，本院予以支持。關于高新區管委會是否有權實施涉案強拆行為的問題，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條及第六十八條之規定，縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門具有城鄉規劃行政處罰權。另根據《廣西壯族自治區高新技術產業開發區條例》第十三條關于“高新區所在地的市人民政府設立高新區管理委員會，作為管理高新區具體事務的派出機構，根據市人民政府的授權，對高新區的發展規劃、科技創新、城市建設、土地、財政、外事、項目審批、勞動人事等事項進行統一管理”以及第十四條第一款第七項關于“高新區管理委員會履行所在地的市人民政府授予的其他職權”的規定，南寧市人民政府可以對高新區管委會等派出機構予以明確授權，由其履行法律賦予南寧市人民政府的有關行政管理職權。在此前提下，中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳印發的《中共南寧高新技術開發區工作委員會南寧高新技術產業開發區管理委員會主要職責、內設機構和人員編制規定》第一點主要職責第九項也已明確授權高新區管委會負責高新區城市管理綜合行政執法工作。案涉農業養殖設施所在地屬于高新區管委會的城鄉規劃行政管理職權實施的地域范圍，因此，高新區管委會有權實施涉案強拆行為。
《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”也就是說，獲得國家賠償的前提是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害造成損失的。李吉程被拆除的建筑物不屬于合法財產，一、二審對涉案建筑物不給予國家賠償依法有據，本院予以支持。
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款明確規定：“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任”。本案中，高新區管委會在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對李吉程所建違法建筑物中的合法財產已予清空并妥善處理。但高新區管委會未能提供任何相關證據，未盡到舉證責任。由于高新區管委會的違法強制拆除，李吉程僅能提供相關現場照片及財產損失清單，業已窮盡舉證手段以證明動產損失的存在，雖然其對于動產損失的具體數額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產損失及賠償數額的確定，應適用上述法律所規定的舉證責任倒置，即由高新區管委會承擔舉證不能的不利后果并負相應的賠償責任。一、二審判決適用《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項的規定，而未適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規定，適用法律錯誤，應予糾正。在本院庭審中，李吉程主張其所養生豬被驅離房屋，無處安置產生相應損失的事實，高新區管委會亦未提出相反證據。對于李吉程養殖物及屋內合理物品的損失等相關事實，應當進一步核實后依據證據規則予以確定。
綜上，李吉程的部分再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項的規定，一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第二項，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規定，判決如下：
一、維持廣西壯族自治區南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第一項，撤銷廣西壯族自治區南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第二項；
二、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決；
三、賠償部分發回廣西壯族自治區南寧市中級人民法院重新審理。
審 判 長熊俊勇
審 判 員龔斌
審 判 員陳宏宇
二〇一七年十一月三十日
法官助理牛延佳
書 記 員余逸純
轉自行政涉法研究
該內容由 張勝云律師 和 律說律答 共創回答法律分析：行政機關如果拒絕履行法院的判決、裁定，第一審人民法院可以采取以下措施：（1）對應當歸還的罰款或者應當給付的賠償金，通知銀行從該行政機關的帳戶內劃撥。（2）在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關按日處50至100元的罰款。（3）向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定，要進行及時處理，并將處理情況告知人民法院。（4）對拒不履行判決、裁定情節嚴重，構成犯罪的，依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任。
法律依據：《中華人民共和國行政訴訟法》
第九十五條 公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調解書的，行政機關或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執行，或者由行政機關依法強制執行。
第九十六條 行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：（一）對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；（二）在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款；（三）將行政機關拒絕履行的情況予以公告；（四）向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；（五）拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
☑裁判要點
對行政賠償因果關系的判斷，要合理的分析行政機關侵權行為與損害結果是否存在內在聯系，既要防止過度歸責的傾向，也要防止不當縮小責任范圍，避免國家利益保護和私人利益保障在法律層面上失衡。
在拆除違法建筑過程中，首先由規劃部門作出限期拆除決定，當事人不自行拆除的，行政機關可以按照《中華人民共和國行政強制法》第四章的程序強制拆除。限期拆除決定屬于具有強制力的行政決定，限期拆除決定作出后，違法建設者即有義務自行拆除，逾期不拆除的，行政機關將以限期拆除決定為基礎作出強制執行行為。強制執行行為的依據是限期拆除決定，執行目的是保證限期拆除決定的內容得以實現。在《限期拆除決定書》作出后，按照一般事物發展邏輯，通常會發生建筑物被拆除的后果，而沒有《限期拆除決定書》，通常建筑物不會被拆除，故《限期拆除決定書》與建筑物被拆除存在因果關系。《中華人民共和國行政強制法》第四十一條“在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償”的規定，亦說明《限期拆除決定書》被撤銷、變更屬于應予恢復原狀或給予賠償的原因之一。因此建筑被拆除，限期拆除決定及強制執行行為合法的，行政機關無需承擔行政賠償責任；限期拆除決定合法，強制執行行為違法或超出限期拆除決定范圍的，強制執行行為的實施主體應當承擔相應賠償責任，其賠償范圍限于違法強制執行行為造成的人身傷害、物品損失或超出部分，對于違法建筑本身一般不予賠償；如果限期拆除決定被撤銷的，則應當審查限期拆除決定被撤銷的原因，據以判定行政賠償的范圍。如果撤銷限期拆除決定的生效文書僅從程序上撤銷了限期拆除決定，則需要等待行政機關重新予以認定處理或對建筑物是否屬于應予拆除的違法建筑予以認定。如果撤銷限期拆除決定的生效文書從根本上否認了當事人的拆除義務，則賠償范圍應及于建筑物本身，在此情況下，《限期拆除決定書》與強制執行行為共同導致了建筑被拆除，其中《限期拆除決定書》是根本原因。
☑裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 裁 定 書
（2019）最高法行賠申344號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張延偉（曾用名張紅躍）。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣人民政府。
法定代表人：趙丹，該縣人民政府縣長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設委員會（原河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設局）。
法定代表人：張德友，該委員會負責人。
再審申請人張延偉因訴河南省臨潁縣人民政府（以下簡稱臨潁縣政府）、河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設委員會（以下簡稱臨潁縣住建委）行政賠償一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行賠終54號行政賠償裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
河南省漯河市中級人民法院一審查明，張延偉在未取得《建設工程規劃許可證》的情況下在臨穎縣穎河路中段北側邢莊學校西側建設養雞場。本案涉及臨潁縣政府、臨潁縣住建委對張延偉涉案養雞場作出的三個行政行為，即2014年9月10日臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》，2014年10月17日臨穎縣政府作出的臨強拆字〔2014〕第015號《臨穎縣人民政府強制拆除違法建筑決定書》和2014年10月18日臨穎縣政府將張延偉養雞場拆除的強制拆除行為。關于涉案《限期拆除決定書》，張延偉就此提起行政訴訟后，經過一審、二審及再審程序，2018年8月22日河南省高級人民法院作出（2018）豫行再62號行政判決，撤銷了臨穎縣住建委作出的〔2014〕第012號《限期拆除決定書》。關于涉案《臨潁縣人民政府強制拆除違法建筑決定書》，2015年11月20日，河南省漯河市中級人民法院作出（2014）漯行初字第52號行政判決，駁回張延偉訴訟請求，2016年4月1日，河南省高級人民法院作出（2016）豫行終63號行政判決，駁回張延偉的上訴，維持原判。關于涉案的強制拆除行為，2015年12月10日，河南省漯河市中級人民法院作出（2015）漯行初字第2號行政判決，確認臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為違法。河南省漯河市中級人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達了判決書，送達后雙方未提起上訴，張延偉在收到該生效判決后未向賠償義務機關臨穎縣政府申請行政賠償。2018年8月22日河南省高級人民法院再審撤銷〔2014〕第012號《限期拆除決定書》后，張延偉于2018年9月25日向臨穎縣住建委遞交行政賠償申請書，請求對強制拆除涉案養雞場造成的損失及其他財產損失進行賠償，臨潁縣住建委對于該申請未予處理。張延偉于2018年11月19日以臨穎縣政府和臨穎縣住建委為共同被告提起本案行政賠償訴訟。
河南省漯河市中級人民法院一審認為，一、關于本案的賠償義務主體的確定。《中華人民共和國國家賠償法》第七條規定：“行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。”本案中，（2015）漯行初字第2號行政判決確認了臨穎縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為違法。據此臨穎縣政府應當對其違法強制拆除張延偉涉案養雞場的行為承擔賠償責任。張延偉訴稱，臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》已經（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷，據此，臨潁縣政府和臨穎縣住建委應對強制拆除張延偉養雞場的行為共同承擔賠償責任。對此主張，臨潁縣住建委的限期拆除決定雖經再審判決予以撤銷，但張延偉未提供有效證據證明臨穎縣住建委參與了涉案養雞場的強制拆除行為，亦未有人民法院的生效判決確認臨穎縣住建委系涉案養雞場的強制拆除主體。故張延偉主張臨穎縣政府和臨穎縣住建委應對強制拆除其養雞場的行為共同承擔賠償責任沒有事實和法律依據，能引起涉案行政賠償的是基于臨潁縣政府的強制拆除行為，故本案的賠償義務機關是臨潁縣政府。二、關于本案張延偉的起訴是否超過起訴期限。《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條規定：“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自其知道或者應當知道國家機關及其工作人員行使職權時的行為侵犯其人身權、財產權之日起計算，但被羈押等限制人身自由期間不計算在內......”。在本案庭審過程中，臨潁縣政府提出張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限。對此問題，生效的（2015）漯行初字第2號行政判決確認了臨潁縣政府強制拆除張延偉涉案養雞場的行政行為違法，該判決的作出時間是2015年12月10日，河南省漯河市中級人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達了該判決，張延偉收到該判決后未向賠償義務機關臨穎縣政府申請行政賠償。現張延偉于2018年11月19日提起行政賠償訴訟明顯超過請求國家賠償的時效。綜上，張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限，其起訴依法應予駁回。依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第六十九條第一款第二項之規定，裁定駁回張延偉的起訴。
張延偉不服，向河南省高級人民法院提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實一致。
河南省高級人民法院二審認為，張延偉請求賠償強制拆除養雞場所造成的經濟損失，其申請國家賠償的時效應從相關強拆行為被生效裁判確認違法之日起算；根據本案查明事實，其提起本案相關行政賠償請求時已超過法定期限。臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》雖被撤銷，但該決定書與養雞場經濟損失并無直接因果關系，臨潁縣住建委不應作為該損失的賠償義務機關。一審裁定駁回起訴正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
張延偉向本院申請再審稱：1.涉案的違法強制拆除行為因臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》而引起，導致了臨潁縣政府的違法實施。《限期拆除決定書》和臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為存在因果關系，故臨潁縣住建委和臨穎縣政府應共同承擔行政賠償責任。2.雖然臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為在2015年12月10日被確認違法，但臨潁縣住建委的《限期拆除決定書》于2018年8月22日才被河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。張延偉基于對相關國家機關的信賴，等待其就相關爭議事項進行處理，相關期間不屬于其自身的原因耽誤起訴期限，其未超過法定期限起訴。原審法院認定事實和適用法律錯誤，請求撤銷原審裁定，指令河南省漯河市中級人民法院繼續審理本案。
本院經審查認為，本案張延偉基于臨潁縣住建委和臨潁縣政府分別作出的兩個違法行為提起本案行政賠償訴訟，其一是臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》，該決定書被河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷。其二是臨穎縣政府強制拆除張延偉養雞場的行為，該行為被河南省漯河市中級人民法院2015年12月10日作出的（2015）漯行初字第2號行政判決確認違法。結合原審裁定理由及張延偉的再審申請理由，本案爭議焦點為:一、《限期拆除決定書》與張延偉的養雞場被拆除是否存在因果關系；二、張延偉基于強制拆除行為被確認違法提起的行政賠償訴訟是否超過法定起訴期限。
一、關于《限期拆除決定書》與張延偉的養雞場被拆除是否存在因果關系問題。根據《
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