對征地補償費用的分配和使用如何實施有效監督，事關維護被征地農民合法權益、化解征地糾紛和推進征地工作的正常進行。據福建省統計，被征地農民對土地補償費、安置補助費分配和使用不滿，以及認為征地補償費用被侵占、截留、挪用、抵扣而上訪的比例占到土地信訪案件數量10%左右，成為土地信訪案件中較為突出的問題。可見，明確征地補償費用分配和使用的監督管理部門，對于規范管理、理順關系、明確訴求渠道、化解矛盾和糾紛，具有重要意義。

從職能配置看，國土資源部門沒有監管征地補償費分配使用的職責

根據《土地管理法》第五條第二款的規定，縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。《土地管理法實施條例》第二十六條第三款規定，市、縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。從《土地管理法》及其實施條例的規定看，沒有明確規定國土資源部門對農村集體經濟組織依法取得的征地補償費用的分配和使用具有監督的職權或職責。從國土資源部、省級國土資源管理部門乃至市、縣國土資源管理部門職能配置、內設機構和人員編制規定的“三定方案”中，也沒有賦予國土資源部門這方面的監督職責。

征地審核審批、支付征地補償費用、征地補償費用的分配和使用，是征地前、中、后期三個方面的事情，對征地審核審批和支付征地補償費用的具體工作，由國土資源部門承擔，這是法律規定的，但法律法規沒有規定征地補償費用的分配和使用的監督由國土資源部門負責。按照建設法治政府的要求，政府及其主管部門沒有法律法規、規章的規定不得實施行政行為，否則就是越權或是濫用職權。

從現有規定看，相關文件存在抵觸之處

2004年1月，福建省出臺了《福建省人民政府關于加強征地補償管理切實保護被征地農民合法權益的通知》(閩政[2004]2號)文件。文件規定：“各市、縣(區)必須認真組織落實農村集體經濟組織的民主理財、村務公開和農村審計等各項制度，由國土資源部門牽頭，會同監察、農業、審計部門對土地補償費、安置補助費的分配使用加強批后跟蹤，定期檢查征地補償費用的收支狀況，規范征地補償費的使用行為，切實解決農民反映強烈的土地權益受侵犯的問題。”文件明確規定了對征地補償費用分配和使用的牽頭單位是國土資源管理部門。

2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004)28號)出臺，28號文件對征地補償安置制度作了非常全面、明確的規定，其中對征地補償費用的分配和使用進行監督的規定也非常具體。根據第十五條的規定，被征地的農村集體經濟組織應當將征地補償費用的收支和分配情況，向本集體經濟組織成員公布，接受監督。農業和民政等部門應加強對農村集體經濟組織內部征地補償費用分配和使用情況的監督。國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的通知中，也明確規定“當地國土資源部門應配合農業、民政等有關部門對被征地集體經濟組織內部征地補償安置費用的分配和使用情況進行監督”。

這樣一來，閩政[2004]2號文件與國發 [2004]28號文件之間就有抵觸之處了。從國務院和國土資源部的文件來看，對征地補償費用分配和使用情況的監督主體是本集體經濟組織成員，負有監督職責的政府主管部門主要是農業、民政部門，而不是國土資源部門，國土資源部門在這項工作中的定位是配合農業、民政部門進行監督檢查，而不是牽頭監督。因此，不管從政策的效力上看，還是從發布時間前后上考慮，涉及對征地補償費用分配和使用的監督主體問題上，都應當按照國發[2004]28號文件處理，這樣也有利于被征地農村集體經濟組織和被征地農民能夠及時了解、反映問題，明確提出訴求的渠道，便于相關部門及時防范和化解矛盾和糾紛。

根據國發[2004]28號文件規定，農業、民政部門是對農村集體經濟組織依法取得的征地補償費用分配和使用進行監督的政府主管部門。從政府主管部門而言，農業、民政部門對征地補償費用的分配和使用有權監督，對被征地農民本身而言，他們既是土地被征用的人員，同時也是征地補償費用分配和使用的直接監督者，是監督主體。不僅《村民委員會組織法》體現了這一精神，《物權法》的相關規定也為保障本集體成員行使權力、實施監督提供了法律依據。根據《物權法》第五十條的規定，土地補償費等費用的使用、分配辦法由本集體成員決定，這明確了本集體成員對土地補償費等費用使用;分配辦法的決定權。《物權法》第六十三條第二款規定：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”這不僅賦予了包括被征地農民在內的尋求司法保護的救濟權，也體現了集體成員的監督權。

從實際工作看，相關部門的職責還需明確

法律、政策的規定非常明確，為什么實際工作中卻往往將征地補償費用分配和使用的監督職能安在國土資源部門頭上呢?究其原因，一是對相關規定不熟悉，新政策的不斷出臺，使人們還不能全面了解和理解，一些國土資源部門的同志對此也沒有進行細致地比較和掌握;二是習慣使然，在人們印象中，國土資源管理部門自然有責任監督征地補償費用的分配和使用，以至許多被征地農民對這方面不滿或認為存在違法情況時，首先就想到向土地主管部門反映，對這類問題的舉報信，領導往往批轉國土資源部門處理，國土資源部門長期以來也將其作為分內工作看待和處理;三是相關監督制度沒有建立或不健全，當然相關監督制度沒有建立不能說就沒有這項職責。國發[2004]28號文件最為明確地規定農業、民政部門負有征地補償費用分配和使用的監督職責，由于時間短，工作銜接等方面的原因，使得農業、民政部門在具體監督對象、如何實施監督等方面還沒有成熟的規章制度甚至還沒有建立相關規章，再加上彼此職責還不是非常明確，導致這兩個部門還沒有為主開展相關監督活動。

根據現行法律法規和職能配置規定，對農村集體經濟組織依法取得的征地補償費用分配和使用進行監督的職責分工上。農業部門應當結合土地補償費由被征地農民享受的比例，按照現行政策和被征地農民意愿，指導調整承包耕地;民政部門應當負責征地補償費用使用和分配的日常監督工作，確保征地補償費用的分配比例符合法律法規和政策規定，征地補償費用的使用符合規章制度;農村集體經濟組織或有關單位、個人侵占、截留、挪用和抵扣征地補償費用的，紀檢監察機關應當依法查處，構成犯罪的，由司法機關對責任人追究刑事責任。[page]

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內容審核：羅思章律師

來源：中國法院網-究竟誰來監管征地補償費分配使用，究竟誰來監管征地補償費分配使用