問題的關鍵不在于集體是否有權獲得土地補償費，而在于集體應如何分配土地補償費。如果集體堅持不將征地補償款返還給村民個人，那么失地農民也就只好望洋興嘆。在現有的制度框架下，要保證失地農民獲得征地補償款，首先要做的就是完善集體組織的議事機制。

作者：傅蔚岡

征地補償款該給誰?或者是誰有資格獲得征地補償款?這似乎不是一個問題。是的，國家征收了農民賴以生存的土地，理應對農民進行補償。這是失地農民的想法，同時也是絕大多數人的第一反應。但這是不是意味著農民就是唯一的征收補償對象呢?事實上并不那么簡單。

《中華人民共和國土地管理法》第47條對農地征收的補償費用列出了具體的細目，即土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。但是這些費用歸誰所有，如何分配?該法并未作具體規定。倒是在《土地管理法實施條例》第27條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”土地補償費之所以要歸集體所有，官方的解釋是：“土地補償費是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償。補償的對象包括土地所有權人和使用權人。”

那么，該如何在集體經濟組織內的土地所有權人和使用權人之間分配土地補償費?對此，法律沒有一個統一的標準，因此各地規定也是大相徑庭。有規定農民可以獲得補償款的，而且明確了村集體和農民的分配比例，如《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》第12條規定：“土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費80%分配給被征地農戶;其余20%平均分配給征地補償方案確定時，本集體經濟組織依法享有土地承包經營權的成員。”

也有規定村集體是補償的主體的，如農業部在《關于加強農村集體經濟組織征地補償費監督管理指導工作的意見》中(農經發[2005]1號)指出：“2004年以前的土地補償費，沒有分配的，仍歸農村集體經濟組織管理使用，原則上不得用于個人分配。”

更多地方的做法是和《土地管理法實施條例》那樣，并沒有直接規定土地使用權人和所有權人的分配比例。

為什么一個征地補償費，各地各部門有著如此不同的規定?在筆者看來，農地的集體所有制是造成這些不同規定的根本原因。

從字義而言，集體是“許多人合起來的有組織的整體”，和個人相對。這個概念具有兩層含義：許多人(個體)和整體(即一種有組織的存在)。因為集體是一種有組織的整體，所以構成集體的個體稱為成員。作為一種所有權制度的集體如何理解呢?

有學者認為，集體所有制是一種共有，并且從其誕生過程找到了論證依據：“當初實行‘合作化’，講的是‘入社自愿，退社自由’，入社土地的多少對收益分配有影響。這是一種典型的‘按份共有’所有權。”(參見黨國英：《土地集體所有能否解釋為“按份共有”》一文)

但是，歷史的邏輯并不能解釋現實，因為現代的集體所有制是強制性的，個人并不能“入社自由，退社自由”。按照我國的憲法和有關法律的規定，土地使用權可以流轉，但土地所有權并不能夠買賣。而且，在土地承包經營過程中,承包方一旦由農業戶口轉為非農業戶口，那么其所承包的土地也將被收回。因此，以共有來解釋集體所有制是不妥帖的。

事實上，共有是一種基于契約而形成的所有制形式，而農村土地集體所有制是一種基于身份而形成的所有制形式。這是共有與集體所有制更為重要的區別。無論是共同共有還是按份共有，所有人之間必須達成一致的契約。但是在集體所有制形式下，集體中的個人并不是基于契約而獲得土地的使用、受益等其他權利，而是基于其作為這個集體一員的身份：這種身份有可能基于血緣(家庭成員增加)、地緣(共同居住在一個村莊)和姻緣(從一地嫁入另一地)而形成。在依據民事契約而達成的共有關系中，經所有人之間同意，共同所有人可以增加或退出。但在集體所有制下，不存在這種情況。

因為集體所有制下的所有者，并不是集體中個人的集合，而由一個抽象的機構來代表。雖然《土地管理法》中規定了集體土地的三種所有者，但在現實運作中，村民委員會往往成為集體的化身而參與管理。但是，村民委員會與村民之間存在什么樣的關系，具體該如何運作?法律的規定非常模糊，只規定了村民委員會的選舉，對于日常事務(比如說土地補償費用的分配)，法律上并沒有明確規定村民參與的形式。這就導致了代理人(村民委員會)和被代理人(村民)之間在某種情況下的緊張關系：因為村民委員會可以在未經村民同意的情況下就處置某些集體事務。

而且，個人在集體中的法律地位是非常模糊的：他是集體中的一員，但是他不能對土地進行直接的管理和分配，只能夠通過“村委會”或“村民小組”等機構來管理。在共有制度下，所有人之間可以就財產進行直接的管理和分配;在公司制度下，股東對經理層可以通過股東大會和董事會進行制約，而且股東可以轉讓自己的股份。而在集體所有制下，個人名義上是集體的一員，但近在咫尺的集體在很多時候卻又遠在天邊，作為集體中的一員很難參與管理和經營決策。

集體所有制的這團迷霧導致在征地補償款的分配上出現兩種完全不同的安排：歸集體組織所有和歸集體經濟組織成員所有。而集體在分配土地補償金的時候，往往發生暗箱操作，從而損害失地農民的利益，因此輿論對村集體“截留土地補償金”的做法多有詬病。很多人想當然地認為“土地補償費”應屬于失地農民，并對農村中的“截留土地補償金”現象進行了深刻的批評。但在現有制度安排下，將土地補償金歸于村集體并無不妥，只不過由于這一制度的先天性缺陷，加之法律細節上存在缺失，一般經濟集體組織成員很難參與集體經濟事務，由此也就有了村集體組織的負責人將“土地補償費”等挪為私用或者貪污等行為。正是考慮到集體所有的缺陷，《中華人民共和國物權法》中才會規定“土地補償費等費用的使用、分配辦法”必須“依照法定程序經本集體成員決定”。但是何為法定程序，相關法律中仍是不清不楚。

不過，相關人挪用甚至貪污“土地補償費”的行為，并不能夠否認村集體獲得征地補償款的合法性。此處問題的關鍵不在于集體是否有權獲得土地補償費，而在于集體應如何分配土地補償費。如果集體堅持不將征地補償款返還給村民個人，那么失地農民也就只好望洋興嘆。在現有的制度框架下，要保證失地農民獲得征地補償款，首先要做的就是完善集體組織的議事機制。如果這個議事機制沒法完善，那么保護失地農民的權益也就是句空話而已。[page]

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