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完善農(nóng)村土地征用制度的思考與建議？完善農(nóng)村土地征用制度的思考：今日在線強(qiáng)拆評(píng)估法律咨詢

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2024-07-11 14:20:27
作者：
圣運(yùn)律師
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完善農(nóng)村土地征用制度的思考，完善農(nóng)村土地征用制度的思考土地征用所導(dǎo)致的土地所有權(quán)變動(dòng)，是所有權(quán)社會(huì)化的結(jié)果，是為了維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會(huì)福利。我們應(yīng)吸取其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，改革我國(guó)的土地征用制度。(一)完善立法，合理界定公共利益的范圍&ld

完善農(nóng)村土地征用制度的思考與建議？完善農(nóng)村土地征用制度的思考：今日在線強(qiáng)拆評(píng)估法律咨詢

完善農(nóng)村土地征用制度的思考

土地征用所導(dǎo)致的土地所有權(quán)變動(dòng)，是所有權(quán)社會(huì)化的結(jié)果，是為了維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會(huì)福利。我們應(yīng)吸取其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，改革我國(guó)的土地征用制度。

(一)完善立法，合理界定公共利益的范圍

“為了公共利益的需要”而進(jìn)行土地征用是土地征用權(quán)得以行使的前提。世界上幾乎所有的國(guó)家都規(guī)定了土地征用的公共目的性。我國(guó)的土地征用立法也確認(rèn)了為公共利益的需要而進(jìn)行土地征用的原則。但如前所述，實(shí)踐中卻是公益性征地和商業(yè)性征地不分，以土地利用規(guī)劃來(lái)代替土地征用的目的判斷，使“公共利益”無(wú)從體現(xiàn)。造成這一現(xiàn)象的原因在于我國(guó)土地所有權(quán)不能交易，能為城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展所用的土地只能來(lái)源于國(guó)有土地使用權(quán)的出讓。我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化發(fā)展的中期，城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展需要大量的土地，而有限的國(guó)有土地資源難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。政府只能動(dòng)用土地征用權(quán)不分目的地進(jìn)行土地征用，才能滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。[6]

為杜絕各級(jí)政府都以公共利益為名，征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，有必要從立法上明確界定公共利益。如日本詳細(xì)列出了35種公益性項(xiàng)目。在我國(guó)立法沒(méi)有明確規(guī)定之前可考慮先把用于工商用途的土地，排除在政府強(qiáng)制性征地范圍之外。有些項(xiàng)目，比如修建高速公路，可以通過(guò)收取過(guò)路費(fèi)，將開發(fā)費(fèi)用收回，甚至還可能盈利，也不應(yīng)宜列為公益性項(xiàng)目。同時(shí)參考學(xué)者觀點(diǎn)可以把“公共利益”嚴(yán)格限定在以下幾類：(1)軍事用地;(2)國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地;(3)能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等;(4)公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地;(5)國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等;(6)公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等;(7)水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等;(8)其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。[7] 在合理界　定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。

(二)完善土地征用程序，賦予失地農(nóng)民異議權(quán)

土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序的正當(dāng)與否決定著結(jié)果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，應(yīng)由獨(dú)立的機(jī)關(guān)對(duì)征用土地的用途和目的進(jìn)行審查和確定，防止土地征用權(quán)的濫用。可以考慮在國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府一級(jí)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，由它對(duì)需用他人土地的目的進(jìn)行認(rèn)定，防止土地征用權(quán)的濫用。其次，應(yīng)當(dāng)賦予土地權(quán)利人對(duì)土地征用的異議權(quán)，保證土地征用的公正性。土地征用過(guò)程會(huì)涉及到諸多相關(guān)主體的利益。土地征用是行政處分權(quán)行使的一種方式，具有強(qiáng)制性。國(guó)家行政機(jī)關(guān)有義務(wù)通知土地所有權(quán)人和土地他項(xiàng)權(quán)利人，并設(shè)定必要的公告期。當(dāng)相關(guān)利益人對(duì)土地征用的行政決定不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予原土地權(quán)利人對(duì)該土地征用的異議權(quán)，同時(shí)增加征用補(bǔ)償?shù)牡诙尾脹Q程序。如果被征地人對(duì)補(bǔ)償表示不滿，可以向上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)或法院提出異議或行政訴訟，以

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維護(hù)其合法權(quán)益。異議機(jī)制的建立將有利于保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益。因?yàn)楸徽鞯卣咴谕恋卣饔弥斜緛?lái)就處于弱者地位，若無(wú)法律上的救濟(jì)措施，其權(quán)利必然會(huì)遭到侵害。而且，異議機(jī)制也有利于防止土地征用權(quán)的濫用。因?yàn)椋恋卣饔脵C(jī)構(gòu)享有的自由裁決權(quán)很可能會(huì)導(dǎo)致其決定權(quán)的濫用。

同時(shí)，還要增加聽(tīng)證會(huì)制度。聽(tīng)證會(huì)可以就土地征用合法性、土地征用補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題舉行，聽(tīng)證會(huì)上應(yīng)充分聽(tīng)取被征用人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，使被征用人和利害關(guān)系人獲得表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)。其次，增加對(duì)被征地人的救濟(jì)措施。如果被征用人對(duì)土地征用的合法性和土地征用的補(bǔ)償方案等存有異議，應(yīng)允許被征地人采取申訴、行政復(fù)議等措施。在這些措施不能保障其權(quán)益時(shí)，還可以提起訴訟，尋求司法救濟(jì)。

(三)明確土地產(chǎn)權(quán)，完善土地征用補(bǔ)償制度。

為改變多個(gè)主體爭(zhēng)搶補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)狀，應(yīng)首先明確土地產(chǎn)權(quán)。沒(méi)有明確的權(quán)利主體，相關(guān)的物質(zhì)利益就會(huì)成為搭便車的目標(biāo)。要明確土地上的產(chǎn)權(quán)，首先要明確的是土地的所有權(quán)，但是現(xiàn)在關(guān)鍵的是統(tǒng)一集體所有權(quán)的主體，取消三級(jí)所有的分化現(xiàn)象。然后還要通過(guò)法規(guī)和承包經(jīng)營(yíng)合同明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體權(quán)能是什么。這樣在分配征地補(bǔ)償時(shí)就可以盡可能的減少糾紛。同時(shí)，要完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書制度。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán)，而且又依附于土地這一不動(dòng)產(chǎn)之上，所以對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記管理和證書制度就顯得格外重要。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書在某種程度上可以代表對(duì)所承包土地的使用權(quán)。這樣權(quán)利通過(guò)證券化的表象得以價(jià)值量化，在立法上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利也方便確認(rèn)。其次，應(yīng)依據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)改變現(xiàn)行的補(bǔ)償分類標(biāo)準(zhǔn)，增加土地、山林、魚塘等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利，以及宅基地等的補(bǔ)償類別和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請(qǐng)當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值為準(zhǔn);同時(shí)，將補(bǔ)償?shù)氖芤鏅?quán)授予權(quán)利人，而非集體組織。這樣，不同層次產(chǎn)權(quán)人的利益將得到維護(hù)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度也將不會(huì)因土地征用制度而受到破壞。土地征用補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t才能得到真正的體現(xiàn)。

(四)豐富土地補(bǔ)償方式，完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系

土地補(bǔ)償除了貨幣補(bǔ)償外，我們還應(yīng)積極探索社會(huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置、入股分紅安置、異地移民安置、留地補(bǔ)償、土地債券補(bǔ)償?shù)榷喾N形式的復(fù)合安置方式，建立國(guó)家失地農(nóng)民賬戶和國(guó)家失地農(nóng)民保障基金，切實(shí)保護(hù)地失地農(nóng)村的利益。除此，為了使失地農(nóng)民生活有保障，還要增設(shè)社會(huì)保障稅，完善社會(huì)保障體系。同時(shí)，國(guó)家要加大對(duì)這批農(nóng)民的義務(wù)職業(yè)教育培訓(xùn)和就業(yè)導(dǎo)向的力度，并且給予相應(yīng)的生活補(bǔ)助。考慮到要政府為農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障并建立起發(fā)達(dá)的商業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系至少在短期內(nèi)是不可能實(shí)現(xiàn)的。可以考慮先完善村一級(jí)的社會(huì)保障，由征用農(nóng)村土地的受益者來(lái)負(fù)擔(dān)一部分本村集體成員的保障基金。

(五)借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索新的土地征用模式

從1999年年底開始，國(guó)土資源部在安徽蕪湖、安徽安陽(yáng)等地進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。其核心是在不改變土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等非農(nóng)化后，集體組織成員依然享有土地增值收益分紅權(quán)，在這些非農(nóng)化的使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限結(jié)束后，土地仍然是農(nóng)民集體所有。也就是說(shuō)農(nóng)民可以在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中獲益。這種做法已經(jīng)突破“土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移”這一制約。因此需要國(guó)家立法機(jī)關(guān)在已有試點(diǎn)的基礎(chǔ)，借簽地方政府已見(jiàn)效的規(guī)章制度，根據(jù)《憲法》修正案修改現(xiàn)行《土地管理法》的相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)著手起草《土地征用條例》，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，化解因土地征用而導(dǎo)致的農(nóng)民與政府的緊張關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。[page]