中華人民共和國海域使用管理法釋義2025全文, 中華人民共和國海域使用管理法釋義2025全文 目 錄 第一部分 緒 論 海域使用管理的法律依據(jù) 卞耀武 第二部分 釋 義 第一章 總 則 第二章 海洋功能區(qū)劃 第三章 海域
目 錄
第一部分 緒 論
海域使用管理的法律依據(jù) 卞耀武
第二部分 釋 義
第一章 總 則
第二章 海洋功能區(qū)劃
第三章 海域使用的申請與審批
第四章 海域使用權(quán)
第五章 海域使用金
第六章 監(jiān)督檢查
第七章 法律責(zé)任
第八章 附 則
第一部分 緒論 海域使用管理的法律依據(jù)
中華人民共和國海域使用管理法的制定是國家在海域使用管理方面的重大舉措，它是我國確立海域使用管理法律制度的明確標(biāo)志。這部法律的制定和實施具有明顯的重要意義，我國的海域使用管理將在其所確立的法律制度中，步入一個新的階段。
中華人民共和國海域使用管理法于2001年10月27日由全國人大常委會通過，自2002年1月1日起施行。我國的海域使用管理必須以這部法律為依據(jù)，有規(guī)范地進(jìn)行，因此，有關(guān)的地區(qū)、有關(guān)的事業(yè)、有關(guān)的單位、有關(guān)的個人，都應(yīng)當(dāng)了解這項新確立的法律制度。國內(nèi)大量的關(guān)心海洋的各界人士，也定然會對這部法律的制定和實施表示關(guān)注和支持，這就將為發(fā)展海洋事業(yè)營造有利的氛圍。
一、海域使用必須依法管理
制定海域使用管理法，應(yīng)當(dāng)首先確定它的立法必要性，也就是制定這部法律，是有堅實的客觀基礎(chǔ)的，為社會所迫切需要的，它是人們所共同期盼的行為規(guī)范。可以從下列三個方面進(jìn)行分析：
1.海域使用管理極為重要
這就是海域使用管理具有顯著的重要性，必須對其實施管理，或者說對其進(jìn)行管理是有重要的社會價值、經(jīng)濟(jì)價值的，主要體現(xiàn)在：
(1)豐富的海洋資源需要管理
我國是海洋大國，擁有近三百萬平方公里的管轄海域，相當(dāng)于陸地國土面積的1/3;擁有18000多公里的大陸岸線，14000多公里的島嶼岸線，蘊藏著豐富資源，包括生物資源、礦產(chǎn)資源、航運資源、旅游資源等。對于豐富的資源，國家有責(zé)任實施管理，對于我國遼闊的海域，需要由國家行使管理職能。正是由于有了豐富的海洋資源，有了遼闊的海域，才有了制定海域使用管理法的客觀基礎(chǔ)，它是立法的前提，這樣才會產(chǎn)生制定有關(guān)海域使用管理法律的客觀需要。應(yīng)當(dāng)重視和適應(yīng)這種需要，如果面對這樣的管理海域的需要，而不采取積極的立法行動，則是不適宜的，所以，國家的豐富海洋資源，使海域使用管理立法成為一種客觀要求。
(2)海域使用需要建立秩序
國家的海域是重要的資源，海域的開發(fā)利用是國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個重要部分，海域的使用必須是有秩序的，并且要求是一種良好的秩序，而不能允許是無序的、混亂的，這就勢必要求對海域使用管理進(jìn)行立法，建立起必要的管理秩序。
(3)海域使用必須維護(hù)國家權(quán)益
海域是國家的資源，任何使用都必須尊重國家的權(quán)力和維護(hù)國家的利益，遵守維護(hù)國家權(quán)益的有關(guān)規(guī)則，防止在海域使用中有損于國家海洋資源，破壞生態(tài)環(huán)境的行為。這樣，進(jìn)行海域使用管理立法不僅是現(xiàn)實的需要，而且是為國家利益的長期考慮。
(4)存在的問題需要在規(guī)范中解決
海域使用由于缺少規(guī)范或者由于規(guī)范的不健全、缺乏力度，因而出現(xiàn)若干與之有關(guān)的問題，存在一些不利于海域正常使用的現(xiàn)象，形成一些不規(guī)范的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這些問題有些還是比較嚴(yán)重的，造成了不良后果，應(yīng)當(dāng)在建立規(guī)范和強(qiáng)化規(guī)范的過程中解決這些存在問題，因此制定海域使用管理法就十分必要。
總之，對于海域的使用，無論是從海洋資源的合理利用、國家權(quán)益的維護(hù)考慮，還是為了建立使用秩序，解決存在問題，都必須走法制化的道路，依法管理。
2.海域使用管理必須運用法律手段
海域使用的依法管理就是運用法律手段對海域使用實施管理。在這項管理中采用這樣的手段，并不是隨意的，而是一種客觀上的要求，是在一定的大背景中必要的選擇，是由于這兩個方面各自特點的結(jié)合。
首先，在我國必須實行依法治國，這是治理國家的基本方略，它就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照體現(xiàn)國家意志和人民利益的法律治理國家，管理社會、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)。依法治國具體體現(xiàn)在海域使用管理中，就是運用法律手段管理海域使用，依照國家的法律建立海域使用管理的法律秩序。
第二，海域使用管理迫切需要運用法律手段，當(dāng)然這里不僅是一種迫切性，而更重要的是這種迫切性產(chǎn)生于海域使用管理強(qiáng)烈地需要法律的方式。因為海域使用的涉及范圍很廣，有錯綜復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，尤其是國家與使用者之間的關(guān)系，管理者與被管理者之間的關(guān)系，各個涉海部門之間的關(guān)系等，都需要用法律來規(guī)范人們的行為，調(diào)整所形成的關(guān)系，建立有效的海域使用管理秩序，當(dāng)前以及今后的發(fā)展，不僅需要這種秩序，而且已有的正反兩方面的經(jīng)驗都促使盡快建立這種秩序，發(fā)揮依法用海、管海的積極作用。
第三，在海域使用管理中運用法律手段是這兩方面特點的融合，一方面在海域使用管理中需要有強(qiáng)有力的手段，維護(hù)國家權(quán)益，明確使用中的權(quán)利義務(wù)，保持正確使用的方向，另一方面，法律具有普遍性、權(quán)威性、強(qiáng)制性，規(guī)范海域使用各方的行為，保證依法管理的實施，建立共同遵守的不容違反的海域使用管理秩序。這種融合適應(yīng)了海域使用管理的需要，也符合現(xiàn)代海洋事業(yè)發(fā)展的要求，運用法律手段是海域使用管理的必然選擇。
第四，在海域使用管理中運用法律手段，可以保障、支持其他手段的使用，更充分地發(fā)揮各自的作用。在海域使用管理中，會出現(xiàn)行政手段、經(jīng)濟(jì)手段以及某些技術(shù)手段的運用，但它們與法律手段的運用是在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上而不是相互沖突的，可以是相輔相成的，更重要的是它們需要得到法律手段的保障、支持，以法律手段作為發(fā)揮其作用的重要條件。比如，行政手段應(yīng)當(dāng)以法律為根據(jù)，依法行政;經(jīng)濟(jì)手段需要法律的規(guī)范和保障，才能有效地實施;一些技術(shù)手段，或者說是合理的技術(shù)要求，如果表現(xiàn)于法律形式，就會有利于其執(zhí)行。所以法律手段的運用，并不排斥其他手段的運用，更不是代替經(jīng)濟(jì)技術(shù)措施，而是通過規(guī)范人們的行為，保障和支持合理的、科學(xué)的、表現(xiàn)于法律的行政措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施得以使人們接受并付諸于行動。
3.法制會使海域使用管理進(jìn)入一個新的階段
將海域使用管理納入法制的軌道，這是為海域使用管理確定了正確的途徑，在管理目的、管理指導(dǎo)原則、管理方式、管理體制等方面，有了明確的、權(quán)威的、有普遍約束力的規(guī)范，人們依照這些規(guī)范行事，采取共同行動，用好海域，管好海域，這將大大提高海域使用管理水平，大大推進(jìn)管理的法制化、科學(xué)化，于國家、于社會、于海域使用人都是有益的，于海洋事業(yè)、于資源開發(fā)、于國家經(jīng)濟(jì)都是重要的進(jìn)展。所以，法律手段運用于海域使用管理，這項管理循著法制化的道路前進(jìn)，必將推出一個新的、可喜的局面。
二、海域使用管理法律制度的建立
海域使用的依法管理，就是要建立海域使用管理的法律制度，而在這項制度建立時，應(yīng)當(dāng)重視以下幾點，或者說應(yīng)當(dāng)考慮的重要問題有：
1.如何建立這項制度
首先是制定海域使用管理法，作為建立這項制度的法律依據(jù)，形成這項制度的法律基礎(chǔ)，也可以說制定了這部法律就是奠定了海域使用管理法律制度的基礎(chǔ)，使這項制度從可能變成了現(xiàn)實。海域使用管理法所確立的基本規(guī)范就是這項制度的基本內(nèi)容，海域使用管理法中作出的各項規(guī)定就是這項制度中具體的要求。所以稱這項制度是法律制度，就是它的各項要求是人們的行為規(guī)范，是必須遵守的、有權(quán)威的、制度化、定型化的。
海域使用管理法制定之后，以其為根據(jù)再制定有關(guān)的配套法規(guī)，形成更為具體的規(guī)章制度，使之更具有可操作性，這樣海域使用管理法律制度社會逐步完善，在實踐中提到更高的水平，構(gòu)筑成一套健全的管理制度。
建立海域使用管理法律制度，是這方面實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也汲取了國外的積極成果，同時反映了發(fā)展的要求，顯然這是符合實際的做法。
2.明確海域使用權(quán)的基本屬性
這是建立海域使用管理法律制度的基本前提，也是建立這項制度的核心內(nèi)容，只有在這個基礎(chǔ)上才能形成這種制度，只有明確地界定海域使用權(quán)的基本屬性，才能決定如何對其實施管理，如何在理解和運用這項制度。所以在海域使用管理法的總則中即明確規(guī)定，海域?qū)儆趪宜校瑖鴦?wù)院代表國家行使海域所有權(quán);任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域;單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。在這些法律規(guī)定中所表明的為：一是，海域所有權(quán)屬于國家，從法律上說，所有權(quán)的內(nèi)容包括：占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，或者說這就是所有權(quán)的四項權(quán)能;二是，海域使用權(quán)的產(chǎn)生是以國家海域所有權(quán)為其前提的，海域使用權(quán)來源于海域所有權(quán)，這種關(guān)系決定了海域使用權(quán)的基本屬性;三是，海域使用權(quán)是一種自然資源使用權(quán)，它是指非所有人依照法律規(guī)定，為一定的目的使用國家所有的海洋資源，這項特點直接影響了海域使用的性質(zhì);四是，海域所有權(quán)屬于國家，這種權(quán)利是不能移轉(zhuǎn)的，可以取得的是指其使用權(quán)，這是海域使用管理法律制度中的一條基本界限，或者說在這項制度中只涉及取得海域使用權(quán)，不涉及取得所有權(quán)的問題;五是，授予海域使用權(quán)的主體是代表國家行使海域所有權(quán)的國務(wù)院，而海域使用權(quán)的客體是國家所有的海洋資源，這也是由所有權(quán)的歸屬所決定的，至于使用權(quán)的具體授予則依照法律規(guī)定的權(quán)限由有關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。
3.確立海域使用管理立法指導(dǎo)原則
這也就是海域使用管理法律制度所應(yīng)遵循的原則，具體體現(xiàn)在海域使用管理法的立法宗旨的規(guī)定中，主要內(nèi)容為：一是，加強(qiáng)海域使用管理，這是維護(hù)國家權(quán)益的需要，也是合理開發(fā)利用海洋資源的需要，具體的就是通過立法來建立、健全海域使用管理制度，達(dá)到強(qiáng)化這項管理的目的;二是，維護(hù)國家海域所有權(quán)，這是加強(qiáng)海域使用管理實質(zhì)內(nèi)容，因為只有管好使用權(quán)，才能維護(hù)所有權(quán)，而對所有權(quán)的維護(hù)，必然地要落實到對使用權(quán)的管理上，所以在對海域使用管理中，必須以維護(hù)國家海域所有權(quán)作為基本立足點;三是，維護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，這種權(quán)益與依法用海是一致的，依法取得海域使用權(quán)人的權(quán)益必須受到法律保護(hù)，在保護(hù)海域使用人依法產(chǎn)生的權(quán)益時，實質(zhì)上是在維護(hù)國家海域所有權(quán)的基礎(chǔ)上建立海域使用的法律秩序;四是，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，這是海域使用管理法律制度所要實現(xiàn)的重要目的，制度的建立不在于制度的本身，而在于它對社會經(jīng)濟(jì)所能發(fā)揮的作用，海域使用管理法律制度所要發(fā)揮的正是這種促進(jìn)作用，保障和推進(jìn)海洋資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用，從而這也成為立法的指導(dǎo)原則。
上述四項是海域使用管理法律制度的主要指導(dǎo)原則，是共同的原則，至于在各項具體制度中，還會有這些原則的具體化，也就是各項具體原則，它們協(xié)調(diào)地結(jié)合在一起，直接影響著海域使用管理法律制度各項規(guī)范的導(dǎo)向和實質(zhì)內(nèi)容。
4.與其他相關(guān)法律的協(xié)調(diào)
由于海域使用是多功能的，水體又是流動的，海洋資源又是多樣化的，因而形成了多個涉海部門和多種用海產(chǎn)業(yè)，在海域的管理和使用上也就存在著一些有關(guān)的管理制度和具體做法，國家先后制定的漁業(yè)法、海上交通安全法、海洋環(huán)境保護(hù)法等，也都對有關(guān)的用海行為和管理事項做出了規(guī)定。在制定海域使用管理法時，考慮到了海域使用的多功能，管理的復(fù)雜性，現(xiàn)實中存在的問題和立法的指導(dǎo)原則，因而注意了以下幾點：一是，積極推進(jìn)海域使用的統(tǒng)一管理;二是，建立海域使用管理當(dāng)前所迫切需要的法律秩序;三是，既要確立新的使用管理制度，又要使管理有必要的連續(xù)性;四是，相關(guān)法律協(xié)調(diào)、銜接，在海域使用管理法中做出必要的規(guī)定;五是，對用海的有關(guān)方面、有關(guān)事項做出法律上的安排，明確相互關(guān)系，有必要的定位。以上幾點，主要體現(xiàn)在海域使用管理法的總則、海洋功能區(qū)劃、海域使用金等有關(guān)各章中，從而使海域使用管理成為一項獨立的、有自身特點的管理制度，同時又是與其他法律相協(xié)調(diào)的。這樣一種法律制度是可操作的，在其所調(diào)整的范圍內(nèi)是有權(quán)威性的。
三、海域使用管理的基礎(chǔ)
對海域使用采取法律手段實施管理，在海域使用管理法中為這項管理確定了兩個基本條件，即一是對海域的范圍做出了界定，二是對海洋功能區(qū)劃的編制、法律地位、作用做出了規(guī)定。
1.對海域的界定
應(yīng)當(dāng)說，在海域使用管理法中所指的海域是一個有特定內(nèi)涵的概念，因而在這部法律的第2條明確規(guī)定，本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。這就是明確了根據(jù)海域使用管理法實施使用管理的海域為法中所界定的海域，在這個范圍內(nèi)這部法律產(chǎn)生了效力，海域使用的行為受這部法律的約束。
領(lǐng)海這個概念是隨公海自由原則的確立而形成的，它是指沿著國家的海岸、受國家主權(quán)支配和管轄下的一定寬度的海水帶。聯(lián)合國海洋法公約規(guī)定，每一國家有權(quán)確定其領(lǐng)海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止。我國在1958年發(fā)表關(guān)于領(lǐng)海的聲明，宣布中國領(lǐng)海寬度為12海里;采用直線基線法劃定領(lǐng)海。1992年制定的中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法規(guī)定，中華人民共和國領(lǐng)海為鄰接中華人民共和國陸地領(lǐng)土和內(nèi)水的一帶海域;中華人民共和國領(lǐng)海的寬度從領(lǐng)海基線量起為12海里;中華人民共和國領(lǐng)海基線采用直線基線法劃定，由各相鄰基點之間的直線連線組成。在我國領(lǐng)海及毗連區(qū)法中，還明確規(guī)定中華人民共和國對領(lǐng)海的主權(quán)及于領(lǐng)海上空、領(lǐng)海的海床及底土;海域使用管理法中規(guī)定的，海域是指中國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土;這兩者是一致的，并無差異。
關(guān)于內(nèi)水，海域使用管理法所作的界定為：本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線的海域。這項規(guī)定與領(lǐng)海及毗連區(qū)法對內(nèi)水所作的表述相比，重要的是對海陸分界線作出了界定，它對海域使用管理是有實際意義的，也是在實際操作中必須有的一條界線。至于海岸線如何確定，則應(yīng)以依照法定程序、法定權(quán)限制定和公布的現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，在現(xiàn)行的地形圖圖式國家標(biāo)準(zhǔn)中確定，海岸線是平均大潮高潮的痕跡所形成的水陸分界線;在現(xiàn)行的海圖圖式國家標(biāo)準(zhǔn)中確定，海岸線是指平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線。這些國家標(biāo)準(zhǔn)的存在，使海域使用管理法中的海岸線可以具體化，海域與陸地之間可以劃出具體界線，這是實施海域使用管理的一項基礎(chǔ)條件。
2.海洋功能區(qū)劃
在海域使用管理法中，首先在總則部分確定這是一項基本制度，然后又專設(shè)一章對其進(jìn)行規(guī)范，正顯示了海洋功能區(qū)劃有重要的地位和作用，同時又必須規(guī)范地編制和實施，主要之點為：
(1)海洋功能區(qū)劃的法律地位
海域使用管理法鄭重地確定，國家實行海洋功能區(qū)劃制度。這就明確地表示了海洋功能區(qū)劃的法律地位，將其提升為一種由國家實行的制度，而不是一種單純工作上的或者技術(shù)方面的規(guī)劃。海域功能區(qū)劃是體現(xiàn)了國家的主權(quán)、利益、管理原則、發(fā)展方向的法定的制度，或者說，這種區(qū)劃已經(jīng)通過海域使用管理法的規(guī)定，使之制度化、法制化。在法律上確定它是海域使用管理的重要依據(jù)，是實施海域管理的基礎(chǔ)。所以在海域使用管理法中規(guī)定，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。它所表明的含義，就是依照法定的程序，根據(jù)海域的地理位置、自然資源狀況、自然環(huán)境條件和社會需求等因素而劃分的不同的海洋功能類型區(qū)，對海洋開發(fā)利用活動有引導(dǎo)、規(guī)范的作用，約束著人們用海的行為，這也就是依法編制的海洋功能區(qū)劃依法具有權(quán)威性。
(2)海洋功能區(qū)劃的編制審批
海洋功能區(qū)劃依法分為兩種，一種是全國海洋功能區(qū)劃，另一種則是地方海洋功能區(qū)劃。海域使用管理法對這兩種區(qū)劃的編制和審批權(quán)限做出了規(guī)定：一是，全國海洋功能區(qū)劃由國務(wù)院海洋行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報國務(wù)院批準(zhǔn);二是，地方海洋功能區(qū)劃由沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門會同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)上一級海洋功能區(qū)劃編制，但是對其審批需要分為兩個層次，第一層次是沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋功能區(qū)劃，需要經(jīng)該省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核同意后，報國務(wù)院批準(zhǔn);第二層次是沿海市、縣海洋功能區(qū)劃，經(jīng)該市、縣人民政府審核同意后，報所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，報國務(wù)院海洋行政主管部門備案。海域使用管理法所以對海洋功能區(qū)劃的編制審批做出這些規(guī)定，目的是編制主體明確，程序法定;審批權(quán)限集中，保持統(tǒng)一，利于協(xié)調(diào);層次分明，利于在集中的基礎(chǔ)上反映地域的特點;會同有關(guān)部門是反映了海域使用多功能的特點，有利于各用海行業(yè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
(3)海洋功能區(qū)劃的編制原則
由于海洋功能區(qū)劃在海域使用管理中有規(guī)范、引導(dǎo)的作用，并且這種作用帶有權(quán)威性，所以對海洋功能區(qū)劃的編制由法律確定其遵循的原則，明確其編制的依據(jù)、貫徹的方針、必保的事項。因此由法律規(guī)定，海洋功能區(qū)劃按照下列原則編制：一是，按照海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，科學(xué)確定海域功能，這是要求在海洋功能區(qū)劃中應(yīng)當(dāng)將有關(guān)自然屬性的考慮置于首位，科學(xué)用海，合理開發(fā)利用海洋資源;二是，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海，這是要求在首先考慮自然屬性的基礎(chǔ)上，考慮海洋的社會屬性，統(tǒng)籌兼顧各行業(yè)用海的需要，同時又有重點，進(jìn)行優(yōu)化選擇;三是，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是明確海洋功能區(qū)劃中必須貫徹的基本方針，但對于海洋環(huán)境保護(hù)則由于已專門制定了海洋環(huán)境保護(hù)法，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該法的有關(guān)規(guī)定，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是要求在合理開發(fā)利用海洋資源的基礎(chǔ)上，使海洋經(jīng)濟(jì)盡快發(fā)展，發(fā)揮最佳效益;四是，保障海上交通安全，這是由于海上交通是海域使用的最重要的功能之一，安排其他項目的用海應(yīng)當(dāng)保障海上交通安全，將其作為必保的重點;五是，保障國防安全、保證軍事用海需要，這是在海域使用中又一個必保的重點，它出于保證國家安全的需要，維護(hù)國家的利益。
(4)海洋功能區(qū)劃的修改
海洋功能區(qū)劃依法編制審批后，將海域劃分為不同類型的功能區(qū)，確定海域使用的保證重點和最佳功能，為海域使用提供了權(quán)威的依據(jù)，推進(jìn)科學(xué)用海，因此不得隨意變動海洋功能區(qū)劃，防止濫用權(quán)力，任意更改。當(dāng)然，有充分理由的、必要的修改也是允許的，但是需要依照法定程序、法定權(quán)限進(jìn)行。海域使用管理法對海洋功能區(qū)劃修改的兩種情形作出規(guī)定，即：一是，海洋功能區(qū)劃的修改，由原編制機(jī)關(guān)會同同級有關(guān)部門提出修改方案，報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變海洋功能區(qū)劃確定的海域功能，這樣規(guī)定，既使海洋功能區(qū)劃能適應(yīng)變化了的需要，又保持一定的連續(xù)性、穩(wěn)定性，修改權(quán)限與批準(zhǔn)權(quán)限一致，有利于嚴(yán)肅地對待已確定的區(qū)劃;二是，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，因公共利益、國防安全或者進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要改變海洋功能區(qū)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改海洋功能區(qū)劃，這是對海洋功能區(qū)劃修改的一項特定程序，權(quán)力在國務(wù)院，也就是由國務(wù)院對用海需要統(tǒng)籌決策，所保證的重點和所體現(xiàn)的原則與前面所述是一致的。
(5)海洋功能區(qū)劃的公布實施
對此，在法律上做出了三項基本規(guī)定，確定了有關(guān)的行為規(guī)范和處理相互關(guān)系的法律原則，即：
一是，規(guī)范公布行為，就是海洋功能區(qū)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布;但是涉及國家秘密的部分除外。向社會公布已確定的海洋功能區(qū)劃，這是編制部門的法定義務(wù)，也是該區(qū)劃予以實施的法定條件，未依法公布則不產(chǎn)生法律上的效力，更不應(yīng)在社會公眾尚不知悉其內(nèi)容的情況下去要求社會公眾執(zhí)行。
二是，行業(yè)規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃的關(guān)系，海域使用管理法所作的規(guī)定是，養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游等行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，應(yīng)當(dāng)符合海洋功能區(qū)劃。這項規(guī)定的基本要求是，涉海的行業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從海洋功能區(qū)劃，當(dāng)然，在編制海洋功能區(qū)劃時應(yīng)當(dāng)考慮行業(yè)的需要，行業(yè)在制定規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)考慮發(fā)揮海洋的整體效益和最佳效益。在大量的情況下，海洋功能區(qū)劃與涉海行業(yè)規(guī)劃是互不沖突、相互促進(jìn)的，但是一旦出現(xiàn)需要統(tǒng)籌安排時，則應(yīng)按照法定的原則調(diào)整。
三是，與其他重要規(guī)劃的關(guān)系，這是一種現(xiàn)實存在的而又必需處理好的關(guān)系，因為這幾種規(guī)劃是相互聯(lián)系的但又有不同作用的，它們之間出現(xiàn)的交叉點在海域的使用，因此海域使用管理法規(guī)定，沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃涉及海域使用的，應(yīng)當(dāng)與海洋功能區(qū)劃相銜接。這項規(guī)定的立足點是，其他種種規(guī)劃有各自的作用，如果涉及海域使用的，則應(yīng)當(dāng)與海洋功能區(qū)劃相銜接，取得協(xié)調(diào)一致，而不應(yīng)違背海洋功能區(qū)劃。
上述三項，都是直接關(guān)系到海洋功能區(qū)劃編制后的實施，應(yīng)當(dāng)從法律上作出規(guī)定，予以保證。
四、海域使用權(quán)的取得
在海域使用管理法的總則部分明確地規(guī)定，單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。海域使用權(quán)是一種自然資源的使用權(quán)，這已在前面內(nèi)容中提及，從海域使用權(quán)來說，就是單位和個人為了一定的目的使用國家所有的海洋資源，因此使用海域應(yīng)當(dāng)先取得海域使用權(quán)，國家是海洋資源的所有者，就要從國家那里取得海域使用權(quán)。同時，國家作為海域的所有者，對海域的使用管理的必要環(huán)節(jié)就在于對海域使用權(quán)的權(quán)屬管理，所以海域使用管理法對海域使用權(quán)的取得、授予做出了系統(tǒng)的規(guī)定，主要內(nèi)容有：
1.取得海域使用權(quán)的法定方式
依照海域使用管理法的規(guī)定，單位和個人取得海域使用權(quán)，可以有三種方式，即：
一是，向國家依法確定的海洋行政主管部門申請取得，這是行政依法審批的方式，在當(dāng)前來說是用得較多的方式;
二是，招標(biāo)的方式，就是發(fā)揮市場機(jī)制的作用，將海域使用權(quán)授予公開競爭中的優(yōu)勝者，以尋求最佳的使用效益;
三是，拍賣的方式，就是以公開競價的形式，將海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者。
2.取得海域使用權(quán)的申請
這是以申請方式取得海域使用權(quán)的第一步，也是當(dāng)前取得海域使用權(quán)的一項法定程序，因此海域使用管理法規(guī)定，單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域，申請人在提出申請時，應(yīng)當(dāng)提交的書面材料有：(1)海域使用申請書;(2)海域使用論證材料，對這項材料可以因海域使用項目的規(guī)模大小、復(fù)雜程度的不同而有不同的具體要求;(3)相關(guān)的資信證明材料;(4)法律、法規(guī)規(guī)定的其他書面材料。
3.對海域使用申請的審批
單位和個人為取得海域使用權(quán)而提出申請，對該項申請的審批程序和審批權(quán)限，則由海域使用管理法作出規(guī)定，即：
一是，審批程序。就是由縣級以上人民政府海域行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進(jìn)行審核，并依照海域使用管理法和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。這里所指的人民政府包括依法被授予審批權(quán)的各級人民政府。在審批程序中，為了全面考慮用海的需要，因此還規(guī)定海洋行政主管部門審核海域使用申請，應(yīng)當(dāng)征求同級有關(guān)部門的意見。
二是，審批權(quán)限。在法律上對海域使用的審批權(quán)限分為兩個層次，第一個層次是國務(wù)院的審批權(quán)，法定的審批項目為：填海50公頃以上的項目用海;圍海100公頃以上的項目用海;不改變海域自然屬性用海700公頃以上的項目用海;國家重大建設(shè)項目用海;國務(wù)院規(guī)定的其他項目用海。第二個層次是依法由國務(wù)院審批的用海項目以外的其他用海項目，其審批權(quán)限在海域使用管理法中規(guī)定，是由國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。這兩個層次的規(guī)定表明，海域使用的審批權(quán)是統(tǒng)一集中的，即皆由國務(wù)院審批或者由國務(wù)院向下授權(quán);但是又有分級管理的方式，因為除了國務(wù)院直接審批的用海項目外，還有許多用海項目是授權(quán)省級人民政府規(guī)定審批權(quán)限的，這就可能根據(jù)實際情況，規(guī)定不同層級的地方人民政府有一定的審批權(quán)限，即有區(qū)別的授予審批權(quán)。
4.招標(biāo)或拍賣方式的實施
這就是海域使用權(quán)可以通過招標(biāo)或者拍賣方式取得，招標(biāo)或者拍賣方案由海洋行政主管部門制訂，報有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后組織實施。在制訂海域使用權(quán)招標(biāo)或者拍賣方案時，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)征求同級有關(guān)部門的意見。
5.海域使用權(quán)證書的頒發(fā)
海域使用權(quán)證書是確認(rèn)海域使用權(quán)權(quán)屬的證明文件，由法律所規(guī)定，具有法律上的效力。對這種證書頒發(fā)的有關(guān)事項由海域使用管理法規(guī)定，主要內(nèi)容為：
一是，頒發(fā)程序。就是海域使用申請經(jīng)依法批準(zhǔn)后，國務(wù)院批準(zhǔn)用海的，由國務(wù)院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書;地方人民政府批準(zhǔn)用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。
二是，證書效力。海域使用管理法明確規(guī)定，海域使用申請人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)。這項規(guī)定表明，海域使用權(quán)證書是確認(rèn)海域使用權(quán)權(quán)屬的必要證明文件，這個文件的取得與權(quán)屬的確定是一致的，不可分離，有明顯的法律上的效力。
三是，招標(biāo)或者拍賣方式取得海域使用權(quán)的證書頒發(fā)。海域使用權(quán)不管以何種法定的方式取得的，都應(yīng)頒發(fā)海域使用權(quán)證書，從法律上確認(rèn)其權(quán)屬。因此在法律中規(guī)定，招標(biāo)或者拍賣工作完成后，依法向中標(biāo)人或者買受人頒發(fā)海域使用權(quán)證書，在這里雖然沒有規(guī)定具體程序，但是應(yīng)當(dāng)明確的是，在依法制訂和批準(zhǔn)的招標(biāo)或者拍賣方案中，需要有此項內(nèi)容的具體安排，以保障中標(biāo)人或者買受人的合法權(quán)益，能夠取得海域使用權(quán)證書。因此，在海域使用管理法中還規(guī)定，中標(biāo)人或者買受人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)。
四是，公告程序。海域使用管理法規(guī)定，頒發(fā)海域使用權(quán)證書，應(yīng)當(dāng)向社會公告。這種公告是一種法定程序，使海域使用權(quán)的歸屬公開透明，有利于保護(hù)使用權(quán)人的合法權(quán)益，也有利于調(diào)整利害關(guān)系人之間的關(guān)系，還可使海域使用管理受到社會的監(jiān)督。
五是，費用收取。為了防止在頒發(fā)海域使用權(quán)證書時出現(xiàn)亂收費現(xiàn)象，更不允許借此牟取不法利益，造成海域使用權(quán)人額外的負(fù)擔(dān)，所以在海域使用管理法中專門規(guī)定，頒發(fā)海域使用權(quán)證書，除依法收取海域使用金外，不得收取其他費用。這項規(guī)定是很清楚的，領(lǐng)取海域使用權(quán)證書，僅限于依法交納海域使用金，而不需要再交納其他任何費用。
六是，由于海域使用權(quán)證書的發(fā)放和管理還有其他若干事項，未能在法律中一一規(guī)定，因此授權(quán)國務(wù)院具體規(guī)定有關(guān)的發(fā)放和管理辦法。
五、海域使用權(quán)的實現(xiàn)
海域使用管理法不僅對海域使用權(quán)的取得作出規(guī)定，而且對這種權(quán)利的保護(hù)與實施等事項作出規(guī)定，也就是不僅確定權(quán)屬，而且保障和規(guī)范其實現(xiàn)。主要之點為：
1.權(quán)利保護(hù)。海域使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利，使用權(quán)人可以運用這種權(quán)利謀取一定的利益，實現(xiàn)一定的目的。因此，只要是依法取得和運用海域使用權(quán)的，其使用權(quán)人的合法權(quán)利和運用中獲得的利益就應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，其他人對這種權(quán)利應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，并不得有侵犯的行為。所以，海域使用管理法明確規(guī)定，海域使用權(quán)人依法使用海域并獲得收益的權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。
2.應(yīng)盡義務(wù)。在海域使用中，權(quán)利和義務(wù)是聯(lián)系在一起的，享有權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)履行應(yīng)有的義務(wù)。因此，海域使用管理法規(guī)定，海域使用權(quán)人有依法保護(hù)和合理使用海域的義務(wù)。這是一項基本義務(wù)，在利用海洋資源時，必須是有保護(hù)的責(zé)任和合理利用的法定要求，行使用海的權(quán)利必須履行法定的義務(wù)。海域是多功能的，在同一海域中會出現(xiàn)多種用海活動，上面已提及其他人應(yīng)當(dāng)尊重海域使用權(quán)人的合法權(quán)利，而海域使用管理法也規(guī)定，海域使用權(quán)人對不妨害其依法使用海域的非排他性用海活動，不得阻撓。這是由海域使用的特點所產(chǎn)生的一項重要義務(wù)，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)遵行用海的法律秩序，認(rèn)真履行這項義務(wù)。
3.使用期限。海域使用權(quán)是有期限的，期限屆滿時可以續(xù)期，終止使用時有一定的要求，主要規(guī)定為：
(1)由法律規(guī)定某些特定用途的最高期限，比如，養(yǎng)殖用海為15年，拆船用海為20年，旅游、娛樂用海為25年，鹽業(yè)、礦業(yè)用海為30年，公益事業(yè)用海為40年，港口、修造船廠等建設(shè)工程用海為50年。這些都是根據(jù)用海的性質(zhì)、需作的投入、可能的收益等情況考慮的。
(2)續(xù)期使用。這就是在海域使用期限屆滿，需要繼續(xù)使用的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在期限屆滿前2個月向原批準(zhǔn)用海的機(jī)關(guān)申請續(xù)期。對于續(xù)期申請，除根據(jù)公共利益或者國家安全需要收回海域使用權(quán)外，原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期。這樣規(guī)定，有利于維護(hù)海域使用權(quán)人的利益，穩(wěn)定用海、合理用海。
(3)終止使用。這就是海域使用權(quán)期滿，海域使用權(quán)人未申請續(xù)期，或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，海域使用權(quán)即行終止。在這種情況下，海域使用管理法做出一項特定的要求，即：海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。這里所以僅是特定的要求而未要求拆除所有的用海設(shè)施和構(gòu)筑物，主要是考慮了公共利益和必要性、可行性。
4.海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。海域使用權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利，可以有一定的流動性，因此海域使用管理法規(guī)定了下列三種情形：一是，因企業(yè)合并、分立或者與他人合資、合作經(jīng)營，變更海域使用權(quán)人的，需經(jīng)原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn);二是，海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定;三是，海域使用權(quán)可以依法繼承。
5.海域使用權(quán)的收回。這就是因公共需要或者國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán);如果這種收回海域使用權(quán)是在其使用期限屆滿前進(jìn)行的，也就是依法提前收回的，海域使用管理法規(guī)定，對海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補償。
6.使用規(guī)則。這也就是海域使用權(quán)人在用海過程中必須遵守的特定規(guī)則，主要有：
(1)海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途，確需改變的，應(yīng)當(dāng)在符合海洋功能區(qū)劃的前提下，報原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn);
(2)海域使用權(quán)人在使用海域期間，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得從事海洋基礎(chǔ)測繪，因為對于海洋基礎(chǔ)測繪在測繪法中已作規(guī)定，應(yīng)按該法執(zhí)行。
(3)海域使用權(quán)人發(fā)現(xiàn)所使用海域的自然資源和自然條件發(fā)生重大變化時，應(yīng)當(dāng)及時報告海洋行政主管部門。
(4)因海域使用權(quán)發(fā)生爭議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的，可以由縣級以上人民政府海洋行政主管部門調(diào)解，也可以由當(dāng)事人直接向人民法院提起訴訟;在爭議解決前，任何一方不得改變海域使用現(xiàn)狀。
(5)填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有，并應(yīng)由海域使用權(quán)人在法定期限內(nèi)，依法憑海域使用權(quán)證書換取國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。
(6)關(guān)于在海域使用管理法施行前，已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理的養(yǎng)殖用海，其海域使用權(quán)的確定和使用方式，在海域使用管理法中做出了專門規(guī)定，考慮了這種特定的情況。
六、海域有償使用制度
海域使用管理法依據(jù)憲法明確規(guī)定，海域?qū)儆趪宜校瑫r，對海域使用權(quán)的權(quán)屬確定和使用管理做出了一系列的規(guī)定，并對作為國家重要資源的海洋資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用確立了基本規(guī)則。在這個基礎(chǔ)上或者說與之相適應(yīng)地建立海域有償使用制度便是有條件的和有必要的。海域使用管理法規(guī)定，國家實行海域有償使用制度，這項規(guī)定確定了海域有償使用制度的法律地位，即這是國家所實行的制度。這項制度反映了社會主義市場經(jīng)濟(jì)在開發(fā)利用海洋資源方面的基本要求，適應(yīng)了維護(hù)國家利益和鼓勵有效利用國家資源的需要，是近幾年來開發(fā)利用海洋資源和海域使用管理的經(jīng)驗總結(jié)。海域有償使用制度的實行，有針對性地糾正了無償使用海域的不正常狀態(tài)，也大大有利于改變無序、無度地使用海域的不良狀況。
海域使用管理法設(shè)置海域使用金一章，確立了海域有償使用制度的基本規(guī)范，主要內(nèi)容為：
1.海域使用金的繳納與收取
海域有償使用制度的一個核心內(nèi)容是國家對使用海域的單位和個人收取海域使用金，作為對使用國家海洋資源的補償，海域使用者使用了國家的海洋資源，向國家繳納海域使用金也是一種應(yīng)當(dāng)支付的代價。由于海域使用金的繳納與收取還有許多具體的事項需要做具體的規(guī)定，因而海域使用管理法對其做出如下的基本規(guī)定和授權(quán)，即：
一是，單位和個人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金。這項規(guī)定是確定使用海域應(yīng)當(dāng)繳納海域使用金，并確定了如何繳納海域使用金的重要規(guī)則，即按照國務(wù)院的規(guī)定繳納，這是海域有償使用的具體體現(xiàn)。
二是，海域使用金應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定上繳財政。這項規(guī)定所明確的是海域使用金屬國家財政收入，一律上繳財政，但是在中央財政與地方財政之間如何分配，比如全部上繳中央財政還是考慮地方的需要而按一定的比例在中央財政與地方財政之間分配，則由國務(wù)院決定。
三是，對漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動收取海域使用金的具體實施步驟和辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。這是由于漁民養(yǎng)殖用海有許多具體情況需要考慮，因此要從這部分用海的實際情況出發(fā)，授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定實施步驟和辦法，目的是更好地來實施這部法律。
四是，根據(jù)不同的用海性質(zhì)或者情形，海域使用金可以按照規(guī)定一次繳納或者按年度逐年繳納。這項規(guī)定是立足于海域使用金應(yīng)當(dāng)在使用之初繳納考慮的，如使用期限為5年，可以規(guī)定先一次繳納，也可以規(guī)定在年度之初逐年繳納。
五是，海域使用權(quán)期限屆滿，準(zhǔn)予續(xù)期的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法繳納續(xù)期的海域使用金。
2.海域使用金的免繳
海域有償使用，這是基本的原則，但不排除對特定的用海項目，采取特殊的規(guī)則，比如，關(guān)系到軍事用途的、國家公務(wù)的、非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的、非經(jīng)營性公益事業(yè)等方面的用海，就可以以法律的形式明確其免繳海域使用金，以保證這些用海項目服務(wù)于國家的事業(yè)和社會的利益，更能體現(xiàn)這些事業(yè)的用海性質(zhì)。這種免繳海域使用金為法定免繳，因此在海域使用管理法中作出如下規(guī)定，即：下列用海，免繳海域使用金：(1)軍事用海;(2)公務(wù)船舶專用碼頭用海;(3)非經(jīng)營性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海;(4)教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營性公益事業(yè)用海。這項規(guī)定表明，在國家實行海域有償制度時，可以在這項制度中做出例外的規(guī)定，由法律確定例外的事項，即免繳海域使用金的用海事項。當(dāng)然，這些用海事項的性質(zhì)都有嚴(yán)格的、清晰的界定，與其他的用海事項區(qū)別開來。
3.海域使用金經(jīng)批準(zhǔn)的減免
這就是在海域有償使用中，有一些特定的用海項目應(yīng)當(dāng)繳納海域使用金，但考慮到這些項目所發(fā)揮的社會效益和可能存在的一定困難，因此在海域使用管理法專門規(guī)定，經(jīng)過一定程序，認(rèn)為是符合預(yù)定條件的，就可以減繳或者免繳海域使用金。具體的規(guī)定是：
(1)減免的條件。就是要以符合國務(wù)院財政部門和國務(wù)院海洋行政主管部門具體規(guī)定的，減免海域使用金的條件，作為批準(zhǔn)減免的根據(jù)。
(2)減免的程序。最主要的是經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府財政部門和海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)。
(3)可以減免的用海項目。按照海域使用管理法的規(guī)定，只限于下列三方面的用海項目，即：公用設(shè)施用海;國家重大建設(shè)項目用海;養(yǎng)殖用海。
前面關(guān)于海域使用金的規(guī)定，很大的區(qū)別是法定免繳不需經(jīng)過批準(zhǔn)，而減免則是在一定條件下經(jīng)過批準(zhǔn)。
七、海域使用的監(jiān)督檢查
在海域使用管理的法律制度中，對海域使用的監(jiān)督檢查是一項重要內(nèi)容，因為制度的確立，不僅要有良好的規(guī)則，而且要保證使這些規(guī)則得到遵守。規(guī)則的遵守，又不僅需要自覺性，而且需要有外界力量施加影響，也就是要采用監(jiān)督檢查這種方式，促使人們循著法制的軌道運行，如果發(fā)現(xiàn)有違反法律的行為，在監(jiān)督檢查這個范疇內(nèi)的，則要加以制止，屬于需要追究法律責(zé)任的，按照有關(guān)追究法律責(zé)任的規(guī)定執(zhí)行。
關(guān)于海域使用的監(jiān)督檢查，所規(guī)定的主要內(nèi)容有：
1.明確監(jiān)督檢查的職責(zé)
海域使用管理法對此作了三方面的規(guī)定：一是，縣級以上人民政府海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對海域使用的監(jiān)督檢查;二是，縣級以上人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對海域使用金繳納情況的監(jiān)督檢查;三是，依照法律規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門在海上執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)密切配合，互相支持，共同維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。這項規(guī)定是考慮到按照我國目前的實際情況，有多個涉海部門，在海上行使監(jiān)督管理權(quán)，當(dāng)前雖然還未能統(tǒng)一執(zhí)法，但各個部門應(yīng)當(dāng)密切配合，互相支持，共同維護(hù)國家的利益及海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，這是一條法律原則，是各個海上執(zhí)法部門所必須遵守的。只有這樣，才能形成協(xié)調(diào)配合的海上執(zhí)法力量，實施好海域使用管理法律制度。
2.監(jiān)督檢查時可以采取的措施
這也就是法定的執(zhí)法部門在行使監(jiān)督檢查權(quán)時所具有的權(quán)力。這里所指的執(zhí)法部門具體的是縣級以上人民政府海洋行政主管部門，法律授予其在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時的權(quán)力有下列四項：(1)有權(quán)要求被檢查單位或者個人提供海域使用的有關(guān)文件和資料;(2)有權(quán)要求被檢查單位或者個人就海域使用的有關(guān)問題做出說明;(3)有權(quán)進(jìn)入被檢查單位或者個人占用的海域現(xiàn)場進(jìn)行勘查;(4)責(zé)令當(dāng)事人停止正在進(jìn)行的違法行為。
這四項權(quán)力的授予，對行使權(quán)力的主體和行使權(quán)力的條件都做出了界定，目的是能有效地發(fā)揮監(jiān)督檢查的作用，并正確地使用這些法定的措施。
3.監(jiān)督檢查的規(guī)則
在海域使用管理法中規(guī)定了兩項規(guī)則，一項是關(guān)于程序性的，即海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)出示有效執(zhí)法證件;另一項是規(guī)范有關(guān)單位和個人行為的，即有關(guān)單位和個人對海洋行政主管部門的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕、妨礙監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行公務(wù)。
4.規(guī)范執(zhí)法行為
對海域使用的監(jiān)督檢查是一種執(zhí)法活動，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)的基礎(chǔ)上，努力提高執(zhí)法水平，規(guī)范執(zhí)法行為。對此，海域使用管理法做出如下三項規(guī)定，也是執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的法定義務(wù)。其內(nèi)容為：一是，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高海域使用管理監(jiān)督檢查人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì);二是，海域使用管理監(jiān)督檢查人員必須秉公執(zhí)法，忠于職守，清正廉潔，文明服務(wù)，并依法接受監(jiān)督;三是，海洋行政主管部門及其工作人員不得參與和從事與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
八、違法行為的責(zé)任追究
一項法律制度的確立，就要求人們?nèi)プ鹬厮⒄J(rèn)真地付諸行動，而絕不應(yīng)該允許藐視它、違反它，如果有了違反這項制度中法律規(guī)定的行為，將要受到懲罰。建立法律秩序，總是要與制裁違法行為、排除混亂現(xiàn)象聯(lián)結(jié)在一起的。在提倡、督促人們自覺遵守法律的同時，也要有使用國家強(qiáng)制力量懲處違法者的機(jī)制，保證法律秩序是一種有效的秩序。在現(xiàn)實中，法律規(guī)定必須是人們共同遵行的行為規(guī)范，這就是在海域使用管理法中專門設(shè)立法律責(zé)任一章的基本出發(fā)點。體現(xiàn)在海域使用管理法中的各項制度是各用海單位和個人必須依法遵守的，不得違犯，不得干擾破壞這些制度的實施，否則就要被依法追究責(zé)任，包括行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任。因此，這部法律對以下幾個方面做出了追究法律責(zé)任的規(guī)定：
1.對非法占用海域的懲處
海域?qū)儆趪宜校瑔挝缓蛡€人使用海域必須依法取得海域使用權(quán)，非法占用海域的，直接破壞了海域使用管理制度，必須予以懲處。海域使用管理法對非法占用海域的兩種情形做出懲處的規(guī)定，即：
(1)未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款。這里所指的騙取批準(zhǔn)是以種種欺騙手段非法取得海域使用權(quán)，它與依法取得海域使用權(quán)截然不同，所以將其確定為非法占用海域的行為。
(2)對未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金10倍以上20倍以下的罰款。
2.對非法批準(zhǔn)使用海域的行為的懲處
海域使用權(quán)的批準(zhǔn)必須按照法律規(guī)定由有批準(zhǔn)權(quán)的部門實施，無法定批準(zhǔn)權(quán)限的單位不得批準(zhǔn)海域使用，如果有批準(zhǔn)行為的，即為非法。這是海域使用管理法律秩序的一個部分，違背這種秩序的就要受到懲處。因此，海域使用管理法規(guī)定，無權(quán)批準(zhǔn)使用海域的單位非法批準(zhǔn)使用海域的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)使用海域的，或者不按海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域的，批準(zhǔn)文件無效，收回非法使用的海域;對非法批準(zhǔn)使用海域的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。
3.對阻撓、妨害依法使用海域行為的責(zé)任追究
依法取得海域使用權(quán)的，使用海域的合法權(quán)益受法律保護(hù)，他人不得阻撓和侵害，如果出現(xiàn)這種行為的，違法者應(yīng)當(dāng)受到法律的追究。所以，海域使用管理法做出如下規(guī)定，即：違反本法第23條規(guī)定，阻撓、妨害海域使用權(quán)人依法使用海域的，海域使用權(quán)人可以請求海洋行政主管部門排除妨害，也可以依法向人民法院提起訴訟;造成損失的，可以依法請求損害賠償。這項規(guī)定包含了兩種責(zé)任，一是行政責(zé)任，另一是民事責(zé)任。
4.違法使用海域行為的制裁
海域使用必須依法進(jìn)行，如果有不合法的行為，應(yīng)當(dāng)立即改正，并根據(jù)其情節(jié)，給予懲處，海域使用管理法為此做出如下規(guī)定：
(1)海域使用權(quán)期限屆滿，需要繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當(dāng)依法申請續(xù)期，而海域使用權(quán)人未辦理有關(guān)手續(xù)仍繼續(xù)使用海域的，責(zé)令限期辦理，可以并處1萬元以下的罰款;拒不辦理的，以非法占用海域論處。
(2)違反本法第28條規(guī)定，擅自改變海域用途的，責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處非法改變海域用途的期限內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款;對拒不改正的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)。
5.違反海域使用管理法律規(guī)定的懲處
在海域使用管理法中有一系列關(guān)于管理制度的規(guī)范，它是建立和維護(hù)海域使用管理秩序所應(yīng)有的，如果違反這些管理秩序是必須受到懲處的，有關(guān)的規(guī)定為：
(1)違反本法規(guī)定，拒不接受海洋行政主管部門監(jiān)督檢查、不如實反映情況或者不提供有關(guān)資料的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處2萬元以下的罰款。
(2)違反本法規(guī)定，按年度逐年繳納海域使用金的海域使用權(quán)人不按期繳納使用金的，限期繳納;在限期內(nèi)仍拒不繳納的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)。
(3)海域使用權(quán)終止，不按規(guī)定拆除用海設(shè)施和構(gòu)筑物的，責(zé)令限期拆除，逾期拒不拆除的，依法處以罰款，并由海洋行政主管部門代為拆除，其費用由原海域使用權(quán)人承擔(dān)。
6.規(guī)范執(zhí)法行為
這就是對執(zhí)法行為包括執(zhí)法權(quán)的行使和執(zhí)法者受監(jiān)督、承擔(dān)法律責(zé)任等事項作出規(guī)定，主要有兩方面的：
一是，關(guān)于執(zhí)法權(quán)。就是海域使用管理法中所規(guī)定的行政處罰，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)職權(quán)決定，但是，在這部法律中已對處罰機(jī)關(guān)作出規(guī)定的，則按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不受上述一般規(guī)定約束。
二是，關(guān)于對執(zhí)法者的監(jiān)督和懲處。就是對國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反海域使用管理法規(guī)定頒發(fā)海域使用權(quán)證書的行為，或者有頒發(fā)海域使用權(quán)證書后不進(jìn)行監(jiān)督管理的行為，或者是發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分;徇私舞弊、濫用職權(quán)或者玩忽職守構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
海域使用管理法是一部新的法律，以其為基礎(chǔ)的海域使用管理法律制度是一項總結(jié)了已有經(jīng)驗后新創(chuàng)立的制度，它們對國家、對社會、對將來、對現(xiàn)實都是有重要意義的，而在當(dāng)前很關(guān)鍵的是要認(rèn)真實施這部法律，發(fā)揮這項制度的作用，使海域使用管理納入法制軌道，適應(yīng)維護(hù)國家權(quán)益，發(fā)展海洋事業(yè)的需要。
海域使用管理法是由國家最高立法機(jī)關(guān)制定的全國性的法律，各個地區(qū)、各個部門都必須依據(jù)這部法律的各項規(guī)定來規(guī)范自己的用海行為，為建立海域使用的法律秩序共同行動。海域使用管理法律制度是一項新確立的制度，但是它是有強(qiáng)有力的法律依據(jù)的，帶有普遍性、強(qiáng)制性、權(quán)威性的特點，在海域使用管理方面，應(yīng)當(dāng)樹立法制觀念，增強(qiáng)法律意識，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。
第二部分 釋義 第一章 總則
第一條 為了加強(qiáng)海域使用管理，維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，制定本法。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用管理立法目的的規(guī)定。
一、加強(qiáng)海域使用管理。自古以來，海洋就是資源的寶庫，在人類生活中占有十分重要的地位。海域是海洋資源一定范圍內(nèi)的載體，是海洋的組成部分。海域同其他任何資源一樣，都是有限的，而人類的生產(chǎn)、生活對資源的需求又是無限的，要讓有限的資源來最大限度地滿足人們的生產(chǎn)和生活的需要，就必須對各種開發(fā)利用海域的活動進(jìn)行規(guī)范和管理。黨和國家歷來十分重視海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海域使用管理工作。制定了一系列方針政策，為海域使用管理立法提供了強(qiáng)有力的指導(dǎo)和支持，也為加強(qiáng)海域使用管理提供了明確的政策依據(jù)。因此，為了防止耗竭性地開發(fā)和利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，確保海域資源的科學(xué)、合理的利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須切實加強(qiáng)海域使用管理。
二、維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。海域使用管理法首次明確規(guī)定海域所有權(quán)屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。長期以來，一些人錯誤地認(rèn)為毗鄰海域?qū)儆诒镜亍⒈酒髽I(yè)甚至個人所有，導(dǎo)致非法買賣、租用、搶占海域的現(xiàn)象時有發(fā)生，直接影響到社會秩序的穩(wěn)定和海洋資源的可持續(xù)利用。為了改變這種錯誤的觀念，維護(hù)國家海域所有權(quán)，海域使用管理法明確規(guī)定，海域?qū)儆趪宜小Ｍ瑫r，根據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，把海域使用權(quán)授予海域使用申請人，并依法維護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。這既是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是國家作為海域所有者的權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)方式。
三、促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定和我國政府的主張，我國可以管轄的海域達(dá)300多萬平方公里，其中領(lǐng)海和內(nèi)水面積約38萬平方公里。我國的海洋開發(fā)，由最早的漁鹽之利、舟揖之便開始，在渡過了幾千年漁舟唱晚、波瀾不驚的平靜后，在改革開放政策的推動下，各地掀起了一股股海洋開發(fā)熱潮。海域開發(fā)利用活動日益頻繁，海洋經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，到2001年，海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值已達(dá)4600億元，成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點和可持續(xù)發(fā)展的重要支柱。但是，隨著海洋開發(fā)領(lǐng)域的日益拓展，海洋空間利用范圍的日益擴(kuò)大，特別是受到傳統(tǒng)用海觀念的影響和只顧眼前、不顧長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，在海域使用中，無度、無序的現(xiàn)象大量發(fā)生;在一些海區(qū)，用海秩序混亂，糾紛頻繁發(fā)生，造成國有海域資源性資產(chǎn)的大量流失，局部海域生態(tài)環(huán)境惡化，有些海洋資源甚至面臨滅絕的危險。為了從根本上遏制并扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，必須制定海域使用管理法，用法律手段規(guī)范海域開發(fā)利用活動，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
第二條 本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。
本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線的海域。
在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域三個月以上的排他性用海活動，適用本法。
【釋義】本條是關(guān)于海域概念的界定和本法適用范圍的規(guī)定。
一、本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。這是一個空間(或者空域)資源的概念，是對傳統(tǒng)民法中“物”的概念的延伸與發(fā)展。其中，本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線的海域。這一區(qū)域的確定，涉及到兩個極為重要的概念，即領(lǐng)海基線和海岸線。所謂領(lǐng)海基線是領(lǐng)海寬度的起算線。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第7條的規(guī)定，在海岸線極為曲折的地方，或者如果緊連海岸有一系列島嶼，測算領(lǐng)海寬度的基線的劃定可采用連接各適當(dāng)點的直線基線法。1958年9月4日《中華人民共和國關(guān)于領(lǐng)海的聲明》宣布我國測定領(lǐng)海的起點采用直線基線法。1996年5月15日中華人民共和國政府根據(jù)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》的規(guī)定，公布了領(lǐng)海基線。所謂海岸線，又稱海陸分界線，具體界定將由國務(wù)院確定。
二、海域使用管理法對本法適用范圍的界定，明確了海域使用概念的內(nèi)涵和外延。海域使用就是指持續(xù)使用特定海域3個月以上的排他性用海活動。它包括兩層基本含義：一是排他性的使用特定海域。所謂排他性，即某一特定范圍內(nèi)的海域，只能確定給某一海域使用人使用。換言之，某一特定范圍內(nèi)的海域，只能授予某一海域使用人享有海域使用權(quán);二是持續(xù)使用3個月以上。不足3個月的排他性用海活動，可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響的，參照海域使用管理法的有關(guān)規(guī)定辦理臨時海域使用證。至于不足3個月的非排他性用海活動如海洋捕撈、海上運輸?shù)龋皇芎Ｓ蚴褂梅ü芾碚{(diào)整。
第三條 海域?qū)儆趪宜校瑖鴦?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。
單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。
【釋義】本條是關(guān)于海域權(quán)屬制度的規(guī)定。
一、本條明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜校瑖鴦?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。按照憲法第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。為了貫徹憲法規(guī)定的這一原則，海域使用法明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜小ｉL期以來，在海域權(quán)屬問題上存在一些模糊認(rèn)識，出現(xiàn)了一些不正常的現(xiàn)象。個別地方政府或者有關(guān)部門擅自將海域的所有權(quán)確定為本地所有或者某集體經(jīng)濟(jì)組織所有，用海單位在需要使用海域時直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織購買或者租用;個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)竟然公開拍賣海域或者灘涂;有的村民錯誤地認(rèn)為，祖祖輩輩生活在海邊，海就是村里的。這些錯誤的認(rèn)識和行為，不僅導(dǎo)致海域使用秩序的混亂，而且嚴(yán)重地?fù)p害了國家的所有權(quán)權(quán)益。因此，法律明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜校魏螁挝缓蛡€人不得侵占、買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓海域。這不僅能正本清源，糾正思想上的錯誤認(rèn)識，而且將侵占、買賣海域或者以其他方式轉(zhuǎn)讓海域的行為明確列為違法行為加以禁止，有助于樹立海域國家所有的意識和有償使用海域的觀念，使國家的所有權(quán)權(quán)益能在經(jīng)濟(jì)上得到實現(xiàn)。
二、海域使用權(quán)，是從海域所有權(quán)上派生出來的一種權(quán)利，是所有權(quán)與使用權(quán)分離的一種表現(xiàn)形式。單位和個人要使用海域，必須依海域使用管理法的有關(guān)規(guī)定取得海域使用權(quán)。海域使用權(quán)的產(chǎn)生，是隨著海洋開發(fā)活動的日益頻繁而出現(xiàn)的。這種權(quán)利就是對特定的海域的使用價值進(jìn)行開發(fā)利用和收益。它與傳統(tǒng)民法上的“用益物權(quán)”既有相似的一面，如使用、收益等權(quán)能特點，又有不同之處，如并不是全部的用海活動都必須取得海域使用權(quán)等。
第四條 國家實行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。
國家嚴(yán)格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動。
【釋義】本條是關(guān)于海洋功能區(qū)劃制度的規(guī)定。
一、海洋功能區(qū)是指根據(jù)海洋的自然資源條件、環(huán)境狀況和地理位置，考慮到海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，劃定的具有特定主導(dǎo)功能的區(qū)域。海洋功能區(qū)劃，是開發(fā)利用、保護(hù)和綜合管理海洋的一項基礎(chǔ)性工作，也是管理和利用海域資源的基礎(chǔ)和依據(jù)。海洋功能區(qū)劃制度是海域使用管理法確立的一項基本制度，目的是指導(dǎo)海洋開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)活動，協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)之間、沿海各地區(qū)之間在海洋開發(fā)利用和海洋環(huán)境保護(hù)中的關(guān)系，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，確保海洋合理開發(fā)利用，充分發(fā)揮資源的最佳效益，同時維持良好的海洋生態(tài)環(huán)境。
二、海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃，是海域使用管理法確定的一項基本原則。海洋功能區(qū)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法律約束力，一切單位和個人都必須遵守。這一原則不僅要求各級人民政府和各級海洋行政主管部門在審核、審批海域使用申請時，必須嚴(yán)格以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)，而且要求海域使用權(quán)人必須按照海洋功能區(qū)劃確定的用途使用海域，不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途。
三、海洋功能區(qū)劃以海域的自然環(huán)境、自然資源等自然屬性為基礎(chǔ)，這是客觀規(guī)律的要求。因此，對填海、圍海等改變海域自然屬性的活動，國家要實行嚴(yán)格管理。這不僅是對用海活動的限制，也是對制定海洋功能區(qū)劃提出的要求，否則，將會受到大自然的懲罰。
第五條 國家建立海域使用管理信息系統(tǒng)，對海域使用狀況實施監(jiān)視、監(jiān)測。
【釋義】本條是關(guān)于建立海域使用管理信息系統(tǒng)的規(guī)定。
信息系統(tǒng)是現(xiàn)代管理的基礎(chǔ)工具。運用遙感技術(shù)和其他現(xiàn)代化的手段，對全國的海域和國家確定的重點海域的使用狀況實施監(jiān)視、監(jiān)測，目的：一是，為決策提供及時、準(zhǔn)確的各類數(shù)據(jù);二是，確定或者推算全國或者某一地區(qū)的海域使用現(xiàn)狀;三是，監(jiān)督或者核查海洋功能區(qū)劃的執(zhí)行情況;四是，及時發(fā)現(xiàn)各種違法使用海域的行為。建立國家海域使用管理信息系統(tǒng)，除了配備基本的監(jiān)視、監(jiān)測設(shè)施、設(shè)備外，首先要合理分布監(jiān)測、監(jiān)視站點，形成網(wǎng)絡(luò)。國家也可以根據(jù)需要，在某些重點海域設(shè)置更多網(wǎng)點，加強(qiáng)監(jiān)測、監(jiān)視，提高監(jiān)測、監(jiān)視的及時性、準(zhǔn)確性，更好地為管理工作服務(wù)。
第六條 國家建立海域使用權(quán)登記制度，依法登記的海域使用權(quán)受法律保護(hù)。
國家建立海域使用統(tǒng)計制度，定期發(fā)布海域使用統(tǒng)計資料。
【釋義】本條是關(guān)于建立海域使用登記制度和統(tǒng)計制度的規(guī)定。
一、海域使用登記制度，是指縣級以上人民政府依法將海域用途、面積、海域使用權(quán)人、使用期限、批準(zhǔn)文號等情況登記在專門的簿冊上，同時向海域使用權(quán)人頒發(fā)海域使用權(quán)證的一種法律制度。建立海域使用登記制度，有利于維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，有利于全面掌握海域使用狀況，為實施海域使用管理提供依據(jù)。
對如何進(jìn)行登記，海域使用管理法并沒有做出具體規(guī)定。目前登記工作，仍暫時按照國家海洋局1997年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)海域使用登記工作方案的通知》進(jìn)行登記。主要登記程序如下：(一)縣級政府或者海洋行政主管部門發(fā)布登記通知或公告，說明登記工作的具體事宜;(二)海域使用者提出申請，填寫海域使用登記申請表，并提交有關(guān)文書資料，如法人營業(yè)執(zhí)照或身份證明、使用海域的項目批準(zhǔn)文件、使用海域的總平面圖和其他相關(guān)資料等;(三)海洋行政主管部門進(jìn)行調(diào)查核實，必要時進(jìn)行現(xiàn)場勘測;(四)對審核合格的項目，報有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn);(五)海洋行政主管部門登記造冊，頒發(fā)海域使用權(quán)證書。
二、海域使用統(tǒng)計制度，是國家對海域面積、分布、使用狀況和權(quán)屬情況等進(jìn)行的調(diào)查、匯總、統(tǒng)計分析和提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)、資料的制度。海域使用統(tǒng)計的首要任務(wù)是掌握海域的自然屬性、利用現(xiàn)狀和變化情況，系統(tǒng)地收集、整理、分析海域及其利用的各種數(shù)據(jù)信息，更新完善資料，保證統(tǒng)計資料的及時、準(zhǔn)確，為國家制定海域使用政策和海洋功能區(qū)劃提供依據(jù)，為監(jiān)督、管理海域資源、資產(chǎn)服務(wù)。海域使用統(tǒng)計是一項十分嚴(yán)肅、科學(xué)的工作，是國家統(tǒng)計制度的重要組成部分。各有關(guān)部門、單位和個人都必須按照統(tǒng)計法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，如實上報有關(guān)數(shù)據(jù)，并隨著實際的變化，不斷進(jìn)行更新和完善。統(tǒng)計數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)依法定期公布，為海域利用和管理服務(wù)。
第七條 國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。
漁業(yè)行政主管部門依照《中華人民共和國漁業(yè)法》，對海洋漁業(yè)實施監(jiān)督管理。
海事管理機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監(jiān)督管理。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用管理體制的規(guī)定。
一、國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理。關(guān)于國務(wù)院海洋行政主管部門的職責(zé)，按照憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院規(guī)定其各部各委員會的任務(wù)和職責(zé)，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。因此，海域使用管理法這一條只對國務(wù)院海洋行政主管部門的職責(zé)作了原則規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于國土資源部職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院海洋行政主管部門在海域使用管理方面的職責(zé)包括：1、擬定我國海岸帶、海島、內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及其他管轄海域的海洋基本法律、法規(guī)和政策。組織擬定海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃、海洋科技規(guī)劃和科技興海戰(zhàn)略。管理國家海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，承擔(dān)海洋經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的統(tǒng)計工作;2、監(jiān)督管理海域(包括海岸帶)使用，頒發(fā)海域使用許可證，按規(guī)定實施海域有償使用制度、管理海底電纜和管道的鋪設(shè)，承擔(dān)組織海域勘界;3、管理“中國海監(jiān)”隊伍，依法實施巡航監(jiān)視、監(jiān)督管理，查處違法活動;4、承辦國務(wù)院和國土資源部交辦的其他事項等。
沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。為保證國家海域所有權(quán)的有效行使，維護(hù)國家海洋權(quán)益，我國的海域使用管理體制，采取了中央統(tǒng)一管理和中央、地方分級管理相結(jié)合的體制。海域國家所有，由中央政府統(tǒng)一管理無可厚非，但我國作為一個海洋大國，僅大陸岸線就長達(dá)18000多公里，加上島嶼岸線超過3萬公里，且海洋開發(fā)種類繁多，海域使用方式復(fù)雜多樣，事無巨細(xì)都由中央統(tǒng)一管理，既無必要，也不可能，因此，依照海域使用管理法第18條第2款的規(guī)定，中央政府可以將部分項目用海審批權(quán)授予沿海縣級以上地方人民政府行使，這種中央統(tǒng)一管理和中央、地方分級管理相結(jié)合的方式，實踐證明是可行的。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)，與本級人民政府的審批管理權(quán)限，在性質(zhì)中不能完全等同。因此，沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)可以來自以下幾個方面的授權(quán)：一是國務(wù)院或者國務(wù)院海洋行政主管部門的授權(quán)或者委托;二是沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定;三是本級人民政府的職責(zé)劃分。
二、漁業(yè)行政主管部門依照《中華人民共和國漁業(yè)法》，對海洋漁業(yè)實施監(jiān)督管理。漁業(yè)法第1條規(guī)定，為了加強(qiáng)漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開發(fā)和合理利用，發(fā)展人工養(yǎng)殖，保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益，促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)社會主義建設(shè)和人民生活的需要，制定本法。第2條規(guī)定，在中華人民共和國的內(nèi)水、灘涂、領(lǐng)海以及中華人民共和國管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動，都必須遵守本法。第7條規(guī)定，海洋漁業(yè)，除國務(wù)院劃定由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的海域和特定漁業(yè)資源漁場外，由毗鄰海域的省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門監(jiān)督管理。從以上規(guī)定可以看出，漁業(yè)立法的目的是調(diào)整和規(guī)范養(yǎng)殖、捕撈等漁業(yè)生產(chǎn)活動;漁業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督管理體制，也是采用的中央統(tǒng)一管理與地方分級管理相結(jié)合的體制。按照海域使用管理法的第2條的規(guī)定，涉及到海域使用的，只是漁業(yè)養(yǎng)殖生產(chǎn)活動。此外，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)部職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，漁業(yè)行政主管部門的職責(zé)主要是：研究擬定漁業(yè)發(fā)展的技術(shù)進(jìn)步措施，保護(hù)和合理開發(fā)漁業(yè)資源，維護(hù)國家漁業(yè)權(quán)益，代表國家行使?jié)O船檢驗和漁政、漁港監(jiān)督管理權(quán)。因此，海洋漁業(yè)監(jiān)督管理與海域使用監(jiān)督管理，兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。
三、海事管理機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監(jiān)督管理。海上交通安全法第1條規(guī)定，為加強(qiáng)海上交通安全管理，保障船舶、設(shè)施和人命財產(chǎn)的安全，維護(hù)國家權(quán)益，特制定本法。第2條規(guī)定，本法適用于在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設(shè)施和人員以及船舶、設(shè)施的所有人、經(jīng)營人。從以上規(guī)定可以看出，海上交通安全立法的目的，主要是調(diào)整和規(guī)范船舶、設(shè)施(以及相關(guān)人員)在海上航行、停泊和作業(yè)等活動的，確保海上交通安全。此外，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于交通部職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，海事機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是，負(fù)責(zé)行使國家水上安全監(jiān)督管理和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗、航海保障的管理職權(quán)。因此，海域使用管理法和海上交通安全法規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系是不同的，但客觀上存在著一定程度的相互影響。海上交通安全法規(guī)范海上交通行為，對海域使用人具有約束力;海域使用管理法雖然賦予海域使用權(quán)人享有海域使用權(quán)，但海域使用權(quán)的行使不得妨礙海上交通安全。規(guī)定本款的目的就是為了協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系。至于海上交通安全的監(jiān)督管理體制，則是海事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，垂直領(lǐng)導(dǎo)。
第八條 任何單位和個人都有遵守海域使用管理法律、法規(guī)的義務(wù)，并有權(quán)對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。
【釋義】本條是關(guān)于單位和個人有遵守海域使用管理法律、法規(guī)的義務(wù)和檢舉、控告違反海域使用管理法律、法規(guī)行為的權(quán)利的規(guī)定。
一、遵守海域使用管理法律、法規(guī)，即通常人們所說的守法。守法是法律、法規(guī)運行的重要環(huán)節(jié)，也是法律、法規(guī)實施的基本方式之一。守法包括三個方面的要求：一是，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)、履行公務(wù)時，必須嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)的規(guī)定，行為方式、內(nèi)容、程序必須合法。例如，各級人民政府及其工作人員必須以海洋功能區(qū)劃和授予的審批權(quán)限為依據(jù)，審批項目用海，既不能脫離海洋功能區(qū)劃去審批，也不能越權(quán)審批，否則，審批文件無效;二是，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在職權(quán)范圍以外的活動中，必須自覺遵守法律、法規(guī)的規(guī)定;三是，公民和社會組織必須用法律規(guī)范自己的行為，正確行使權(quán)利，忠實履行義務(wù)。例如，不得買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域、不得擅自改變海域用途、不得未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙方式騙取批準(zhǔn)非法占用海域等，否則，將受到法律的制裁。
二、任何單位和個人有權(quán)對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉、控告，不僅是海域使用管理法賦予的權(quán)利，也是憲法賦予的權(quán)利。憲法第41條明確規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得打擊報復(fù)。單位和個人對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為行使檢舉權(quán)和控告權(quán)，有利于制止各種違法行為，及時發(fā)現(xiàn)和查處各種違法案件，保護(hù)國家的海域資源，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。沿海各級人民政府、海洋行政主管部門及其工作人員要尊重和保護(hù)單位、個人的檢舉權(quán)、控告權(quán)及相關(guān)的合法權(quán)利，要為單位和個人的檢舉和控告提供便利的方式和條件，及時受理單位和個人的檢舉和控告，保護(hù)和獎勵舉報人員。對于打擊報復(fù)舉報人員的，一經(jīng)查實要嚴(yán)肅處理;構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第九條 在保護(hù)和合理利用海域以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。
【釋義】本條是關(guān)于對在保護(hù)和合理利用海域等方面成績顯著者給予獎勵的規(guī)定。
一、獎勵是指對某種有利于社會發(fā)展的行為予以獎賞和鼓勵，包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵。前者如給予一定數(shù)額的獎金、晉升工資等;后者如授予光榮稱號、通報嘉獎等。獎勵，對于已作出貢獻(xiàn)的人是一種價值上的肯定，對于他人則是一種激勵和鞭策，目的是在全社會樹立一種榜樣，引導(dǎo)人們的行為，調(diào)動全體公民的積極性和熱情，推動海洋事業(yè)的發(fā)展。
二、獎勵的范圍，一是在保護(hù)和合理利用海域方面成績顯著的單位和個人;二是在進(jìn)行與海域使用管理有關(guān)的科學(xué)研究方面成績顯著的單位和個人。給予獎勵的主體是人民政府;被獎勵的主體是單位和個人，既包括海洋行政主管部門及其工作人員、海洋科學(xué)研究機(jī)構(gòu)及其研究人員，又包括開發(fā)利用海域的單位和個人、檢舉和控告違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為的單位和個人等。獎勵的條件是在保護(hù)和合理利用海域以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面取得顯著成績。
第二部分 釋義 第二章 海洋功能區(qū)劃
第十條 國務(wù)院海洋行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，編制全國海洋功能區(qū)劃。
沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門會同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)上一級海洋功能區(qū)劃，編制地方海洋功能區(qū)劃。
【釋義】本條是關(guān)于全國和沿海地方海洋功能區(qū)劃編制的組織主體及兩者相互關(guān)系的規(guī)定。
一、編制、實施海洋功能區(qū)劃目的在于揭示各個具體海域的客觀自然屬性及社會功能價值，適合的開發(fā)利用方向，為科學(xué)、合理地開發(fā)與保護(hù)海域及其資源與環(huán)境，創(chuàng)造可靠的依據(jù)。海洋功能區(qū)劃的基本含義，概括而言即是：根據(jù)海域(在海岸帶區(qū)域有時還應(yīng)包括必要的陸域)的地理區(qū)位、地理條件、自然資源與環(huán)境等自然屬性，并適當(dāng)兼顧海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要，而劃定、劃分的具有特定主導(dǎo)(或優(yōu)勢)功能，有利于海域資源與環(huán)境的合理開發(fā)利用，并能充分發(fā)揮海域最佳效能的工作。
不論簡單海域，還是復(fù)雜海域，就其自然面貌，它們與陸地相比都大為不同。一層厚度不一的海水，使得水體之中、之下的海底的資源與環(huán)境條件完全隱蔽起來。除了一望無際、起伏不平的海面外，其他我們很難再看到別的什么。在任何一個海域之中、之下，其環(huán)境特性、資源狀況和社會功能價值，我們無法直觀了解并進(jìn)行判斷。具體到海域使用管理，也將無法開展管理活動。通過反復(fù)調(diào)研，最終選擇了海洋功能區(qū)劃作為管理海域使用的科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)。海洋功能區(qū)劃的性質(zhì)使之能夠為海洋開發(fā)與保護(hù)正確選定海域，提供客觀的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。
二、20世紀(jì)90年代初期，海洋功能區(qū)劃被納入海洋行政管理的基本職責(zé)后，國務(wù)院便將此工作交國家海洋行政主管部門承擔(dān)。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革再次肯定了這項分工。在1999年全國人大常委會修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》時，將海洋功能區(qū)劃作為開發(fā)利用、保護(hù)海洋的重要基礎(chǔ)工作，確定了其法律地位。
全國海洋功能區(qū)劃，無論其涵蓋的地理區(qū)域?qū)儆诤畏N范圍，其編制工作必須遵守兩個“會同”的原則：一是“國務(wù)院海洋行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門”;二是國務(wù)院海洋行政主管部門會同“沿海省自治區(qū)、直轄市人民政府”。之所以強(qiáng)調(diào)編制的會同制度，主要是基于以下三個方面的原因：其一，在海洋功能區(qū)劃的編制中，最為關(guān)鍵的一步工作是充分搜集、整理以往的海域資源、環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、科研和開發(fā)利用現(xiàn)狀資料與成果，以及海域其他區(qū)劃、規(guī)劃和毗鄰陸域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展方向、生產(chǎn)布局等資料。只有背景資料全面、翔實，才有可能通過分析研究建立起科學(xué)的海洋功能區(qū)類型和指標(biāo)體系，進(jìn)而合理地劃分出海洋功能區(qū)。我國雖然建設(shè)有國家海洋信息中心，匯集了全國各類的海洋信息。但鑒于各種客觀的原因，仍然有大量的海洋資源、環(huán)境資料分散在各有關(guān)海洋部門、單位和沿海各級地方機(jī)構(gòu)里，尤其是海洋行業(yè)的專題區(qū)劃、規(guī)劃和沿海地方的實際海洋開發(fā)利用的信息，更是難以集中。只有采取共同組織和合作，這一困難才能得以解決。其二，編制海洋功能區(qū)劃的目的是為了宏觀指導(dǎo)海域的開發(fā)活動。海域內(nèi)的空間及其資源的開發(fā)利用，基本上都是由涉海有關(guān)行業(yè)、部門和地區(qū)組織實施的，比如海洋礦產(chǎn)的開發(fā)，由國土資源部負(fù)責(zé)管理;港口資源開發(fā)由交通部門負(fù)責(zé)：海洋漁業(yè)資源開發(fā)由各級農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)等。設(shè)想，如果沒有他們的參加，不僅無法編制出切合實際的海洋功能區(qū)劃，而且也無法保證海洋功能區(qū)劃的有效實施。其三，海域的功能單元及其社會價值，雖然是有其客觀的決定性，是嚴(yán)格依據(jù)其自然屬性第一為原則劃定的，有其科學(xué)的、優(yōu)先選擇的唯一性，但是人的認(rèn)識并不是萬能的，不論基礎(chǔ)條件多么好，總是還存在沒有掌握到的信息。特別是對于海洋這一復(fù)雜的自然地理體，與陸地相比，我們還有許多未知的問題。在此種情況下，要實現(xiàn)正確選擇“最適合、最有效率、最具優(yōu)勢的開發(fā)利用方向和內(nèi)容的主導(dǎo)功能”，僅靠已擁有的局部方面的知識和實踐是不夠的。可行的做法應(yīng)為：由海洋開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的各有關(guān)部門的專家共同工作，深入地，從不同方面討論、協(xié)商，充分統(tǒng)一認(rèn)識后得出的海域功能定位，才能彌補認(rèn)識的某些局限性，才能統(tǒng)一大家的思想，才能協(xié)調(diào)大家的行動。正是基于以上原因，所以在第10條第1款作了上述規(guī)定。
三、本條第2款規(guī)定包含了三個方面的內(nèi)容：第一，編制沿海地方海洋功能區(qū)劃的級別。只有縣級以上的沿海地方人民政府才有編制的職責(zé)。亦即沿海省、地級市和縣三個層次。縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必編制海洋功能區(qū)劃。作此規(guī)定的根據(jù)是：縣級海洋功能區(qū)劃已能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)用海管理的需要，無需單獨再行編制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)毗鄰海域的范圍，一般都比較狹小，難以展開區(qū)劃工作，存在客觀的局限性。第二，編制沿海地方海洋功能區(qū)劃的依據(jù)。沿海地方三級政府在編制本級海洋功能區(qū)劃時，必須與上一級人民政府編制的海洋功能區(qū)劃保持一致，不能在方向上發(fā)生違背，只能因地制宜的予以細(xì)化。第三，編制沿海地方海洋功能區(qū)劃的程序和組織辦法，亦如同全國海洋功能區(qū)劃編制，不再贅述。
第十一條 海洋功能區(qū)劃按照下列原則編制：
(一)按照海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，科學(xué)確定海域功能;
(二)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海;
(三)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;
(四)保障海上交通安全;
(五)保障國防安全，保證軍事用海需要。
【釋義】本條是關(guān)于海洋功能區(qū)劃編制原則的規(guī)定。
一、自然的或社會的一切事物的存在和發(fā)展，都是有其客觀規(guī)律的，原則是事物存在和發(fā)展規(guī)律的一種抽象概括。原則一旦被科學(xué)地抽象出來，它就能反過來指導(dǎo)、約束、規(guī)范人的社會行為，保證人的活動適合于自然界和社會的運動規(guī)律，從而達(dá)到人們的目的。本條規(guī)定了海洋功能區(qū)劃編制應(yīng)遵循的基本原則，以保證海洋功能區(qū)劃的客觀性、社會性和可實施性。
二、自然屬性原則。海域特定區(qū)域自然屬性的特殊性和不同區(qū)域自然屬性的差異性是劃定各種功能區(qū)的先決條件。也可以說自然屬性才是海洋功能區(qū)劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)。海洋自然屬性的內(nèi)涵是豐富的，主要包括區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境三個方面。
1、區(qū)位，即地理區(qū)位或某一海域在空間的地理位置。海洋作為一個地理綜合體，既有經(jīng)向和緯向的區(qū)域分帶，也有垂直的分帶。以我國東部海域為例，其緯向海域可分為熱帶、亞熱帶、溫帶海域;其經(jīng)向海域，可分為海岸帶、中近海和中遠(yuǎn)海等;其垂直分帶，則可分為極淺海、淺海、深海、海溝和大洋(存在臺灣島以東的西北太平洋)等。不論那種方向的分帶現(xiàn)象，都會導(dǎo)致不同海域的自然環(huán)境與資源的相關(guān)規(guī)律。凡處于同一個地域(或海域)單元的，其環(huán)境和資源(特別是生物資源)往往表現(xiàn)出某種程度上的一致性或相似性，而分處在不同的海域者，則表現(xiàn)出某種程度的差異和區(qū)別，這便形成不同區(qū)位的海域。不同的區(qū)位，決定了它所處位置的重要程度，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，所以，它是劃分海洋功能區(qū)必須考慮的重要因素。
2、自然資源，海洋功能區(qū)的核心在于它有什么用途(功能)，這種用途是由它包含的資源的類型和豐度所決定的。所以，海洋功能區(qū)劃中自然資源是非常重要的因素。海洋功能區(qū)劃時，必須全面分析、認(rèn)識該海域的一切資源，既包括生命資源的漁業(yè)資源、生物資源等，也包括非生命資源的礦產(chǎn)資源、港口資源、動力資源、化學(xué)資源、旅游資源等。海洋功能區(qū)單元，絕大部分是由這些資源對象劃定的，比如港口區(qū)、航運區(qū)、油氣區(qū)、固體礦產(chǎn)區(qū)、鹽田區(qū)、海洋能區(qū)、地下鹵水區(qū)、旅游區(qū)、海水養(yǎng)殖區(qū)、海洋捕撈區(qū)等。在自然資源運用到海洋功能區(qū)劃中時，一定要掌握各類資源類別、分布、儲(蘊)藏量、時空變化、可利用條件等，如果僅了解資源類別，其他條件不清楚時，開發(fā)利用的功能也無法選擇。
3、自然環(huán)境，海洋自然環(huán)境是由海洋水文氣象、海水化學(xué)、海洋生物、海洋地質(zhì)地貌、海洋災(zāi)害和海洋污染等條件所組成。海洋環(huán)境與陸地環(huán)境相比，兩者有顯著的差別。海洋環(huán)境具有組成要素復(fù)雜性，自然變化過程相對更為迅速、局部區(qū)域有時會十分激烈等特點。由此也造成了人們對海洋環(huán)境狀況及其變化的了解和認(rèn)識，其難度大大增加。海洋自然環(huán)境狀況直接影響海洋資源的開發(fā)利用程度和方向，所以，在海洋功能區(qū)劃時，必須充分重視海洋自然環(huán)境要素。
二、社會屬性原則。按國標(biāo)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》對海洋功能區(qū)的規(guī)定，社會屬性在劃定海洋功能區(qū)時，要“考慮到海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要”。它不是可有可無的條件，而是必要條件，只有按照經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要來選擇何種功能(或功能順序), 才能使劃分的功能區(qū)更具有可操作性和實踐性。“根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海”原則，除其作為普遍性原則外，在運用到海洋功能區(qū)劃上，主要針對下面3種情況：一是當(dāng)一個具體海域單元的主導(dǎo)功能(即處于最具價值優(yōu)勢的功能)出現(xiàn)2個或2個以上時，僅就自然屬性難以決斷其取舍的排序，那么，就需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會需要的緊迫程度和國家優(yōu)先政策來加以確定。例如我國在編制小比例尺海洋功能區(qū)劃時，各地都遇到，近海的一些海域，既有港口與航運功能，也有增養(yǎng)殖功能，而且兩者對該海域都有優(yōu)勢。當(dāng)時國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展確立了交通、能源先行的政策，據(jù)此就把該海域劃定為港口航運區(qū);二是相鄰海域功能單元，如果有一海域已投入開發(fā)利用并已形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而且有一定的開發(fā)歷史，那么，尚待確定的功能區(qū)海域就要考慮其協(xié)調(diào)性問題，在若干功能方向中，合理選定能夠與已有產(chǎn)業(yè)匹配的優(yōu)勢功能;三是依據(jù)沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃及社會發(fā)展目標(biāo)和海區(qū)(比如渤海區(qū)、北黃海區(qū)、南黃海區(qū)、長江三角洲海區(qū)等)的開發(fā)利用的生產(chǎn)布局和局部海域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的合理性需要，必將對海域新的開發(fā)利用內(nèi)容有某些范圍的要求，海域優(yōu)勢功能的選擇范圍就會有所縮小，以使海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適應(yīng)海區(qū)生產(chǎn)布局方向和沿海地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的全國定向。如此等等，說明海洋功能區(qū)劃的社會屬性原則，也是很重要的。
三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用原則。該項原則實際包含兩個側(cè)面，即生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是其達(dá)到的目標(biāo)之一。
1、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。所謂生態(tài)環(huán)境系指：任何區(qū)域的生物，其全部生態(tài)因素和其分布區(qū)的生存環(huán)境條件的統(tǒng)一總體。地球上的陸地和海洋區(qū)域的動、植物的生存、演化都緊密地依賴于周圍的環(huán)境，兩者相互聯(lián)系、相互作用，組成密不可分的統(tǒng)一體。環(huán)境由許多要素構(gòu)成，直接作用于動、植物生命過程的那些環(huán)境因素稱之生態(tài)因素，如空氣、熱、水、土壤、生物條件和人類影響等，它們都是生態(tài)環(huán)境的基本內(nèi)容。在早期，原始的自然生態(tài)環(huán)境是長期自然演化的結(jié)果，生態(tài)環(huán)境內(nèi)部各要素間基本是平衡的。后來隨著人類大規(guī)模開發(fā)利用，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部、生態(tài)環(huán)境諸要素之間彼此的平衡被打破了，從而使生態(tài)環(huán)境失衡，進(jìn)而危害動物、植物為主體的生物界和人類的生存和發(fā)展，直至今天生態(tài)環(huán)境已成為人類持續(xù)發(fā)展的基本障礙。所以在近30多年來，聯(lián)合國及其有關(guān)國際組織一直堅持不懈地警告全球生境的危機(jī)及提倡大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性與緊迫性。如1972年5月《人類環(huán)境宣言》原則之六：“為了保護(hù)不使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的或不可挽回的損害，必須制止在排除有毒物質(zhì)或其他物質(zhì)所及散熱量或集中程度超過環(huán)境能使之無害的能力。應(yīng)該支持各國人民反對污染的正義斗爭”; 1992年6月《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則七又強(qiáng)調(diào)：“世界各國都要”“本著全球伙伴精神，為保存、保護(hù)和恢復(fù)地球生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整進(jìn)行合作。鑒于導(dǎo)致全球環(huán)境退化的各種不同因素，各國負(fù)有共同的但是又有差別的責(zé)任。”海洋功能區(qū)劃是為合理開發(fā)利用海洋和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境一項基礎(chǔ)性和科學(xué)性的工作。
2、海洋可持續(xù)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展的概念是20世紀(jì)80年代后期提出，90年代被聯(lián)合國正式確立的人類繼續(xù)發(fā)展的思想，現(xiàn)在已被國際社會普遍接受并付諸實施。其基本含義是“既能保證使之滿足當(dāng)前的需要，而又不危及下一代滿足其需要的能力”。可持續(xù)發(fā)展既是人類今天和未來發(fā)展的要求和目標(biāo)，也是發(fā)展應(yīng)實行的原則和方法。可持續(xù)發(fā)展原則，目前已成為國際社會的共同遵守準(zhǔn)則，編制海洋功能區(qū)劃無疑也不能例外。
四、保障海上交通安全原則。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，海洋交通運輸，承擔(dān)著各大州之間的貿(mào)易貨物運量的88%以上。在此種形勢下，暢通和安全的海上交通運輸是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要條件。所以，編制海洋功能區(qū)劃時，就應(yīng)該充分注意港口和錨地建設(shè)的需要及安全航運的需要。
五、保障國防安全用海原則。沿海國家毗鄰海域，其領(lǐng)海外界之內(nèi)海域，按照《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定： “1、沿海國的主權(quán)及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域(該《公約》第三條又規(guī)定‘每一國家有權(quán)確定其領(lǐng)海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止)……稱為領(lǐng)海。2、此項主權(quán)及于領(lǐng)海的上空及其海床和底土”。 《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》規(guī)定，我國領(lǐng)海寬度確定為12海里，我國對領(lǐng)海的主權(quán)及于領(lǐng)海上空、領(lǐng)海的海床、底土。由國際法和國內(nèi)法給領(lǐng)海的法律地位可見，領(lǐng)海外界向陸一側(cè)的海域是沿海國家的國土的組成部分。領(lǐng)海之外的國家管轄海域其自然資源的主權(quán)利用亦屬于沿海國家。只要有國家主權(quán)權(quán)益的地方，就存在政治、軍事安全的保障設(shè)施和力量的條件，確保國家的主權(quán)不受侵犯，利益不受損害。尤其是當(dāng)國家在此區(qū)域存在諸多不定因素和國家政治、經(jīng)濟(jì)和國際關(guān)系總體戰(zhàn)略，必須通過該海洋區(qū)域?qū)崿F(xiàn)時，這一海洋區(qū)域的戰(zhàn)略價值就會異乎尋常地凸顯出來。這些因素必然反映在海域的使用安排上和海洋功能區(qū)劃上。對于海洋功能區(qū)劃編制有關(guān)國家安全和其軍事利用區(qū)的劃定，就不能不在統(tǒng)籌兼顧之中，予以優(yōu)先的考慮。雖然在本法的海洋功能區(qū)劃適用原則中是最后一款規(guī)定，但其事物本質(zhì)的規(guī)定性，又客觀決定了該原則的優(yōu)先性。
第十二條 海洋功能區(qū)劃實行分級審批。
全國海洋功能區(qū)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)。沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋功能區(qū)劃，經(jīng)該省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核同意后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。
沿海市、縣海洋功能區(qū)劃，經(jīng)該市、縣人民政府審核同意后，報所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，報國務(wù)院海洋行政主管部門備案。
【釋義】本條是對海洋功能區(qū)劃分級審批的規(guī)定。
一、海洋功能區(qū)劃的政府審批規(guī)定是一個重要的規(guī)范內(nèi)容。我國對各類區(qū)劃，如農(nóng)業(yè)區(qū)劃、漁業(yè)區(qū)劃、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、自然保護(hù)區(qū)劃、地理區(qū)劃等，在其審批問題上，除少數(shù)經(jīng)各級政府審批外，大都沒有履行批準(zhǔn)手續(xù)。所以，區(qū)劃的貫徹執(zhí)行情況普遍較差，很難達(dá)到預(yù)期目的。海洋功能區(qū)劃之所以需要政府審批的理由有兩點：第一，海洋功能區(qū)劃是立足于海域自然屬性決定的客觀功能的基礎(chǔ)上，而不是立足于社會需要的基礎(chǔ)上。海域客觀自然體本身所具有的功能，一般具有較長時期的穩(wěn)定性，只要沒有海域自然條件的新發(fā)現(xiàn)，其功能是不可能改變的。若是按照社會發(fā)展需求劃定的功能，情形則完全不同。因為社會需要是隨經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展而不斷變化，致使對海洋的要求不可能具有穩(wěn)定性。所以，海洋功能區(qū)劃的功能單元具有相對的穩(wěn)定性;第二，海洋功能區(qū)劃的實施，不像其他區(qū)劃涉及部門較少，僅以編制部門為主就可以實施了。海洋功能區(qū)劃不僅涉及行業(yè)部門多，如國家環(huán)境部門、漁業(yè)部門、石油和天然氣部門、交通部門、旅游部門、礦產(chǎn)部門、軍事部門、科研及教育部門、水利部門、林業(yè)部門等，約有20多個，還包括他們的沿海地方的系統(tǒng)。而且與其他區(qū)劃不同，海洋功能區(qū)劃的編制與管理部門-國家海洋局，卻不是用海洋單位，本身沒有海洋開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)。這種狀況，一方面有利于海洋功能區(qū)劃的公正編制，貫徹了用海者和管海者分開的管理體制要求，另一方面也給海洋功能區(qū)劃的實施帶來某些困難。基于以上兩個原因，為了保證海洋功能區(qū)劃的執(zhí)行，為使海洋功能區(qū)劃在適用范圍內(nèi)發(fā)揮普遍作用，規(guī)定其政府審批程序，確立其政府批準(zhǔn)制度，使海洋功能區(qū)劃在實施中具有一定拘束力是非常重要的。
二、全國海洋功能區(qū)劃和沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋功能區(qū)劃報國務(wù)院批準(zhǔn)，沿海市、縣海洋功能區(qū)劃，經(jīng)本級政府審核同意后，逐級上報所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，報國務(wù)院海洋行政主管部門備案。批準(zhǔn)程序需要作些說明的有二點：
1、沿海省、自治區(qū)、直轄市及其之下的海洋功能區(qū)劃，應(yīng)為三個級別或?qū)哟危阂皇鞘〖壵Ｑ蠊δ軈^(qū)劃。其區(qū)劃的地理范圍是毗鄰的領(lǐng)海(即從領(lǐng)海基線向外海12海里)和內(nèi)水(即從海岸線至領(lǐng)海基線之間的海域)。二是沿海地級市海洋功能區(qū)劃，其區(qū)劃的地理范圍是該市毗鄰的內(nèi)水和領(lǐng)海區(qū)域，或者按每次海洋功能區(qū)劃的全國和省、自治區(qū)、直轄市政府的區(qū)劃方案或技術(shù)規(guī)程執(zhí)行。三是縣及縣級市的海洋功能區(qū)劃，其地理范圍，如果毗鄰海域的海岸線較長、海域比較寬闊或者屬于海島縣，原則上可按地級市亦含蓋內(nèi)水和領(lǐng)海，如果屬大陸沿海縣，其岸線較短、海域面積較小，沒有足夠的海域展開區(qū)劃工作，亦可由上一級政府統(tǒng)一組織，不必再由縣級政府單獨去做。直轄市的區(qū)劃范圍：我國沿海共有兩個直轄市，即天津和上海，由于其鄰接海岸線和海域都比較小，根據(jù)因地制宜和實事求是原則，在以往的小比例尺和大比例尺海洋功能區(qū)劃中，是采取統(tǒng)一組織編制，不再分級的辦法。從實踐結(jié)果看還是可行的，有效的。
2、設(shè)定市、縣海洋功能區(qū)劃均由省級政府審批，報國務(wù)院海洋行政主管部門備案，以及省級海洋功能區(qū)劃由國務(wù)院審批的制度，并非僅是其重要性的一種表現(xiàn)，也是進(jìn)一步協(xié)調(diào)不同區(qū)域和不同級別海洋功能區(qū)劃之間的銜接和海區(qū)開發(fā)利用的布局是否合理的客觀需要。全球海洋因其海底地貌的統(tǒng)一性和海水的連通性，從而造成海洋是一個完整、統(tǒng)一的自然綜合體，雖然人類能夠據(jù)其地理位置和某些自然特征，劃出一些區(qū)域界限，但并非是絕對的，也不是不可改變的。對于各邊緣海區(qū)也同樣如此。海洋的運轉(zhuǎn)性質(zhì)也必然反映在功能區(qū)的范圍界限上。沿海毗鄰的縣、市、省之間按行政管理劃出的分界限，和由海區(qū)自然屬性劃出功能界限，一般不可能是完全一致的，多數(shù)情況下可能是不一致的，甚至是背離的，比如相鄰的縣、一側(cè)的海域劃定為港口功能區(qū)，而另一側(cè)的縣卻劃為養(yǎng)殖區(qū)，他們雙方都可能有比較充分的理由支持這種劃法。不過，在整體上考慮，卻是不科學(xué)的。因為養(yǎng)殖區(qū)除地貌、沉積條件外，還需要很好的水質(zhì)條件，按《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，養(yǎng)殖區(qū)應(yīng)為一類海水，以保證養(yǎng)殖對象的食用需要。可是另一側(cè)卻規(guī)定為港口開發(fā)區(qū)，一旦港口建成運營后，就會不可避免地發(fā)生油污染或其他污物的污染，使周圍的區(qū)域受到危害，鄰接的養(yǎng)殖區(qū)就要受威脅。這種相互矛盾可通過編制海洋功能區(qū)劃過程中通氣協(xié)調(diào)加以解決。另外，局部海區(qū)還有開發(fā)生產(chǎn)布局的問題，需要在審批中予以關(guān)注。一個縣、一個市、一個省，相對于全國而言都是局部，他們所編的區(qū)劃都是全國的一部分。在海洋開發(fā)生產(chǎn)力布局上既有局部的主導(dǎo)方向，也有不同范圍的整體主導(dǎo)方向，但必須遵從一條原則，即彼此相協(xié)調(diào)的原則。在海洋功能區(qū)劃的審批中，規(guī)定提高審批級別也有利于這一目的實現(xiàn)。
三、海洋功能區(qū)劃呈報的審批材料應(yīng)包括：
1、呈報審批的政府報告。該報告要說明本地區(qū)的海洋功能區(qū)劃組織編制情況：按照《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》的執(zhí)行結(jié)果和需上級解決的遺留問題等。
2、海洋功能區(qū)劃報告。它是主體材料，其內(nèi)容是：區(qū)劃海域自然資源、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展概況;功能區(qū)劃的原則、方法、依據(jù)和功能區(qū)的指標(biāo)體系;劃分功能區(qū)的指標(biāo)體系，主導(dǎo)功能與功能順序如何確定;海洋功能區(qū)劃的實施和管理等。
3、海洋功能區(qū)劃圖。功能區(qū)劃圖是區(qū)劃要素直觀科學(xué)表述，是報件的基本組成材料。海洋功能區(qū)劃圖報件，要對《技術(shù)導(dǎo)則》中編圖技術(shù)規(guī)定中不包含的內(nèi)容，做出必要的說明。
4、海洋功能區(qū)登記表。登記表是對區(qū)劃中的全部功能區(qū)的面積、類別、劃區(qū)依據(jù)和功能指標(biāo)等具體內(nèi)容的登記。它是審批中了解功能單元具體情況的不可缺少的材料。
5、專家評審結(jié)論。根據(jù)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》，海洋功能區(qū)劃圖和海洋功能區(qū)劃報告編制完成后，要召開專家會議進(jìn)行評審，會后按照評審意見進(jìn)行修改后，將評審結(jié)論隨同送審材料一起上送。
第十三條 海洋功能區(qū)劃的修改，由原編制機(jī)關(guān)會同同級有關(guān)部門提出修改方案，報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn);未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變海洋功能區(qū)劃確定的海域功能。
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，因公共利益、國防安全或者進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要改變海洋功能區(qū)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改海洋功能區(qū)劃。
【釋義】本條是對海洋功能區(qū)劃修改程序的規(guī)定。
海洋功能區(qū)劃編制要隨著情況的變化，而作階段的修訂，以適應(yīng)變化了的情況，更符合海洋開發(fā)、利用和管理的需要，所以海洋功能區(qū)劃的管理必須采取動態(tài)原則。本條具體規(guī)定了海洋功能區(qū)劃修改的各項制度。
一、海洋功能區(qū)劃進(jìn)行階段性修改的必要性。
1、海洋在全球各自然地理單元中，是相對最為活躍的。人對自然的認(rèn)識，只能是在一定條件下的階段性的認(rèn)識。人類對自然事物的認(rèn)識是永遠(yuǎn)不可窮盡的，特別是對永不停息的海洋更是這樣。在地表海洋是最為活躍的自然領(lǐng)域，海洋以其巨大的力量對海岸和海底的地貌進(jìn)行著侵蝕、搬運和沉積建造，陸地注入海洋的江河、污水也改變著海水水質(zhì)，引起海洋生命系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量和地理分布的變化，這些因素造成了以下結(jié)果：近海的海洋自然環(huán)境和資源是變動的，這種動態(tài)定會引起各個海域和岸段的功能的改變，其中有的區(qū)域會發(fā)生功能排列順序的重新排列，主要功能會下降為次要功能，反之亦然;有的是區(qū)域原不擁有的功能，可能會新生出來，這類同一區(qū)域內(nèi)功能的演變是海洋自然條件變遷的產(chǎn)物。比如某個宜于建港的岸段，由于附近沉積物隨河流搬運，會將此段水域淤塞變淺了，而無法作港口使用，那么這段海岸原有建港功能就消失了，被其他新的功能所代替，像目前海南省文昌縣清瀾港岸段，現(xiàn)劃為港口區(qū)，該灣內(nèi)水面平靜，雖深度不大，但建設(shè)中小型港還是比較好的。但由于近十幾年來，灣之外側(cè)的邦塘一帶的淺海珊瑚礁被大量破壞，使海岸失去保護(hù)的屏障，受到強(qiáng)烈沖刷侵蝕，使海岸后退了200多米，侵蝕的沉積物被攜帶至清瀾港口門沉積下來，使航道變淺變窄，通航條件變差，如果這種情況得不到制止，將來就可能造成航道淤塞，海灣變成瀉湖，此處的港口區(qū)的功能也就不復(fù)存在，會被新的功能所否定。這就是海洋功能區(qū)劃動態(tài)性的基礎(chǔ)原因。
2、目前的海洋功能區(qū)劃，囿于我國整體海域的調(diào)查研究的水平，還不能進(jìn)行更大比例尺海洋功能區(qū)劃的編制，僅僅完成沿岸地區(qū)1∶5-10萬比例尺，外海1∶100萬至1∶250萬比例尺圖件的編制。這樣小比例尺的區(qū)劃，對海洋管理部門的工作和海洋開發(fā)利用的實際活動，仍難以完全滿足需要，特別是海岸帶、河口、海灣及淺水區(qū)。這些地區(qū)不論現(xiàn)在，還是將來都是海洋事業(yè)發(fā)展的重點地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的建設(shè)進(jìn)程，以上區(qū)域的開發(fā)利用內(nèi)容，密度和深度會大幅度增加，如功能區(qū)塊較大，一般能夠在圖上表示出來，而功能區(qū)塊面積較小，在區(qū)劃圖上就不易顯示，最多也只能通過符號加以表達(dá)，無法圈出準(zhǔn)確的地理邊界，這就給使用帶來困難，更何況有的功能區(qū)根本就劃不到圖上去。此種情況說明目前的海洋功能區(qū)劃，還難以達(dá)到滿足海洋開發(fā)縱深發(fā)展的需要。只能滿足宏觀控制與指導(dǎo)，但有了這項成果本身就是一重大的前進(jìn)。問題是還要繼續(xù)做好深化與完善充實工作。今后，要在此次區(qū)劃的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好分區(qū)、分段的大比例尺的功能區(qū)劃工作，以適應(yīng)海洋開發(fā)的客觀需要，從而使海洋功能區(qū)劃的價值和意義得到充分的發(fā)揮。基于以上原因，決定了海洋功能區(qū)劃工作是一項動態(tài)性的工作，它隨著認(rèn)識和實踐的需要而不斷深化發(fā)展。由此也決定了功能區(qū)劃的管理應(yīng)是動態(tài)管理，要密切注意各區(qū)劃單元的新認(rèn)識，新調(diào)查研究成果，以及新的社會條件變化。絕對不能忽視情況的變化，而對最佳功能的轉(zhuǎn)移置之不顧，堅持原有已存在的功能定性，以主觀否定客觀，歪曲區(qū)域主導(dǎo)功能。但是事物總是具有兩重性，雖然功能認(rèn)識是處在發(fā)展變化中，但就管理和開發(fā)利用事業(yè)，總是還需要其階段的穩(wěn)定性。有鑒于此，海洋功能區(qū)劃的主管部門，應(yīng)不斷搜集新的資料，定期組織修改。
二、本條的第1款是規(guī)范海洋功能區(qū)劃的修改程序。根據(jù)我國小比例尺海洋功能區(qū)劃實踐。海洋功能區(qū)劃修改可在兩種情況下發(fā)生：首先是例行的定期修改，待將來的海洋功能區(qū)劃管理制度來規(guī)定。不過，按照海岸區(qū)域自然演化規(guī)律，在醞釀中，多數(shù)專家建議海洋功能區(qū)劃定期修改的時間應(yīng)以5年左右為宜。這種修改應(yīng)是全國統(tǒng)一的，不是個別的、局部海域的;其次是非定期的、非整體性的局部海域功能的修改。導(dǎo)致這類修改的原因可能有兩種情況：一是自然過程改變了局部海域的資源與環(huán)境條件。使得該海域原有的主導(dǎo)功能價值不復(fù)存在，如果不及時修改主導(dǎo)功能方向，就會明顯的不利于海域使用的管理工作。比如海岸與近海的養(yǎng)殖功能區(qū)，若污染源突然加大或水質(zhì)污染積累效應(yīng)使之下降為二類水質(zhì)，短期又難以恢復(fù)為養(yǎng)殖水域時。在此種情況下，該污染海域在一個時期就不可能再具備養(yǎng)殖功能，若不予以修改，就會造成海域的閑置和浪費，做局部功能修改就成為必須的工作。再如海岸的急劇侵蝕，帶來某些海岸段某些海洋功能發(fā)生變化等;二是社會需要的變更。個別海域的功能區(qū)，原產(chǎn)業(yè)可能是社會某領(lǐng)域特別需要的，但在后來的經(jīng)濟(jì)、社會條件發(fā)生變化，對該海洋功能區(qū)需要改便使用方向、如將海洋淺海養(yǎng)殖區(qū)改為海上工程建筑區(qū)、港口區(qū)改為資源恢復(fù)保護(hù)區(qū)或環(huán)境治理保護(hù)區(qū)等。這種改變，不論其內(nèi)容，必須遵守下面的原則：即所要新確定的功能使用方面必須是原功能區(qū)功能排序中包含的功能內(nèi)容，只是不處在功能排序中的第一位，如果確定改變的使用方向不包含在功能排序中，也即是該海域完全沒有這種功能價值，這種改變是應(yīng)禁止的。不管是基于自然的還是社會的原因，都會形成海洋功能區(qū)劃局部的修改原因。一旦客觀需要修改功能區(qū)劃時，其修改工作就進(jìn)入規(guī)定的程序。
三、海洋功能區(qū)劃的修改，因原因不同，其修改的程序也不相同。本條第一款規(guī)定的是例行的、定期的、全面的修改程序，基本上與編制方法一樣，由原編制機(jī)關(guān)會同同級有關(guān)部門提出修改方案，就全國海洋功能區(qū)劃的修改，應(yīng)由國家海洋行政主管部門會同農(nóng)業(yè)部、交通部、國家環(huán)保總局等部門提出修改方案。沿海省、自治區(qū)和直轄市及其之下的海洋功能區(qū)劃的修改，亦按此程序辦理。需要強(qiáng)調(diào)的一個問題，其修改的依據(jù)仍是有關(guān)信息資料，只有全面掌握變化的新情況、新信息，才有可能達(dá)到修改的目的。各級海洋功能區(qū)劃修改方案提出后，均應(yīng)報原區(qū)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。只有經(jīng)批準(zhǔn)后，海洋功能區(qū)修改的內(nèi)容才能生效;在批準(zhǔn)之前，不能按修改的方案實施。對于個別海洋功能區(qū)的主導(dǎo)功能修改，其程序和做法則按本條第2款執(zhí)行，凡經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的涉及公共利益、國防安全或進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用海項目，在所選定的海域與功能區(qū)劃所確定功能方向不一致時，可以修改該海域的功能，以滿足以上四類工程開發(fā)項目的用海需要。這款規(guī)定要說明的問題有兩個：其一是“需要改變海洋功能區(qū)劃的”，它只是扼要表述，不能偏頗地認(rèn)為是無條件的功能改變。這是所指的改變是主導(dǎo)功能，或第一位的優(yōu)勢功能，而并非全部功能。因為任何功能區(qū)，都不可能只有一個主導(dǎo)功能，必定都有一個功能價值序列，除第一位的主導(dǎo)功能外，還有第二位、第三位的功能。不過區(qū)劃是按主導(dǎo)功能劃分的。所以改變主導(dǎo)功能，亦可從非主導(dǎo)功能的序列中選擇要使用的方向。如果出現(xiàn)，在功能區(qū)的功能序列中，確實找不到國務(wù)院批準(zhǔn)之項目的功能時，就需要對批準(zhǔn)項目的選擇海域，從生產(chǎn)布局、區(qū)域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)配置的合理性和技術(shù)經(jīng)濟(jì)等角度，進(jìn)行進(jìn)一步的分析論證。如果影響不大，即使有些影響也應(yīng)同意項目的用海;如果影響很大，且持續(xù)時間很長，也應(yīng)適當(dāng)考慮對策，或就近另選適用海域，或采取必要措施將影響降低至最低限度。其二，為了避免“其一”這種情況的產(chǎn)生，仍應(yīng)貫徹1993年《中國海洋功能區(qū)劃報告》有關(guān)管理措施中提出的“海洋開發(fā)項目的確立與審批必須依據(jù)海洋功能確定的海域使用方向”，要求先行列入計劃的海洋開發(fā)利用的基本建設(shè)項目，在其論證和決策中，都要有海域的海洋功能論證，并作為工程建設(shè)項目可行性論證的依據(jù)之一。沒有海洋功能論證材料的海洋基本建設(shè)項目，有關(guān)主管部門不應(yīng)審批。若按此方法辦理，即可避免一些不必要問題的發(fā)生。
第十四條 海洋功能區(qū)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布;但是，涉及國家秘密的部分除外。
【釋義】本條是關(guān)于海洋功能區(qū)劃向社會公布的規(guī)定。
一、海洋功能區(qū)劃包含著豐富的海洋自然資源與社會要素和沿海經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的資料信息。在早期，海洋自然條件的調(diào)查、監(jiān)測，沿海國家都是納入密級管理的，一般不向外公開，其原因主要在于，海上的武裝力量活動，都要依賴海洋環(huán)境資料的保證。正是海洋資料與軍事的緊密聯(lián)系，所以沿海國家都把海洋自然條件的資料信息作為密級數(shù)據(jù)管理，不予公開。我國海洋功能區(qū)劃除了確定了其開發(fā)利用的功能外，還確定了海洋軍事利用功能，內(nèi)容包含有不能公開的秘密的信息。
二、自然與社會的事物，其存在和運動都是一定要遵循對立統(tǒng)一的矛盾法則。根據(jù)海洋功能區(qū)劃的性質(zhì)和任務(wù)，限于海洋資源的社會價值關(guān)系到國家安全，而不能無條件公開的社會性外，還有其需要予以公布的社會性。海洋功能區(qū)劃之所以“應(yīng)當(dāng)向社會公布”，原因有四：第一，便于申請使用海域的部門、機(jī)構(gòu)、單位和個人了解已有的海域使用情況，避免重復(fù)或交叉申請某一海域。如果海域使用者不了解當(dāng)時海域的使用情況，就有可能發(fā)生申請已被別人全部或部分使用了的海域，造成海域使用申報者的盲目性;第二，有利于海域使用者主動、積極地與鄰近和毗連海域已有開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)。由于海水是流動的統(tǒng)一體，海洋生物也有其一致性，海底沉積物也在海水運動的控制下遷移，或懸浮或沉降于海底，如此便決定了毗連海域的開發(fā)利用活動，必將產(chǎn)生密切的關(guān)聯(lián)性。盡管彼此之間并不存在海域的復(fù)合與交叉，但其作用、影響卻是不可消除的。正是這一規(guī)律性，客觀上要求開發(fā)內(nèi)容的協(xié)調(diào)性。例如沿海排污區(qū)，其鄰近海域不能再劃為養(yǎng)殖區(qū)、旅游區(qū)和鹽田區(qū)，只能視情況劃為港口區(qū)、錨地、航道等功能使用區(qū)。海域開發(fā)業(yè)主這種主動的協(xié)調(diào)配合作用，只能在了解海洋功能區(qū)劃的全面情況的基礎(chǔ)上，才能作出判斷。假如海洋功能區(qū)成果不向社會公布，就難達(dá)這種目的;第三，有利于海區(qū)生產(chǎn)力布局的發(fā)展。海洋功能區(qū)劃的公布，將有助于海洋開發(fā)利用單位對海區(qū)生產(chǎn)布局的超前性和兼容性的選擇，有利于海洋經(jīng)濟(jì)的區(qū)域布局;第四，海洋功能區(qū)劃的公布能夠為海洋開發(fā)項目的可行性研究報告、資源評估、環(huán)境質(zhì)量評價等提供必須的基礎(chǔ)保證。不論海洋工程項目的可行性研究報告，還是資源、環(huán)境影響評價報告，其評價的內(nèi)容都要依靠該海域的環(huán)境和資源資料，如果海洋功能區(qū)劃不向社會公布，完成這些論證工作是困難的，其論證結(jié)論也不一定是可靠、可行的。
三、海洋功能區(qū)劃既有向社會公布的必要性，也有保守國家機(jī)密的必須性。如何在實踐中將其妥善處理，確有一定的難度，經(jīng)反復(fù)研究，最后選定本條規(guī)定的“涉及國家秘密的部分除外。”在公布的海洋功能區(qū)劃報告和圖件及相關(guān)資料中，都要把“軍事區(qū)”刪掉，但也不能使海區(qū)中呈現(xiàn)出功能區(qū)的空白來，為解決這樣的漏洞，擬把軍事區(qū)都標(biāo)為“特殊功能區(qū)”, 如此標(biāo)識不會發(fā)生特定指向性問題，因為特殊功能區(qū)是海洋功能五大類型之一，它包括有：科學(xué)研究試驗區(qū)、傾廢區(qū)、排污區(qū)、泄洪區(qū)等，軍事區(qū)只是這五個子類中的一個，所以就不會因標(biāo)識出特殊功能區(qū)而發(fā)生指向性問題。
第十五條 養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游等行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，應(yīng)當(dāng)符合海洋功能區(qū)劃。
沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃涉及海域使用的，應(yīng)當(dāng)與海洋功能區(qū)劃相銜接。
【釋義】本條是海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃之間關(guān)系的規(guī)定。
一、所謂規(guī)劃是人們?yōu)槲磥斫?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展根據(jù)已有“資源”條件與可能達(dá)到的條件和社會需要，對未來一定時期的發(fā)展方向、目標(biāo)、任務(wù)和措施、手段等，所作的科學(xué)設(shè)想、設(shè)計和安排。海洋的養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游等行業(yè)規(guī)劃即屬于這種范疇內(nèi)的工作。因為它們都屬海洋經(jīng)濟(jì)中的主要組成部分，又都是依賴海域及其資源存在和發(fā)展的，因此它們的發(fā)展規(guī)劃必須以海洋功能區(qū)劃為重要的基礎(chǔ)，本條第1款就是依照這一客觀關(guān)系規(guī)定的。
二、與養(yǎng)殖、鹽業(yè)等行業(yè)規(guī)劃不同，沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃等，這類規(guī)劃的業(yè)務(wù)范圍的主體不在海上，其規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)投資只是涉及一部分海洋的利用，借助海洋的某些功能制定其規(guī)劃的設(shè)想，所以這類規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃的關(guān)系是“相銜接”的規(guī)定。不過，這類規(guī)劃也并非等同一樣，比如其中的海港建設(shè)規(guī)劃，與土地、城市規(guī)劃又有不同，凡屬沿海岸港口，對海洋功能區(qū)劃的依賴性就非常大。所以在執(zhí)行本條第2款規(guī)定時，還是要實事求是，具體情況具體處理。
三、在執(zhí)行第15條中，還有一個有關(guān)的問題，就是海洋行業(yè)的功能區(qū)劃問題，這類區(qū)劃雖然在有關(guān)法律未設(shè)定其法律地位，但在有的行政管理部門都作為行政工作而存在，目前見到的有“中國海洋漁業(yè)區(qū)劃”、“中國海洋環(huán)境功能區(qū)劃”等，處理好其與海洋功能區(qū)之間關(guān)系是必要的。在1990年國務(wù)院辦公廳以“國辦發(fā)(1990) 54號文”，批轉(zhuǎn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室《對國家環(huán)境保護(hù)局、國家海洋局有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)分工的意見》中明確，劃分海洋功能區(qū)是海洋開發(fā)規(guī)劃和海洋綜合管理一項基礎(chǔ)性工作，其內(nèi)容兼及海洋資源開發(fā)利用和海洋環(huán)境保護(hù)，其范圍全面覆蓋我國管轄海域。此項工作由國家海洋局會同沿海省、自治區(qū)、直轄市和有關(guān)部門進(jìn)行編制。沿海省、自治區(qū)、直轄市環(huán)保部門在近海海域進(jìn)行的環(huán)境功能區(qū)劃工作，應(yīng)納入海洋功能區(qū)劃系列，互相銜接和協(xié)調(diào)，同時要避免與經(jīng)批準(zhǔn)的有關(guān)的全國性功能區(qū)劃相矛盾。海洋的其他專門區(qū)劃，均應(yīng)按上述精神處理。
第二部分 釋義 第三章 海域使用的申請與審批
第十六條 單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域。
申請使用海域的，申請人應(yīng)當(dāng)提交下列書面材料：
(一)海域使用申請書;
(二)海域使用論證材料;
(三)相關(guān)的資信證明材料;
(四)法律、法規(guī)規(guī)定的其他書面材料。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用權(quán)申請的規(guī)定。
一、海域使用申請人。本法規(guī)定的海域使用申請人是“單位和個人”，即申請使用海域的公民、法人和其他組織。因此，海域使用申請人不僅包括國內(nèi)企業(yè)、組織和個人，還包括中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外商投資企業(yè)等。
海域使用申請人所申請的用海活動是持續(xù)使用特定海域3個月以上的排他性用海活動。持續(xù)使用特定海域的時間在3個月以下，或者非排他性的海域使用者，不必提交海域使用申請。包括航行、捕撈等。但是，根據(jù)本法第52條，雖然使用特定海域不足3個月，但是可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響的排他性用海活動，海域使用者也需要提交海域使用申請，辦理臨時海域使用證。包括3個月以下的挖砂、海上大型施工活動、定置網(wǎng)等。
二、海域使用申請受理機(jī)關(guān)。根據(jù)本條規(guī)定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門是海域使用申請的受理機(jī)關(guān)。
根據(jù)本法和《憲法》的規(guī)定，海域是屬于國家所有的自然資源性資產(chǎn)，是國家所有的財產(chǎn)權(quán)。同時，海域的整體性、流動性和使用多宜性的特點，要求國家對海域權(quán)屬實行統(tǒng)一管理。這是本法確立的一項重要原則。國家實行海域使用權(quán)屬的統(tǒng)一管理，旨在調(diào)整不同行業(yè)用海關(guān)系，有利于提高資源利用的整體效應(yīng)。行業(yè)用海管理主要是調(diào)整行業(yè)內(nèi)部關(guān)系，體現(xiàn)特定資源利用的效應(yīng)。因此，海域使用權(quán)屬的統(tǒng)一管理與行業(yè)生產(chǎn)管理應(yīng)是相輔相成的，不能相互否認(rèn)和排斥。本著海域使用權(quán)統(tǒng)一管理的原則，海域使用申請應(yīng)當(dāng)由海洋行政主管部門統(tǒng)一受理，其他任何單位和個人都不得違法受理海域使用申請。
三、海域使用申請人應(yīng)當(dāng)提交以下書面材料：
(一)海域使用申請書。海域使用申請書包括海域使用申請者名稱、法人代表、聯(lián)系人、用海項目名稱、申請用海起止時間、申請使用海域面積、位置及頂點坐標(biāo)、界址圖、申請海域用途及作業(yè)方式、與周圍海洋產(chǎn)業(yè)的關(guān)系及協(xié)調(diào)處理情況等。
(二)海域使用論證材料。海域使用論證是通過對申請使用海域區(qū)位條件、資源狀況、區(qū)域生產(chǎn)力布局、用海歷史沿革、海域功能、海域整體效益及災(zāi)害防治、國防安全等方面的調(diào)查、分析、比較和論證，提出該項用海是否可行，為海域使用審批提供科學(xué)依據(jù)。
對于改變海域?qū)傩裕绊懮鷳B(tài)環(huán)境和其他開發(fā)活動的用海項目，海域使用申請者應(yīng)當(dāng)委托有海域使用論證資質(zhì)的單位進(jìn)行海域使用論證工作。承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)先按照有關(guān)要求擬定海域使用論證報告書編寫大綱，經(jīng)海洋行政主管部門審查認(rèn)可后，編寫海域使用論證報告書。對于海洋資源、生態(tài)環(huán)境以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)影響較小的用海項目，經(jīng)海洋行政主管部門同意，可以簡化手續(xù)，填報海域使用論證報告表。
(三)相關(guān)的資信證明材料。相關(guān)資信證明材料包括用海單位和個人的合法身份證明、法人代表身份證明、注冊資金證明等，對于沿海村民或者漁民個人從事海水養(yǎng)殖，可以相應(yīng)簡化手續(xù)，只需提供身份證件和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見。
(四)法律、法規(guī)規(guī)定的其他書面材料。其他書面材料是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的書面材料。例如《河北省海域管理條例》要求海域使用申請者提交“主管部門批準(zhǔn)立項的文件;經(jīng)批準(zhǔn)的海域環(huán)境影響報告;防止損害海洋生態(tài)環(huán)境的措施;使用期滿后恢復(fù)海洋功能的措施”等。
第十七條 縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進(jìn)行審核，并依照本法和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。
海洋行政主管部門審核海域使用申請，應(yīng)當(dāng)征求同級有關(guān)部門的意見。
【釋義】本條是關(guān)于審核海域使用申請的規(guī)定。
一、審核依據(jù)。海洋功能區(qū)劃是國家根據(jù)海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，以及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，科學(xué)確定區(qū)劃區(qū)域的海域功能及功能順序，以統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海，是審核海域使用申請的科學(xué)依據(jù)。在審核海域使用申請的工作中，必須嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃制度，凡是不符合功能區(qū)劃的，都不得予以審核和上報。其他審核依據(jù)包括：國家海洋經(jīng)濟(jì)政策、海洋發(fā)展規(guī)劃、海域使用規(guī)劃等。
二、審核程序。凡是屬于分級審批的海域使用類型，其海域使用申請實行“屬地受理，逐級上報”的原則，由縣級海洋行政主管部門受理。沒有設(shè)海洋行政主管部門的地區(qū)，由上一級海洋行政主管部門受理。跨區(qū)域的海域使用申請，由共同上一級海洋行政主管部門受理。受理海域使用申請的海洋行政主管部門，應(yīng)當(dāng)依照本法和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，將海域使用申請逐級上報到有審批權(quán)的人民政府所屬的海洋行政主管部門審核。有審批權(quán)的人民政府所屬的海洋行政主管部門也可以直接受理和審核海域使用申請。
三、受理海域使用申請的海洋行政主管部門審核內(nèi)容。1.是否符合海洋功能區(qū)劃;2.該海域是否已經(jīng)設(shè)置海域使用權(quán);3.申請使用海域界址、面積是否清楚準(zhǔn)確;4.是否存在海域使用糾紛及協(xié)調(diào)處理情況;5.是否有弄虛作假的問題。
受理海域使用申請的海洋行政主管部門認(rèn)為用海申請材料不齊全或者內(nèi)容不符合要求的，應(yīng)當(dāng)要求海域使用申請者限期補報。
轉(zhuǎn)報海域使用申請的海洋行政主管部門要核實下級海洋行政主管部門的審核內(nèi)容，并提出審核意見。
四、有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府所屬的海洋行政主管部門審核以下內(nèi)容：
1.核實下級海洋行政主管部門審核內(nèi)容和審核意見。
2.將海域使用申請向社會公示。公示內(nèi)容包括：申請者名稱、地址，申請使用海域位置、面積、用途、期限，對公告內(nèi)容提出異議的期限、方式和受理部門等事項。
3.審核海域使用論證報告書(表)。對于海域使用論證報告表，由海洋行政主管部門或者委托有關(guān)專家進(jìn)行審核，并簽署審核意見;對于海域使用論證報告書，由海洋行政主管部門組織成立論證評審委員會進(jìn)行評審，提出評審意見。凡是海域使用論證審核或者評審意見認(rèn)為不可行的海域使用申請，海洋行政主管部門不得上報人民政府批準(zhǔn)。
4.就海域使用申請征求同級有關(guān)部門的意見。對海域使用申請的審核應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)海域使用權(quán)屬的統(tǒng)一管理與行業(yè)管理相結(jié)合的原則。海洋行政主管部門審核海域使用申請的過程中，應(yīng)當(dāng)征求該海域使用申請項目行業(yè)主管部門的意見。行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃，在規(guī)定的時間內(nèi)，對該海域使用申請?zhí)岢鐾饣蛘卟煌獾囊庖娂袄碛伞?/p>
五、海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)對海域使用申請?zhí)岢雠鷾?zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的審核意見。對于建議批準(zhǔn)的，報有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn);對于不予批準(zhǔn)的，由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府所屬的海洋行政主管部門向海域使用申請者下達(dá)不予批準(zhǔn)的通知書。
海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)向有審批權(quán)的人民政府報送以下材料：1.對海域使用申請的審核意見;2.海域使用審批呈報表;3.海域使用論證報告及其評審結(jié)論;4.其他有關(guān)必要的材料。
第十八條 下列項目用海，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院審批：
(一)填海五十公頃以上的項目用海;
(二)圍海一百公頃以上的項目用海;
(三)不改變海域自然屬性的用海七百公頃以上的項目用海;
(四)國家重大建設(shè)項目用海;
(五)國務(wù)院規(guī)定的其他項目用海。
前款規(guī)定以外的項目用海的審批權(quán)限，由國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用審批權(quán)限的規(guī)定。
一、海域?qū)賴宜校菓?zhàn)略性資源。海域的使用既涉及經(jīng)濟(jì)問題，又涉及國防、外交等問題，因此，海域的使用原則上要由中央實施統(tǒng)一管理。但考慮到海域的面積大和情況各異，海域使用項目的種類繁多，規(guī)模、影響不一，以及地方政府在海域使用管理方面的實際需要和能力，應(yīng)當(dāng)將地方政府納入海域使用管理工作中來。因此，本法通過規(guī)定國務(wù)院可以授掃地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理，確定了海域使用管理實行中央統(tǒng)一管理和授權(quán)地方政府分級管理相結(jié)合的管理體制。這種體制符合我國國情，有利于更好地發(fā)揮中央和地方對海域使用管理的兩個積極性。
二、本法按照海域使用類型和使用海域面積劃分海域使用審批權(quán)限。國務(wù)院審批權(quán)限包括：1.填海50公頃以上的項目用海;2.圍海100公頃以上的項目用海;3.不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海;4.國家重大建設(shè)項目用海;5.國務(wù)院規(guī)定的其他項目用海。
國家重大建設(shè)項目用海是指列入國家計劃、由中央財政直接投資或者主要由中央財政投資、對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項目使用海域。
國務(wù)院規(guī)定的其他項目是指法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院或者國務(wù)院有關(guān)行政主管部門審批的項目。例如海洋礦產(chǎn)資源的開采(《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》) 、海洋傾倒區(qū)(《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》) 、海底電纜管道(《中華人民共和國鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》)等使用海域，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院批準(zhǔn)。
三、沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，規(guī)定地方海域使用審批權(quán)限時應(yīng)當(dāng)遵循的原則：1.設(shè)有海洋行政主管部門的縣級以上人民政府可以授予相應(yīng)的海域使用審批權(quán)限。2.海域使用審批權(quán)限的劃分應(yīng)當(dāng)有利于海域的保護(hù)和管理。3.管理區(qū)域有爭議的項目用海，由共同上級人民政府批準(zhǔn)，并且不作為海域勘界的依據(jù)。
第二部分 釋義 第四章 海域使用權(quán)
第十九條 海域使用申請經(jīng)依法批準(zhǔn)后，國務(wù)院批準(zhǔn)用海的，由國務(wù)院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書;地方人民政府批準(zhǔn)用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。海域使用申請人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)。
【釋義】本條是對海域使用權(quán)取得制度及取得方式的規(guī)定。
一、依照本法的規(guī)定，多數(shù)情況下海域使用權(quán)取得的程序如下：第一，海域使用申請人應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府海洋行政主管部門提出申請，并按照本法第16條的要求提供全部申請材料;第二，按照本法的規(guī)定和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批;第三，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府經(jīng)審查，認(rèn)為海域使用申請人申請使用的海域符合海洋功能區(qū)劃、符合本法第22條對申請人身份和用途的規(guī)定以及本法和有關(guān)法律、法規(guī)的其他規(guī)定的，予以批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后由該人民政府對海域使用權(quán)進(jìn)行登記造冊，向海域使用申請人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。至此，海域使用申請人方取得海域使用權(quán)。
二、對海域使用權(quán)的申請實行分級審批。按照本法第18條的規(guī)定，需要由國務(wù)院進(jìn)行審批的用海項目有：填海50公頃以上的項目用海;圍海100公頃以上的項目用海;不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海;國家重大建設(shè)項目用海;以及國務(wù)院規(guī)定的其他項目用海的海域使用申請。除此以外，其他項目用海的審批權(quán)限，由國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。縣級以上地方人民政府按照本省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的審批權(quán)限對海域使用申請進(jìn)行審批。
三、海域使用權(quán)的取得方式是：通過海域使用申請人的申請，并經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)取得。
四、海域使用申請人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，方取得海域使用權(quán)。海域使用申請人合法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)，沒有按照本法規(guī)定的程序和規(guī)定的審批權(quán)限取得的海域使用權(quán)屬于違法取得，其已經(jīng)取得海域使用權(quán)無效，因取得海域使用權(quán)而產(chǎn)生的其他利益法律也都不予以保護(hù)。
第二十條 海域使用權(quán)除依照本法第十九條規(guī)定的方式取得外，也可以通過招標(biāo)或者拍賣的方式取得。招標(biāo)或者拍賣方案由海洋行政主管部門制訂，報有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后組織實施。海洋行政主管部門制訂招標(biāo)或者拍賣方案，應(yīng)當(dāng)征求同級有關(guān)部門的意見。
招標(biāo)或者拍賣工作完成后，依法向中標(biāo)人或者買受人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。中標(biāo)人或者買受人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)。
【釋義】本條是對海域使用權(quán)特別取得方式的規(guī)定。
一、依照本條規(guī)定，海域使用權(quán)的取得除可以按照本法第19條的規(guī)定，經(jīng)申請、審批取得以外，還可以通過招標(biāo)或者拍賣的方式取得。
二、通過進(jìn)行招標(biāo)或者拍賣取得海域使用權(quán)的程序與第19條規(guī)定的程序不同。第19條規(guī)定的程序是自下而上進(jìn)行的，本條規(guī)定的程序則是自上而下的，即首先由海洋行政主管部門編制某一海域的招標(biāo)或者拍賣方案，該招標(biāo)或者拍賣方案是否可行還要報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府進(jìn)行審批，批準(zhǔn)后才能作為正式的招標(biāo)或者拍賣方案進(jìn)行招標(biāo)或者進(jìn)行拍賣;通過招標(biāo)或者拍賣確定海域使用權(quán)人后，向中標(biāo)人或者買受人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。中標(biāo)人和買受人即為第19條中的海域使用權(quán)申請人。
三、為了保證招標(biāo)或者拍賣方案的可行性，本條不僅對招標(biāo)或者拍賣方案的確定程序進(jìn)行了明確，還對該過程中各有關(guān)部門和人民政府的職責(zé)作了明確規(guī)定。
第一，由于該招標(biāo)或者拍賣方案是為了確定某一海域的海域使用權(quán)，而海洋行政主管部門是海域使用的行政主管部門，因此，海域使用權(quán)的招標(biāo)或者拍賣方案由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)制訂。
第二，海域使用權(quán)的管理雖然由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)，但海域的使用管理通常會涉及到幾個部門。因此，海洋行政主管部門在制訂海域使用權(quán)的招標(biāo)或者拍賣方案時，需要征求海事、漁業(yè)、環(huán)境等行政主管部門的意見。比如，某擬進(jìn)行招標(biāo)或者拍賣的海域底土中富含某一礦種，則該海域使用權(quán)的招標(biāo)或者拍賣方案，就必須征求礦產(chǎn)行政主管部門的意見。如此規(guī)定，目的是通過各有關(guān)部門的協(xié)作與配合，保證海洋行政主管部門制定的招標(biāo)或者拍賣方案既能夠充分體現(xiàn)海域的經(jīng)濟(jì)價值，發(fā)揮海域綜合利用的特點，最大限度地滿足各行業(yè)用海的需要，又能夠切實達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境，保持海洋的可持續(xù)發(fā)展的目的。
第三，既然是招標(biāo)方案或者是拍賣方案，海洋行政主管部門在必要時，還應(yīng)當(dāng)征求負(fù)責(zé)招投標(biāo)活動的管理部門或者負(fù)責(zé)拍賣的管理部門的意見。
第四，綜合各部門意見的招標(biāo)或者拍賣方案，還不能開始進(jìn)行招標(biāo)或者拍賣活動，還要上報到對該海域使用有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府進(jìn)行審批，經(jīng)批準(zhǔn)后，該招標(biāo)或者拍賣方案才能作為正式的方案進(jìn)行招標(biāo)或者進(jìn)行拍賣。如果有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府沒有批準(zhǔn)該方案或者海洋行政主管部門沒有將該方案征求有關(guān)部門的意見、沒有將該方案報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，海洋行政主管部門就自行進(jìn)行招標(biāo)或者拍賣，即為違法，就要按照本法第43條的規(guī)定和其他法律、法規(guī)的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。也就是說，該海域使用權(quán)的批準(zhǔn)文件無效，收回非法使用的海域;對于非法批準(zhǔn)使用海域的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員還要依法給予行政處分。
此外，招標(biāo)或者拍賣方案的編制、招標(biāo)或者拍賣的進(jìn)行還應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國拍賣法》對方案編制的內(nèi)容、編制的程序、招標(biāo)或者拍賣活動進(jìn)行的程序等有關(guān)規(guī)定的要求。
四、通過進(jìn)行招標(biāo)或者拍賣，依法確定海域使用權(quán)人后，還要按照本法的規(guī)定對海域使用權(quán)進(jìn)行登記造冊，由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者海洋行政主管部門向中標(biāo)人或者買受人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。
五、中標(biāo)人或者買受人取得海域使用權(quán)的時間，不是從中標(biāo)或者買受那一刻開始計算，而是與按照本法第19條規(guī)定通過申請、審批取得海域使用權(quán)證的時間一樣，自中標(biāo)人或者買受人領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，方取得該海域的海域使用權(quán)。
六、通過招標(biāo)或者拍賣方式確定海域使用權(quán)人，是海域使用管理制度順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的突出表現(xiàn)。隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和發(fā)展，以及對外經(jīng)濟(jì)合作的廣泛進(jìn)行，海洋生產(chǎn)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價值占國民生產(chǎn)總值的比重逐年增加，海洋產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展為我國的支柱產(chǎn)業(yè)之一。
1993年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》, 規(guī)定了海域的有償使用，但按照當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)征收的海域使用金難以體現(xiàn)海域的真正價值;同時，正因為國家征收的海域使用金過低，也容易在海域使用權(quán)的審批過程中產(chǎn)生腐敗。為了解決以上兩方面的問題，本法規(guī)定海域使用權(quán)的取得方式除按照本法第19條規(guī)定的方式取得外，還倡導(dǎo)和鼓勵通過招標(biāo)或者進(jìn)行拍賣方式取得海域使用權(quán)。
第二十一條 頒發(fā)海域使用權(quán)證書，應(yīng)當(dāng)向社會公告。
頒發(fā)海域使用權(quán)證書，除依法收取海域使用金外，不得收取其他費用。
海域使用權(quán)證書的發(fā)放和管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定。
【釋義】本條是關(guān)于頒發(fā)海域使用權(quán)證書的有關(guān)規(guī)定。
一、根據(jù)本法對海域使用權(quán)的規(guī)定，海域使用權(quán)人對合法取得的海域享有在一定的區(qū)域和時間內(nèi)、在一定的條件下使用的權(quán)利。從一定意義上講，海域使用權(quán)帶有用益物權(quán)的性質(zhì)，為對抗第三人、更充分地保護(hù)物權(quán)人的合法權(quán)益，可以對物權(quán)進(jìn)行公示，公示的方式通常有兩種：登記公示和公告公示。不動產(chǎn)如土地、房屋等通常采用登記的方式進(jìn)行公示，動產(chǎn)則基本上采用公告的方式進(jìn)行公示。鑒于海域使用權(quán)既類似于土地使用權(quán)、又不完全與土地使用權(quán)相同的特點，本法規(guī)定，海域使用權(quán)除由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者海洋行政主管部門進(jìn)行登記造冊、向海域使用權(quán)人頒發(fā)海域使用證書外，還“應(yīng)當(dāng)向社會公告。”
二、在制定本法的過程中，各有關(guān)方面一致認(rèn)為向海域使用權(quán)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書，是國家對海域?qū)嵤┕芾淼木唧w體現(xiàn)。印制海域使用權(quán)證書的費用應(yīng)當(dāng)包含在海洋行政主管部門的行政管理費用中，而不是向海域使用權(quán)人收取。要求本法明確規(guī)定頒發(fā)海域使用權(quán)證時不得收取海域使用權(quán)證書的工本費。因此，本法明文規(guī)定，負(fù)責(zé)頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府或者海洋行政主管部門在頒發(fā)海域使用權(quán)證書時，只允許依照本法規(guī)定，即按照本法第33條第2款中“按照國務(wù)院的規(guī)定”收取海域使用金。除此之外，不得收取其他任何費用，以便從源頭上杜絕某些執(zhí)法者借頒發(fā)海域使用權(quán)證書，變相收取各種費用現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、按照本法規(guī)定，海域?qū)儆趪宜校蓢鴦?wù)院代表國家行使海域所有權(quán);海域使用權(quán)證書是國家授予海域使用權(quán)人擁有海域使用權(quán)的合法證明，關(guān)系到國家權(quán)益和海域使用權(quán)人的切身利益，其發(fā)放的程序、條件及其管理過程都可能對國家或者海域使用權(quán)人的權(quán)益產(chǎn)生影響。因此，為嚴(yán)格管理海域使用權(quán)證書的發(fā)放、海域使用權(quán)證書的管理、充分保護(hù)國家和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，本法授權(quán)由國務(wù)院具體規(guī)定海域使用權(quán)證書的發(fā)放和管理辦法。
第二十二條 本法施行前，已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理的養(yǎng)殖用海，符合海洋功能區(qū)劃的，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民政府核準(zhǔn)，可以將海域使用權(quán)確定給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包，用于養(yǎng)殖生產(chǎn)。
【釋義】本條是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法取得海域使用權(quán)，并由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營用海的規(guī)定。
一、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會海域使用權(quán)的取得。按照本條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會可以作為海域使用權(quán)人，將海域承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會取得海域使用權(quán)需要滿足以下六個條件：
一是，從時間上講，在本法實施前，即在2002年1月1日前，該海域已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會在經(jīng)營、管理;
二是，該海域的生產(chǎn)經(jīng)營項目只能是海水養(yǎng)殖，如果進(jìn)行的是旅游、拆船、采砂等生產(chǎn)經(jīng)營活動，就不能按照本條的規(guī)定取得海域使用權(quán);
三是，本法實施后，該海域依照本法規(guī)定批準(zhǔn)的海洋功能區(qū)劃仍然用于海水養(yǎng)殖;
四是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會要取得該海域的使用權(quán)，還必須經(jīng)過當(dāng)?shù)乜h級人民政府的核準(zhǔn);
五是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會取得該海域后，只允許將其承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而不得承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和人員;
六是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會取得該海域的使用權(quán)后，該海域的用途不得改變，只能用于海水養(yǎng)殖，不得改作他用。
二、對于依靠傳統(tǒng)生活方式謀生的漁民來說，進(jìn)行捕撈或者進(jìn)行一些水產(chǎn)養(yǎng)殖，不僅可以取得一定的經(jīng)濟(jì)效益，更是其生活的保障，如果沒有海域供其進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖，則不僅改變了他們生產(chǎn)的方式，也將使他們失去生活的基本保障。因此本條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會取得海域后，要承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，目的就是為了防止在海域使用過程中，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會取得海域使用權(quán)后，單純追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，將該海域用作他途或者承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人，從而侵害依靠傳統(tǒng)生活方式謀生的漁民的合法權(quán)益。
第二十三條 海域使用權(quán)人依法使用海域并獲得收益的權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。
海域使用權(quán)人有依法保護(hù)和合理使用海域的義務(wù);海域使用權(quán)人對不妨害其依法使用海域的非排他性用海活動，不得阻撓。
【釋義】本條是對海域使用權(quán)人的基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。
一、長期以來，我國立法比較注意對國家、集體利益的保護(hù)，相對而言對公民和法人及其他組織的權(quán)利保護(hù)較弱。本法為加強(qiáng)對公民和法人及其他組織權(quán)利的保護(hù)，明確規(guī)定“海域使用權(quán)人依法使用海域并獲得收益的權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”舉例來說，對于排他性用海的海域使用權(quán)人，其依法取得海域使用權(quán)后，政府不能再批準(zhǔn)其他的單位和個人使用該海域，其他單位和個人未經(jīng)使用權(quán)人同意進(jìn)入該海域，捕撈使用權(quán)人養(yǎng)殖的海產(chǎn)品、采挖該海域的海砂、或者因進(jìn)入該海域影響了海域使用權(quán)人的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的，即是對使用權(quán)人的合法使用權(quán)造成了侵害，海域使用權(quán)人可以自己要求非法進(jìn)入該海域的單位和個人退出該海域，也可以依照本法第44條的規(guī)定請求海洋行政主管部門排除妨害，還可以依照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定向人民法院提起訴訟，因非法進(jìn)入使海域使用權(quán)人受到損失的，海域使用權(quán)人還可以要求其賠償自己的損失。海域使用權(quán)人的如上權(quán)益依法受我國法律的保護(hù)。
二、同時，有權(quán)利就有義務(wù)，權(quán)利和義務(wù)一致才能使權(quán)利得到最大的保護(hù)、使義務(wù)得到最徹底的履行。因此本法規(guī)定海域使用權(quán)人有義務(wù)合理使用海域、保護(hù)海域、對不妨害其依法使用海域的非排他性用海活動不得阻撓。這就是說，海域使用權(quán)人取得了海域使用權(quán)后，并不能隨心所欲地使用海域，如改變海域的用途;也不能破壞性使用海域或者污染海域;也不能影響其他單位和個人對海域的合法使用。由于海域具有公共性、共享性的特點，可以重復(fù)和綜合利用，海域使用權(quán)具有自己的特點，即它在排他性方面具有一定的抽象性，有一些用海活動是具有非排他性的，例如通航。因此，對于海域使用權(quán)人來說，其他單位和個人只要不影響海域使用權(quán)人正常使用海域，無論是其他單位和個人需要通行或者進(jìn)行其他非排他性的用海活動，海域使用權(quán)人都不得拒絕或進(jìn)行阻撓。
第二十四條 海域使用權(quán)人在使用海域期間，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得從事海洋基礎(chǔ)測繪。
海域使用權(quán)人發(fā)現(xiàn)所使用海域的自然資源和自然條件發(fā)生重大變化時，應(yīng)當(dāng)及時報告海洋行政主管部門。
【釋義】本條是對海域使用權(quán)人在使用海域期間的一些特別要求的規(guī)定。
一、本條第一款是對海域使用權(quán)人一般不得進(jìn)行海洋基礎(chǔ)測繪的規(guī)定。海洋基礎(chǔ)測繪關(guān)系到國家的安全，需要有國家的特別許可才能進(jìn)行。海域使用權(quán)人在取得海域使用權(quán)期間，因開發(fā)利用該海域確實需要進(jìn)行海洋基礎(chǔ)測繪的，必須按照《中華人民共和國測繪法》的規(guī)定和其他有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過依法批準(zhǔn)，并按照規(guī)定的方法和程序，在批準(zhǔn)的范圍內(nèi)進(jìn)行海洋基礎(chǔ)測繪活動，形成的文字、圖表等還要按照有關(guān)規(guī)定上交給國家有關(guān)部門。凡沒有經(jīng)過依法批準(zhǔn)的，任何單位和個人都不得從事海洋基礎(chǔ)測繪，否則，即為違法，將承擔(dān)非法進(jìn)行海洋基礎(chǔ)測繪的法律責(zé)任。
二、本條第二款是關(guān)于海域使用權(quán)人在使用海域期間，發(fā)現(xiàn)海域自然資源和自然條件發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)及時報告海洋行政主管部門的規(guī)定。由于海水不停地在流動，因此海域內(nèi)的自然狀況處于不斷的變化之中。可能因某一潮汐或者洋流流動速度、方向發(fā)生改變而使某一海域的一些漁業(yè)資源突然增多，也可能因風(fēng)暴潮、地震海嘯、風(fēng)暴海浪、海冰、海霧、赤潮等海洋災(zāi)害的影響，以及因排放污染物、海上建筑物、船舶通航、采挖珊瑚礁等人為活動，使多種海洋動植物大量減少。還可能使某一海域內(nèi)的自然條件發(fā)生變化。發(fā)生這種情況，不僅會對海域使用權(quán)人當(dāng)前的利益帶來影響，也可能對海域使用權(quán)人將來的利益以及周圍大范圍的海洋自然資源、氣候等自然條件帶來影響。因此，海洋使用權(quán)人在使用海域期間發(fā)現(xiàn)自己使用海域范圍內(nèi)的自然資源和自然條件發(fā)生重大變化的，一定要及時向海洋行政主管部門報告。
第二十五條 海域使用權(quán)最高期限，按照下列用途確定：
(一)養(yǎng)殖用海十五年;
(二)拆船用海二十年;
(三)旅游、娛樂用海二十五年;
(四)鹽業(yè)、礦業(yè)用海三十年;
(五)公益事業(yè)用海四十年;
(六)港口、修造船廠等建設(shè)工程用海五十年。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用權(quán)最高年限的規(guī)定。
本法區(qū)別各行業(yè)用海的不同情況和要求，兼顧不同情況的投資和預(yù)期收益，并參照各類土地利用年限、礦權(quán)存續(xù)年限等的規(guī)定對海域使用權(quán)最高年限作了不同的規(guī)定：
一、養(yǎng)殖用海15年。主要包括飼養(yǎng)和繁殖魚、蝦、貝、蟹等海洋生物以及海帶、紫菜、醫(yī)用藻類等海洋植物的用海。
二、拆船用海20年。即指按照國務(wù)院1988年5月18日發(fā)布的《防止拆船污染環(huán)境管理條例》第3條的規(guī)定進(jìn)行的拆船活動的用海。包括岸邊拆船和水上拆船。岸邊拆船指廢船停靠拆船碼頭拆解;廢船在船塢拆解;廢船沖灘(不包括海難事故中的廢船沖灘)拆解。水上拆船指對完全處于水上的廢船進(jìn)行拆解。
三、旅游、娛樂用海25年。指建設(shè)開發(fā)海上自然景觀、旅游休閑、沖浪娛樂等設(shè)施和項目的用海。
四、鹽業(yè)、礦業(yè)用海30年。指為開采海鹽、采挖海砂、開采海底石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的用海。
五、公益事業(yè)用海40年。如建立海洋珍稀動植物保護(hù)區(qū)等的用海。
六、港口、修造船廠等建設(shè)工程用海50年。指建造各類客運、貨運港口、碼頭和制造、維修各類軍用、民用船只以及鋪設(shè)海底電纜、管道等建設(shè)項目的用海。
第二十六條 海域使用權(quán)期限屆滿，海域使用權(quán)人需要繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當(dāng)至遲于期限屆滿前二個月向原批準(zhǔn)用海的人民政府申請續(xù)期。除根據(jù)公共利益或者國家安全需要收回海域使用權(quán)的外，原批準(zhǔn)用海的人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期。準(zhǔn)予續(xù)期的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法繳納續(xù)期的海域使用金。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定。
一、海域使用權(quán)到期后，海域使用權(quán)人仍然需要使用該海域的，還可以申請續(xù)期使用，海域使用權(quán)續(xù)期申請按照本條規(guī)定進(jìn)行。
二、關(guān)于海域使用權(quán)續(xù)期申請的時間和管理部門。海域使用權(quán)續(xù)期申請的時間為海域使用權(quán)期限屆滿前2個月。續(xù)期使用申請的接受和審批部門為原來批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府。不論原海域使用權(quán)的取得是通過申請、審批取得還是通過招標(biāo)或者拍賣取得，其進(jìn)行續(xù)期申請的程序和要求相同。
三、關(guān)于海域使用權(quán)續(xù)期申請批準(zhǔn)的條件。一般情況下，海域使用權(quán)人申請海域使用權(quán)續(xù)期的，原批準(zhǔn)用海的人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)其續(xù)期使用申請。如果因公共利益和國家安全需要使用該海域的，原批準(zhǔn)用海的人民政府也可以不批準(zhǔn)海域使用權(quán)人的續(xù)期使用申請。例如，假設(shè)某一利用海域開采礦產(chǎn)的海域使用權(quán)人按照本條規(guī)定的時間向原批準(zhǔn)用海的人民政府提出了海域使用權(quán)續(xù)期使用申請，但由于洋流變化或者采礦活動以及其他的原因，使得該海域形成為某海洋珍稀魚類的回游和繁殖區(qū)域，如果繼續(xù)進(jìn)行礦產(chǎn)開采，就會改變該海域的自然條件，造成該海洋珍稀魚類的死亡或者繁殖力降低，進(jìn)一步發(fā)展將導(dǎo)致該海域的生態(tài)系統(tǒng)惡化，在這種情況下，原批準(zhǔn)用海的人民政府就可以不批準(zhǔn)進(jìn)行礦產(chǎn)開采的海域使用權(quán)人的續(xù)期使用申請。
四、經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期使用的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定或者約定的數(shù)額繳納續(xù)期的海域使用金。續(xù)期使用期間，海域使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)與原來相同。
第二十七條 因企業(yè)合并、分立或者與他人合資、合作經(jīng)營，變更海域使用權(quán)人的，需經(jīng)原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn)。
海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。
海域使用權(quán)可以依法繼承。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用權(quán)變更、轉(zhuǎn)讓和繼承的規(guī)定。
一、海域使用權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利，與其他財產(chǎn)權(quán)利一樣具有可流轉(zhuǎn)性。本條區(qū)分不同的主體、不同的流轉(zhuǎn)方式分別作出規(guī)定。
二、本條第1款是對海域使用權(quán)人是企業(yè)時，海域使用權(quán)人變更需經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)定。企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營的需要，可能由一個企業(yè)分立為兩個或者幾個企業(yè)，也可能與其他的企業(yè)合并為一個企業(yè)，還可能與其他企業(yè)或者個人進(jìn)行合資經(jīng)營、合作經(jīng)營。不管企業(yè)是進(jìn)行合并、分立還是與他人進(jìn)行合資、合作經(jīng)營，都有可能使原有的海域使用權(quán)人發(fā)生變更，這時就需要更換海域使用權(quán)人。目前海域使用權(quán)的產(chǎn)生還主要源于行政許可審批，僅僅有當(dāng)事人雙方的合意還不能形成權(quán)利主體的改變，還必須經(jīng)過行政審批才能完成這一財產(chǎn)權(quán)利主體的改變。因此本款規(guī)定企業(yè)因合并、分立或者與他人合資、合作經(jīng)營，需要變更海域使用權(quán)人的，需要經(jīng)原批準(zhǔn)用海的人民政府的批準(zhǔn)。
三、本條第2款是對海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。轉(zhuǎn)讓是指一方將自己的某一財物或者某一項權(quán)利讓與另外一方，從而取得一定的報酬作為對價的行為。財物或者權(quán)利的原擁有人為出讓人，接受財物或者權(quán)利的人為受讓人。海域使用權(quán)類似于土地使用權(quán)、礦產(chǎn)開采權(quán)等用益物權(quán)。按照我國有關(guān)法律的規(guī)定，土地使用權(quán)、礦產(chǎn)開采權(quán)的轉(zhuǎn)讓都有法定的條件限制，有的還需要經(jīng)過有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)才能進(jìn)行。鑒于我國進(jìn)行海域使用管理的時間較短，實踐經(jīng)驗還不夠豐富，本法只規(guī)定海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但對于轉(zhuǎn)讓的條件、程序，以及是否需要經(jīng)過審批等則未做明確規(guī)定，而是授權(quán)由國務(wù)院制定海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法。
四、考慮到海域使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利，特別對于傳統(tǒng)漁民來講是生活的基本保障，本條第3款規(guī)定海域使用權(quán)可以依法繼承。這里講的“依法”是指《中華人民共和國繼承法》。因此，繼承是以海域使用權(quán)人為自然人為前提的。
第二十八條 海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途;確需改變的，應(yīng)當(dāng)在符合海洋功能區(qū)劃的前提下，報原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn)。
【釋義】本條是對海域用途管制的規(guī)定。
一、按照本法的規(guī)定，為更好地利用海域，各級政府負(fù)責(zé)編制海洋功能區(qū)劃。編制海洋功能區(qū)劃要綜合考慮海洋的自然屬性、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要、保護(hù)和改進(jìn)海洋的生態(tài)環(huán)境、保障海域的可持續(xù)利用、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、保障海上的交通安全和保障國防安全。海域使用申請人的使用申請被批準(zhǔn)的前提就是要符合海洋功能區(qū)劃。因此，海域使用權(quán)人在使用海域時，必須按照批準(zhǔn)的用途使用海域，不能擅自改變海域的用途。否則，將按照本法第46條的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
二、海域使用權(quán)人在使用海域的過程中，確實需要改變海域用途的，需經(jīng)過法定的程序。首先改變后的用途仍然要符合海洋功能區(qū)劃，比如原來用于養(yǎng)殖海帶的海域改為養(yǎng)殖珍珠或?qū)ξr，可以認(rèn)為是符合海洋功能區(qū)劃的。二是必須報原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn)。如果原來用于養(yǎng)殖海帶的海域改為采挖海砂，就難以認(rèn)定其符合海洋功能區(qū)劃，即使海域使用權(quán)人申請改變海域用途，原批準(zhǔn)用海的人民政府也不會批準(zhǔn)。三是經(jīng)批準(zhǔn)改變的海域用途如符合海洋功能區(qū)劃，還要相應(yīng)調(diào)整海域使用金及辦理海域用途變更登記等。
第二十九條 海域使用權(quán)期滿，未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，海域使用權(quán)終止。
海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。
【釋義】本條是對海域使用權(quán)終止的規(guī)定。
一、由于海域使用權(quán)是一個有時間限制的權(quán)利，對于某一個使用人來講，這種權(quán)利只在一定的時間內(nèi)存在，它不僅有產(chǎn)生，而且還有終止，并且它的產(chǎn)生和終止不是自然發(fā)生的，都是由法律規(guī)定的。按照本法的規(guī)定，海域使用權(quán)的產(chǎn)生基于海域使用申請人的申請和行政審批，申請人同時還要繳納一定的海域使用金才能取得。因此，一種情況是，當(dāng)海域使用權(quán)期滿后，如果海域使用權(quán)人認(rèn)為不需要繼續(xù)使用該海域，或者該海域預(yù)期不能提供使海域使用權(quán)人滿意的經(jīng)濟(jì)收益時，海域使用權(quán)人就不會申請使用權(quán)的續(xù)期，這時，海域使用權(quán)終止。另一種情況是，海域使用權(quán)人申請使用權(quán)的續(xù)期，但由于發(fā)生本法第26條規(guī)定的情況，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府不批準(zhǔn)該海域使用權(quán)延期，這時，海域使用權(quán)也終止。
二、海域使用權(quán)終止后，海域使用權(quán)的權(quán)利消失，但義務(wù)并未完全消失。這并非是權(quán)利義務(wù)的不對等，恰恰是權(quán)利義務(wù)一致的要求。這是因為，海域使用權(quán)人在使用海域期間，為了便于自己利用海域，取得最大的經(jīng)濟(jì)利益，往往需要建造一些用海設(shè)施和構(gòu)筑物，在海域使用權(quán)終止后，這些用海設(shè)施和構(gòu)筑物如果不能被新的海域使用權(quán)人利用，就會成為廢物，一方面妨礙新的海域使用權(quán)人利用該海域，另一方面，當(dāng)其腐爛毀壞時，還會對海域造成污染。按照權(quán)利義務(wù)一致原則的要求，清理這些用海設(shè)施和構(gòu)筑物的責(zé)任既不應(yīng)當(dāng)由新的海域使用權(quán)人承擔(dān)，也不應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)，因此，本條規(guī)定海域使用權(quán)終止后，由原海域使用權(quán)人拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物的規(guī)定，是權(quán)利義務(wù)一致原則的具體體現(xiàn)。
第三十條 因公共利益或者國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。
依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補償。
【釋義】本條是對提前收回海域使用權(quán)的條件和在此情況下對海域使用權(quán)人權(quán)利保護(hù)的規(guī)定。
一、一般情況下，海域使用權(quán)的收回應(yīng)當(dāng)在海域使用權(quán)終止時進(jìn)行。按照本條的規(guī)定，在公共利益需要、國家安全的需要這兩種情況下，海域使用權(quán)可以提前收回。對于公共利益，在理論界和實踐中都存在著不同的理解，尤其是公共利益應(yīng)當(dāng)界定在多大的范圍內(nèi)，更是不同的人有不同的看法，加上公共利益隨著實踐的發(fā)展，表現(xiàn)形式更加多樣，因此，到目前為止，仍然沒有界定出一個清晰的范圍。通常情況下，可以這樣來理解。例如，如果因海域使用權(quán)人的使用，對該海域產(chǎn)生嚴(yán)重污染，造成海域水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境惡化，影響該海域生態(tài)系統(tǒng)安全的，筆者認(rèn)為這種情況可以視為影響了公共利益，原批準(zhǔn)用海的人民政府就可以不必等到海域使用權(quán)到期，而依法提前收回該海域的海域使用權(quán)。對于國家安全，大家有著比較清晰的認(rèn)識，通常包括為抵御分裂活動、外國入侵等國家領(lǐng)土主權(quán)完整受到侵害等情況。在這種情況下，原批準(zhǔn)用海的人民政府也可以不等到海域使用權(quán)到期，而依法提前收回海域使用權(quán)。
二、因公共利益或者國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府依法提前收回海域使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)對海域使用權(quán)人給予相應(yīng)的補償。本款規(guī)定的依據(jù)是，海域使用權(quán)的取得不是無償?shù)模呛Ｓ蚴褂脵?quán)人在支付了國家一定的海域使用費用，即繳納了海域使用金后才取得的。因此，海域使用權(quán)實質(zhì)上是用益物權(quán)性質(zhì)的一種財產(chǎn)權(quán)利。如果國家不提前收回海域使用權(quán)，海域使用權(quán)人就可以因繼續(xù)使用該海域取得一定的經(jīng)濟(jì)利益。現(xiàn)在，國家提前收回了海域使用權(quán)，就等于剝奪了海域使用權(quán)人獲得預(yù)期利益的權(quán)利，如果不支付給海域使用權(quán)人一定的補償，就在一定程度上侵犯了海域使用權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)利。因此，國家雖然可以依法提前收回海域使用權(quán)，但應(yīng)當(dāng)給予海域使用權(quán)人以相應(yīng)的補償。
第三十一條 因海域使用權(quán)發(fā)生爭議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門調(diào)解;當(dāng)事人也可以直接向人民法院提起訴訟。
在海域使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變海域使用現(xiàn)狀。
【釋義】本條是關(guān)于解決海域使用權(quán)糾紛的規(guī)定。
一、按照本條的規(guī)定，海域使用人之間因海域使用權(quán)發(fā)生糾紛時，可以通過三種方式進(jìn)行解決：
第一種方式，海域使用人之間因使用海域發(fā)生糾紛時，可以由當(dāng)事人雙方進(jìn)行協(xié)商。
第二種方式，海域使用人之間因使用海域發(fā)生糾紛時，也可以由縣級以上人民政府海洋行政主管部門進(jìn)行調(diào)解。鑒于海域使用權(quán)由政府審批并進(jìn)行登記造冊，作為海域使用的主管部門，海洋行政主管部門在海域使用權(quán)的確權(quán)方面具有權(quán)威性，因此本條規(guī)定海域使用人之間因海域使用權(quán)發(fā)生糾紛時，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門負(fù)責(zé)調(diào)解。
第三種方式，海域使用人之間因使用海域發(fā)生糾紛時，當(dāng)事人可以直接向人民法院提起訴訟。訴權(quán)是當(dāng)事人保護(hù)自身權(quán)益的最終手段和方式。當(dāng)事人不愿意進(jìn)行協(xié)商，也不愿意進(jìn)行調(diào)解的，可以直接向人民法院提起訴訟。當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商、調(diào)解沒有解決糾紛的，也可以再向人民法院提起訴訟。
二、海域使用現(xiàn)狀是反映海域使用的實際狀況，分清是非，保證糾紛公平、公正解決的最有利的證據(jù)，如果海域使用的現(xiàn)狀發(fā)生改變或者遭到破壞，就難以分清是非，也就不能保證糾紛的順利解決，因此本條第2款規(guī)定，在海域使用權(quán)爭議解決之前，當(dāng)事人中的任何一方都不得改變海域使用的現(xiàn)狀。
第三十二條 填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。
海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項目竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。
【釋義】本條是關(guān)于通過填海項目形成的土地如何確權(quán)并進(jìn)行管理的規(guī)定。
一、本條第1款首先對由填海項目形成的土地的所有權(quán)予以確定，即填海項目竣工后形成的土地屬于國家所有。這既與我國土地管理法中的有關(guān)規(guī)定相銜接，又不違背本法對海域所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)定，也有利于實踐中兩種使用權(quán)的轉(zhuǎn)化和管理。
二、本條第2款規(guī)定由海域使用權(quán)證換發(fā)成國有土地使用權(quán)證的要求有：第一，從事填海項目的當(dāng)事人在進(jìn)行填海工程前必須首先取得該海域的海域使用權(quán)證，成為海域使用權(quán)人;第二，由海域使用權(quán)證換發(fā)成土地使用權(quán)證的時間為，從填海項目竣工之日起計算，三個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)提出土地使用權(quán)證登記的申請，申請時應(yīng)當(dāng)出具原海域使用權(quán)證;第三，接受土地使用權(quán)證登記申請的管理部門為縣級以上人民政府土地行政主管部門，即土地使用權(quán)的確認(rèn)由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)。縣級以上人民政府土地行政主管部門接到原海域使用權(quán)人要求進(jìn)行土地登記的申請后，按照土地管理法規(guī)定的土地審批權(quán)限報有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府進(jìn)行登記造冊，將海域使用權(quán)證換為國有土地使用權(quán)證，至此，從事該填海項目的當(dāng)事人方取得該項國有土地的使用權(quán)。
第二部分 釋義 第五章 海域使用金
第三十三條 國家實行海域有償使用制度。
單位和個人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金。海域使用金應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定上繳財政。
對漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動收取海域使用金的具體實施步驟和辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。
【釋義】本條是關(guān)于海域有償使用制度和繳納海域使用金的規(guī)定。
一、本條第1款規(guī)定，國家實行海域有償使用制度，這是國家對海域使用管理建立的一項基本制度，它對于推進(jìn)海域資源管理和利用方式的重大變革，促進(jìn)海域資源合理開發(fā)與可持續(xù)利用，具有十分重要的意義。
1、實行海域有償使用制度，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下依法維護(hù)國家海域所有權(quán)的根本措施。國家是海域的所有者，而海域使用者則是成分多樣的單位和個人，也就是說，海域的所有權(quán)和使用權(quán)往往是相分離的。只有實行海域有償使用制度，對海域使用權(quán)引入市場機(jī)制，才有利于國家海域所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實現(xiàn)。
2、海域是重要的生產(chǎn)要素，單位和個人通過繳納海域使用金取得國有海域的使用權(quán)，并不斷從開發(fā)利用國有海域中取得經(jīng)濟(jì)效益。國家只有對海域既作為自然資源管理，又作為國有資產(chǎn)管理，通過實行海域有償使用制度，建立一種自然資源更新的經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制，才能實現(xiàn)國有海域資源性資產(chǎn)的保值和增值。
3、實行海域有償使用制度，可以促使海域開發(fā)投資商，充分考慮投入產(chǎn)出比，避免盲目圈占海域，有效遏制因海域無償使用引發(fā)的開發(fā)無度、利用無序的混亂狀況，實現(xiàn)國有海域資源的合理配置和最佳利用。
4、對海域?qū)嵭杏袃斒褂弥贫龋c依法對土地、礦產(chǎn)、森林、水等自然資源實行有償使用制度一樣，也是貫徹國家對自然資源全面建立和逐步完善有償使用制度這一基本方針的重要舉措。
5、對海域?qū)嵭杏袃斒褂弥贫龋彩菍獬晒?jīng)驗的有益借鑒。據(jù)了解，對國有海域有償使用，是世界濱海國家通行的做法。比如《韓國公有水面管理法》及該法《施行規(guī)則》規(guī)定：批準(zhǔn)公有水面的占用和使用時，應(yīng)征收占用費或使用費;對未按時繳納的征收滯納金。《日本海岸法》規(guī)定：海岸管理者按照主管省令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向使用許可者征收占用費。《日本公有水面填埋法》規(guī)定：都、道、府縣知事在允許填埋公有水面時，應(yīng)征收填埋許可費。《英國海岸保護(hù)法》等法律規(guī)定：在潮間帶建港、鋪設(shè)管道和從事水產(chǎn)養(yǎng)殖，應(yīng)交納租用費。《美國水下土地法》規(guī)定：承租水下土地，應(yīng)按簽訂的租約向州政府支付租金。
二、本條第2款，是對繳納海域使用金的規(guī)定。首先，單位和個人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金，既是海域有償使用制度的基本內(nèi)容和海域使用權(quán)人的應(yīng)盡義務(wù)，也是由海域使用金的性質(zhì)決定的。海域使用金是國家作為海域自然資源的所有者出讓海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得的收益，是資源性國有資產(chǎn)收入。海域使用金屬于權(quán)利金的范疇，它既有別于稅金，也不同于行政事業(yè)性收費。按照對國有自然資源，財產(chǎn)權(quán)利第一，政治權(quán)力第二的原則，首先應(yīng)當(dāng)憑借國家對資源性資產(chǎn)的所有權(quán)收取權(quán)利金，其次是憑借國家政治權(quán)力向納稅人征稅。盡管在國家財政收入中，權(quán)利金在數(shù)量上遠(yuǎn)低于稅收收入，但其收取的優(yōu)先度應(yīng)當(dāng)在稅收之上。而我國現(xiàn)行的行政事業(yè)性收費，是以政府形式出現(xiàn)或者政府委托有關(guān)部門代行政府職能，對提供直接服務(wù)所收取的費用，比如進(jìn)出口檢驗檢疫費等。因此，不能將海域使用金與行政事業(yè)性收費混為一談。其次，由于用海的類型、使用期限及區(qū)位不同，對海域使用金應(yīng)當(dāng)分等定級，采用不同的基準(zhǔn)價格標(biāo)準(zhǔn)。具體繳納標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院制定。其三，海域使用金既然屬于權(quán)利金，就應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定上繳財政，納入預(yù)算資金管理。上繳各級財政的比例，由國務(wù)院做出具體規(guī)定。
三、本條第3款是對漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動收取海域使用金的特別規(guī)定。針對我國近海海洋漁業(yè)資源的逐年衰退，國家對海洋漁業(yè)實行資源保護(hù)、增殖與開發(fā)相結(jié)合的方針，嚴(yán)格控制海洋捕撈強(qiáng)度，鼓勵和引導(dǎo)部分世代居住海邊并且以捕撈為業(yè)的漁民實行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從海上捕撈業(yè)轉(zhuǎn)向海水養(yǎng)殖業(yè)。由于漁民使用海域從事養(yǎng)殖有上述特殊背景，因而在海域使用金的收取方面，應(yīng)當(dāng)與企業(yè)和業(yè)主養(yǎng)殖用海有所區(qū)別，具體實施步驟和辦法，國務(wù)院將在制定海域使用金征收管理辦法中另行規(guī)定。
第三十四條 根據(jù)不同的用海性質(zhì)或者情形，海域使用金可以按照規(guī)定一次繳納或者按年度逐年繳納。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用金繳納方式的規(guī)定。
由于用海性質(zhì)或者用海情形不同，海域使用金的繳納方式也應(yīng)有所區(qū)別，不能一概而論。對填海等完全改變海域?qū)傩缘挠煤ｍ椖浚Ｓ蚴褂媒饝?yīng)當(dāng)一次繳納;對養(yǎng)殖、旅游等用海項目，海域使用金可以按年度逐年繳納。
第三十五條 下列用海，免繳海域使用金：
(一)軍事用海;
(二)公務(wù)船舶專用碼頭用海;
(三)非經(jīng)營性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海;
(四)教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營性公益事業(yè)用海。
【釋義】本條是關(guān)于法定免繳海域使用金的用海項目的規(guī)定。
一、國家實行海域有償使用制度，是著眼于海域使用的一般性和普遍性確立的海域使用的基本制度;本法之所以對某些用海項目作出法定免繳海域使用金的規(guī)定，是國家從有利于海上防衛(wèi)、管理和公益事業(yè)的發(fā)展等的全局出發(fā)，給予某些非經(jīng)營性用海項目的一項特殊政策。
二、對法定免繳海域使用金的用海項目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制。法定免繳海域使用金的一個基本前提是，用海項目必須是非經(jīng)營性的。其范圍包括：事關(guān)國防安全的軍事設(shè)施和軍事活動用海;屬于行政執(zhí)法的公務(wù)船舶專用碼頭用海，如海關(guān)、海監(jiān)、海事和漁政等船舶專用碼頭用海;非經(jīng)營性的港外公共航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海;教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營性公益事業(yè)用海。
三、對法定免繳海域使用金的用海項目，一是其海域使用權(quán)不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，使用者不需要時，由國家無償收回海域使用權(quán)。二是其使用權(quán)的用途不得改變。三是確實需要轉(zhuǎn)讓或改變用途的，必須依法報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，并辦理補繳海域使用金等有關(guān)手續(xù)。
第三十六條 下列用海，按照國務(wù)院財政部門和國務(wù)院海洋行政主管部門的規(guī)定，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府財政和海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)，可以減繳或者免繳海域使用金：
(一)公用設(shè)施用海;
(二)國家重大建設(shè)項目用海;
(三)養(yǎng)殖用海。
【釋義】本條是關(guān)于經(jīng)批準(zhǔn)可以減繳或者免繳海域使用金的用海項目的規(guī)定。
一、經(jīng)批準(zhǔn)減繳或者免繳海域使用金與法定免繳海域使用金，適用范圍和執(zhí)行程序是不同的。前者是減繳或者免繳，而后者是一律免繳;前者需要經(jīng)批準(zhǔn)，而后者則是法定免繳，無須經(jīng)任何機(jī)關(guān)批準(zhǔn);前者是“可以” 減繳或者免繳，也“可以”不減繳或者免繳，而后者則是“應(yīng)當(dāng)” 免繳。
二、本條對經(jīng)批準(zhǔn)可以減繳或者免繳海域使用金的用海項目作出了明確規(guī)定，即僅限于公用設(shè)施用海、國家重大建設(shè)項目用海和養(yǎng)殖用海。除此之外的用海項目，不能享受這一政策。對上述經(jīng)批準(zhǔn)后可以減繳或者免繳海域使用金的用海項目的單位和個人，確實需要減繳或者免繳海域使用金的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)刎斦秃Ｑ笮姓鞴懿块T提出申請，并報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府財政和海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)方可。未經(jīng)批準(zhǔn)、或者擅自改變批準(zhǔn)的內(nèi)容、或者超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)且不按時繳納或不足額繳納海域使用金的，應(yīng)當(dāng)按照本法第48條的規(guī)定追究法律責(zé)任。
三、有關(guān)減繳或者免繳海域使用金的具體辦法，本法已授權(quán)國務(wù)院財政部門和海洋行政主管部門共同制定，其他部門制定的無效。
第二部分 釋義 第六章 監(jiān)督檢查
第三十七條 縣級以上人民政府海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對海域使用的監(jiān)督檢查。
縣級以上人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對海域使用金繳納情況的監(jiān)督檢查。
【釋義】本條是關(guān)于縣級以上人民政府海洋行政主管部門、財政部門的監(jiān)督檢查職責(zé)的規(guī)定。
一、本條規(guī)定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門和財政部門對海域使用和海域使用金繳納情況的監(jiān)督檢查在我國的監(jiān)督體制中屬于行政監(jiān)督。這種行政監(jiān)督有別于行政監(jiān)察，即除監(jiān)督主體和監(jiān)督任務(wù)不同外，還有一個明顯區(qū)別，即行政監(jiān)察的對象限于國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。而縣級以上人民政府海洋行政主管部門和財政部門監(jiān)督的對象則為一切違反海域使用管理法律、法規(guī)的單位和個人，不僅包括普通的公民、法人，也包括各級政府部門及其公務(wù)員、各級政府及政府部門任命的其他人員、各級地方人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員。
二、本條第1款是關(guān)于縣級以上人民政府海洋行政主管部門對海域使用的監(jiān)督檢查職責(zé)的規(guī)定。縣級以上人民政府海洋行政主管部門監(jiān)督檢查權(quán)的取得有兩條途徑，一種是通過國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，賦予其監(jiān)督檢查權(quán)。根據(jù)本法第7條第1款的規(guī)定，國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理;沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。這就賦予了縣級以上人民政府海洋行政主管部門對海域使用管理的監(jiān)督檢查權(quán)。另一種是通過國家最高行政機(jī)關(guān)確定的職能和職責(zé)行使監(jiān)督檢查權(quán)。國家海洋局是國土資源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的行政機(jī)構(gòu)。縣級以上人民政府海洋行政主管部門實施本款規(guī)定的監(jiān)督檢查權(quán)時，必須遵循下列原則：一是行使監(jiān)督檢查權(quán)的主體要合法。也就是說，監(jiān)督檢查的主體必須是縣級以上人民政府海洋行政主管部門，非縣級以上人民政府海洋行政主管部門，如鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者縣級以上人民政府其他行政部門，不得行使本法賦予縣級以上人民政府海洋行政主管部門的監(jiān)督檢查權(quán)。二是監(jiān)督檢查的對象應(yīng)當(dāng)合法。也就是說，監(jiān)督檢查的對象必須是縣級以上人民政府海洋行政主管部門在履行行政監(jiān)督管理職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的，或者被檢舉、控告有違反海域使用管理法律、法規(guī)行為的單位或者個人。三是監(jiān)督檢查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法。也就是說，監(jiān)督檢查的內(nèi)容必須是海域使用管理法律、法規(guī)規(guī)定的，要求當(dāng)事人遵守或執(zhí)行的規(guī)范，而當(dāng)事人采取作為或者不作為方式違反了這些規(guī)范的行為。四是監(jiān)督檢查的程序應(yīng)當(dāng)合法。也就是說，海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)出示統(tǒng)一制發(fā)的有效執(zhí)法證件;對違法行為的處罰應(yīng)當(dāng)制作統(tǒng)一格式的處罰書。不依法出示有效執(zhí)法證件的，被檢查的單位和個人有權(quán)拒絕接受檢查。五是監(jiān)督檢查采取的措施要合法。也就是說，不得采取海域使用管理法律、法規(guī)未允許采取的措施。采取措施超出海域使用管理法律、法規(guī)允許的范圍，給當(dāng)事人造成財產(chǎn)損失的，要依法予以賠償;構(gòu)成犯罪的，要依法承擔(dān)刑事責(zé)任。
由于海域使用違法情況復(fù)雜，為保障海域使用管理法律、法規(guī)的有效實施，縣級以上人民政府海洋行政主管部門在依法行使監(jiān)督檢查職權(quán)的同時，一是要注意調(diào)動一切社會監(jiān)督力量，及時發(fā)現(xiàn)和檢舉違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為;二是要加強(qiáng)與環(huán)保、海事、漁業(yè)等機(jī)關(guān)以及軍隊的聯(lián)系和配合，加大查處和打擊違反海域使用管理法律、法規(guī)行為的力度;三是要主動向有關(guān)人民政府和人大權(quán)力機(jī)關(guān)報告監(jiān)督檢查情況，爭取得到有關(guān)人民政府和人大權(quán)力機(jī)關(guān)的支持，使海域使用管理法律、法規(guī)的各項規(guī)定都能得到落實。
三、本條第2款是關(guān)于縣級以上人民政府財政部門對海域使用金繳納情況的監(jiān)督檢查職責(zé)的規(guī)定。按照本法第33條的規(guī)定，國家實行海域有償使用制度。使用海域的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金。海域使用金應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定上繳財政。財政部和國家海洋局在1993年曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)布了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，該規(guī)定對海域使用金的繳納問題作出了一系列具體規(guī)定。從這些規(guī)定可以看出，各級財政部門在海域使用金的繳納過程中起著重要的作用。海域使用金由海洋行政主管部門代收代繳，沒有海洋行政主管部門的地區(qū)，由財政部門負(fù)責(zé)征收。收取海域使用金，必須使用財政部門統(tǒng)一印制的海域使用金專用收據(jù)。上繳的海域使用金由各級財政統(tǒng)籌安排，主要用于海域開發(fā)建設(shè)、保護(hù)和管理。沿海各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市海洋行政主管部門，應(yīng)向同級財政部門報送海域使用金收入和支出結(jié)算年度報表和年度決算報表等等。同時，本法第36條還規(guī)定，按照國務(wù)院財政部門和國務(wù)院海洋行政主管部門的規(guī)定，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府財政部門和海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)，可以減繳或者免繳海域使用金。正是由于各級財政部門在海域使用金繳納過程中所處的重要地位，本條賦予了縣級以上人民政府財政部門對海域使用金繳納情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)。縣級以上人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)按照本法的規(guī)定，認(rèn)真監(jiān)督檢查海域使用金的繳納情況，保證海域使用金的足額上繳。
第三十八條 海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高海域使用管理監(jiān)督檢查人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。海域使用管理監(jiān)督檢查人員必須秉公執(zhí)法，忠于職守，清正廉潔，文明服務(wù)，并依法接受監(jiān)督。
海洋行政主管部門及其工作人員不得參與和從事與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
【釋義】本條是關(guān)于海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍建設(shè)、秉公執(zhí)法，并不得參與和從事與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)定。
一、本條第1款是關(guān)于海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍建設(shè)、秉公執(zhí)法，并依法接受監(jiān)督的規(guī)定。這一規(guī)定的目的在于加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法工作效率，保證執(zhí)法工作質(zhì)量。本款規(guī)定包含兩層含義：
(一)對海洋行政主管部門在加強(qiáng)隊伍建設(shè)方面的要求。由于海洋行政主管部門肩負(fù)著海域使用的監(jiān)督管理的職責(zé)，是國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，因此，海洋行政主管部門必須加強(qiáng)其隊伍的建設(shè)，不僅要提高海域使用管理監(jiān)督檢查人員的政治素質(zhì)，還要不斷提高海域使用管理監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。這樣才能保證海域使用管理法律、法規(guī)得以全面、準(zhǔn)確地貫徹執(zhí)行。提高海域使用管理監(jiān)督檢查人員的政治素質(zhì)，就是要使海域使用管理監(jiān)督檢查人員能夠熟悉黨在海洋管理方面的各項方針政策，并將黨的各項方針政策在實際工作中全面、完整、準(zhǔn)確地貫徹下去。提高海域使用管理監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，就要使海域使用監(jiān)督管理人員能夠熟悉海域使用管理法律、法規(guī)。這是海域使用管理監(jiān)督檢查人員必須具備的專業(yè)素質(zhì)。海域使用管理法律、法規(guī)有廣義和狹義之分。廣義的海域使用管理法律、法規(guī)是指全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和有立法權(quán)的各級地方人大及其常委會制定的地方法規(guī)中有關(guān)海域使用管理的規(guī)范的總和。狹義的海域使用管理法律、法規(guī)就是指全國人大常委會通過的海域使用管理法，以及國務(wù)院根據(jù)這部法律制定的海域使用管理法實施條例和有立法權(quán)的各級地方人大或者其常委會制定的海域使用管理法實施辦法。海域使用管理監(jiān)督檢查人員的任務(wù)和職責(zé)要求海域使用管理監(jiān)督檢查人員必須熟悉廣義的海域使用管理法律、法規(guī)，包括憲法、民法通則、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法、漁業(yè)法、海上交通安全法、刑法、行政監(jiān)察法、行政處罰法、國家賠償法等等。不僅要熟知其中的規(guī)范. 還要了解各規(guī)范之間的關(guān)系，并能夠掌握和運用這些規(guī)范正確處理監(jiān)督檢查中碰到的法律問題。此外，提高海域使用管理監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還包括要使海域使用管理監(jiān)督檢查人員熟悉海洋行政主管部門的相關(guān)工作內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序等。
(二)對海域使用管理監(jiān)督檢查人員的要求。海域使用管理監(jiān)督檢查人員必須秉公執(zhí)法，忠于職守，清正廉潔，文明服務(wù)，并依法接受監(jiān)督。這里所稱海域使用管理監(jiān)督檢查人員，是指縣級以上人民政府海洋行政主管部門中直接從事海域使用管理法律、法規(guī)執(zhí)行情況監(jiān)督檢查任務(wù)的行政執(zhí)法人員。這些監(jiān)督檢查人員是代表國家對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，責(zé)任重大。因此，秉公執(zhí)法，忠于職守，清正廉潔，文明服務(wù)是對海域使用管理監(jiān)督檢查人員職業(yè)道德和執(zhí)法能力的基本要求。秉公執(zhí)法，就是要在履行監(jiān)督檢查職責(zé)過程中，堅持原則，不為利所誘，不為情所動，更不為強(qiáng)權(quán)和暴力所攝，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，在法律、法規(guī)面前人人平等。忠于職守，就是要一絲不茍地對待本職工作，兢兢業(yè)業(yè)地做好本職工作，維護(hù)國家的海洋權(quán)益。清正廉潔，就是要作風(fēng)清廉，不能利用職務(wù)之便為自己或者親朋好友謀取任何私利。文明服務(wù)，就是要禮貌待人，文明執(zhí)法，熱情服務(wù)。海域使用管理監(jiān)督檢查人員還要依法接受包括來自行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、各級政府和上級海洋行政主管部門以及社會各界和廣大人民群眾的監(jiān)督。依法接受監(jiān)督從另一角度講，也可以看做是縣級以上人民政府海洋行政主管部門主動爭取社會各界的支持。這是因為海域使用管理涉及的問題很多、范圍很廣、領(lǐng)域很寬，但是就海域使用管理的復(fù)雜性及監(jiān)督檢查的艱巨性來講并非人人皆知。縣級以上人民政府海洋行政主管部門僅靠自己的力量要做到海域使用管理法律、法規(guī)的全面有效實施是有困難的。縣級以上人民政府海洋行政主管部門一方面要嚴(yán)格依法行政。另一方面還要主動向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)如各級政府、人大及其常委會匯報海洋監(jiān)督檢查工作，爭取有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的支持;并經(jīng)常向環(huán)保、海事、漁業(yè)等有關(guān)部門，以及公安、司法、監(jiān)察等機(jī)關(guān)通報監(jiān)督檢查情況，加強(qiáng)工作聯(lián)系與配合，爭取這些機(jī)關(guān)的支持。此外，還應(yīng)爭取社會輿論的支持，將違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為置于全社會監(jiān)督之下。
二、本條第二款是關(guān)于海洋行政主管部門及其工作人員不得參與和從事與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)定。規(guī)定海洋行政主管部門不得參與和從事與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，是因為法律賦予海洋行政主管部門的職責(zé)就要求其不得與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營的單位和個人存在特殊關(guān)系。如果海洋行政主管部門參與或從事了與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，與使用海域的生產(chǎn)單位、經(jīng)營單位構(gòu)成利益上的關(guān)系，必然使其喪失公正性，并影響執(zhí)法的權(quán)威。同時，海洋行政主管部門的工作人員屬于國家公務(wù)人員，也不得參與和從事與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。否則，將會影響海域使用管理法的正確實施，甚至誘發(fā)腐敗的現(xiàn)象。因此，本款對海洋行政主管部門及其工作人員參與與海域使用有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動做出了禁止性規(guī)定。
第三十九條 縣級以上人民政府海洋行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取下列措施：
(一)要求被檢查單位或者個人提供海域使用的有關(guān)文件和資料;
(二)要求被檢查單位或者個人就海域使用的有關(guān)問題作出說明;
(三)進(jìn)入被檢查單位或者個人占用的海域現(xiàn)場進(jìn)行勘查;
(四)責(zé)令當(dāng)事人停止正在進(jìn)行的違法行為。
【釋義】本條是對縣級以上人民政府海洋行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時有權(quán)采取的措施的規(guī)定。
一、縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，糾正和查處違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為，必然會受到違法行為人的抵制，特別是當(dāng)違法行為涉及到地方政府、政府部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時，更增加了查處的難度。為了提高查處工作效率，保證查處工作質(zhì)量，有效打擊違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為，需要法律賦予縣級以上人民政府海洋行政主管部門必要的監(jiān)督檢查手段。因此，本條規(guī)定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取下列措施：
(一)要求被檢查的單位或者個人提供有關(guān)海域使用的有關(guān)文件和資料。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，查清違法事實，獲取書證的重要手段。縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法行使監(jiān)督檢查職權(quán)時，被檢查的單位或者個人必須如實提供有關(guān)的海域使用文件和資料，不得拒絕、轉(zhuǎn)移、銷毀有關(guān)文件和資料，不得提供虛假的文件和資料。這里所稱被檢查的單位或者個人是指與縣級以上人民政府海洋行政主管部門監(jiān)督檢查的事項有關(guān)的單位或者個人，包括使用海域的單位和個人，也包括其他與監(jiān)督檢查事項有關(guān)的單位或者個人。這里所稱海域使用的有關(guān)文件和資料，是指與被檢查單位或者個人有關(guān)的海域使用的文件和資料，包括海域使用權(quán)證書、海域使用批準(zhǔn)文件、海域使用金繳納證明，以及其他有關(guān)的文件和資料。縣級以上人民政府海洋行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，不得隨意擴(kuò)大檢查范圍和隨意要求出示與監(jiān)督檢查無關(guān)的文件和資料，特別是涉及有關(guān)單位的商業(yè)或技術(shù)秘密的文件和資料。縣級以上人民政府海洋行政主管部門調(diào)取有關(guān)文件和資料時，應(yīng)當(dāng)以原始憑證為據(jù)，調(diào)取原始憑證有困難的，可以復(fù)制，但復(fù)制件應(yīng)當(dāng)注明“經(jīng)確認(rèn)與原件無誤”的字樣，并由出具該文件、資料的單位或者個人簽名或者蓋章。
(二)要求被檢查的單位或者個人就海域使用的有關(guān)問題作出說明。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，查清違法事實，獲取證人證言的重要手段。縣級以上人民政府海洋行政主管部門行使該項詢問權(quán)時，被檢查的單位或者個人必須如實說明情況，不得拒絕或作與事實不符的虛假陳述。這里所稱被檢查的單位或者個人也是指與縣級以上人民政府海洋行政主管部門監(jiān)督檢查的事項有關(guān)的單位或者個人。縣級以上人民政府海洋行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，不得隨意擴(kuò)大被詢問對象的范圍。縣級以上人民政府海洋行政主管部門行使詢問權(quán)時，應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行。詢問時，海域使用管理監(jiān)督檢查人員一般不得少于二人;詢問證人應(yīng)當(dāng)個別進(jìn)行，并告之被詢問對象虛假陳述應(yīng)承擔(dān)的法律后果。詢問應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并經(jīng)被詢問人核對無誤。詢問人與被詢問人均應(yīng)在詢問筆錄上簽名或者蓋章。被詢問人拒絕簽名、蓋章的，應(yīng)當(dāng)在詢問筆錄上注明。
(三)進(jìn)入被檢查單位或者個人非法占用的海域現(xiàn)場進(jìn)行勘查。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，直接獲取非法占用海域的勘查資料的重要手段。縣級以上人民政府海洋行政主管部門行使該項勘查權(quán)時，被檢查的單位或者個人應(yīng)當(dāng)配合并提供便利條件，不得拒絕或者阻撓。縣級以上人民政府海洋行政主管部門行使勘查權(quán)時，應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行。必要時，可以指派或者聘請具有勘查專門知識的人員，在縣級以上人民政府海洋行政主管部門主持下進(jìn)行勘查，勘測結(jié)果應(yīng)當(dāng)制作勘查報告，由參加勘查的人員在勘查報告上簽名或者蓋章。
(四)責(zé)令非法占用海域的單位或者個人停止正在進(jìn)行的違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門有效實施監(jiān)督檢查權(quán)的重要手段，也是及時阻止違法行為，保護(hù)海域所有權(quán)人、使用權(quán)人合法權(quán)益的有力措施。這里所稱非法占用海域，主要是指違反海域使用管理法律、法規(guī)的規(guī)定，未經(jīng)合法批準(zhǔn)占用海域的行為。非法占用海域嚴(yán)重破壞國家海域使用管理秩序，侵犯海域所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益，必須查處。在查處過程中，為了盡可能減少被非法占用海域的單位或者個人的損失，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門責(zé)令非法占用海域的單位或者個人停止違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為，是非常必要的。縣級以上人民政府海洋行政主管部門在作出責(zé)令停止違反海域使用管理法律、法規(guī)行為的決定時，要確實掌握被責(zé)令的單位或者個人非法占用海域的事實。
二、本條規(guī)定的四項措施都是強(qiáng)制性措施，被檢查的單位或者個人必須遵守。縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，可以根據(jù)需要采用這些措施。縣級以上人民政府海洋行政主管部門采用這些措施時，必須符合法律規(guī)定，不得隨意擴(kuò)大適用范圍，不得超越法律賦予的權(quán)限，采用法律不允許采用的強(qiáng)制措施。
第四十條 海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)出示有效執(zhí)法證件。
有關(guān)單位和個人對海洋行政主管部門的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕、妨礙監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行公務(wù)。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用管理監(jiān)督檢查人員在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時應(yīng)當(dāng)出示有效執(zhí)法證件及被檢查單位和個人應(yīng)當(dāng)予以配合的責(zé)任的規(guī)定。
一、本條第一款是關(guān)于海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行職責(zé)時應(yīng)當(dāng)出示有效執(zhí)法證件的規(guī)定。
(一)海域使用管理監(jiān)督檢查人員是縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法任命的，代表國家對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政執(zhí)法人員;海域使用管理監(jiān)督檢查人員依法履行職責(zé)屬于執(zhí)行公務(wù)，受法律保護(hù)。海域使用管理監(jiān)督檢查人員依法履行職責(zé)時，與管理相對人的關(guān)系，是管理者與被管理者之間的行政管理關(guān)系，而不是平等民事主體之間的關(guān)系。因此，出于對管理相對人合法權(quán)益的保護(hù)，海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行職責(zé)，需要進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行勘測、要求有關(guān)單位或者個人提供文件、資料和做出說明的，應(yīng)當(dāng)出示海域使用管理監(jiān)督檢查證件。不出示海域使用管理監(jiān)督檢查證件的，被檢查的單位或者個人有權(quán)拒絕接受檢查，有權(quán)拒絕進(jìn)行勘測、提供有關(guān)文件、資料和做出說明。
(二)海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)時出示的有效執(zhí)法證件是依法統(tǒng)一制發(fā)的，證明海域使用管理監(jiān)督檢查人員身份和資格的證書，是國家行政權(quán)力的一種象征。佩帶該有效證件的人可以代表國家對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。為了防止國家權(quán)力被濫用，海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行職責(zé)需要進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行勘測、要求有關(guān)單位或者個人提供文件、資料和做出說明的，應(yīng)當(dāng)出示海域使用監(jiān)督管理的有效證件以證明自己的身份;否則，被檢查的單位或者個人有權(quán)拒絕接受檢查，有權(quán)拒絕進(jìn)入現(xiàn)場勘測或者提供有關(guān)文件、資料和做出說明。
(三)只有依法經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)、嚴(yán)格考核，符合法定任職條件的人員才可以依法取得海域使用管理監(jiān)督檢查人員資格，授予有關(guān)執(zhí)法證件，持證上崗。為了嚴(yán)格執(zhí)法紀(jì)律，提高執(zhí)法效率，保證執(zhí)法質(zhì)量，防止非執(zhí)法人員冒充執(zhí)法人員，海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行職責(zé)，需要進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行勘測、要求有關(guān)單位或者個人提供文件、資料和做出說明的，應(yīng)當(dāng)出示有效執(zhí)法證件。要求海域使用管理監(jiān)督檢查人員履行職責(zé)時，出示有效執(zhí)法證件，對海域使用管理監(jiān)督檢查人員依法行政、公正執(zhí)法，也是一種鞭策和監(jiān)督。縣級以上人民政府海洋行政主管部門要加強(qiáng)對海域使用管理監(jiān)督檢查人員的監(jiān)督和管理，要加強(qiáng)對上述有效證件的管理，即明確該證件只限本人依法使用，不得涂改或者轉(zhuǎn)借。海域使用管理監(jiān)督檢查人員因離職或者其他原因，不再履行海域使用管理監(jiān)督檢查職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)繳銷其有關(guān)執(zhí)法檢查證件。
二、本條第二款是關(guān)于有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持海域使用管理監(jiān)督檢查工作，不得拒絕與阻礙海域使用管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定。
(一)縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查是法律賦予縣級以上人民政府海洋行政主管部門的職權(quán)。縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法行使監(jiān)督檢查權(quán)，查處違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為，維護(hù)的是國家海域使用管理秩序和海域的國家所有權(quán)，保護(hù)的是海域所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益，對促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用具有重大意義。因此，有關(guān)單位和個人對縣級以上人民政府海洋行政主管部門就海域使用違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便。
(二)縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為，必然會遇到違法行為人的抵制，特別是當(dāng)違法行為涉及地方政府、政府部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時，往往使監(jiān)督檢查工作受阻，加大了查處違法行為的難度。縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法查處違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為是為了捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，使法律面前人人平等。但是，海域使用管理涉及方方面面、各行各業(yè)，單靠縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違反海域使用管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查是不夠的，為了保障海域使用管理法律、法規(guī)的有效實施，加大對違法行為的查處力度，有關(guān)單位和個人對縣級以上人民政府海洋行政主管部門就海域使用違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便。本款所講的配合主要是指工作上的配合和執(zhí)行上的配合，如檢舉、控告、提供查處線索、聯(lián)合辦案、協(xié)助執(zhí)行等。
(三)本款講的有關(guān)單位和個人，包括政府、機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、群眾組織、企事業(yè)單位、公民等，只要違反海域使用管理法律、法規(guī)的，就必須依法接受縣級以上人民政府海洋行政主管部門的監(jiān)督檢查，不得拒絕與阻礙海域使用管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)。拒絕或者阻礙海域使用管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰條例)的規(guī)定處罰。
第四十一條 依照法律規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門在海上執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)密切配合，互相支持，共同維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。
【釋義】本條是對行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門在海上執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)密切配合，互相支持的規(guī)定。
一、目前，我國海洋環(huán)境保護(hù)法、海上交通安全法、漁業(yè)法等法律分別對行使海洋監(jiān)督管理的部門做出了規(guī)定。根據(jù)上述法律和本法的規(guī)定，以下各部門都可以行使一定的海洋監(jiān)督管理權(quán)：一是環(huán)保部門。根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為對全國環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護(hù)工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。二是海洋部門。根據(jù)本法和海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理;沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。三是海事部門。根據(jù)本法、海上交通安全法和海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，國家海事行政主管部門依法對海上交通安全實施監(jiān)督管理;負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理;對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。四是漁業(yè)部門。根據(jù)本法、漁業(yè)法和海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，海洋漁業(yè)由漁業(yè)行政主管部門監(jiān)督管理。漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調(diào)查處理海事行政主管部門負(fù)責(zé)調(diào)查處理的污染事故以外的漁業(yè)污染事故。五是軍隊環(huán)保部門。根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，軍隊環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理。
二、早在修改海洋環(huán)境保護(hù)法時，就有一些部門和專家提出了實行海上統(tǒng)一執(zhí)法的建議。當(dāng)時，立法機(jī)關(guān)對這一問題作了大量的調(diào)查研究工作，聽取了各方面的意見，鑒于我國海洋管理體制的現(xiàn)狀和海上執(zhí)法隊伍建設(shè)的現(xiàn)實情況，決定分步實現(xiàn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，即先實行聯(lián)合執(zhí)法，逐步過渡到統(tǒng)一執(zhí)法。因此，海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以在海上實行聯(lián)合執(zhí)法，在巡航監(jiān)視中發(fā)現(xiàn)海上污染事故或者違反本法規(guī)定的行為時，應(yīng)當(dāng)予以制止并調(diào)查取證，必要時有權(quán)采取有效措施，防止污染事態(tài)的擴(kuò)大，并報告有關(guān)主管部門處理。”可以說，這一規(guī)定就為行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門在海上密切配合，互相支持，共同維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益奠定了法律基礎(chǔ)。按照本條規(guī)定，依照法律規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門，包括環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門，在海上執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)做到以下兩點：一是要密切配合，互相支持。也就是說，上述部門在海上執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)互相合作，互相支持，有條件的可以實行聯(lián)合執(zhí)法，對海上違法行為共同予以打擊，而不能互相拆臺，互不相讓，致使國家和人民群眾的利益遭受損失。二是上述部門在進(jìn)行海上執(zhí)法時，應(yīng)當(dāng)共同維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。也就是說，要從維護(hù)國家利益和海域使用權(quán)人的合法利益的角度出發(fā)，對損害國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益的違法行為，應(yīng)予以堅決的制止，決不能坐視不管，否則就是失職。如果不履行法律規(guī)定的職責(zé)，玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任;不構(gòu)成犯罪的，也要依法給予行政處分。
第二部分 釋義 第七章 法律責(zé)任
第四十二條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款;對未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金10倍以上20倍以下的罰款。
【釋義】本條是關(guān)于非法占用海域，違法填海、圍海行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任的規(guī)定。
一、本條規(guī)定的違法行為，主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)而非法占用海域以及未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)進(jìn)行填海、圍海活動的。本條所稱未經(jīng)批準(zhǔn)，是指： (1)有關(guān)單位和個人未向縣級以上海洋行政主管部門提交海域申請材料即擅自使用海域的行為; (2)當(dāng)事人向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域，在海洋行政主管部門審核過程中，擅自使用海域的行為; (3)當(dāng)事人向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域，經(jīng)海洋行政主管部門審核后未獲批準(zhǔn)，仍然擅自使用海域的行為。本條所稱騙取批準(zhǔn)，是指有關(guān)單位和個人為了獲得海域使用權(quán)，在向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域時，提供虛假材料，如虛假資信證明材料等，以獲得海洋行政主管部門的批準(zhǔn)的行為。
二、行政法律責(zé)任是指因?qū)嵤┻`反本法規(guī)定的行為而引起的，由行政機(jī)關(guān)依法給予制裁的，并且是必須承擔(dān)的法律后果。行政法律責(zé)任分為行政處罰和行政處分，本條是對違法行為人的行政處罰，是指國家特定的行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的其他組織對犯有一般違法行為的單位和個人追究的行政責(zé)任。對本條規(guī)定的違法行為，由縣級以上海洋行政主管部門進(jìn)行處罰，主要有以下兩種情況：
(一)對于未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，由縣級以上海洋行政主管部門責(zé)令違法行為人退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，即停止在非法占用海域的一切生產(chǎn)經(jīng)營活動和其他有關(guān)活動，拆除在該海域的違法用海設(shè)施和構(gòu)筑物，對海域造成破壞的，應(yīng)當(dāng)采取治理措施，進(jìn)行整治，恢復(fù)海域被非法占用前的狀態(tài)。對于在非法占用海域期間在該海域內(nèi)取得違法所得的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)沒收其違法所得。縣級以上海洋行政主管部門在對違法行為人作出上述處罰行為的同時，還應(yīng)當(dāng)對其處以罰款。罰款的幅度為違法行為人占用該海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下。這里對罰款的幅度作了明確的界定，其基數(shù)為非法占用的海域在占用期間內(nèi)應(yīng)當(dāng)繳納的海域使用金，縣級以上海洋行政主管部門可根據(jù)當(dāng)事人的違法情況，在這個基數(shù)的5倍以上15倍以下范圍內(nèi)確定。進(jìn)行處罰的行政主管部門不能將未被占用的海域所應(yīng)繳納的海域使用金和被占用期間以外的該海域應(yīng)繳納的海域使用金計算在內(nèi)。
(二)對未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海活動的，除了也要由縣級以上海洋行政主管部門對違法行為人處以上述的責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得處罰外，還要對違法行為人處以非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金10倍以上20倍以下的罰款。對非法進(jìn)行填海、圍海的行為規(guī)定較重的處罰，是因為填海、圍海活動會對海域的自然形狀、環(huán)境、功能等屬性產(chǎn)生直接的影響，因此，國家對填海、圍海活動進(jìn)行嚴(yán)格的限制，進(jìn)行填海、圍海活動前必須進(jìn)行開發(fā)規(guī)劃和科學(xué)論證。根據(jù)本法規(guī)定，一些面積較大的填海、圍海項目要經(jīng)國務(wù)院審批后才可進(jìn)行。非法的填海、圍海活動由于未經(jīng)過有效的審查，無法保證填海、圍海的科學(xué)性以及是否符合本地區(qū)的海洋功能區(qū)劃，甚至?xí)淖兒Ｓ虻淖匀粚傩院推茐慕逗Ｑ蟮纳鷳B(tài)環(huán)境，造成海洋資源的極大浪費。因此本條對非法進(jìn)行填海、圍海活動規(guī)定的罰款額較高。具體的罰款幅度和數(shù)額由縣級以上海洋行政主管部門根據(jù)違法行為人進(jìn)行填海、圍海活動對海域造成的損害等具體情況確定。
第四十三條 無權(quán)批準(zhǔn)使用海域的單位非法批準(zhǔn)使用海域的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)使用海域的，或者不按海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域的，批準(zhǔn)文件無效，收回非法使用的海域;對非法批準(zhǔn)使用海域的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。
【釋義】本條是關(guān)于無權(quán)或者越權(quán)以及不按海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域的行政責(zé)任的規(guī)定。
一、在本法規(guī)定的各項法律責(zé)任的規(guī)定中，本條是非常重要的一條。海域使用管理法的核心內(nèi)容，在于確立海洋功能區(qū)劃制度，嚴(yán)格用海審批管理程序，強(qiáng)化海洋功能區(qū)劃的法律地位和作用，切實保障海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。為實現(xiàn)本法的立法目的，在法律上保證有關(guān)權(quán)力不得濫用，是十分必要的，而最有力的保障措施之一，就是規(guī)定對濫用權(quán)力的行為依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。本條就是對無權(quán)或者越權(quán)以及不按海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域的行為追究其法律責(zé)任的規(guī)定。
二、適用本條規(guī)定的違法行為，包括以下三種情況：
(一)無批準(zhǔn)權(quán)而非法批準(zhǔn)使用海域的行為。根據(jù)本法規(guī)定，填海50公頃以上的項目用海、圍海100公頃以上的項目用海、不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海、國家重大建設(shè)項目用海以及國務(wù)院規(guī)定的其他項目用海需要經(jīng)過國務(wù)院的審批。除前述以外的項目用海的審批權(quán)限，由國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。單位和個人申請使用海域的，可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門提出申請，該部門審核后報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。即海域使用的申請根據(jù)本法和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府批準(zhǔn)。違反上述規(guī)定，由沒有批準(zhǔn)權(quán)的鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)使用海域的或者本法和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定未授予海域使用審批權(quán)限的各級人民政府的其他部門或者單位批準(zhǔn)使用海域的，都屬于本條規(guī)定的無權(quán)批準(zhǔn)而非法批準(zhǔn)使用海域的行為。
(二)超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)使用海域的行為。這是指下級地方人民政府越權(quán)批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依法由上一級人民政府或者國務(wù)院審批的使用海域的行為。例如，根據(jù)本法第18條規(guī)定，填海50公頃以上的項目用海、圍海100公頃以上的項目用海應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院審批，各級地方人民政府如果批準(zhǔn)了上述填海、圍海項目，即為越權(quán)批準(zhǔn)。
(三)享有有關(guān)海域使用批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府不按照海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域的行為。根據(jù)本法第17條，縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進(jìn)行審核。海洋功能區(qū)劃制度是本法規(guī)定的一項重要制度，設(shè)立這項制度的目的是為了能夠有效地對海域使用進(jìn)行管理，規(guī)范海域使用中的一些具體行為，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海，因地制宜，合理地利用海洋資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，本法規(guī)定在對海域使用的審批中各級有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府應(yīng)當(dāng)依照海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進(jìn)行審核。凡是各級有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府在海域使用審批中違反海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域的，即是本條規(guī)定的不按照海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域的行為。
三、對本條規(guī)定的違法行為的處罰包括收回海域使用權(quán)和對非法批準(zhǔn)使用海域的直接責(zé)任人員給予行政處分兩種情況。
(一)因無權(quán)批準(zhǔn)使用海域的單位非法批準(zhǔn)使用海域的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)使用海域的，或者不按海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)使用海域而獲得海域使用權(quán)的，其批準(zhǔn)文件無效，由縣級以上海洋行政主管部門收回非法使用的海域。
(二)對非法批準(zhǔn)使用海域的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。行政處分，亦稱行政紀(jì)律處分，是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級以及監(jiān)察機(jī)關(guān)、人事部門和企事業(yè)單位按照行政隸屬關(guān)系，對違反法律或者違反政紀(jì)的人員依法給予的一種法律制裁。行政處分一般由受處分人所在單位或者上級機(jī)關(guān)決定。按照本條規(guī)定，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由所在單位、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級行政主管部門依法給予行政處分。目前我國實行公務(wù)員制度，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政處分應(yīng)當(dāng)按照《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定執(zhí)行。一般而言，給予行政處分大致分為三種情況：其一，對違法較輕，仍能擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，可以給予警告、記過、降級處分;其二，對違法較重，不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，給予降職或者撤職處分;其三，對嚴(yán)重違法失職，屢教不改的，可以給予開除處分。具體給予違法行為人何種處分，應(yīng)當(dāng)由其所在單位、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級行政主管部門根據(jù)不同情況做出。
第四十四條 違反本法第二十三條規(guī)定，阻撓、妨害海域使用權(quán)人依法使用海域的，海域使用權(quán)人可以請求海洋行政主管部門排除妨害，也可以依法向人民法院提起訴訟;造成損失的，可以依法請求損害賠償。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用權(quán)人請求排除妨害及損害賠償責(zé)任的規(guī)定。
一、本法第23條規(guī)定，海域使用權(quán)人依法使用海域并獲得收益的權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。這一條是對海域使用權(quán)人的合法用海活動進(jìn)行保護(hù)的規(guī)定。依照本法規(guī)定，取得海域使用權(quán)的海域使用權(quán)人，在規(guī)定的海域內(nèi)的用海活動是具有排他性的。也就是說，在特定的海域內(nèi)使用海域的活動是海域使用權(quán)人專有的權(quán)利，這項權(quán)利是經(jīng)過國家有關(guān)行政主管部門審批的合法的權(quán)利，是受到法律保護(hù)的。任何單位和個人未經(jīng)海域使用權(quán)人的同意在特定海域內(nèi)進(jìn)行其他的排他性用海活動是非法的，其行為將會侵犯海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。
二、阻撓、妨害海域使用權(quán)人依法使用海域的大致分為兩種情況：一是直接侵犯海域使用權(quán)人依法使用海域的權(quán)利。這里所說的直接侵犯，是指侵權(quán)人在海域使用權(quán)人擁有使用權(quán)的海域內(nèi)從事了侵犯海域使用權(quán)人正當(dāng)使用該海域的權(quán)利或者侵權(quán)人的行為直接影響到海域使用權(quán)人通過使用海域獲得收益的權(quán)利。獲得海域使用權(quán)證書后，海域使用權(quán)人即可在特定的海域內(nèi)按照規(guī)定的用途進(jìn)行排他性的用海活動，例如養(yǎng)殖、鹽業(yè)和旅游等。其他單位和個人未經(jīng)海域使用權(quán)人的同意，在其使用海域內(nèi)進(jìn)行其他排他性的用海活動或者進(jìn)行阻撓、妨害海域使用權(quán)人的合法用海的活動都是侵犯海域使用權(quán)人依法使用海域的權(quán)利。海域使用權(quán)人通過用海活動所產(chǎn)生的合法收益是受到法律保護(hù)的。其他任何單位和個人不得以各種理由將海域使用權(quán)人依法使用海域所獲得的收益據(jù)為己有或者采取阻撓、妨害海域使用權(quán)人進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動獲得收益的行為。二是間接侵犯海域使用權(quán)人依法使用海域的權(quán)利，這里所說的間接侵犯，主要是指通過損害相鄰關(guān)系侵害海域使用權(quán)人依法使用海域和獲得收益的權(quán)利。所謂相鄰關(guān)系，是指不動產(chǎn)的相鄰各方行使所有權(quán)或者使用權(quán)而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。海域作為不動產(chǎn)，相鄰海域的使用權(quán)人之間存在相鄰關(guān)系。相鄰海域的使用權(quán)人可以以自己的意志行使其權(quán)利，但不得損害相鄰海域使用權(quán)人的權(quán)利。例如，相鄰海域的一方使用權(quán)人在其使用的海域內(nèi)施放有毒有害的物質(zhì)，致使相鄰海域的另一方使用權(quán)人無法養(yǎng)殖。但在通常情況下，妨害的性質(zhì)既是侵權(quán)行為，又是濫用所有權(quán)的行為。在確定妨害責(zé)任時，大都采取“過度妨害”或者“妨害超出了鄰人所應(yīng)忍受的一般界限”的標(biāo)準(zhǔn)。因此，相鄰各方應(yīng)適當(dāng)容忍來自于他方的輕微的損害，但是根據(jù)法律的規(guī)定和習(xí)慣，相鄰一方給他人造成了過度的損害，這種損害已經(jīng)超出了鄰人所應(yīng)忍受的界限，則表明侵害人主觀上具有過錯，應(yīng)向受害人付因侵權(quán)行為所致?lián)p害的賠償責(zé)任。
依照本法規(guī)定，使用海域應(yīng)當(dāng)先向有關(guān)行政主管部門提交海域使用申請，經(jīng)批準(zhǔn)后由相應(yīng)級別的人民政府頒發(fā)海域使用權(quán)證書，確認(rèn)海域使用人的海域使用權(quán)。
三、海域使用權(quán)人請求排除妨害的途徑及損害賠償責(zé)任。
(一)對阻撓、妨害海域使用權(quán)人依法使用海域的，海域使用權(quán)人可以請求海洋行政主管部門排除妨害，也可以依法向人民法院提起訴訟。從這里可以看出，當(dāng)海域使用權(quán)人的正當(dāng)用海活動受到妨害、阻撓時，海域使用權(quán)人既可以要求海洋行政主管部門以行政手段排除妨害，也可以向人民法院起訴，請求人民法院運用司法手段，排除妨害。
(二)對阻撓、妨害海域使用權(quán)人依法使用海域并且因此而給海域使用權(quán)人造成損失的，妨害人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的賠償以彌補海域使用權(quán)人的損失。構(gòu)成損害賠償責(zé)任，一般應(yīng)當(dāng)具備以下條件：一是違法行為人的不當(dāng)行為確實給海域使用權(quán)人的正當(dāng)用海活動造成了實際的損失;二是違法行為人給海域使用權(quán)人造成的損害與其侵權(quán)行為有因果關(guān)系;三是有關(guān)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)那樾巍p害賠償責(zé)任可以由海洋行政主管部門以調(diào)解的方式要求違法行為人承擔(dān)，海域使用權(quán)人也可以請求人民法院判決違法行為人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
第四十五條 違反本法第二十六條規(guī)定，海域使用權(quán)期滿，未辦理有關(guān)手續(xù)仍繼續(xù)使用海域的，責(zé)令限期辦理，可以并處一萬元以下的罰款;拒不辦理的，以非法占用海域論處。
【釋義】本條是關(guān)于不按規(guī)定辦理海域使用權(quán)續(xù)期手續(xù)仍繼續(xù)用海的行政責(zé)任的規(guī)定。
一、本法第26條規(guī)定，海域使用權(quán)期限屆滿，海域使用權(quán)人需要繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當(dāng)至遲于期限屆滿前2個月向原批準(zhǔn)用海的人民政府申請續(xù)期。準(zhǔn)予續(xù)期的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法繳納續(xù)期的海域使用金。
本法第25條對下列用途的海域使用權(quán)的最高期限作了規(guī)定： (1)養(yǎng)殖用海15年; (2)拆船用海20年; (3)旅游、娛樂事業(yè)用海25年; (4)鹽業(yè)、礦業(yè)用海30年; (5)公益事業(yè)用海40年; (6)港口、修造船廠等建設(shè)工程用海50年。符合上述用途的用海活動，應(yīng)當(dāng)在不超出最高使用期限的前提下，確定其具體用海的使用期限。海域使用權(quán)期限屆滿后，原海域使用權(quán)人將不得繼續(xù)使用海域。海域使用權(quán)人需要繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當(dāng)至遲于期限屆滿前2個月向原批準(zhǔn)用海的人民政府申請續(xù)期。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法繳納續(xù)期的海域使用金。海域使用金制度是本法確立的海域使用管理制度之一，是海域使用管理法的重要組成部分。本法規(guī)定，國家實行海域有償使用制度;單位和個人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金;根據(jù)不同的用海性質(zhì)，海域使用金可以按照規(guī)定一次繳納或者按年度逐年繳納。
二、違反本條第26條規(guī)定，海域使用權(quán)期限屆滿后，未辦理有關(guān)手續(xù)仍繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。辦理海域使用續(xù)期的有關(guān)手續(xù)，是指海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)至遲于期限屆滿前2個月向原批準(zhǔn)用海的人民政府申請續(xù)期，如果在期限屆滿前2個月未提出申請，則視為海域使用權(quán)人在海域使用權(quán)期限屆滿后放棄使用該海域的權(quán)利。海域使用權(quán)人在提出申請時，還應(yīng)當(dāng)提交相應(yīng)的書面申請材料。如果海域使用權(quán)人在申請續(xù)期時要求變更海域使用用途的，還應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定向有審批權(quán)的行政主管部門提交相應(yīng)的書面材料，經(jīng)批準(zhǔn)后方可改變海域的用途。
違反本條規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的情況分為以下兩種：
1、海域使用權(quán)期限屆滿，未辦理有關(guān)手續(xù)仍繼續(xù)使用海域的，由縣級以上海洋行政主管部門責(zé)令非法使用海域的行為人在一定的期限內(nèi)辦理海域使用續(xù)期的手續(xù)。在對違法行為人做出上述處罰的同時，海洋行政主管部門可以做出對違法行為處以罰款的決定。根據(jù)本條規(guī)定，罰款并不是一種必須實施的行政處罰，不可對違法行為人單處罰款，是否對違法行為人并處罰款，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)當(dāng)事人的違法行為的具體情況決定。為了達(dá)到對違法者的教育、懲戒作用或者違法行為具體情節(jié)較為嚴(yán)重，可以做出并處罰款的決定。罰款的幅度不得超過1萬元。對于海域使用權(quán)期限屆滿，未辦理有關(guān)續(xù)期手續(xù)，但停止使用海域的，視為自動放棄海域使用權(quán)，不適用本條規(guī)定。
2、海域使用權(quán)期限屆滿，未辦理有關(guān)手續(xù)仍繼續(xù)使用海域，收到海洋行政主管部門責(zé)令限期辦理的通知后仍拒不辦理的，以非法占用海域論處，即按照本法第42條規(guī)定處理，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款。非法占用海域的，由縣級以上海洋行政主管部門責(zé)令違法行為人退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，即停止在非法占用海域的一切生產(chǎn)經(jīng)營活動和其他有關(guān)活動，拆除在該海域的違法用海設(shè)施和構(gòu)筑物，對海域造成破壞的，應(yīng)當(dāng)采取治理措施，進(jìn)行整治，恢復(fù)海域被非法占用前的狀態(tài)。對于在非法占用海域期間在該海域內(nèi)取得違法所得的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)沒收其違法所得。縣級以上海洋行政主管部門在對違法行為人作出上述處罰行為的同時，還應(yīng)當(dāng)對其處以罰款。罰款的幅度為違法行為人占用該海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下。這里對罰款的幅度作了明確的界定，其基數(shù)為非法占用的海域在占用期間內(nèi)應(yīng)當(dāng)繳納的海域使用金，縣級以上海洋行政主管部門可根據(jù)當(dāng)事人的違法情況，在這個基數(shù)的5倍以上15倍以下范圍內(nèi)確定。
第四十六條 違反本法第二十八條規(guī)定，擅自改變海域用途的，責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處非法改變海域用途的期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款;對拒不改正的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)。
【釋義】本條是關(guān)于非法改變海域用途的行政責(zé)任的規(guī)定。
一、本法第28條規(guī)定，海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途;確需改變的，應(yīng)當(dāng)在符合海洋功能區(qū)劃的前提下，報原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn)。擅自改變海域用途，是指海域使用權(quán)人在使用海域的過程中，不按照經(jīng)過海洋行政主管部門批準(zhǔn)的海域用途進(jìn)行用海活動的行為。海域使用權(quán)人不按照規(guī)定的海域用途使用海域的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。
二、違法行為人承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任主要有以下兩種情況：
1、對于在用海活動中，擅自改變海域用途的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門以行政命令的方式責(zé)令違法行為人停止其用海活動，在一定期限內(nèi)改正其違法行為，按照經(jīng)過海洋行政主管部門批準(zhǔn)的海域用途進(jìn)行用海活動。對于海域使用權(quán)人因為擅自改變海域用途而獲得收益的，應(yīng)當(dāng)沒收其違法所得。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施。縣級以上海洋行政主管部門在對違法行為人作出上述處罰行為的同時，還應(yīng)當(dāng)對其處以罰款。罰款的幅度為違法行為人占用該海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金5倍以上15倍以下。具體的罰款幅度由縣級以上海洋行政主管部門根據(jù)具體情況確定。
2、對于海洋行政主管機(jī)關(guān)要求違法行為人限期改正，而違法行為人在規(guī)定時間內(nèi)拒不改正的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)。本法的重點之一是確立了海洋功能區(qū)劃制度，違反海洋功能區(qū)劃制度，將會給海域的使用管理和權(quán)屬管理造成困難，干擾正常的用海秩序。可以說，沒有海洋功能區(qū)劃制度，海域的使用管理和權(quán)屬管理也無從談起。因此，本條對海域使用權(quán)人不按照海域用途使用海域又拒不改正的行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰，即收回海域使用權(quán)。海域使用權(quán)是任何單位和個人使用海域的先決條件，收回海域使用權(quán)也就意味著違法行為人不能夠繼續(xù)使用該海域進(jìn)行排他性的用海活動，例如養(yǎng)殖、旅游等。海域使用權(quán)由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府負(fù)責(zé)收回，并同時注銷海域使用權(quán)證書。
第四十七條 違反本法第二十九條第二款規(guī)定，海域使用權(quán)終止，原海域使用權(quán)人不按規(guī)定拆除用海設(shè)施和構(gòu)筑物的，責(zé)令限期拆除;逾期拒不拆除的，處五萬元以下的罰款，并由縣級以上人民政府海洋行政主管部門委托有關(guān)單位代為拆除，所需費用由原海域使用權(quán)人承擔(dān)。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人不按規(guī)定拆除用海設(shè)施和構(gòu)筑物所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、根據(jù)本法第29條第2款規(guī)定，海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。根據(jù)本條規(guī)定，承擔(dān)法律責(zé)任的行為必須具備的條件是：海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人不按規(guī)定拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。因此，原用海設(shè)施和構(gòu)筑物如不會造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目，而未拆除的，不承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任。
二、縣級以上人民政府海洋行政主管部門是依法行使本條規(guī)定的行政處罰權(quán)的部門。具體由哪一級哪一地方的海洋行政主管部門執(zhí)行處罰措施，則要根據(jù)違法行為發(fā)生的具體情況來確定。有關(guān)縣級以上人民政府海洋行政主管部門在進(jìn)行海域使用的管理和監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)并經(jīng)確認(rèn)有違反本法第29條第2款的規(guī)定的行為，根據(jù)違法行為的輕重和造成后果的大小等實際情況，可以依據(jù)本條規(guī)定做出下列行政處罰：
1、責(zé)令限期拆除。即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門向違法行為人發(fā)出處罰通知，以行政命令的方式責(zé)令違法行為人在一定的期限內(nèi)拆除其違法的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。這種處罰是一種行為罰，是對違法行為人實施的一種制止其違法行為繼續(xù)進(jìn)行并予以改正的行政處罰措施。違法行為人在接到責(zé)令限期拆除的行政處罰后，應(yīng)當(dāng)立即拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。
2、罰款。如果當(dāng)事人逾期拒不拆除的，處5萬元以下的罰款。行政機(jī)關(guān)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定一經(jīng)做出，即對當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，當(dāng)事人在限定的期限內(nèi)拒不拆除的，則要給予罰款的處罰。罰款是一種財產(chǎn)罰，是對違法行為人在經(jīng)濟(jì)上給予的一定懲罰，以補償其造成的損失或者加強(qiáng)懲戒作用。本條對罰款的上限進(jìn)行了規(guī)定，即只能處以5萬元以下的罰款。對逾期拒不拆除的違法行為人給予罰款處罰的同時，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門委托有關(guān)單位代為拆除其違法的用海設(shè)施和構(gòu)筑物，所需費用由原海域使用權(quán)人承擔(dān)。這是一種行政代執(zhí)行處罰。
三、本條規(guī)定的行政處罰是有順序的，對違法行為人應(yīng)當(dāng)首先給予責(zé)令限期拆除的處罰，違法行為人如果拆除了其違法用海設(shè)施和構(gòu)筑物的，就不能給予罰款的處罰。違法行為人逾期拒不拆除的，才應(yīng)給予罰款和行政代執(zhí)行的處罰。也就是說實施罰款和行政代執(zhí)行處罰的前提是當(dāng)事人逾期拒不拆除其違法用海設(shè)施和構(gòu)筑物。
第四十八條 違反本法規(guī)定，按年度逐年繳納海域使用金的海域使用權(quán)人不按期繳納海域使用金的，限期繳納;在限期內(nèi)仍拒不繳納的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)。
【釋義】本條是關(guān)于海域使用權(quán)人不按期繳納海域使用金所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、本法第33條明確規(guī)定，國家實行海域有償使用制度。第34條規(guī)定，根據(jù)不同的用海性質(zhì)或者情形，海域使用金可以按照規(guī)定一次繳納或者按年度逐年繳納。本條是對按年度逐年繳納海域使用金的海域使用權(quán)人不按期繳納海域使用金而給予的處罰。
二、依據(jù)本條和本法第50條的規(guī)定由縣級以上人民政府海洋行政主管部門和頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府根據(jù)違法行為的實際情況，依法做出下列處罰：
1、限期繳納，即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門向違法行為人發(fā)出通知，以行政命令的方式責(zé)令其在一定的期限內(nèi)繳納欠繳的海域使用金。違法行為人在接到限期繳納的通知后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)繳納欠繳的海域使用金。
2、注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)。即在責(zé)令海域使用權(quán)人限期繳納欠繳的海域使用金后，該海域使用權(quán)人仍不按期繳納海域使用金的，則由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷其海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)。根據(jù)本法有關(guān)規(guī)定，國家實行海域有償使用制度和海域使用權(quán)登記制度。海域使用權(quán)證書是由有關(guān)人民政府登記造冊，并向海域使用者頒發(fā)的取得海域使用權(quán)的法律憑證。如果海域使用權(quán)人不按期繳納海域使用金則應(yīng)視為放棄海域使用權(quán)。因此，要由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷登記和有關(guān)證書，收回海域使用權(quán)。
第四十九條 違反本法規(guī)定，拒不接受海洋行政主管部門監(jiān)督檢查、不如實反映情況或者不提供有關(guān)資料的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處2萬元以下的罰款。
【釋義】本條是關(guān)于拒不接受海洋行政主管部門監(jiān)督檢查、不如實反映情況或者不提供有關(guān)資料所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、依照本法規(guī)定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海域使用的監(jiān)督管理，有權(quán)對本管轄范圍內(nèi)的海域使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。被檢查者應(yīng)當(dāng)自覺履行本法的有關(guān)規(guī)定，配合海洋行政主管部門的監(jiān)督檢查，并如實反映情況和提供有關(guān)資料，如果拒不接受海洋行政主管部門監(jiān)督檢查、不如實反映情況或者不提供有關(guān)資料，就要依照本條規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。
二、縣級以上人民政府海洋行政主管部門根據(jù)違法行為的輕重和造成后果的大小等實際情況，可以依法做出下列行政處罰：
1、責(zé)令限期改正。縣級以上人民政府海洋行政主管部門在行使監(jiān)督檢查權(quán)時，海域使用者不予配合，拒不接受海洋行政主管部門監(jiān)督檢查、不如實反映情況或者不提供有關(guān)資料的，可以向違法者發(fā)出處罰通知，以行政命令的方式責(zé)令違法者在一定的期限內(nèi)改正其違法行為。
2、警告。即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違法行為人給予的一種較輕的處罰，是一種既有教育性質(zhì)，又有強(qiáng)制性質(zhì)的處罰形式，其目的主要是對違法行為人給予批評教育，敦促其改正違法行為。警告一般采用書面形式。
3、罰款。即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違法行為人給予一定的經(jīng)濟(jì)制裁。本條規(guī)定的罰款是一種并罰的行政處罰措施，即它在本條中不能單獨適用，而是由縣級以上人民政府海洋行政主管部門根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和造成的后果等具體情況，在作出責(zé)令限期改正、警告處罰的同時，決定是否給予罰款的處罰。本條規(guī)定的罰款幅度為2萬元以下，具體罰多少，則由縣級以上人民政府海洋行政主管部門根據(jù)違法行為的輕重，造成的后果等實際情況確定。
第五十條 本法規(guī)定的行政處罰，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)職權(quán)決定。但是，本法已對處罰機(jī)關(guān)作出規(guī)定的除外。
【釋義】本條是關(guān)于行使本法規(guī)定的行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)的規(guī)定。
一、海域使用的監(jiān)督管理工作涉及諸多部門，按現(xiàn)行的管理體制，國務(wù)院交通、漁業(yè)、海洋等部門承擔(dān)了海洋管理方面的絕大部分職責(zé)。國務(wù)院和沿海省、自治區(qū)、直轄市的交通、漁業(yè)、海關(guān)、海洋等部門都建立了部門直屬的海上執(zhí)法隊伍，分別承擔(dān)著海上交通安全監(jiān)督(港務(wù)監(jiān)督)、船舶與海上設(shè)施檢驗、海上救助打撈、漁政漁港監(jiān)督、海上緝私和維護(hù)海洋權(quán)益、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)考察等方面的任務(wù)。同時，國家也制定了有關(guān)的法律，如漁業(yè)法、海上交通安全法、海洋環(huán)境保護(hù)法等等，對各行政主管部門的海上監(jiān)督管理權(quán)做出了相應(yīng)的規(guī)定。在目前這種管理體制下，各部門應(yīng)當(dāng)互相配合，共同執(zhí)法，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、具體情節(jié)等分別依照相應(yīng)的法律，由有權(quán)行使行政處罰權(quán)的部門依法給予處罰。
二、本法第7條規(guī)定，“國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。” “漁業(yè)行政主管部門依照《中華人民共和國漁業(yè)法》，對海洋漁業(yè)實施監(jiān)督管理。” “海事管理機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監(jiān)督管理”。也就是說，本法規(guī)定的行使海域使用監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)有海洋行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門和海事管理機(jī)構(gòu)。因此，在海域使用監(jiān)督管理中行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)是海洋行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門和海事監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。具體由哪個部門行使行政處罰權(quán)，則要依法根據(jù)具體的違法行為來確定。
三、根據(jù)本條的規(guī)定，行使本法規(guī)定的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府海洋行政主管部門。除本法已對實施行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)做出明確規(guī)定的以外，本法規(guī)定的行政處罰均由縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)職權(quán)決定。
四、本法第46條和第48條已明確規(guī)定，可以做出注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)處罰決定的行政機(jī)關(guān)是頒發(fā)該海域使用權(quán)證書的人民政府。
第五十一條 國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反本法規(guī)定頒發(fā)海域使用權(quán)證書，或者頒發(fā)海域使用權(quán)證書后不進(jìn)行監(jiān)督管理，或者發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分;徇私舞弊、濫用職權(quán)或者玩忽職守構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
【釋義】本條是關(guān)于國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府及其工作人員違反本法有關(guān)規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、根據(jù)本條規(guī)定，國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分;徇私舞弊、濫用職權(quán)或者玩忽職守構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
(一)違反本法規(guī)定頒發(fā)海域使用權(quán)證書。如單位和個人未提交有關(guān)的書面材料或者提交的書面材料不符合規(guī)定，而向其頒發(fā)海域使用權(quán)證書的;再如對不符合海洋功能區(qū)劃的申請而頒發(fā)海域使用權(quán)證書的，越權(quán)頒發(fā)海域使用權(quán)證書的等等。
(二)頒發(fā)海域使用權(quán)證書后不進(jìn)行監(jiān)督管理。國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府對海域使用者頒發(fā)海域使用權(quán)證書后，應(yīng)當(dāng)隨時進(jìn)行監(jiān)督檢查，如檢查其是否按審批時的海域用途進(jìn)行使用，是否按時繳納海域使用金等，不能不聞不問，不能等出現(xiàn)問題以后再處理，那時就有可能給國家或他人造成不必要的損失。因此，國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府在海域使用管理方面的不作為，也要承擔(dān)本條規(guī)定的相應(yīng)法律責(zé)任。
(三)發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處。國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府是本法規(guī)定的行政執(zhí)法部門，查處違反本法的行為是本法賦予他們的主要職責(zé)，發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處是一種玩忽職守的行為，就要追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。
二、根據(jù)本條規(guī)定，違法行為人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
1、行政責(zé)任，本條規(guī)定的行政責(zé)任的種類是行政處分，行政處分由其所在單位或上級主管部門決定。對國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反本法規(guī)定頒發(fā)海域使用權(quán)證書，或者頒發(fā)海域使用權(quán)證書后不進(jìn)行監(jiān)督管理，或者發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位或者上級主管部門依照《國務(wù)院關(guān)于行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》，根據(jù)違法行為人違法行為的輕重分別處以警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看或開除的處分。給予行政處分的前提條件是尚不構(gòu)成犯罪。
2、刑事責(zé)任。對于國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反本法規(guī)定頒發(fā)海域使用權(quán)證書，或者頒發(fā)海域使用權(quán)證書后不進(jìn)行監(jiān)督管理，或者發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。本條規(guī)定的刑事責(zé)任依照《刑法》關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守以及徇私舞弊犯罪的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行追究。本條規(guī)定的國務(wù)院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員就是《刑法》中規(guī)定的國家機(jī)關(guān)工作人員，即在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。按照《刑法》第397條第1款規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑。《刑法》第397條第2款規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處5年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑。《刑法》規(guī)定的“情節(jié)特別嚴(yán)重”主要是指造成的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額特別巨大，或者造成公民死亡或者多人重傷等特別嚴(yán)重的后果，或者造成特別嚴(yán)重的政治影響。
第二部分 釋義 第八章 附則
第五十二條 在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海使用特定海域不足三個月，可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響的排他性用海活動，參照本法有關(guān)規(guī)定辦理臨時海域使用證。
【釋義】本條是關(guān)于本法適用范圍的特別規(guī)定。
一、本法第2條第3款規(guī)定，在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域3個月以上的排他性用海活動，適用本法。本條規(guī)定，使用特定海域不足3個月，可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響的排他性用海活動，參照本法有關(guān)規(guī)定辦理臨時海域使用證。這一規(guī)定表明：對使用特定海域不足3個月的有些用海活動也要管，對這部分用海活動如何進(jìn)行管理，要參照本法規(guī)定辦理臨時海域使用證。
二、正確理解和執(zhí)行這一條規(guī)定應(yīng)注意以下三點：
1、不是所有的使用特定海域不足3個月的用海活動都要管，都要辦理臨時海域使用證，而是因這種用海活動可能對國防安全、海上交通和其他用海活動造成重大影響時，才參照本法有關(guān)規(guī)定辦理臨時海域使用證。對使用特定海域不足3個月，對國防安全、海上交通和其他用海活動影響不大的，不需要辦理臨時海域使用證。
2、對這部分用海活動，既然是參照本法規(guī)定辦理臨時海域使用證，就不是完全按照本法關(guān)于海域使用的申請與審批、領(lǐng)取海域使用權(quán)證書取得海域使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說這部分用海活動一方面用海時間較短，另一方面真正對國防安全、海上交通安全和其他用海活動有重大影響的情況也并不多。這種管理要比對使用特定海域3個月以上的排他性用海活動簡便些，這種用海活動不具有使用特定海域三個月以上的排他性用海活動的海域使用權(quán)性質(zhì)，因此本條規(guī)定對這部分用海活動是參照本法辦理臨時海域使用證。
3、這部分用海活動的范圍、臨時海域使用證的管理辦法應(yīng)由國務(wù)院海洋行政主管部門結(jié)合實際情況，參照本法有關(guān)規(guī)定作出具體的規(guī)定，以便操作。
第五十三條 軍事用海的管理辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會依據(jù)本法制定。
【釋義】本條是關(guān)于制定軍事用海的管理辦法的規(guī)定。
一、我們必須保障國防安全，保證軍事用海需要，以有利于改革開放，經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。因此海域使用管理法第11條關(guān)于海洋功能區(qū)劃的編制原則的規(guī)定中將“保障國防安全，保證軍事用海需要”作為一項原則。同時第13條第2款關(guān)于海洋功能區(qū)劃的修改的規(guī)定中將因國防安全需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可作為修改海洋功能區(qū)劃的根據(jù)。本法第30條第1款中還規(guī)定因國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以收回海域使用權(quán)。海域使用管理法的上述規(guī)定是十分必要的。
二、軍事用海與一般的有關(guān)行業(yè)和其他商業(yè)用海，從使用的功能、性質(zhì)上都有很大不同。它是維護(hù)國防安全的特殊用途的用海，海域使用者是軍隊。如何規(guī)范軍事用海的使用與管理問題，一方面軍事用海要按照海域使用管理法的基本原則，遵循依法批準(zhǔn)的海洋功能區(qū)劃確定的軍事用海的規(guī)定，本法主要從海洋功能區(qū)劃上對軍事用海的需要給予了法律保障，從而為依法解決軍事用海活動可能與其他用海活動產(chǎn)生的糾紛提供法律依據(jù);另一方面軍事用海具有特殊性，對軍事用海如何使用、管理屬中央軍事委員會的職權(quán)。我國國防法、立法法都已明確規(guī)定，中央軍事委員會可以根據(jù)憲法和法律制定軍事法規(guī)。因此在本法附則中規(guī)定，軍事用海的管理辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會依據(jù)本法制定。
第五十四條 本法自2002年1月1日起施行。
【釋義】本條是關(guān)于本法生效日期的規(guī)定。
本法規(guī)定的生效日期為2002年1月1日，主要是為了留出一段時間為實施本法作必要的準(zhǔn)備工作。海域使用管理法是我國海域使用管理方面的第一部法律，它創(chuàng)立了有關(guān)海域使用管理方面的新的制度，需要社會各界的認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻理解。一方面要向廣大人民群眾、用海單位宣傳這部法律，使他們了解這部法律，并能自覺遵守這部法律;另一方面有關(guān)行政執(zhí)法部門及其工作人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握這部法律，為更好地實施海域使用管理法創(chuàng)造良好的條件。
對海域使用管理法生效前，即2002年1月1日前發(fā)生的海域使用管理的事實和行為本法不發(fā)生效力，這些事實和行為只有在本法施行后仍然存續(xù)的才適用本法規(guī)定，這就是法律不溯及既往的原則。
●中華人民共和國海域使用權(quán)管理辦法
●海域使用管理法司法解釋
●海域使用管理辦法
●海域使用管理法實施條例
●海域使用管理法第42條
●海域使用管理法第三條
●海域管理法律法規(guī)文件匯編
●海域使用管理法司法解釋
●海域使用管理基本制度
●海域使用權(quán)管理規(guī)定征求意見稿
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來源：臨律-中華人民共和國海域使用管理法釋義2025全文，海域使用管理法第42條
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