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農(nóng)村土地承包征地補償費分配案件中的法律適用問題,農(nóng)村土地承包糾紛案件中的土地補償費分配問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

發(fā)布時間：
2024-07-23 20:16:04
作者：
圣運律師
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農(nóng)村土地承包征地補償費分配案件中的法律適用問題，隨著我國城市化進程的進一步加快，農(nóng)村土地被國家征用的數(shù)量逐年增多，伴隨著土地補償費分配所帶來的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配問題由此凸現(xiàn)，村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件由此不斷上

農(nóng)村土地承包征地補償費分配案件中的法律適用問題,農(nóng)村土地承包糾紛案件中的土地補償費分配問題:今日在線拆遷法、征收法律咨詢

一、農(nóng)村土地承包征地補償費分配案件中的法律適用問題

隨著我國城市化進程的進一步加快，農(nóng)村土地被國家征用的數(shù)量逐年增多，伴隨著土地補償費分配所帶來的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配問題由此凸現(xiàn)，村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件由此不斷上升，由此引發(fā)的群體性上訪事件也日益突出，農(nóng)村集體土地征用中有關(guān)問題也越來越引起人們的關(guān)注和思考。但由于法律規(guī)定的不到位，此類案件的審理在法律適用上存在諸多不一致，筆者試對這類案件法律適用的幾個問題進行探討，以期拋磚引玉。

一、土地補償費能否直接用于集體經(jīng)濟組織成員分配問題。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。當時的立法意圖是，土地補償費用于恢復(fù)和發(fā)展集體生產(chǎn)，禁止用于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部直接分配的。但這些規(guī)定因與現(xiàn)實有較大差距，有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地被整體征用，集體經(jīng)濟組織被取消或轉(zhuǎn)化為城市集體經(jīng)濟組織，土地補償費用如果以集體的名義投資或興辦企業(yè)不一定可行，即使部分土地被征用，土地補償費以集體名義進行資本運作也不一定適合社會資源的優(yōu)化，故很多地方均將土地補償費分配到了集體經(jīng)濟組織成員，雖然這種操作長期沒有法律依據(jù)支持，但是在實踐中很多地方政府予以支持，也被很多法院裁判予以認可。由于法律規(guī)定和實踐操作的不一致，土地補償費能不能分配的爭論一直伴隨和影響著土地補償費分配糾紛案件的處理。

對這個問題，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議事程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報全國人大常委會、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。最高院以司法解釋的形式打破了這方面的法律限制，承認了長期存在的實踐操作，解決了土地補償費進行內(nèi)部分配的法律依據(jù)問題。最高人民法院副院長黃松有在上述司法解釋出臺后的2005年7月29日答記者問時明確說明了這點，并認為是集體經(jīng)濟組織自益權(quán)的體現(xiàn)。

二、人民法院應(yīng)否受理土地補償費分配糾紛案件問題。

土地補償費分配糾紛案件的性質(zhì)和能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭論，2005年前，最高人民法院在這類案件性質(zhì)認識上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《關(guān)于王翠華等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復(fù)函》（民他字﹙1994）第28號）中明確不能受理。2001年最高人民法院研究室在給廣東省高級人民法院《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》（法研〔2001〕51號）中明確此類案件可以作為民事案件受理，由于兩者效力的不同、答復(fù)的不一致，在審判實踐中以哪個為依據(jù)引發(fā)了較多爭論。這個問題，隨著2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的公布迎刃而解。按該解釋第24條規(guī)定，此類糾紛法院應(yīng)作為民事案件受理。在受理土地補償費分配糾紛案件時，我們應(yīng)注意的是對用于分配的土地補償費數(shù)額爭議提起的民事訴訟不應(yīng)受理，這里的用于分配的土地補償費數(shù)筆者認為屬于征地政府給予集體經(jīng)濟組織的土地補償費，而不是集體經(jīng)濟組織成員訴請要求集體經(jīng)濟組織分配給自己的土地補償費金額。前者屬于行政訴訟范疇，且原告主體是集體經(jīng)濟組織，而后者按該解釋應(yīng)屬于民事糾紛內(nèi)容。

三、土地補償費分配糾紛案件的性質(zhì)問題。

對土地補償費分配糾紛案件，實踐中法院對訴的性質(zhì)認識不一，一種意見認為是確認之訴，因而作確認之訴受理，在裁判上僅進行集體經(jīng)濟組織成員資格確認。第二種意見認為兼有確認之訴和給付之訴，因而在裁判上既確認資格，又判決給付義務(wù)并明確具體金額。究竟哪種意見正確？

第一種意見的理由是:1、按最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持，其表述是份額不是金額，也不是數(shù)額，其應(yīng)是一種權(quán)利等分的表述，主張的是支持權(quán)利。2、此類案件中僅集體經(jīng)濟組織成員資格問題具有有和無兩個選擇，是容易確定的，法院可以裁判。具體分配標準帶有不確定性，法院無法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集體經(jīng)濟組織通過民主議事程序討論，法院無法確定。假設(shè)法院裁判確定給付具體金額后，集體經(jīng)濟組織通過民主議事程序討論決定不分配土地補償款，或新增加成員導致分配金額標準變化，這種合法自治權(quán)將與法院裁判沖突，法院裁判將無意義。3、如果判令給付義務(wù)和具體金額，法院執(zhí)行存在較大困難。涉訴集體經(jīng)濟組織在土地補償費到手后往往即用于成員分配，法院裁判后集體經(jīng)濟組織常無財產(chǎn)可供執(zhí)行，這方面的案件申請執(zhí)行人因法院裁判無法執(zhí)行而上訪的事例屢見不鮮，這種情況下司法權(quán)威將受到極大影響。

但筆者傾向于第二種意見，理由是：1、從司法解釋和最高人民法院副院長黃松有答記者時發(fā)表的意見看，最高院是將此類糾紛理解為平等民事主體之間的糾紛，很難理解確認民事權(quán)益后卻不確定民事權(quán)益的履行，民事權(quán)益確認之訴勝訴后，被告不實際給付，原告再起訴給付，法院如果不受理，則無法通過法律途徑解決該類糾紛，社會矛盾仍然存在，如果受理，則分兩次起訴顯然增加訴累，積累社會矛盾。2、最高院解釋中對請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持的表述是包含了金額支付意思的。3、集體經(jīng)濟組織分配內(nèi)部收益時，土地補償費只是其中一部分，由于人數(shù)增減可能引起份額大小變化可以通過其他的收益調(diào)劑，當然當事人明確要求限于土地補償費重新分配份額時，被告應(yīng)提供依據(jù)重新核算原告應(yīng)獲得的份額，由于分別起訴時造成的份額大小不一致應(yīng)理解為被告自身因素造成的損失，應(yīng)由被告自行消化，不能認為是前后裁判矛盾或錯誤。4、司法有效解決社會矛盾和糾紛才是提高司法權(quán)威的正確途徑，執(zhí)行難應(yīng)通過完善執(zhí)行機制來解決，如果因執(zhí)行難而萎縮裁判對樹立司法權(quán)威來說是飲鳩止渴，事實上土地補償費分配糾紛引發(fā)時，很多地方政府并未完全支付所有款項給集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織的收益也不僅限于土地補償費，如果及時采取措施是能夠保障執(zhí)行的。

四、集體經(jīng)濟組織成員資格確定標準問題。

有資格才有權(quán)利，成員資格確認問題往往成為是農(nóng)村土地補償費分配糾紛案件難以回避的核心問題。最高人民法院在起草《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時也曾進行深入研究，并作為重點問題研究，但后來因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格標準事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第42條第1項規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，最高人民法院就沒在《解釋》中明確，而是通過司法建議建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。

在全國人大相關(guān)解釋出臺前，審判實踐中，法院在集體經(jīng)濟組織成員資格確認標準上主要有幾種標準。一是純戶籍標準，即只要具有本集體經(jīng)濟組織統(tǒng)征前農(nóng)業(yè)戶籍的，就視為集體經(jīng)濟組織成員，可以平等享受分配權(quán)利。并且，如果原告不在戶籍地享受土地征收補償費分配權(quán)，在其他地方也無資格享受土地征收補償費分配權(quán)，可能導致其合法權(quán)益落空。二是戶籍加義務(wù)結(jié)合模式。即除了具有本集體經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)戶籍的外，還應(yīng)與其他成員一樣履行義務(wù)，才視為集體經(jīng)濟組織成員。三是征地部門確認標準，最高人民法院副院長黃松有在答記者問時中提到土地補償費系對集體土地所有權(quán)喪失的補償，其分配主體應(yīng)當是征地補償安置方案確定時所有具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，這也是成員自益權(quán)的體現(xiàn)。

筆者傾向于第三種意見，事實上因人均占有耕地比例不同，給付的土地補償費標準會不同，故征地部門在征地時按工作程序都會核實集體經(jīng)濟組織成員人數(shù)，既然目前司法尚未明確解決該問題標準，而行政機關(guān)又應(yīng)解決該問題，審判中就應(yīng)以行政解決的結(jié)果為裁判依據(jù)，這樣才能與最高院對該問題的謹慎姿態(tài)保持一致。

一、征地補償款分配依據(jù)是什么

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費。

以及地上附著物和青苗的補償費；征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

二、承包地征收補償費用分配糾紛法律問題

法律分析:

承包地征收補償費用分配糾紛案件是土地類糾紛最受關(guān)注的案件。按照法律和司法解釋的規(guī)定，承包地被征收類案件中既有行政類一訴訟也有民事類訴訟。

法律依據(jù):

《中華人民共和國土地管理法》第三十五條永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準。

禁止通過擅自調(diào)整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。